Portugal (2010) Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Cadre général de la coopération pour le développement

 

Cadre stratégique

 

Une approche et un système façonnés par un engagement très ancien

 

La coopération portugaise pour le développement est solidement enracinée dans l’histoire, ce qui influe sur son ciblage et son mode de fonctionnement. Le Portugal cible résolument son action de coopération sur six pays partenaires avec lesquels il a des liens historiques, partage la même langue et entretient des relations étroites. Il s’agit de l’Angola, du Cape Verde, de la Guinée-Bissau, du Mozambique, de Sao Tome & Principe, et du Timor-Leste. Cinq de ces pays comptent parmi les pays les moins avancés (PMA) et quatre sont des États fragiles. De ce fait, le Portugal est amené à se pencher sur des problèmes parmi les plus complexes et les plus importants de tous ceux qui retiennent l’attention de la communauté internationale du développement. L’histoire joue aussi un rôle dans la manière dont le Portugal collabore avec ses pays partenaires. En particulier, la coopération portugaise repose sur l’association d’un grand nombre d’acteurs et l’existence entre ces derniers de liens personnels et institutionnels étroits. Cette approche à large assise présente l’avantage de puiser dans un vaste ensemble de services et de compétences, mais en contrepartie, le système est morcelé et la coordination difficile à assurer. C’’est pour essayer de résoudre ces problèmes que le Portugal a créé, en 2003, l’IPAD (Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento) qui a pour mandat légal de coordonner les activités de coopération pour le développement.

 

Une volonté d’aller de l’avant, en dépit des obstacles

 

Le Portugal a entrepris de donner suite à nombre des recommandations formulées dans le dernier examen de l’aide (conduit en 2006, voir annexe A) afin d’améliorer les modalités d’acheminement de son aide au développement, de respecter ses engagements internationaux et de produire des résultats en matière de développement. Il est en train d’élaborer un cadre d’action stratégique plus précis pour sa coopération pour le développement. Il a établi la base juridique qui aidera à éviter que les politiques portugaises, internationales ou nationales, ne compromettent la réalisation des objectifs internationaux de développement. Il a réalisé des progrès sur le plan de l’amélioration de la coordination au sein du système d’aide, même si la coordination continue de poser un problème majeur. De la même manière, si le Portugal a déployé des efforts pour acheminer son aide de manière plus efficace, la fragmentation de son programme d’aide bilatérale empêche et rend difficile la réalisation de nouveaux progrès. Dans l’ensemble, le Portugal n’a pas suffisamment accru le volume de son aide publique au développement (APD) pour pouvoir réaliser l’objectif qu’il s’est engagé à atteindre d’ici à 2015, à savoir consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD. Il n’a affecté que 0.23 % de son RNB à l’APD en 2009.

 

Des progrès sur la voie de l’établissement d’un cadre stratégique clair

 

Le Portugal a accompli des progrès notables dans l’établissement d’un cadre stratégique d’ensemble pour son action de coopération pour le développement. La Vision stratégique de la coopération portugaise qui a été approuvée en 2005, a marqué une étape majeure dans cette évolution en servant de base à l’élaboration d’autres politiques. Cette stratégie définit des principes directeurs et des priorités pour la coopération portugaise pour le développement à partir des propres expériences du Portugal, de ses priorités en matière de politique extérieure et de ses obligations internationales. Elle met donc l’accent sur les engagements souscrits par le Portugal à l’égard des Objectifs du millénaire pour le développement, de la sécurité humaine, du développement économique durable, de la participation au débat international sur le développement et de la promotion de la langue portugaise. Certains des défis posés au Portugal, comme la fragmentation de son programme de coopération pour le développement et l’ampleur de la coordination à assurer, y sont également évoqués. Cette stratégie en tant que telle est un précieux outil pour l’IPAD qui cherche à s’acquitter de son mandat en matière de coordination.

 

Depuis l’adoption de cette Vision stratégique, le Portugal a continué à définir plus précisément le cadre stratégique de sa coopération pour le développement en s’attaquant, pour ce faire, à certains des problèmes évoqués dans le dernier examen de l’aide. En particulier, le Portugal a adopté une stratégie multilatérale pour renforcer la cohérence et le ciblage de son engagement auprès des organismes multilatéraux. Il a également établi six stratégies thématiques ou sectorielles, encore que ces dernières ne soient pas encore formellement approuvées. De plus, le Portugal a adopté des stratégies pangouvernementales se rapportant au développement, en particulier la Stratégie pour la sécurité et le développement et la Stratégie pour l’éducation au développement. Ces stratégies interministérielles peuvent servir valablement de base pour la conduite d’une approche cohérente et coordonnée dans les domaines considérés.

 

L’actualisation de la Vision stratégique existante prévue par le Portugal est l’occasion pour ce pays d’ajuster son cadre d’action. Premièrement, une Vision stratégique actualisée devrait indiquer comment le Portugal envisage l’évolution future de son action de coopération pour le développement s’agissant des modalités qu’il prévoit d’appliquer, comment il se propose de réduire la fragmentation de l’aide et quels sont les secteurs qu’il entend privilégier. Deuxièmement, le document actualisé devrait préciser que l’APD en faveur de l’enseignement et de l’utilisation de la langue portugaise doit être un moyen d’aider les pays lusophones à obtenir des résultats en matière de développement, et non pas de promouvoir la langue portugaise comme fin en soi. Des précisions écrites à ce sujet aideraient à renforcer le ciblage de la coopération portugaise sur le développement. Troisièmement, le Portugal devrait indiquer dans ce document comment il entend prendre en compte les questions touchant à l’environnement et à l’égalité homme-femme dans le cadre de son action de coopération pour le développement. Il serait alors en mesure de concevoir et de mettre en œuvre un plan d’action pour la prise en compte de ces questions transversales – qui constitue un défi permanent. Fait essentiel, le processus d’actualisation de la Vision stratégique offre aussi au Portugal une occasion très précieuse d’approfondir ses débats d’orientation et de renforcer sa collaboration avec les principales parties prenantes, en particulier les parlementaires et les organisations de la société civile.

