La Nouvelle-Zélande (2005), Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

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La coopération pour le développement constitue pour les autorités néo-zélandaises un moyen important de témoigner leur volonté de faire de leur pays un bon citoyen du monde et un voisin attentif ainsi que d’œuvrer à la paix et à la stabilité dans la région du Pacifique et au-delà. Les îles du Pacifique voisines de la Nouvelle-Zélande entreprennent de diversifier leurs économies, ce qui ne va pas sans mal, et sont pour certaines aux prises avec des problèmes de gouvernance non négligeables, allant de la nécessité de consolider une démocratie encore fragile à celle de régler des désordres civils, voire un conflit ouvert, qui portent atteinte aux résultats sur la voie du développement et menacent la stabilité régionale. La plupart de ces pays auront de grandes difficultés à atteindre les objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

Lors de son précédent examen, début 2000, le Comité d’aide au développement (CAD) était parvenu à la conclusion que la Nouvelle-Zélande possédait un programme d’aide solide et crédible, mais avait aussi mis en évidence un certain nombre de problèmes fondamentaux auxquels il convenait de remédier. Deux éléments avaient plus particulièrement retenu l’attention : premièrement, le programme souffrait d’un manque de ciblage stratégique du fait de la multiplication des petits projets sans lien les uns avec les autres ; et deuxièmement, la rotation rapide des effectifs, fonction pour beaucoup du calendrier des nominations diplomatiques, empêchait le personnel d’acquérir les compétences et le professionnalisme indispensables à la Nouvelle-Zélande pour assumer son rôle de partenaire au développement dans le cadre des nouvelles approches de l’aide axées sur les résultats. A la suite de l’examen du CAD, les autorités néo-zélandaises on fait réaliser une évaluation indépendante du programme d’aide publique au développement (APD) qui a confirmé et affiné ce diagnostic et dont les auteurs ont recommandé la création d’un organisme d’aide indépendant – à cette époque, la coopération pour le développement était administrée par une division du ministère des Affaires étrangères et du Commerce (MFAT). Tenant compte des suggestions formulées dans l’évaluation, les pouvoirs publics ont décidé, en 2001, de donner au programme des caractéristiques propres en le ciblant désormais sur l’élimination de la pauvreté.

En 2002, conformément à ce qui avait été préconisé, a vu le jour la New Zealand Agency for International Development (NZAID), organisme semi-autonome rattaché au MFAT. La coopération néo-zélandaise pour le développement a subi des transformations impressionnantes :

  • La création de NZAID a permis la constitution d’une équipe de spécialistes du développement compétents et dévoués possédant les connaissances et l’expérience nécessaires pour exercer une influence significative sur les politiques en matière de développement et dans des domaines connexes, en Nouvelle-Zélande et au sein des instances internationales.
  • L’élimination de la pauvreté a été expressément désignée comme constituant l’objectif central de NZAID. Cette orientation, qui se veut témoigner de l’instauration d’un fructueux processus de développement à large assise, a des répercussions au niveau de la fixation des priorités et des modalités d’acheminement de l’aide et fournit à l’Agence un principe directeur autour duquel articuler ses efforts pour mener une action efficace et obtenir des résultats mesurables.
  • Depuis sa création, NZAID a arrêté des politiques concernant tout un éventail de domaines, mis en place des capacités systémiques et instauré une solide culture de la programmation et de la mise en œuvre axées sur les résultats.
  • NZAID est à même de proposer des programmes répondant de pratiques exemplaires, respectueux des priorités et des processus de décision des pays partenaires en développement, même lorsque les politiques et les institutions y présentent des défaillances. Aux Iles Salomon, l’action de la Nouvelle-Zélande démontre que, dans le secteur l’éducation, le meilleur moyen de rétablir le bon fonctionnement de l’appareil d’État dans ce pays sortant d’un conflit est d’aligner l’APD sur le plan sectoriel et le cadre de dépenses à moyen terme.
  • L’accent mis sur l’enseignement primaire, de façon à appuyer le développement de politiques et programmes d’éducation et à renforcer la capacité des gouvernements dans leur mise en œuvre, constitue une réorientation majeure, et bienvenue. Depuis toujours, le programme d’aide de la Nouvelle-Zélande reposait sur l’octroi de bourses d’études supérieures en Nouvelle-Zélande, sans lien évident avec les besoins de développement des pays partenaires. Si le champ des activités d’aide avait certes été élargi avant la parution des nouvelles directives du Cabinet, les bourses d’enseignement supérieur occupaient néanmoins toujours une place prépondérante dans l’aide de la Nouvelle-Zélande au secteur de l’éducation.
  • NZAID s’applique à affiner le ciblage de son aide au service de meilleurs résultats sur la voie du développement. Dans la pratique, cela implique des engagements « plus grands, moins nombreux, plus profonds et s’inscrivant davantage dans la durée » à l’égard aussi bien des pays en développement partenaires que des organisations internationales.

