Japon (2010): Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Cadre général de la coopération pour le développement


Orientations juridiques et politiques


Une démarche ancrée sur l’expérience


Pendant des années, le Japon a joué un rôle de premier plan au sein de la communauté internationale des donneurs. La philosophie sous-tendant la coopération japonaise pour le développement est assise sur l’expérience accumulée par le pays lui-même dans le domaine du développement. La Charte de l’APD et les Orientations à moyen terme définissent clairement les priorités de la coopération japonaise pour le développement et les principes qui la régissent, à savoir en particulier le soutien des efforts déployés par les pays partenaires pour « s’aider eux-mêmes », l’importance de la croissance économique et d’une économie axée sur le marché, la nécessité d’éviter de recourir à la coopération pour le développement à des fins militaires, et la non-interférence dans les affaires politiques des pays partenaires. Le Japon met l’accent sur la croissance économique et concentre ses activités sur les grands projets d’infrastructure. L’ajout de l’optique « sécurité humaine » a contribué à intégrer un souci de lutte contre la pauvreté dans une perspective pour le reste centrée sur la croissance. Le Japon a ainsi pu mieux incorporer dans son approche les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et la nécessité de mettre la croissance au service des pauvres.


Le projet global assigné à la coopération japonaise pour le développement est de « contribuer à la paix et au développement de la communauté internationale, et ainsi d’aider le Japon à garantir sa propre sécurité et sa propre prospérité ». Le Japon voit la coopération internationale pour le développement comme un moyen de servir ses propres intérêts à long terme et comme une composante importante de sa politique étrangère. La coopération pour le développement est à ses yeux un outil lui permettant de nouer des relations d’amitié avec d’autres pays. Dans l’esprit du Japon, l’aide doit aussi avoir des retombées bénéfiques pour l’économie japonaise à moyen terme. Il n’en reste pas moins que le volume de l’aide japonaise au développement (hors allégements de dettes) a fléchi par rapport à son niveau record de 2000. En 2001, le Japon a perdu sa position enviée de premier donneur bilatéral en volume. Le CAD se félicite de l’accroissement de 10 % du budget japonais de la coopération pour le développement en 2008, par rapport à 2007, mais constate que les chiffres préliminaires pour 2009 font apparaître depuis lors un recul de 10 %, qui annule les gains de l’année précédente.


Une occasion de renouveau


Si la philosophie et l’approche japonaises restent inchangées à l’égard de la coopération pour le développement, des modifications constructives n’en ont pas moins été opérées depuis l’examen par les pairs de 2003 (voir l’annexe 1 de la partie 2). Des mesures ont en particulier été prises pour donner suite aux recommandations de cet examen concernant la prise en considération de la viabilité de la dette, l’adoption d’une démarche centrée sur les pays et non sur les instruments, et la délégation de pouvoirs accrus à l’organisme exécutant. Les progrès ont toutefois été moindres dans d’autres domaines, notamment l’accroissement du volume de l’aide et la cohérence des politiques au service du développement. Autrement dit, si le système japonais de coopération pour le développement a commencé à changer et continue d’évoluer, le rythme des transformations est plus lent dans certains domaines que dans d’autres. La création de la « nouvelle JICA » (Agence japonaise de coopération internationale) en 2008 a constitué une véritable révolution organisationnelle. En 2009, les élections japonaises ont ensuite amené au pouvoir un nouveau gouvernement auquel s’offre aujourd’hui une chance de mettre à profit les avancées déjà obtenues pour améliorer le système japonais de coopération pour le développement. Le Japon serait bien inspiré de se saisir de l’occasion pour remettre à plat le cadre public régissant sa coopération pour le développement : ses Orientations à moyen terme méritent incontestablement une remise au goût du jour. La version actuelle ne faisant pas expressément référence aux questions de l’efficacité de l’aide et de la cohérence des politiques au service du développement, il est impératif que ces lacunes soient comblées.


Tenir compte des problématiques transversales et répondre à des défis nouveaux


Les progrès accomplis par le Japon pour ce qui est de l’intégration des questions transversales forment un tableau contrasté. La priorité accordée aux questions d’égalité homme-femme et les avancées notables opérées de ce point de vue pourraient inspirer des initiatives similaires dans d’autres domaines comme l’environnement et la gouvernance. Un enseignement incontournable de ce qui a été fait en matière d’égalité homme-femmes est l’importance d’une stratégie écrite qui tout à la fois suscite l’adhésion des plus hautes sphères et indique clairement ce qu’il faut faire concrètement. Le Japon mène de plus en plus d’activités dans des pays dont la gouvernance est défaillante et dans des Etats fragiles. S’il s’est bien employé à soutenir ses agents qui œuvrent à la construction de la paix, il n’a cependant pas arrêté de stratégie ou de document d’orientation pour guider ses interventions dans les situations de fragilité. Le fait qu’il privilégie la construction de la paix n’aide guère ses agents à savoir comment agir dans des contextes extrêmement fragiles où la gouvernance laisse particulièrement à désirer mais qui ne correspondent pas véritablement à des situations de conflit ou de sortie de conflit. Des stratégies écrites, traitant des défis et des côtés pratiques du travail dans ce type de situation, pourraient se révéler utiles aux agents.