 

Renforcer l’engagement extérieur et associer d’autres parties prenantes

 

Le Portugal a renforcé sa collaboration avec les parties prenantes extérieures, en particulier l’Union européenne (UE), où son engagement est particulièrement visible dans les domaines des relations entre l’UE et l’Afrique, de la sécurité et de la fragilité ainsi que de la cohérence des politiques au service du développement. De la même manière, il a resserré ses liens avec les organisations de la société civile nationales et peut poursuivre sur cette base. Le Portugal s’est aussi efforcé de promouvoir le rôle joué par le secteur privé portugais en matière de développement en créant la SOFID, institution financière dans laquelle l’État détient 60 % des capitaux. La SOFID a un double mandat : contribuer à la croissance du secteur des entreprises dans les pays en développement tout en apportant un soutien aux entreprises portugaises. Il faut que le Portugal revoie la manière dont il associe le secteur privé à l’action de coopération pour le développement pour s’assurer que ce dernier contribue à la réduction de la pauvreté et au développement du secteur privé dans les pays partenaires.

 

La nécessité d’acquérir une solide base de soutien

 

Le Portugal sait qu’il a besoin du soutien de l’opinion publique pour accomplir de nouveaux progrès sur le front de l’amélioration de son système de coopération pour le développement et pour honorer les engagements qu’il a souscrits concernant le volume de son APD. Il a adopté une démarche à long terme dans ce domaine en élaborant une stratégie à l’échelle de l’ensemble de l’administration pour l’éducation au développement et il collabore actuellement avec des instituts de formation des enseignants, d’autres secteurs de l’administration et des acteurs non gouvernementaux en vue d’améliorer l’enseignement des questions touchant au développement dans les écoles portugaises. L’approche de l’éducation au développement suivie par le Portugal devrait intéresser d’autres membres du CAD. Toutefois, s’il veut préserver et promouvoir le soutien à la coopération pour le développement, le Portugal doit aussi communiquer et s’assurer le soutien de l’opinion publique à court et moyen termes. Il doit se doter d’une stratégie de communication, de préférence largement approuvée par les milieux gouvernementaux et conduite par l’IPAD, qui incite à adopter une approche bien plus proactive pour associer les principales parties prenantes, notamment les parlementaires et les médias. Cette stratégie de communication devra être centrée sur la contribution du Portugal aux résultats obtenus en matière de développement. Le Portugal devra aussi prévoir des ressources suffisantes pour que la stratégie puisse être dûment mise en œuvre une fois qu’elle aura été arrêtée.

 

Cohérence des politiques au service du développement

 

La possibilité de se doter d’une solide base législative

 

Le Portugal a déployé des efforts particuliers pour faire en sorte que l’ensemble de ses politiques – qu’elles soient nationales ou internationales – servent mieux les objectifs de développement en cherchant à assurer la cohérence des politiques au service du développement (CPD). Les mécanismes existants de coordination interministérielle – notamment la Commission interministérielle de la coopération (CIC) – se sont avérés précieux en aidant les ministères à travailler ensemble sur certains grands problèmes de fond qui entravent le développement des pays partenaires – en particulier dans les domaines des migrations et de la sécurité. L’expérience acquise par le Portugal dans ces domaines livre des enseignements sur les bonnes pratiques à suivre pour conduire des consultations et assurer une coordination afin de vérifier que les autres politiques sont aussi cohérentes avec les objectifs de développement. Toutefois, cette approche n’a pas encore mise en œuvre de manière systématique. Le Portugal s’est aussi attaché à promouvoir la CPD au niveau européen lors de sa présidence de l’UE en 2007. Il convient de saluer cette action qui a encouragé les autorités portugaises à s’intéresser aux mêmes questions au niveau national.

Le Portugal a adopté une nouvelle loi sur la CPD qui offre une excellente occasion de donner suite à la Déclaration ministérielle de l’OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement, ce dont one ne peut que le féliciter. Il doit maintenant appliquer cette nouvelle loi pour concrétiser les trois « piliers » de la CPD qui sont (i) l’engagement politique ; (ii) des mécanismes de coordination spécifiques ; et (iii) la capacité de suivre les progrès accomplis et d’en rendre compte. Cela donnerait au Portugal une avance sur de nombreux autres pays donneurs dans la prise en compte du défi posé par la CPD. Les autorités portugaises ont également contribué à sensibiliser l’opinion publique à cette question, notamment en organisant des discussions sur la cohérence des politiques au service du développement et ses conséquences pour la coopération portugaise dans le cadre du Forum de la coopération pour le développement. Elles ont également cofinancé un projet d’ONG ayant pour objet d’étudier de façon suivie comment les politiques du Portugal et de l’Union européenne influent sur les perspectives de développement des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.

 

Recommandations

 

En s’appuyant sur les progrès notables qu’il a accomplis en établissant un cadre d’ensemble clair pour son action de coopération pour le développement, le Portugal devrait :

  • Mettre à profit l’actualisation envisagée de sa Vision stratégique pour : (i) préciser comment il entend réduire la fragmentation de ses programmes et recourir à des modalités d’acheminement de l’aide différentes ; (ii) concevoir les moyens de mieux prendre en compte les questions d’environnement et d’égalité homme-femme ; (iii) encourager la collaboration avec la société civile et les parlementaires et s’employer à acquérir leur soutien ; (iv) bien préciser à nouveau que l’enseignement de la langue portugaise, lorsqu'il est financé par l'APD, ne doit servir qu'un seul objectif, à savoir la promotion du développement.
  • Reconsidérer son approche de l’association du secteur privé à l’action de coopération pour le développement. Plus précisément, il devrait réserver à l’IPAD un siège à part entière au conseil d’administration de la SOFID et, au cours des trois prochaines années, examiner dans quelle mesure la SOFID a contribué au développement et à la réduction de la pauvreté dans les pays partenaires.
  • Élaborer une stratégie de communication indiquant comment le Portugal envisage d’associer proactivement les principaux groupes cibles, de faire état de résultats obtenus sur la voie du développement et d’élargir la base de soutien public à la coopération portugaise pour le développement.
  • Appliquer sa nouvelle loi sur la cohérence des politiques au service du développement, ce qui implique notamment de (i) renforcer les institutions et les mécanismes de coordination ayant mandat, et disposant des instruments et pouvoirs, pour promouvoir cette cohérence et (ii) mettre en place des systèmes de suivi, d’analyse et de notification de l’impact qu’ont les politiques du Portugal sur les pays partenaires en termes de développement.