Ces changements de grande ampleur sont le résultat de consultations intensives au sein de l’administration et avec des acteurs extérieurs à cette dernière. Les opinions divergeaient sur le point de savoir si telle était réellement la voie à suivre. Une question qui se posait en particulier était celle de savoir si l’élimination de la pauvreté constituait une mission suffisamment large pour englober l’ensemble des objectifs que la Nouvelle-Zélande souhaite poursuivre dans le cadre de ses relations avec les pays en développement. Le programme d’action à l’appui de la réduction de la pauvreté adopté par la communauté internationale couvre en fait un champ très étendu. Il intègre le développement des échanges et du secteur privé, la construction de la paix et la prévention des conflits ainsi que des aspects généraux de la gouvernance. Il n’impose donc aucune limite au champ d’activité des donneurs, si ce n’est l’exigence qu’il comporte d’articuler les programmes d’aide autour de résultats du développement en terme de réduction de la pauvreté, ce qui oblige à une certaine rigueur dans la fixation des priorités et les modalités d’acheminement de l’aide. La Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, adoptée par des représentants de plus d’une centaine de donneurs, organisations internationales et pays en développement à un Forum de haut niveau qui s’est tenu en mars 2005, témoigne des impératifs nouveaux auxquels sont aujourd’hui tenus les donneurs et les pays développement pour ce qui est de la coordination. NZAID, en participant à l’ensemble des travaux préparatoires qui ont abouti à l’adoption de la Déclaration, a permis à la Nouvelle-Zélande de jouer un rôle constructif dans ce processus.

Le lien avec le MFAT demeure très étroit. Le directeur exécutif de NZAID est nommé par le directeur exécutif du ministère, auquel il rend compte, mais il est aussi en contact direct avec le ministre adjoint des affaires étrangères et du commerce chargé de l’APD et est habilité à soumettre des documents au Cabinet par l’intermédiaire du ministre. Dans la pratique, les deux directeurs exécutifs se rencontrent habituellement toutes les semaines et les consultations entre NZAID et le MFAT se poursuivent jusqu’au bas de l’échelle. La création de NZAID fait qu’il existe maintenant deux cultures distinctes et deux processus indépendants d’élaboration des politiques de sorte que la relation entre politique étrangère et politique de développement est davantage sujette à débat. C’est néanmoins au MFAT que revient le premier rôle dans les interventions importantes à caractère politique comme la participation néo-zélandaise à l’orientation stratégique de la mission d’assistance régionale aux Iles Salomon (RAMSI). Il est en conséquence essentiel de maintenir une consultation étroite, à tous les niveaux, entre NZAID et le MFAT.

L’impulsion politique générée par la création de NZAID devra être entretenue à mesure que l’Agence affronte les défis liés à la poursuite de son programme. Ainsi que les autorités néo-zélandaises en sont bien conscientes, il faudra en effet :

  • Mieux accorder les moyens financiers alloués à la coopération pour le développement à l’ambition affichée par la Nouvelle-Zélande d’être un bon citoyen du monde.
  • Donner corps au nouvel axe stratégique, avec le recentrage qu’il implique du programme, étant donné la dispersion actuelle de l’aide néo-zélandaise entre un nombre excessif de pays partenaires et de guichets de financement.
  • Renforcer la présence sur le terrain afin de pouvoir prendre pleinement part au dialogue et aux initiatives concrètes de collaboration avec les partenaires dans les pays en développement et les autres donneurs.

Cadre général et orientations nouvelles

Un nouvel organisme, doté d’un rôle particulier et d’une mission précise

NZAID a pour mandat, mais aussi pour ambition, d’être davantage qu’un organisme d’exécution de l’aide. Instance semi-autonome, elle rend compte directement aux ministres sur les questions stratégiques et opérationnelles relatives à l’APD. Elle a fait la preuve qu’elle était en mesure d’influer sur les priorités poursuivies par l’administration dans son ensemble en matière de politique commerciale. Au niveau des pays partenaires, elle entretient un dialogue sur les mesures à prendre et assure la gestion des programmes. A l’échelon mondial, elle s’applique à donner un caractère plus stratégique à ses relations avec les organisations internationales. NZAID joue un rôle de premier plan dans la promotion de l’harmonisation des procédures et pratiques des donneurs dans la région du Pacifique, contribuant ainsi à appuyer les efforts de la communauté internationale pour accroître l’impact de l’aide, motivation première de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide.

NZAID dispose de son propre budget et sa politique du personnel et de gestion des ressources humaines est arrêtée par son directeur exécutif. Sa compétence est le fruit d’un processus intensif de recrutement, qui lui a permis de s’adjoindre les services de personnes possédant une connaissance approfondie et une vaste expérience des questions de développement. L’association de l’ensemble des agents à l’élaboration de la ligne d’action a contribué à renforcer leurs capacités et investissement personnel. Les procédures de gestion ont été rationalisées et certaines pratiques de NZAID sont désormais érigées en modèle pour l’ensemble de l’administration, notamment celles relatives à la gestion des relations avec les organisations de la société civile.

La création de NZAID peut être regardée comme un succès. Dans la pratique, son statut d’organisme semi-autonome a permis à l’Agence de centrer ses activités sur la lutte contre la pauvreté et de dissocier le programme de coopération pour le développement des objectifs de la politique étrangère – tout en préservant la cohérence entre les deux. Etant donné les progrès accomplis en si peu de temps, NZAID bénéficie d’un solide soutien au sein de l’administration et de la part des diverses organisations non gouvernementales (ONG) intervenant dans la coopération pour le développement.

Une action ciblée sur l’éradication de la pauvreté

La décision du gouvernement de créer NZAID témoigne d’une volonté sans équivoque de lutter contre la pauvreté, souci que reflète le document intitulé Towards a safe and just world free of poverty récapitulant les grandes orientations stratégiques de l’Agence. L’accent mis sur l’éducation de base est une conséquence importante de la révision de la ligne d’action, désormais centrée sur l’élimination de la pauvreté. L’attachement de la Nouvelle-Zélande à l’obtention de résultats sur la voie du développement a conduit à un remaniement important des modalités d’acheminement de l’aide, consistant à privilégier les programmes par rapport aux projets : dans les secteurs de la santé et de l’éducation, par exemple, NZAID œuvre au renforcement global des politiques et systèmes des pays en développement.

