Les pays de l’OCDE et les économies émergentes ont progressivement réformé leurs politiques agricoles ces vingt dernières années. Les niveaux de soutien à l’agriculture ont baissé dans les pays de l’OCDE et les gouvernements ont adopté des programmes plus découplés, même si les progrès varient d’un pays à l’autre. Les grandes économies émergentes ont éliminé de nombreuses distorsions créées par les politiques, mais les faibles niveaux de soutien observés dissimulent une fiscalité qui désavantage certains secteurs et en protège d’autres. Alors qu’il reste beaucoup à faire, les fluctuations des prix des denrées alimentaires et la crise économique récente peuvent constituer un défi pour la poursuite des réformes. L’OCDE suit ces évolutions en permanence et évalue les progrès des réformes en utilisant ses indicateurs du soutien agricole, comparables à l’échelle internationale, qui sont publiés régulièrement dans les rapports Politiques agricoles : suivi et évaluation pour les pays de l’OCDE comme pour les économies émergentes.

Estimation du soutien aux producteurs  Agrandir l'image

Les gouvernements des pays de l’OCDE se sont engagés à réformer la politique agricole
Les réformes découlent de la nécessité, comprise par l’ensemble des gouvernements, d’atteindre les objectifs des politiques nationales par des moyens plus efficaces, moins coûteux et moins créateurs de distorsions sur les marchés mondiaux (Communiqué des ministres de l’agriculture en 1998).
Les négociations commerciales multilatérales en cours ont été marquées par les retombées non souhaitées des politiques agricoles des pays de l’OCDE sur les marchés mondiaux, en particulier sur les pays en développement, et cette situation a beaucoup contribué aux avancées de la réforme de la politique agricole dans toute la zone de l’OCDE.

Le niveau de soutien aux producteurs a baissé dans les pays de l’OCDE. Les transferts publics, mesurés par l’Estimation du soutien aux producteurs (ESP), qui représentaient 37 % des recettes totales des agriculteurs en 1986-88, ont été ramenés à 23 % en moyenne en 2006-2008. La réforme a néanmoins progressé lentement. La réduction du soutien observée ces dernières années résulte davantage du niveau élevé des prix mondiaux que de changements explicites de politiques de la part des gouvernements.

Les mesures qui gênent moins les incitations aux producteurs prennent de l’importance 
Les modes de fourniture du soutien ont aussi changé. Les gouvernements de l’OCDE se tournent progressivement vers un soutien plus découplé de la production et donnant plus de liberté aux agriculteurs dans leurs choix de production.

Le soutien est de plus en plus lié à des paramètres qui ne dépendent pas de la production de produits de base, comme la superficie ou le nombre d’animaux, ainsi qu’aux niveaux non courants de ces paramètres. Certains programmes nouveaux (paiements directs aux États Unis et régime de paiement unique de l’UE par exemple) vont même plus loin puisqu’ils n’obligent pas les agriculteurs à produire pour bénéficier du soutien.

Le soutien est de plus en plus conditionnel. Pour en bénéficier, les producteurs sont désormais plus souvent tenus de contribuer à l’amélioration de l’environnement et des aménités rurales, ou du traitement des animaux. En 2006-2008, près d’un tiers du soutien aux agriculteurs des pays de l’OCDE était assorti de telles conditions, contre 4 % 1986-88.

Malgré des progrès notables, les distorsions créées par les politiques dans la zone de l’OCDE restent importantes
En 2006-2008, 44 % environ des transferts totaux de soutien aux producteurs (ESP) des pays de l’OCDE ont été fournis sous une forme relativement moins créatrice de distorsions, c’est à dire qu’il ne s’agissait pas de soutien au titre de la production ou au titre des intrants sans contrainte d’utilisation. Dans 24 % des cas, les transferts n’étaient associés à aucune condition de production de produit agricole de base. Cependant, 56 % du soutien apporté dans les pays de l’OCDE continue de causer de graves distorsions des incitations aux producteurs ; en outre, c’est le soutien le moins efficace sur le plan du transfert de revenu aux producteurs.

Indicateurs agricoles (moyenne 2006-08)  Agrandir l'image

Dans les économies émergentes, les réformes de l’agriculture ont fait suite à des réformes économiques plus générales
Les économies émergentes ont elles aussi modifié leurs politiques agricoles, principalement sous l’impulsion de leurs propres réformes économiques générales, qui ont souvent entraîné un changement radical de l’ensemble du modèle national de développement économique –l’industrialisation tournée vers la substitution des importations étant abandonnée au profit de la libre concurrence. La libéralisation économique qui s’est produite dans les années 90 dans les principales économies émergentes a fait intervenir des privatisations et une déréglementation de grande envergure des marchés intérieurs, des échanges et des régimes de taux de change. La libéralisation des politiques agricoles a pour l’essentiel accompagné ces réformes générales, de sorte qu’une grande partie des distorsions antérieures ont été éliminées dans le secteur agricole.

La croissance soutenue des années 2000 a renforcé les prix agricoles et accru les ressources budgétaires des gouvernements. Dans les économies émergentes suivies par l’OCDE, les niveaux de soutien agricole ont eu tendance à s’accroître, tout en restant largement inférieurs aux niveaux observés dans la majorité des pays de l’OCDE, puisqu’ils varient de 4 % des recettes des producteurs au Chili à 14 % en Russie. Ces faibles niveaux de soutien agrégé dissimulent souvent un soutien négatif à certains sous-secteurs et une protection élevée à d’autres.

Il faut entretenir la dynamique de réforme
D’après les analyses de l’OCDE, les pays de l’OCDE et les économies émergentes ont pris des mesures importantes pour que leurs politiques entraînent moins de distorsions à long terme. Cependant, l’instabilité récente des prix des produits alimentaires a ravivé les pressions protectionnistes, renforcées par la crise économique en cours. Il ne faut pas compromettre les progrès accomplis vers l’adoption de politiques agricoles moins créatrices de distorsions et entretenir la dynamique réformatrice en s’efforçant de :

• Continuer de réduire les interventions publiques sur les marchés ; dans le cas des économies émergentes, il s’agit aussi d’éliminer les mesures qui découragent la production, lorsqu'il en existe encore.
• Concevoir des cadres et des instruments d’action publique destinés à faciliter la gestion des risques par les agriculteurs et à servir de filets de sécurité dans un contexte d’instabilité accrue.
• Modifier le soutien apporté aux agriculteurs en le découplant de la production et en définissant des objectifs, des résultats et des bénéficiaires bien ciblés.
• Dans le cas des économies émergentes, modifier le soutien en mettant aussi l’accent sur le développement et la croissance à long terme, plutôt que d’intervenir sur les prix obtenus et payés par les producteurs.
• Dans les économies émergentes, faire profiter les populations rurales pauvres de la croissance, malgré la difficulté de la tâche, tout en les aidant à exploiter les possibilités économiques qui se présentent en dehors de l’agriculture

 

Références

• OCDE (2009), Les politiques agricoles des pays de l’OCDE : suivi et évaluation 
• OCDE (2009), Politiques agricoles des économies émergentes 2009 : suivi et évaluation 

Pour plus d'informations, visiter www.oecd.org/agriculture/pse