 

Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide

 

La difficulté d’honorer les engagements souscrits concernant le volume de l’APD

 

Le Portugal s’est engagé à porter son APD à 0.7 % de son RNB d’ici à 2015. Or, il n’est pas en bonne voie pour atteindre cet objectif, ni même l’objectif intermédiaire qu’il s’est fixé au niveau national pour 2010, soit 0.34 % de son RNB. Si son volume d’aide a légèrement augmenté entre 2005 et 2008, l’APD en pourcentage du RNB est restée très en dessous de 0.3 % au cours de la période examinée. Avec une diminution enregistrée en 2009, l’APD allouée par le Portugal s’est établie à seulement 0.23 % du RNB, soit 507 millions USD (contre 620 millions USD en 2008). C’est ainsi qu’en 2009, le Portugal s’est classé 18e sur les 23 membres du CAD pour ce qui est de son rapport APD/RNB. Étant donné cette faible performance, il faudrait que le Portugal accroisse son APD de 74 % en 2010 (sur la base d’un RNB constant) pour pouvoir atteindre l’objectif de 0.34 % qu’il s’est fixé au plan national. Pour réaliser l’objectif de 0.7 % arrêté pour 2015, le Portugal devrait tripler le volume de son APD, ce qui équivaudrait à budgétiser un montant supplémentaire d’au moins 1 milliard USD en 2015. Cela représente un immense défi dans la situation économique actuelle. Le Portugal est néanmoins vivement encouragé à augmenter sensiblement son APD d’ici à 2015. La nouvelle version de la Vision stratégique doit faire expressément référence à l’augmentation du budget et indiquer comment elle sera opérée. A mesure de l’amélioration de sa situation économique, le CAD espère que le Portugal redoublera d’efforts pour honorer ses engagements internationaux. Il devrait demander le concours de l’UE pour déterminer les moyens de réaliser l’objectif de 0.7 %. S’il remédiait à certains des problèmes qui entourent son approche actuelle de la budgétisation de l’APD, le Portugal serait sans doute mieux à même d’accroître le volume de son aide. En particulier, il lui faut inclure dans son budget national une ligne budgétaire spécifiquement dédiée à l’APD et comportant des chiffres pluriannuels contraignants. Une mobilisation politique de haut niveau en faveur de la coopération pour le développement est également indispensable pour qu’un degré élevé de priorité puisse lui être accordé dans le cadre de l’affectation des crédits budgétaires.

 

Une aide géographiquement ciblée mais encore fragmentée

 

Le Portugal consacre actuellement quelque 60 % de son APD à l’aide bilatérale. Étant donné son solide engagement à l’égard des cinq pays lusophones d’Afrique ainsi que du Timor Leste, son aide bilatérale est précisément ciblée d’un point de vue géographique et concentrée sur les PMA. Ce ciblage constitue un point fort de l’approche portugaise. Le Portugal a réussi à renforcer son ciblage sectoriel depuis le dernier examen de l’aide et, compte tenu de l’ampleur relativement réduite de son programme d’ensemble, il devrait poursuivre sur cette voie. L’aide bilatérale du Portugal reste cependant très fragmentée, avec un grand nombre de projets souvent de très petite taille. La gestion d’un aussi grand nombre de petits projets entraîne des coûts de transaction élevés. Le Portugal pourrait mieux tirer parti de ses ressources budgétaires limitées s’il intégrait ces projets dans des programmes plus vastes ou s’il renonçait progressivement à certaines de ses interventions de petite envergure au profit d’un plus petit nombre de projets de plus grande ampleur.

 

L’aide bilatérale portugaise et le rôle central de la coopération technique

 

Les activités de coopération technique entrent pour une large part dans l’aide bilatérale qu’alloue le Portugal sous forme de dons. Pour chacune des années de la période considérée, plus de la moitié des dons d’APD sont allés à la coopération technique, soit 25 % de l’APD totale. La coopération technique inclut les coûts imputés des étudiants, les bourses d’études, les programmes de formation et l’assistance technique. Une grande partie des coûts imputés des étudiants et des bourses d’études sert à financer les frais de scolarité des étudiants étrangers au Portugal et une grande partie de l’assistance technique est fournie en nature, par des fonctionnaires portugais. Grâce à l’existence d’une langue commune et, dans certains cas, de systèmes de gouvernement analogues, le Portugal est en bonne position pour fournir une assistance technique aux pays lusophones. Cela étant, le Portugal n’achemine qu’une petite partie de ses dons bilatéraux selon des modalités comme les approches fondées sur des programmes et les projets d’investissement qui impliquent des transferts financiers et permettent aux pays partenaires de programmer directement l’affectation des fonds. Le Portugal a commencé à expérimenter l’aide programme et il est encouragé à poursuivre sur cette voie pour acheminer les nouveaux montants supplémentaires de son APD bilatérale. Il pourrait s’y employer tout en s’efforçant de réduire la fragmentation de son aide.