La question de savoir si, quand et comment la Nouvelle-Zélande sera en mesure d’augmenter son APD, des ressources supplémentaires étant indispensable à la réalisation des OMD comme le reconnaît de plus en plus la communauté internationale, reste sans réponse. Bien qu’ayant souscrit aux OMD, la Nouvelle-Zélande fait partie des quelques membres du CAD qui n’ont pris aucun engagement concernant l’augmentation de leur APD à la Conférence internationale sur le financement du développement tenue à Monterrey en 2002.

NZAID estime que la croissance est essentielle pour faire reculer la pauvreté mais qu’il est indispensable de veiller à ce qu’elle se traduise par une amélioration des conditions de vie des pauvres. Les statistiques sociales relatives à nombre des îles du Pacifique voisines de la Nouvelle-Zélande attestent que la pauvreté est une réalité de plus en plus préoccupante dans un certain nombre de ces dernières. La politique en cours d’élaboration de NZAID concernant la croissance et l’amélioration des moyens de subsistance laisse anticiper une approche globale, centrée sur l’être humain. Elle s’articulera autour de la croissance économique, du développement du secteur privé, de la sécurité alimentaire et des échanges. NZAID doit encore décider quelle sera la cible de ses activités – communautés locales, politique et services publics ou secteur privé lui-même. Un champ d’action trop micro-économique risquerait toutefois de conduire à une multiplication des activités, qui serait en contradiction avec le souci général de l’Agence de faire une plus large place aux programmes dans l’acheminement de l’aide. NZAID devra aussi se demander comment elle peut contribuer au mieux à encourager des réformes stratégiques et institutionnelles propices au développement du secteur privé, dans le cadre d’un processus de consultation – fruit dans l’idéal de stratégies de lutte contre la pauvreté conduites par les pays partenaires – entre l’État, le secteur privé et des acteurs de la société civile.

Œuvrer à l’efficacité de l’aide dans des États fragiles

A l’instar d’autres organismes de développement, NZAID se doit de trouver des moyens efficaces de continuer d’intervenir dans des pays dont les institutions et les politiques sont défaillantes. De précieux enseignements peuvent être tirés de l’expérience de la Nouvelle-Zélande dans le Pacifique, région où plusieurs pays sont confrontés à une accumulation de difficultés sous l’effet à la fois de la croissance démographique, des tensions ethniques et du creusement des disparités socio-économiques. Le caractère novateur de l’initiative RAMSI tient à sa globalité, les questions de sécurité, de réforme économique et de prestation de services y ayant été traitées selon une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration en étroite coopération avec les membres du Forum des Iles du Pacifique. Le soutien apporté par la Nouvelle-Zélande, en conjonction avec la Commission européenne, dans le domaine de l’éducation aux Iles Salomon contribue à renforcer les capacités locales de gestion des processus nécessités par la mise en œuvre d’un plan sectoriel à l’échelle nationale tout en œuvrant à l’amélioration des dispositifs de planification et reddition de comptes. Cette approche louable est à l’origine d’un apprentissage qui permet aux habitants et aux institutions des Iles Salomon d’acquérir de nouvelles compétences. L’expérience accumulée par NZAID dans ce cadre pourrait fournir des éléments utiles pour enrichir les pratiques exemplaires qui commencent à se dégager des débats en cours du CAD sur l’efficacité de l’aide dans les États fragiles.

La Nouvelle-Zélande a adopté une approche pragmatique et intégrée de la construction de la paix et de la prévention des conflits dans le cadre de ses interventions face à plusieurs crises survenues dans le Pacifique. A l’avenir, il faudrait qu’elle parvienne à s’impliquer autant dans la prévention des conflits que dans le règlement de conflits déclarés et la stabilisation. Etant donné que d’autres ministères participent plus directement à l’acheminement de l’aide aux États fragiles en raison de l’approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration appliquée dans ce cas, il pourrait être utile d’envisager l’établissement d’un processus plus structuré de coordination interministérielle pour la gestion de cette aide de manière à s’assurer que tous les acteurs intéressés voient les choses de la même façon et se conforment aux bonnes pratiques en matière de développement.

Améliorer l’information du public

Le programme néo-zélandais de coopération pour le développement bénéficie d’un soutien public grandissant depuis quelques années. D’après un sondage réalisé en 2004, 76 % des Néo-Zélandais sont favorables à l’idée que leur gouvernement mène des activités d’aide et 61 % seraient d’accord pour que le budget de l’aide soit porté à 0.7 % du revenu national brut (RNB). Malgré cela, les objectifs poursuivis par NZAID, ses méthodes de travail et ses accomplissements sont mal connus et appréhendés : 30 % des personnes interrogées seulement savaient ce que fait NZAID et 60 % avaient des doutes quant à l’efficacité du programme du gouvernement.

Afin de mieux faire connaître ses travaux et de mobiliser le soutien du public, NZAID a actualisé sa stratégie de communication pour la rendre plus efficace. Elle s’applique à faire passer un double message : premièrement, si la Nouvelle-Zélande mène des activités d’aide c’est pour remplir son devoir de citoyen du monde ; deuxièmement, priorité est donnée à la région du Pacifique, où la Nouvelle-Zélande a le plus de chances d’avoir un impact. L’Agence compte mieux exploiter les exemples concrets de ses accomplissements. Les efforts qu’elle déploie pour améliorer l’évaluation et la mesure des résultats se révéleront utiles à cet égard. Dans ses campagnes d’information, NZAID devrait aussi aborder la question des contributions versées par la Nouvelle-Zélande aux institutions multilatérales, lesquelles méritent de recevoir un soutien accru compte tenu du rôle qu’elles peuvent jouer pour la concrétisation des OMD à l’échelle mondiale et pour aider la Nouvelle-Zélande à se montrer à la hauteur de son ambition d’agir en citoyen du monde responsable.

Recommandations

  • L’accent mis sur l’élaboration des politiques, et c’est bien compréhensible, pendant les premières années d’existence de NZAID commence à porter ses fruits avec la traduction de ces politiques en décisions de programmation parallèlement à un renforcement de l’évaluation des performances et de la mesure des résultats. Cette évolution doit se poursuivre à mesure que davantage de politiques et stratégies nouvelles ou mises à jour sont approuvées et commencent à être mises en œuvre.
  • L’approche de NZAID à l’égard de la croissance et de l’amélioration des moyens de subsistance est prometteuse mais devra être encore affinée. Promouvoir des réformes institutionnelles et stratégiques adaptées à la situation locale est essentiel pour instaurer un environnement propice à des modes de croissance à plus large assise et plus durables et de nature à favoriser le succès des efforts déployés par les partenaires pour mobiliser davantage d’investissements, intérieurs et étrangers, au service du développement.
  • L’engagement de la Nouvelle-Zélande dans les États fragiles mérite d’être loué et met en lumière l’importance d’une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration et d’une étroite coordination avec les autres donneurs. L’expérience de la Nouvelle-Zélande vaut d’être largement partagée en vue de contribuer au développement de pratiques exemplaires en la matière au sein de la communauté des donneurs.
  • NZAID est encouragée à aller de l’avant dans la mise en œuvre de sa stratégie de communication. Une attention adéquate doit être accordée à la nécessité de faire mieux comprendre au public ce que fait l’Agence ainsi qu’à améliorer sa connaissance des problèmes de développement et des résultats obtenus en la matière, y compris les motivations sous-tendant les nouvelles modalités d’acheminement de l’aide et la coopération de la Nouvelle-Zélande avec les institutions multilatérales.

Volume et répartition de l’aide

Une performance inférieure à ce qu’elle pourrait être pour ce qui est du volume de l’APD

Au cours des 15 dernières années, la part de son RNB que la Nouvelle-Zélande consacre à l’APD – 0.23 % en 2004 – n’a jamais excédé 0.27 % ou marqué une tendance nette à la hausse. Pourtant, la Nouvelle-Zélande a de longue date souscrit à l’objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies et son adhésion à ce dernier est réitérée dans la stratégie générale diffusée par NZAID sous le titre Towards a safe and just world free of poverty. En 2003, le rapport APD/RNB s’est établi à un niveau légèrement inférieur à celui de l’ensemble des membres du CAD (0.25 %) mais nettement en deçà de celui de l’effort moyen par pays du CAD (0.42 %). Avec 210 millions USD en 2004, le programme de la Nouvelle-Zélande est le plus réduit de tous les membres du CAD même si ce pays reste un donneur important pour la région du Pacifique.

Comme dans la plupart des autres pays membres du CAD, la logique rend maintenant incontournable un accroissement du volume de l’APD et pour se montrer à la hauteur de ses ambitions la Nouvelle-Zélande doit dégager des financements plus adéquats à l’appui du développement. La mise en place d’un organisme efficace, l’aspiration affichée des pouvoirs publics et de la population à faire reconnaître la Nouvelle-Zélande comme un bon citoyen du monde et l’attachement manifesté aux OMD ont rehaussé les attentes, au niveau national aussi bien qu’international. Reste que les pouvoirs publics n’ont pas adopté un cadre de dépenses à moyen terme qui permettrait d’envisager des progrès de ce point de vue. L’introduction, au cours de l’exercice 2003-04, d’une programmation pluriannuelle des crédits d’APD constitue toutefois une amélioration importante, qui permet à NZAID de fournir aux pays partenaires des engagements plus prévisibles et à plus long terme concernant ses apports d’aide. On peut penser que la Nouvelle-Zélande serait à même de consentir un effort budgétaire sensiblement plus important. Un accroissement progressif de l’aide néo-zélandaise visant à porter dans un premier temps celle-ci au niveau actuel de l’effort moyen par pays du CAD (soit 0.42 %) ferait de l’APD le poste du budget qui connaîtrait la croissance la plus rapide. Cela nécessiterait un solide consensus au niveau politique.

Les autorités néo-zélandaises ont apporté une généreuse contribution aux efforts de secours et de reconstruction déployés après le tsunami dans les pays riverains de l’Océan Indien, puisqu’elles ont dégagé à cet effet quelque 48 millions USD, soit un montant représentant près du quart du chiffre actuel de l’APD. Les trois quarts de cette somme seront déboursés en 2005 et donneront lieu à une rallonge exceptionnelle au budget déjà arrêté pour cet exercice. Le CAD encourage la Nouvelle-Zélande à profiter de la forte mobilisation suscitée par le tsunami pour enclencher une progression durable et significative de l’APD dans le cadre du processus d’approbation du budget de l’année à venir.

Vers un engagement plus sélectif sur le plan stratégique et plus actif dans les institutions multilatérales

Consciente de la contribution importante apportée par les organisations multilatérales au débat mondial sur le développement, la Nouvelle-Zélande entend donner un caractère plus stratégique à sa collaboration avec des organismes internationaux qu’elle aura soigneusement choisis. A cet effet, NZAID s’est dotée d’un cadre d’évaluation des institutions multilatérales et régionales, le Multilateral and Regional Assessment Framework (MARAAF), et a entrepris d’élaborer une stratégie d’engagement multilatéral. Elle procède en particulier à des évaluations régulières des organismes auxquels elle verse des contributions pour déterminer la répartition de ses financements. Cela l’a amenée à revoir le degré de priorité à accorder à la collaboration avec plusieurs organisations, ce qui s’est traduit par un accroissement de ses contributions au budget de base du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et du Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP), notamment. NZAID s’emploie par ailleurs à établir un lien plus étroit entre les efforts qu’elle déploie aux niveaux bilatéral, régional et mondial en vue de faire en sorte que la Nouvelle-Zélande parvienne à influer sur la performance sur le terrain des organismes internationaux grâce à sa participation aux débats et aux instances de décision de ces organismes.