 

L’aide destinée aux ONG et transitant par leur intermédiaire est également limitée ; de fait, le Portugal n’a acheminé que 12 millions USD de cette manière en 2008, ce montant étant réparti entre un grand nombre d’organisations. Conscient du fait qu’il lui faut établir des relations plus étroites avec ses propres ONG, tant pour renforcer le dialogue et la reddition de comptes que pour établir des partenariats pour la fourniture de l’aide au développement, le Portugal a établi un accord-cadre avec la Plateforme des ONG portugaises. Il s’agit là d’une étape importante et il conviendrait maintenant que le Portugal s’efforce de nouer des relations plus stratégiques avec un nombre limité d’ONG. Le Portugal devrait aussi chercher à collaborer davantage avec les ONG des pays partenaires.

 

Le Portugal a également mis en place un vaste programme de prêts revêtant la forme de lignes de crédit établies par le Ministère des finances. Les pays partenaires peuvent utiliser ou non la totalité de l’argent disponible dans une ligne de crédit de sorte que l’impact sur le budget annuel d’APD du Portugal est variable. Une fois qu’une ligne de crédit est approuvée, les pays partenaires peuvent décider d’un commun accord avec le Portugal de contracter des prêts assortis de conditions libérales pour financer des projets de développement spécifiques. Lorsqu’un engagement ferme a été pris concernant un prêt spécifique à l’appui du développement, seule la valeur de ce prêt peut être comptabilisée comme un engagement d’APD. Des lignes de crédit ont été approuvées au profit de pays partenaires non prioritaires. Le Portugal est encouragé à veiller à ce que l’utilisation de ces prêts n’ait pas pour conséquence de réduire le ciblage géographique précis de son APD ou de porter atteinte à la concessionalité d’ensemble de son aide, conformément à la Recommandation du CAD de 1978 sur les conditions financières et modalités de l’aide.

 

Un soutien plus stratégique par l’intermédiaire des organismes multilatéraux

 

L’aide multilatérale étant une composante essentielle du programme d’APD du Portugal, l’adoption d’une stratégie multilatérale pour l’allocation de l’aide portugaise a constitué une étape très importante. Il conviendrait tout particulièrement que le Portugal veille à l’application efficace de sa stratégie multilatérale au cours des quatre prochaines années. Le Portugal fait transiter quelque 40 % de son APD par des organismes multilatéraux. La majeure partie de cette aide va à l’UE (65 % en 2008), principalement au titre des contributions statutaires. L’UE est donc de loin le partenaire multilatéral le plus important du Portugal, suivie de la Banque mondiale (17 %). Dans un souci d’efficience accrue, la stratégie multilatérale est axée sur l’amélioration de la gestion de l’aide multilatérale du Portugal et de sa collaboration avec les partenaires multilatéraux. Cette stratégie vise aussi à accroître la cohérence entre tous les secteurs de l’administration intervenant dans la coopération multilatérale – en particulier l’IPAD et le Ministère des finances qui jouent l’un et l’autre un rôle important dans l’engagement multilatéral – et à renforcer la capacité globale du Portugal à dialoguer avec des institutions clés sur les questions qui lui importent le plus. L’IPAD est chargé du dialogue du Portugal avec l’UE pour ce qui est des questions de développement. Il a privilégié à juste titre ce forum, sachant que l’UE représente la majeure partie du portefeuille multilatéral du Portugal. Il est clairement énoncé dans la stratégie multilatérale du Portugal que ce pays entend continuer à faire transiter quelque 40 % de son APD par les canaux multilatéraux, mais il est indiqué que ce volume devrait s’accroître au même rythme que les dotations budgétaires totales en faveur de l’APD. Le Portugal devrait étudier la possibilité d’augmenter encore ses dépenses multilatérales en centrant son action sur un petit nombre de partenaires multilatéraux de manière à accroître efficacement son aide. La bonne mise en œuvre de la stratégie d’aide multilatérale passe par une amélioration de la coordination entre l’IPAD et le ministère des Finances.

 

Recommandations

 

Le Portugal doit tout mettre en œuvre pour honorer les engagements qu’il a souscrits concernant le volume de son APD, tout en veillant à acheminer son aide de manière efficace. Pour ce faire, il devrait :

  • Fixer des objectifs intermédiaires réalistes en vue d’accroître substantiellement son APD d’ici à 2015, intégrer ces objectifs pluriannuels contraignants dans le budget de l’État et s’y tenir. Il devrait également œuvrer, dans le cadre de l’UE, à la concrétisation de son engagement à l’égard de l’objectif de 0.7 %. A mesure de l’amélioration de sa situation économique, le CAD espère que le Portugal redoublera d’efforts pour honorer ses engagements internationaux.
  • Continuer à renforcer son ciblage sectoriel tout en réduisant le nombre de petits projets isolés et en investissant dans des projets ou programmes de plus grande ampleur.
  • Recourir de plus en plus, dans le cadre de la coopération technique, à des modalités d’aide sous forme de dons qui donnent lieu à des transferts financiers plus importants en faveur des pays partenaires, notamment car cela accroît l’APD portugaise.
  • Établir des partenariats stratégiques avec certaines grandes ONG nationales et des pays partenaires, par exemple en adoptant des accords-cadres stratégiques pluriannuels.
  • Veiller à utiliser les lignes de crédit avec prudence afin de (i) préserver le ciblage du programme en faveur du développement et (ii) assurer le respect de la Recommandation du CAD sur les conditions financières et modalités de l’aide.