NZAID devrait s’interroger sur la place qu’elle souhaite accorder à l’aide multilatérale. En moyenne, le quart environ de l’APD néo-zélandaise emprunte le canal multilatéral, ce qui correspond à peu près à la moyenne actuelle du CAD. En dépit des dispositions prises par la Nouvelle-Zélande pour resserrer sa coopération avec les organisations internationales, l’APD multilatérale a légèrement fléchi, en volume et en pourcentage de l’APD totale, depuis 1999. Un accroissement notable de l’APD permettrait à NZAID de renforcer ses contributions à certaines organisations multilatérales soigneusement choisies, et donc de mieux asseoir son influence en leur sein.

Réduire la dispersion géographique, une nécessité

NZAID a des programmes de coopération avec 11 pays partenaires dans le Pacifique et 7 pays partenaires en Asie du Sud-Est, de même qu’en Afrique du Sud, seul pays partenaire qui ne situe dans aucune de ces deux régions. Elle mène également des activités dans une vingtaine d’autres pays, d’Asie du Sud, d’Afrique australe et d’Amérique latine, à travers des programmes régionaux mis en œuvre par des organismes multilatéraux ou régionaux ou des ONG. NZAID devrait revoir le nombre de ses principaux partenaires bilatéraux. La question subsiste en effet de savoir si l’Agence a les moyens d’assurer la gestion stratégique de 19 programmes bilatéraux de manière adéquate. NZAID réexamine actuellement sa définition des principaux partenaires bilatéraux en vue d’instaurer une distinction plus nette entre les engagements de première priorité (dont la part du budget et les ressources en matière de gestion sera plus importante) à l’égard d’un nombre limité de pays et un ensemble de programmes-pays de deuxième priorité (dont la part dans le budget et les ressources de gestion sera plus restreinte).

Réduire le nombre de pays où elle intervient permettrait à NZAID de mettre en œuvre des programmes plus conséquents dans chaque pays et d’atteindre ainsi la masse critique indispensable pour intensifier sa participation au dialogue à l’échelon local et aux efforts de coordination des donneurs. Cela est particulièrement important dans les principaux pays partenaires d’Asie, où les ressources sont éparpillées entre de nombreux pays, et à l’intérieur de chacun d’eux entre de nombreux secteurs. La valeur ajoutée potentielle de la modeste contribution de la Nouvelle-Zélande doit aussi être considérée dans le contexte des efforts conjoints déployés par la communauté des donneurs et les pays partenaires à l’appui de l’alignement et de l’harmonisation. Ceux-ci impliquent que les donneurs se concentrent sur un nombre restreint de pays, et de secteurs dans chaque pays, afin de réduire les coûts de transaction associés à la gestion de l’aide. Avec sa nouvelle stratégie pour l’Asie, NZAID s’est appliquée à se constituer une « niche stratégique » en concentrant ses efforts sur l’amélioration des moyens de subsistance en milieu rural. Il est encore trop tôt pour dire si ces mesures ont effectivement permis de réduire la dispersion de l’aide et de donner suite à la promesse de NZAID de contracter des engagements « plus grands, moins nombreux, plus profonds et s’inscrivant davantage dans la durée ».

Au total, l’APD néo-zélandaise se répartit entre plus d’une centaine de pays du fait de l’existence de multiples guichets de financement, dont les plus importants sont l’Emergency Management and Disaster Relief, le Voluntary Agency Support Scheme (pour le cofinancement de projets d’ONG) et les programmes de bourses. Affecter des fonds à des activités indépendantes dans autant de pays au lieu de les faire transiter par les programmes bilatéraux ou de s’en servir pour compléter ces derniers comporte un coût d’opportunité. En règle générale, ces dispositifs sont gérés par les autorités centrales d’où le risque que les activités soient dictées par les préférences du pays donneur et non par les stratégies de lutte contre la pauvreté arrêtées par les pays partenaires. NZAID étudie actuellement dans quelle mesure, et dans quels cas, les financements accordés dans le cadre de ces mécanismes particuliers doivent être alignés sur les priorités des programmes bilatéraux.

Une place accrue à l’éducation de base

L’éducation demeure le secteur qui absorbe le plus gros des efforts néo-zélandais de coopération pour le développement (près de la moitié de l’APD bilatérale en 2003). En 2001, le Cabinet avait décidé qu’une nouvelle politique s’imposait à l’égard du secteur de l’éducation, qui renforcerait la place faite aux besoins dans le domaine de l’éducation de base. Cette nouvelle politique s’est accompagnée d’un renoncement bienvenu aux projets, au profit d’un soutien sectoriel destiné à consolider les politiques d’éducation et les systèmes éducatifs des pays partenaires. Une indéniable réorientation est en cours vers l’éducation de base (dont la part dans l’APD bilatérale totale consacrée au secteur de l’éducation est passée de 5 % en 1999 à 11 % en 2003 et à 31% en 2004), au fur et à mesure de la mise en place d’approches sectorielles, comme aux Iles Salomon. Ceci est conforme à l’objectif de 50% fixé dans la stratégie de NZAID en matière d’éducation.

Plus des deux tiers des versements consentis en 2003 en faveur du secteur de l’éducation sont allés à l’enseignement post-secondaire, principalement sous la forme de bourses d’études en Nouvelle-Zélande. Dans sa nouvelle politique pour l’éducation, NZAID a tenu compte des enseignements de l’expérience accumulée au fil de deux décennies pour ce qui est de l’octroi de bourses à des étudiants de pays en développement, dont il ressortait que les bourses devaient être mieux accordées aux stratégies des pays partenaires ainsi qu’aux besoins de leurs marchés du travail et à leurs exigences en matière de développement des ressources humaines. Préférence est maintenant donnée aux formations et bourses d’études dans le pays ou la région d’origine, qui présentent un rapport coût-efficacité plus élevé et aboutissent à de meilleurs résultats pour ce qui est des taux aussi bien d’achèvement des études que de retour dans le pays d’origine. Enfin, pour la région du Pacifique, NZAID compte abandonner les différents programmes de bourses existants, régis chacun par des dispositions administratives différentes, pour un programme unique plus souple assujetti à des lignes directrices identiques à celles s’appliquant au programme régional de bourses de l’Australian Agency for International Development (AusAID).

Recommandations

  • Afin de mettre au service du développement des financements à la hauteur des ambitions de la Nouvelle-Zélande et de rendre crédible les engagements souscrits en faveur de l’objectif de 0.7 % préconisé par les Nations unies, les pouvoirs publics devraient fixer un objectif à moyen terme qui soit à la fois réaliste et ambitieux et qui témoigne sans conteste d’une volonté de porter le rapport APD/RNB à 0.7 %.
  • Etant donné son intention de collaborer plus activement avec certaines organisations internationales, en cas d’accroissement significatif de l’APD, NZAID devrait utiliser une partie de ces crédits pour augmenter ses contributions à ces organismes multilatéraux de développement soigneusement choisis et renforcer son influence au sein de ces derniers.
  • NZAID doit maintenir son ciblage sur le Pacifique, où il est avéré que son action est le plus efficace. Elle devrait aussi s’interroger sur les moyens d’approfondir son engagement à l’égard de ses partenaires d’Asie, dont il conviendrait de réduire le nombre, afin d’y apporter une contribution plus significative aux efforts de coordination et d’harmonisation et ainsi qu’à l’allégement de la charge que la gestion de l’aide fait peser sur les pays partenaires.
  • Conformément à son engagement de consacrer à l’éducation de base la moitié de ses apports en faveur de l’éducation, NZAID est encouragée à maintenir son ciblage sur l’éducation de base et à accroître notablement l’aide allouée à cette dernière. Parallèlement, elle doit poursuivre le réexamen de ses programmes de bourses en vue de rehausser leur impact sur le développement et leur efficacité par rapport à leur coût.

Cohérence des politiques au service du développement

L’OCDE et ses membres reconnaissent qu’un recul durable de la pauvreté dans les pays en développement et la réalisation des OMD requièrent des politiques cohérentes, qui se renforcent mutuellement, dans tout un éventail de domaines d’ordres économique, social et environnemental. Cela ne va pas toujours sans difficulté car les domaines en question sont souvent soumis à l’influence de groupes d’intérêts nationaux et relèvent généralement de ministères dont le souci principal et la mission première ne sont pas de lutter contre la pauvreté dans le monde.

La détermination de la Nouvelle-Zélande se reflète dans sa politique commerciale

La Nouvelle-Zélande est attachée à ce qu’un des résultats essentiels des négociations commerciales multilatérales engagées à la Conférence ministérielle de Doha en 2001 soit de favoriser le développement et elle soutient les intérêts des pays en développement dans des domaines comme l’amélioration de l’accès aux marchés, la réforme des politiques agricoles afin d’en éliminer les aides domestiques et les subventions à l’exportation qui faussent les échanges, le traitement spécial et différentié, et le renforcement des capacités, en tenant compte de leurs priorités, de leurs contraintes et de leurs points faibles. L’apport d’une assistance technique, afin de permettre aux pays en développement de tirer le meilleur parti des négociations commerciales multilatérales, est une composante importante du programme de NZAID dans le domaine des échanges et du développement. NZAID s’emploie également à aider les pays en développement à lever les contraintes qui s’exercent du côté de l’offre et les empêchent de tirer pleinement profit d’éventuels débouchés extérieurs.

Œuvrer plus systématiquement à l’amélioration de la cohérence des politiques au service du développement

Face à la complexité des enjeux en matière de cohérence des politiques au service du développement, une action systématique s’impose au niveau politique aussi bien qu’administratif. Plusieurs aspects du système néo-zélandais sont propices à une amélioration de la cohérence des politiques. Du fait de la mission de conseil dont elle est investie et qui la met en contact direct avec les ministres, NZAID est en mesure de plaider la cause du développement auprès de l’ensemble des secteurs de l’administration. Par ailleurs, le ministre adjoint des affaires étrangères et du commerce chargé de l’APD siège au Cabinet, de telle sorte que les questions de développement peuvent être abordées au plus haut niveau de l’appareil d’État. En outre, l’approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration privilégiée en Nouvelle-Zélande repose sur un processus de décision intégré fondé sur l’analyse commune et la coordination. S’il a été décidé de faire de NZAID un organisme semi-autonome rattaché au MFAT c’est pour rehausser l’importance des questions de développement dans le débat politique tout en facilitant la cohérence entre l’action à l’appui du développement et les autres aspects de la politique étrangère. La coordination entre NZAID et le MFAT est régie par des dispositifs spécifiques et donne lieu à des réunions de travail régulières et des consultations informelles.