 

Organisation et gestion

 

Les difficultés liées à la coordination d’un système morcelé

 

Depuis le dernier examen par les pairs, l’IPAD a accompli de nets progrès sur le plan de l’amélioration de la coordination d’ensemble encore qu’un certain nombre de problèmes importants subsistent. Si 16 ministères interviennent encore dans le domaine de la coopération pour le développement, ils sont maintenant officiellement tenus d’obtenir l’approbation de l’IPAD pour toute nouvelle activité financée par l’APD. La plupart des ministères sectoriels ont aussi besoin désormais d’un cofinancement assuré par l’IPAD. Ce dispositif de cofinancement a beaucoup aidé l’IPAD à promouvoir la coordination. Le Ministère des finances n’a pas besoin de cofinancement et, s’il demande l’accord formel de l’IPAD pour conduire ses activités bilatérales d’APD, dans la pratique il sollicite parfois cet accord à un stade très tardif, par exemple lorsque le texte d’un mémorandum d’accord est en cours de finalisation et non pas au moment de la détermination de l’ampleur ou de la pertinence d’une activité déterminée. Par ailleurs, l’IPAD ne dispose pas encore de cadre pour coordonner ses travaux avec les municipalités dont 17 ont été associées à des activités de coopération pour le développement en 2008. Dans les six pays partenaires prioritaires du Portugal, le recours à des programmes indicatifs par pays ou à des stratégies-pays a aidé l’IPAD à assumer son rôle en matière de coordination dans la mesure où tous les ministères ont alors souscrit à des objectifs arrêtés d’un commun accord pour le programme-pays dans son ensemble. Lors de la prochaine génération de stratégies-pays, il s’agira de faire en sorte que les programmes indicatifs par pays ne soient pas simplement le fait d’une rationalisation de l’engagement existant du Portugal et mais qu’ils servent aussi de base à une planification stratégique à moyen terme.

 

S’attaquer au problème de la surveillance budgétaire

 

Il est actuellement difficile pour l’IPAD d’assurer la coordination et la surveillance de l’APD portugaise étant donné qu’il n’exerce pas à lui seul le contrôle du budget de l’APD. Quelque 15 % seulement du budget total de l’APD est sous le contrôle de l’IPAD. La plupart des transferts bilatéraux se font directement entre Lisbonne et les ministères sectoriels des pays partenaires. Ni l’IPAD à Lisbonne ni les ambassades du Portugal dans les pays partenaires n’interviennent dans les décisions concernant ces versements. L’IPAD doit collecter des données financières auprès de tous les acteurs pertinents pour son propre usage, pour les ambassades ainsi que pour ses partenaires. Les ambassades du Portugal sont sa représentation officielle dans les pays partenaires et il leur faut disposer d’informations financières fiables et à jour pour pouvoir exercer une surveillance et assurer la transparence. Par ailleurs, les ambassades du Portugal sont dotées de pouvoirs financiers très limités – il leur faut demander l’accord de Lisbonne même pour des achats modestes et ce processus d’approbation peut prendre beaucoup de temps.

 

Le Portugal a entrepris de modifier son approche globale de l’élaboration du budget de l’État en vue d’instaurer un système plus simple et davantage orienté vers les résultats. Dans le cadre du nouveau système, le budget de la coopération pour le développement s’appellera PO 21 (Programa Orçamental 21 c’est-à-dire Programme budgétaire 21). En principe, une budgétisation pluriannuelle sera possible, ce qui aiderait le Portugal à améliorer la prévisibilité de son aide. Les fonds destinés au PO21 seront détenus par le Ministère des finances de sorte que les ministères sectoriels auront besoin de l’autorisation de l’IPAD pour pouvoir les utiliser. Ce système devrait aider à résoudre certains des problèmes que connaît actuellement l’IPAD en matière de coordination et de surveillance budgétaire. A plus long terme, si le Portugal modifie les modalités d’acheminement de son aide bilatérale pour accroître les transferts financiers, il sera aussi en mesure de regrouper une plus grande partie du budget bilatéral au sein de l’IPAD, ce qui aidera ce dernier tant à assurer la coordination qu’à exercer la surveillance budgétaire.

 

Les contraintes imposées par des capacités sur le terrain limitées et par un cadre rigide de gestion des ressources humaines

 

S’il veut améliorer la gestion de sa coopération pour le développement, le Portugal doit accroître les capacités et la mobilité de l’une de ses ressources essentielles : les effectifs de la coopération pour le développement. Le Portugal est un des pays membres du CAD dont le système d’aide présente le degré de décentralisation le plus faible, 12 % seulement des effectifs considérés étant affectés dans des services sur le terrain en 2008. Le Portugal étant un donneur modeste, il ne saurait décentraliser fortement son système de coopération pour le développement ; toutefois, ses capacités limitées sur le terrain réduisent son aptitude à assurer la coordination nécessaire et à améliorer le suivi et l’impact de son aide. Depuis le dernier examen par les pairs, le Portugal n’a créé qu’un petit nombre de nouveaux postes sur le terrain. Le dispositif actuel de recrutement est aussi un obstacle à la réalisation de nouveaux progrès sur le plan du développement des compétences et des capacités sur le terrain. Les agents qui travaillent dans les bureaux locaux sont recrutés sous contrat de courte durée et ils ne peuvent pas être mutés à Lisbonne. En conséquence, la précieuse expérience acquise sur le terrain n’est ni transférée aux services centraux, ni conservée sur place. Parallèlement, l’IPAD ne peut recruter dans les services centraux qu’à partir d’une réserve générale de fonctionnaires ; des spécialistes du développement ne peuvent être recrutés que sous contrat de durée strictement limitée. Pour s’acquitter de son rôle et continuer à améliorer la gestion de l’aide portugaise, l’IPAD devra être en mesure de recruter, valoriser et déployer des compétences en matière de développement, et de procéder à des échanges de personnel entre les bureaux locaux et les services centraux.

 

Progrès accomplis en matière d’évaluation et prochaines étapes de l’approche de la gestion axée sur les résultats

 

Dans le dernier examen par les pairs, le Portugal a été invité à mettre en place une « culture de l’évaluation » – l’IPAD a progressé sur cette voie. La fonction évaluation créée au sein de l’IPAD rend maintenant directement compte au président de l’institut et a sa propre ligne budgétaire, ce qui lui confère une certaine autonomie. Elle a instauré des mécanismes du suivi et élaboré une politique d’évaluation qui doit maintenant être approuvée. Il s’agit à présent pour l’IPAD de diffuser la culture de l’évaluation auprès des ministères sectoriels et des autres acteurs intervenant dans l’acheminement de l’aide au développement. Le Portugal doit également appliquer une gestion axée sur les résultats à l’ensemble de ses activités de coopération. Il convient que l’IPAD veille à l’utilisation des objectifs appropriés en termes de volume d’activité ou d’impact aux stades de la conception des différents projets ainsi que pour les programmes-pays. Par ailleurs, en plus du suivi financier rigoureux qui a été mis en place, ses activités de suivi doivent lui permettre de mesurer les progrès accomplis sur la voie de la réalisation des objectifs considérés.