Les questions qui ont des retombées pour les pays en développement sont nombreuses et évoluent au fil du temps, en particulier dans le cas des îles du Pacifique pour lesquelles se posent des problèmes spécifiques, dans les domaines des migrations, de l’enseignement, de l’environnement, des échanges et de l’investissement. Aucune déclaration politique faisant de la cohérence des politiques au service du développement un objectif pour l’ensemble de l’administration n’a été officiellement approuvée. Abstraction faite des questions commerciales, les problèmes sont traités en fonction des besoins. NZAID est bien sûr parvenue à influer sur les priorités dans le domaine des échanges, mais il lui faudrait disposer de davantage de ressources pour jouer un rôle vraiment actif à l’appui de cet aspect et d’autres de la cohérence des politiques.

Recommandations

  • Etant donné sa mission de conseil et sa crédibilité en tant qu’organisme de développement, NZAID est bien placée pour promouvoir la cohérence des politiques au service du développement au sein de l’administration néo-zélandaise. Elle doit continuer de s’appliquer activement à influer sur les priorités poursuivies à l’échelle de l’ensemble de l’administration et devrait renforcer encore ses moyens analytiques.
  • Une déclaration expresse du gouvernement sur la cohérence des politiques au service du développement serait utile pour encourager une coordination plus systématique entre les ministères. Les efforts dans ce domaine pourraient être renforcés par la fixation d’objectifs concernant des domaines précis de l’action publique et l’obligation de rendre régulièrement compte des mesures prises pour assurer la cohérence des politiques.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

Pousser plus loin l’harmonisation et l’alignement

NZAID œuvre largement à la promotion de l’harmonisation des pratiques et procédures des donneurs dans le Pacifique à travers diverses initiatives allant du lancement d’activités de sensibilisation à différents niveaux à la mise en place d’exercices pilotes d’utilisation de l’approche sectorielle dans les domaines de l’éducation et de la santé. A l’échelon local, sont de plus en plus fréquemment opérés des échanges de vues systématiques entre AusAID, NZAID et le gouvernement partenaire en vue de déterminer les moyens qu’ont les donneurs de mieux coordonner leur action afin d’en renforcer son efficacité et d’alléger la charge liée à la gestion de l’aide. Attestent des progrès déjà accomplis les stratégies-pays conjointes établies pour Samoa et Kiribati, le programme conjoint de renforcement du secteur public mis en place à Samoa, le dispositif conjoint d’administration des bourses et, pour couronner le tout, le premier programme-pays conjoint pour les Iles Cook, dans le cadre duquel l’Australie délègue à la Nouvelle-Zélande la gestion courante de tous ses apports.

Organisme nouveau-né ayant à se construire entièrement (de la définition de sa ligne d’action à la constitution de ses effectifs), NZAID avait une occasion sans pareille d’imposer les changements de culture et de comportement que requiert la mise en œuvre du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide. L’attachement de l’Agence à l’harmonisation transparaît dans les grands principes gouvernant son action et dans son plan stratégique, de même que dans sa politique des ressources humaines, y compris jusque dans la gestion des performances du personnel. NZAID a choisi, pour l’élaboration de son plan d’action à l’appui de l’harmonisation et de l’alignement, un processus itératif, permettant la prise en compte de enseignements de l’expérience accumulée au fil du temps sur le terrain. Elle devrait s’interroger sur la possibilité d’associer à chaque action des avantages mesurables de manière à apporter la preuve que des résultats tangibles sont obtenus sur le terrain en termes de réduction des coûts de transaction. Dans la poursuite de ses efforts à l’appui de l’efficacité de l’aide, NZAID risque de se heurter à plusieurs difficultés, tenant notamment à la dispersion géographique et sectorielle de son programme et à sa présence limitée sur le terrain.

Un chef de file de l’approche sectorielle dans le Pacifique

Le souci de NZAID de recourir de plus en plus à des modalités d’acheminement de l’aide favorisant l’alignement et l’harmonisation est manifeste dans les Iles Salomon et en Papouasie-Nouvelle-Guinée, où le soutien sectoriel représente une part notable de l’APD néo-zélandaise : 50 % et 30 %, respectivement. Dans les Iles Salomon, s’appuyant sur les efforts conjoints du gouvernement et des donneurs pour mettre en place un plan pour le secteur de l’éducation et un cadre de dépenses à moyen terme ainsi que sur les améliorations apportées à la gestion des finances publiques grâce à l’assistance technique dispensée dans le cadre de l’initiative RAMSI, NZAID fournit un soutien budgétaire en faveur de l’éducation, respectueux des systèmes, des procédures et  des échéances du gouvernement. En Papouasie-Nouvelle-Guinée, NZAID a été invitée à assumer le rôle de chef de file pour la coordination des discussions entre donneurs et de leur collaboration avec le gouvernement pour la mise en œuvre du plan national relatif à la santé. Les financements émanant des divers donneurs sont regroupés dans un fonds commun destiné à alimenter le cadre de dépenses moyen terme pour le secteur de la santé.

Ces deux exemples constituent des innovations majeures dans des pays où les conditions politiques, sociales et économiques restent difficiles, et pourraient servir de modèle pour le recours à l’approche sectorielle dans les États fragiles de manière plus générale. Dans les pays où il existe des plans sectoriels nationaux et des cadres de dépenses à moyen terme, NZAID entend privilégier l’approche sectorielle. La seule condition qu’elle met à ce mode de soutien est l’implication du pays partenaire et l’expression par ce dernier d’une volonté de changement, partant du principe que l’indispensable avènement de cadres de planification crédibles et de solides mécanismes comptables suivra sous l’effet du renforcement des capacités qui résultera du processus de préparation à la mise en place d’une approche sectorielle.