 

Recommandations

 

Le Portugal a déjà réalisé des progrès en améliorant la coordination et la gestion de son aide. Il devrait mettre à profit ces progrès pour :

  • Réexaminer son modèle global de gestion pour réduire le morcellement du système et du budget d’aide et pour améliorer encore la coordination, la surveillance, l’efficience, l’efficacité et la reddition de comptes. A long terme, il devrait regrouper davantage le budget de l’APD au sein de l’institution chargée de la coordination d’ensemble de la coopération pour le développement.
  • Convenir par écrit que l’IPAD doit être associée dès les premiers stades de l’élaboration des projets et non pas seulement au stade de leur approbation.
  • Nouer des partenariats stratégiques avec les municipalités afin de garantir l’alignement des priorités et activités dans le domaine de la coopération pour le développement.
  • Réformer le cadre de gestion des ressources humaines pour permettre une plus grande mobilité du personnel ainsi que le recrutement et le maintien en place de spécialistes. Dans ses six principaux pays prioritaires, le Portugal devrait aussi déléguer des pouvoirs accrus à ses ambassades et renforcer leurs capacités en les dotant des compétences requises.

 

Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide

 

Efficacité de la mise en œuvre de l’aide

 

Un souci d’efficacité de l’aide en dépit de contraintes d’ordre pratique

 

Le Portugal s’applique avec détermination à rendre plus efficace l’acheminement de son aide ; il a mis au point des plans d’action détaillés en vue de faciliter la mise en œuvre de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et du Programme d’action d’Accra. Les directives pour l’élaboration des stratégies-pays insistent sur l’importance de l’alignement (ou de l’alignement implicite dans les Etats fragiles), de la prévisibilité et de l’utilisation d’approches harmonisées et fondées sur les programmes. Les agents de l’IPAD comme ceux des autres ministères qui sont étroitement associés à l’action de coopération pour le développement sont au fait des principes garants de l’efficacité de l’aide. De fait, le Portugal a accompli des progrès dans ce domaine. Reste que de nouvelles avancées se heurtent à deux obstacles organisationnels : (i) les pouvoirs et les effectifs limités dont disposent les instances de terrain, ce qui restreint la possibilité du Portugal de participer aux mécanismes de dialogue sur les mesures à prendre et de coordination de l’aide mis en place au niveau des pays, et (ii) la démarche privilégiée par le Portugal, qui repose sur une multitude de petits projets et fait intervenir de multiples acteurs n’ayant jamais été habitués à s’assujettir à des mécanismes formels de coordination sur le terrain. En dépit de ces contraintes, le Portugal peut se targuer de quelques progrès et il pourrait mettre à profit l’actualisation prévue de ses stratégies-pays et la révision de son processus budgétaire pour en susciter d’autres.

 

Exemples de la manière dont le Portugal peut favoriser l’appropriation, l’alignement et l’harmonisation

 

Des améliorations sont décelables pour ce qui est de l’alignement de l’aide portugaise sur les politiques et priorités des pays partenaires. En règle générale, le Portugal s’abstient par ailleurs de recourir à des unités parallèles de mise en œuvre. Il lui arrive aussi, mais ce devrait être systématique, d’inscrire certains de ses projets dans le cadre de programmes pilotés par les partenaires ou de les aligner sur ces derniers. La faible utilisation qu’il fait actuellement des systèmes nationaux tient au peu d’usage qu’il fait des approches fondées sur les programmes ou des projets d’investissement. Il serait par ailleurs bien inspiré d’accroître la part de sa coopération technique qui est coordonnée avec les stratégies de renforcement des capacités des pays partenaires. Ce devrait être pour lui une priorité compte tenu de la place qu’occupe la coopération technique dans son action visant à favoriser l’appropriation par les pays partenaires et dans les méthodes qu’il emploie à cet effet.

 

Le Portugal a fait des efforts pour opérer une harmonisation avec d’autres acteurs au niveau des pays, mais souvent cela se limite à un partage d’informations sans réelle coordination sur le fond. Il a cependant aussi participé à des mécanismes de coordination de l’aide, par exemple aux groupes sur le soutien budgétaire général mis en place au Cape Verde et au Mozambique, et à des programmes sectoriels conjoints, notamment au Timor Leste, expériences qui lui ont été profitables et sur lesquelles il devrait s’appuyer pour systématiser, à terme, ce type d’approches coordonnées. Il en résulterait une diminution des coûts de transaction, pour lui-même et pour ses partenaires, et un accroissement de l’impact qu’il exerce à travers son budget limité.

 

Il serait également important d’améliorer la prévisibilité et la transparence de l’aide portugaise. Le Portugal devrait en particulier veiller à ce que ses versements annuels soient aussi conformes que possible à ses engagements, et à ce que les projets s’étalant sur plusieurs années fassent l’objet de budgets pluriannuels. Il devrait aussi s’assurer que ses apports d’APD sont comptabilisés dans les budgets nationaux des pays partenaires. C’est qu’il fait pour le moment dans le cas du Mozambique, de Sao Tome &Principe, du Timor Leste et, dans une moindre mesure, du Cape Verde. Il devrait s’inspirer de ces exemples pour trouver un moyen de garantir systématiquement une information en temps voulu et régulière sur ses apports, qui puisse être intégrée dans les budgets de ses partenaires.

 

Améliorer la notification du degré de liaison et étendre le déliement de l’APD

 

Le Portugal doit continuer à délier son aide, conformément aux engagements qu’il a souscrits à l’échelon international. Ses notifications font apparaître des progrès notables sur la voie du déliement : 91 % de son APD bilatérale y sont qualifiés de non liés en 2008, contre 71 % en 2007. Pour les PMA, les chiffres correspondants s’établissent à 95 % et 91 %, respectivement. Cette bonne performance est toutefois mise en péril par l’augmentation envisagée du recours aux prêts liés et par la méthode retenue pour déterminer le degré de liaison. Le Portugal a récemment ouvert toute une série de lignes de crédit qui relèvent de l’aide liée. La plupart concernent des pays à revenu intermédiaire, mais certains accords de ce type ont aussi été conclus avec des PMA, notamment l’Angola, le Mozambique, et Sao Tome & Principe. L’octroi de prêts d’aide liée aux PMA, en particulier, est contraire à la Recommandation de 2001 du CAD sur le déliement de l’aide. Le Portugal est en conséquence appelé à veiller à ce que toutes les lignes de crédit ouvertes à l’avenir en faveur de PMA soient non liées. Il devrait aussi envisager de revoir avec ses partenaires les conditions dont sont assorties les lignes de crédit existantes. Par ailleurs, la coopération technique portugaise est habituellement notifiée comme non liée, mais elle prend pour l’essentiel la forme d’apports en nature (autrement dit de projets mis en œuvre par des fonctionnaires portugais possédant des compétences sectorielles spécifiques, de coûts imputés des étudiants et de bourses d’étude). Ces activités ne donnant pas lieu à des appels d’offres, elles sont en fait pour l’essentiel liées et devraient donc être notifiées comme telles même si la coopération technique ne relève pas du champ d’application de la Recommandation de 2001.

 

Exploitation des enseignements de l’expérience sur des thèmes particuliers

 

Renforcement des capacités : de nouveaux principes à de meilleures pratiques

 

Le Portugal a entrepris de se doter d’une politique et d’un cadre d’action pour guider ses efforts de renforcement des capacités. L’IPAD a dernièrement élaboré en la matière des lignes directrices qui s’inspirent largement des meilleures pratiques internationales. Il doit maintenant s’employer à faire en sorte qu’elles soient effectivement appliquées – non seulement par son propre personnel mais aussi par celui des ministères qui assurent la mise en œuvre d’une grande partie de la coopération technique portugaise. Une mise en évidence plus nette de la priorité à accorder au renforcement des capacités dans la prochaine édition des Orientations stratégiques aiderait l’IPAD à veiller à ce que les bonnes pratiques énoncées dans ses lignes directrices soient appliquées par le plus grand nombre. Il serait par ailleurs bon que toutes les personnes qui planifient les projets soient tenues de se demander, dès le stade de l’examen préalable, comment ceux-ci contribueront à renforcer durablement les capacités.

 

Le Portugal devrait concentrer ses efforts sur l’amélioration de l’impact exercé par sa coopération technique sur les capacités des partenaires, en termes de durabilité et de transformation. Il a déjà opéré des réformes importantes et bienvenues dans son programme de bourses – de telle sorte que celui-ci contribue au renforcement des capacités dans les pays partenaires au lieu de faciliter l’exode des cerveaux – répondant ainsi à une des recommandations formulées dans le dernier examen par les pairs. Il devrait maintenant s’interroger sur la manière dont il pourrait exploiter son assistance technique et ses activités de formation pour exercer un effet réellement durable sur les capacités des pays partenaires. Pour cela, il lui faudra coordonner davantage de ses activités de coopération technique avec celles de ses partenaires pour le développement, comme il s’y est engagé en vertu de la Déclaration de Paris. Il devra mettre en place à l’intention des ministères sectoriels fournisseurs de coopération technique des incitations qui les encouragent à mesurer les retombées de leurs activités en termes de durabilité du renforcement des capacités et de transfert de compétences, ainsi qu’à en planifier la cessation une fois les capacités consolidées. Le Portugal devrait en outre faire davantage appel aux ressources locales et régionales pour la mise en œuvre de sa coopération technique, ce qui pourrait contribuer à réduire les coûts tout en optimisant les transferts de compétences à l’échelle régionale.

 

Sécurité et développement : intensifier les efforts dans un domaine hautement prioritaire

 

Faisant fond sur son engagement de longue date dans le secteur de la sécurité, à travers aussi bien l’APD que d’autres formes de coopération internationale, le Portugal a fait de « la sécurité au service du développement » une priorité à l’échelle de l’ensemble de l’administration dans sa Stratégie nationale pour la sécurité et le développement parue en 2009, et entérinée par les plus hautes sphères. Celle-ci, qui témoigne que le Portugal voit dans la sécurité et le développement les deux facettes d’une même pièce, expose clairement les liens entre ces deux aspects et souligne expressément l’importance d’une coordination des actions menées sur les deux fronts. Dans le cas du Portugal, cette initiative est capitale car, en 2008, le soutien au secteur de la sécurité (à travers des projets en rapport avec des conflits ou la paix ou une aide à la réforme des systèmes judiciaires) a représenté près du quart de l’aide bilatérale portugaise. Cette approche pangouvernementale et cette primauté méritent d’être saluées et constituent un modèle dont pourraient s’inspirer d’autres membres du CAD. Dans la pratique, il est encore trop tôt pour déceler un quelconque impact à imputer à cette nouvelle stratégie, mais certains signes indiquent néanmoins que la coordination entre les différents acteurs intéressés est en voie d’amélioration.

 

Le Portugal ne ménage pas ses efforts d’assistance technique en faveur de la réforme du secteur de la sécurité dans ses pays partenaires. Son engagement dans ce domaine gagnerait en qualité si un raccordement était opéré avec des programmes visant en outre à renforcer le contrôle et la responsabilité du secteur de la sécurité – aspects dont a été souligné le rôle fondamental dans la durabilité des réformes.