Des possibilités d’amélioration pour ce qui est de l’alignement des programmes-pays

Les stratégies-pays de NZAID se rapportent principalement à l’aide bilatérale de base, c’est-à-dire d’État à État. Elles pourraient avoir une couverture plus complète et intégrer l’ensemble des financements accessibles dans le cadre des divers dispositifs et initiatives de NZAID afin de garantir que les différentes activités se renforcent mutuellement et vont toutes dans le sens des stratégies de lutte contre la pauvreté conduites par les pays partenaires. Les programmes régionaux, qui absorbent le tiers environ de l’enveloppe budgétaire allouée par NZAID au Pacifique, constituent peut-être un mode d’intervention plus efficient et plus efficace face à une multitude de petits pays. Reste que les programmes régionaux associent tout un éventail d’organisations et d’initiatives, qui ont chacune leur propre logique et leurs propres méthodes de travail ; en conséquence il est essentiel que NZAID incite les organisations régionales à participer aux efforts en cours dans les pays partenaires, de telle sorte que l’assistance régionale se conforme elle aussi aux principes d’alignement et d’harmonisation. Le dialogue entre NZAID et les ONG est important pour exploiter les synergies entre leurs activités respectives et devrait inclure les ONG néo-zélandaises présentes sur le terrain.

Un impératif, renforcer la présence sur le terrain

La création de NZAID a permis la constitution d’une équipe de spécialistes compétents et dévoués possédant une connaissance approfondie et une vaste expérience des questions de développement. L’Agence a procédé à des recrutements intensifs, 70 % de ses effectifs ayant été recrutés au cours des deux années écoulées (pour un total de 90 personnes à la fin de 2004). Pour le moment, en dehors de cinq agents de NZAID en poste à l’étranger, c’est le personnel des ambassades et hauts commissariats dans les pays en développement qui se charge de la mise en œuvre des programmes de coopération pour le développement. Sauf dans quelques cas, la gestion des programmes de NZAID est assurée par du personnel basé à Wellington. La mise en place d’équipes-pays « virtuelles » comprenant des agents des services centraux et ceux en poste sur le terrain s’est révélée un mode efficace de gestion des programmes, permettant aux seconds d’avoir accès à tout l’éventail des compétences disponibles dans les services centraux. Étoffer la présence sur le terrain demeure essentiel pour renforcer la capacité de l’Agence de participer activement au dialogue avec les partenaires locaux et aux dispositifs de coordination entre donneurs. Donner la possibilité au personnel de se familiariser avec le terrain est en outre fondamental pour permettre à l’Agence de bien appréhender les réalités locales et de s’y adapter en permanence.

Priorité à l’apprentissage

Dans sa conception, NZAID est une structure légère et intégrée, dotée de processus de décision participatifs de manière à favoriser les synergies et encourager l’apprentissage entre toutes les composantes de l’organisation. Aucune frontière stricte n’est établie entre l’élaboration des politiques et la programmation, qui relèvent de la responsabilité collective de toute l’Agence. Faire de la formulation des politiques une fonction collégiale à l’échelle de l’Agence est un choix stratégique qui vise à asseoir la capacité institutionnelle et à optimiser les possibilités d’avancement dans une organisation de taille relativement réduite.

De même, le suivi et l’évaluation, au moyen des systèmes en cours d’élaboration destinés à mesurer l’impact de l’aide néo-zélandaise, sont assurés conjointement par une équipe d’évaluateurs et les gestionnaires de programmes. L’intégration de la fonction d’évaluation dans la conception générale des programmes de NZAID garantit l’apprentissage en temps réel et l’apport des ajustements aux programmes en cours. A côté de l’apprentissage, un rôle essentiel de l’évaluation est la reddition de comptes, aspect auquel NZAID devra faire une plus large place dans sa politique et ses directives en matière d’évaluation. Afin d’assurer l’indépendance des évaluations sans remettre en cause l’intégration du suivi et de l’évaluation dans la conception des programmes, l’équipe d’évaluateurs a la possibilité de décider de la réalisation d’évaluations sectorielles ou thématiques qu’elle conduit en dehors des gestionnaires de programmes et dont elle rend compte directement à la Commission des évaluations de NZAID.

Recommandations

  • NZAID devra veiller à adapter ses effectifs et l’éventail de ses compétences, sur le terrain en particulier, à mesure qu’elle élargit la place faite aux approches sectorielles et qu’elle participe plus étroitement au dialogue sur les mesures à prendre et aux dispositifs de coordination dans les pays partenaires. Une telle évolution implique le détachement sur le terrain de davantage d’agents de NZAID.
  • NZAID est incitée à rechercher des moyens de renforcer l’appropriation locale en s’interrogeant sur les possibilités d’améliorer la complémentarité des divers guichets de financement, des programmes régionaux et des activités cofinancées avec des ONG avec ses programmes-pays, fondés sur les politiques et programmes de développement conduits par les pays partenaires.
  • Etant donné la contribution que les approches sectorielles peuvent apporter au renforcement de l’appropriation et des capacités locales, la Nouvelle-Zélande est encouragée à continuer de s’investir d’un rôle pilote dans la promotion de la mise au point et en place de telles approches, y compris dans les États fragiles.
  • L’intégration de l’évaluation dans la conception générale des programmes de NZAID et le partage de la responsabilité des évaluations avec les gestionnaires de programmes sont des éléments essentiels qui garantissent la communication rapide des conclusions des évaluations et la prise en compte des enseignements à en tirer dans la gestion des programmes. En parallèle, NZAID devrait toutefois prévoir un programme d’évaluations indépendantes, qui fournirait à la fois un gage d’objectivité et une source de jugements critiques.
    Visitez le site web de l'OCDE consacré à la Nouvelle-Zélande.

 

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