 

Le Portugal s’est aussi étroitement associé à l’expérimentation et à la mise en œuvre des Principes du CAD pour l’engagement international dans les Etats fragiles. Comme le veulent ces principes, il s’est appliqué à faire du renforcement de l’Etat un objectif fondamental et à rester engagé longtemps. Dans sa nouvelle stratégie, il est également reconnu qu’il doit s’efforcer d’apporter des réponses plus rapides et plus souples. Le Portugal devrait par ailleurs s’assurer que ses agents appréhendent bien ce que recouvre le principe « ne pas nuire » et saisissent toute l’importance de l’« écoute des conflit ». Ces notions impliquent que les activités soient conçues et gérées de manière à n’avoir pas de conséquences involontaires sur la dynamique d’un conflit ou de la politique local. Pour le Portugal, la conduite d’analyses des conflits en conjonction avec d’autres acteurs pourrait être une option efficace par rapport à son coût.

 

Recommandations

 

Afin de rehausser encore l’efficacité et l’impact de son aide, le Portugal aurait intérêt à :

  • S’engager dans sa prochaine génération de stratégies-pays à (i) utiliser les systèmes nationaux, (ii) recourir à des approches fondées sur les programmes et faire en sorte que ses petits projets s’inscrivent dans le cadre de programmes plus vastes ou y soient étroitement raccordés, et (iii) renforcer la coordination avec les autres donneurs.
  • Accroître la prévisibilité et la transparence de son aide en intégrant des chiffres pluriannuels dans son budget central et en fournissant une information régulière sur ses engagements et versements à tous les pays partenaires de sorte qu’ils puissent en tenir compte dans leurs propres budgets.
  • Poursuivre le déliement de son APD et préserver les progrès qu’il a déjà accomplis dans ce domaine en revoyant les conditions en la matière dont sont assorties ses lignes de crédit existantes et en veillant à ne proposer à l’avenir que des prêts d’aide non liée. Il devrait aussi s’assurer que le degré de liaison indiqué dans ses notifications, pour les dons comme pour les prêts, correspond bien à la réalité.
  • Traduire en actes son souci du renforcement des capacités en (i) coordonnant davantage ses activités de coopération technique, (ii) diminuant son recours, actuellement prépondérant, aux experts expatriés pour privilégier les échanges locaux et Sud-Sud, (iii) trouvant des moyens d’inciter les ministères sectoriels à concentrer leur attention sur le renforcement des capacités afin de pouvoir mettre un terme à leurs interventions, et (iv) imposant que soit mise en évidence la contribution que toutes les activités relevant de l’APD apporteront au renforcement des capacités.
  • Intensifier ses efforts, déjà soutenus, dans le domaine de la sécurité au service du développement en (i) accordant un degré plus élevé de priorité à la supervision par les civils et à la transparence dans ses activités en faveur de la réforme du secteur de la sécurité, et (ii) consolidant la connaissance que les agents et les hautes sphères ont du principe « ne pas nuire » et de l’importance de l’écoute des conflits dans la programmation des activités visant des contextes fragiles. Il devrait aussi participer à des analyses conjointes des conflits et en exploiter les conclusions pour étayer la conception et la gestion des programmes-pays.

 

Le Portugal et les principes pour l’aide humanitaire

 

Une politique clairement définie et coordonnée rehausserait l’impact global de l’action humanitaire

 

Le Portugal a en général du mal à assurer une programmation coordonnée et efficace de ses interventions humanitaires, et ce principalement car aucune stratégie d’ensemble n’a été arrêtée qui permette une démarche coordonnée des divers ministères impliqués dans l’acheminement de l’aide humanitaire. Les enseignements ressortant des opérations montées lors des récentes catastrophes et des programmes de préparation aux catastrophes pourraient être mis à profit pour déterminer les grands axes de cette politique d’aide humanitaire qui fait cruellement défaut. Le Portugal devrait également mettre en place des mécanismes efficaces de coordination interministérielle dans le domaine humanitaire, sur le modèle du Centre national de coordination des opérations. Il aurait aussi intérêt à intégrer les considérations humanitaires, en particulier la préparation aux catastrophes, dans ses programmes indicatifs par pays et à élaborer en matière de financement un ensemble de lignes directrices qui encouragent des partenariats stratégiques plus étroits avec les organisations humanitaires.

 

L’Autorité nationale de protection civile restera vraisemblablement le principal canal d’acheminement de l’aide humanitaire portugaise. Une accréditation internationale de cette organisation et des formations complémentaires, concernant les principes d’action humanitaire en particulier, à l’intention de ses personnels appelés à être envoyés sur le terrain seraient utiles. De telles formations pourraient aussi être profitables aux agents des différents services de l’IPAD.

 

De tous les membres du CAD, le Portugal est celui dont le volume de l’aide humanitaire est le plus faible, et de loin, avec seulement 0.17 % de l’APD en moyenne. Il n’en aurait pas moins intérêt à répartir ses concours de manière plus stratégique en veillant à respecter les Principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire, à commencer par ceux prônant une plus grande prévisibilité, la non préaffectation des fonds, l’apport de financements à long terme et des dotations à la hauteur de la gravité de la crise.

 

Recommandations

 

Au vu des résultats de ses récentes interventions humanitaires, le Portugal serait bien inspiré de :

  • Elaborer une politique d’ensemble pour l’action humanitaire et des lignes directrices pour son financement qui intègrent les bonnes pratiques en la matière et privilégient les domaines dans lesquels le Portugal peut apporter une réelle valeur ajoutée, comme l’intervention en cas de catastrophe et la préparation aux catastrophes. Il convient en outre d’affecter à l’élaboration et à la mise en œuvre de cette politique des effectifs suffisants.
  • Mettre en place une instance formelle de coordination interministérielle pour l’aide humanitaire et conduire régulièrement des exercices de simulation d’intervention d’urgence.

 

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