L’importance de la mobilisation du soutien du public


Le Japon accorde un degré élevé de priorité à susciter chez les citoyens une adhésion à l’action de coopération pour le développement. La proportion de Japonais qui se déclarent favorables à un accroissement de l’aide au développement a augmenté depuis 2004. Cela dit, la mobilisation et l’entretien du soutien du public doivent rester une priorité pour le Japon et une démarche volontariste s’impose de la part des autorités pour améliorer les choses de ce point de vue. Il est en conséquence surprenant que, tout en reconnaissant l’importance du soutien du public, le nouveau gouvernement ait fait figurer la communication et les relations publiques parmi les domaines dans lesquels des compressions budgétaires étaient envisageables. Une stratégie intégrée de mobilisation du soutien public, dotée de moyens financiers adéquats et de préférence entérinée par l’ensemble du gouvernement, aiderait le Japon à cibler ses activités de communication et ainsi à faire fond sur l’amélioration déjà obtenue des connaissances de l’opinion tout en utilisant au mieux les ressources disponibles. Un trait capital de cette stratégie doit être de prôner une démarche plus volontariste à l’égard de la sensibilisation de toutes les parties prenantes. En particulier, nouer avec les parlementaires un dialogue sur les questions d’ordre stratégique ou sur l’orientation de l’action pourrait renforcer l’implication des membres du parlement, laquelle se limite actuellement à poser des questions inspirées par la plus pure rhétorique parlementaire ; l’idéal serait que s’instaure un débat et que s’exerce un contrôle sur le fond – de façon à rallier des soutiens à la cause du développement en même temps qu’à rassurer les citoyens sur la responsabilité et l’efficacité de la coopération japonaise pour le développement.


Cohérence des politiques au service du développement


Etablir une distinction entre politiques d’aide cohérentes et cohérence des politiques au service du développement


En 2008, le Japon a souscrit à la Déclaration de l’OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement. Promouvoir la cohérence des politiques au service du développement implique de veiller à ce que les politiques nationales – intérieures et extérieures -- soient compatibles et en interaction avec les objectifs de développement des pays en développement, ou à tout le moins ne les contrarient pas. Le Japon a amélioré la cohérence et la coordination de ses politiques de coopération pour le développement, ce qui est particulièrement important dans un contexte où une multitude de ministères et organismes financent et mettent en œuvre des activités en rapport avec l’aide. Par contre, il n’a pas étendu ses efforts à la surveillance que ses politiques visant tous les domaines pertinents vont bien dans le sens des objectifs de développement convenus à l’échelon international. Agriculture, pêche, migrations et environnement sont autant de domaines qui ont donné lieu à de vastes débats à l’OCDE en raison des répercussions que peuvent avoir les politiques qui y sont suivies sur les pays en développement, et qui mériteraient de retenir l’attention du Japon, analyses à l’appui. Etant donné le vif souci de cohérence en général qu’il manifeste, le Japon est bien placé pour œuvrer à la cohérence de ses politiques au service du développement.


Jeter les fondements de la cohérence des politiques au service du développement


Au Japon, les trois principaux modules garants de la cohérence des politiques au service du développement font défaut. Premièrement, il n’existe aucun exposé stratégique faisant expressément de la cohérence des politiques au service du développement une priorité pour l’ensemble de l’administration. Deuxièmement, même si le Conseil de la coopération économique extérieure établi au niveau du cabinet – et présidé par le Premier Ministre – est investi d’un rôle de coordination des politiques, il n’est pas spécifiquement chargé de promouvoir la cohérence au service du développement. Troisièmement, les dispositifs de suivi, d’analyse et de notification des problèmes de cohérence demeurent limités. Au sein du système japonais, les capacités d’analyse et de suivi des effets potentiels des politiques intérieures et extérieures sur les pays en développement sont en outre très restreintes de même que la conscience de l’utilité d’un tel exercice. Pour donner suite à l’engagement qu’il a souscrit, le Japon devrait commencer par mettre en place la première pierre fondatrice – volonté politique assortie d’une stratégie claire – et consolider les deux autres. Cela pourrait contribuer à une meilleure prise de conscience, et une meilleure compréhension, du problème. Le Japon pourrait aussi mettre à profit ses systèmes de coordination existants pour atteindre à une meilleure cohérence des politiques au service du développement.


Recommandations


Afin de consolider encore le cadre stratégique rigoureux régissant sa coopération pour le développement, le Japon devrait :

  • Actualiser les documents encadrant son action de telle sorte qu’ils renvoient expressément aux engagements souscrits par le Japon en matière d’aide, d’efficacité de l’aide et de cohérence des politiques au service du développement. Il conviendrait aussi de mettre ce processus à profit pour renforcer l’implication sur le fond des membres de la Diète (parlement) et des autres parties prenantes.
  • Se servir d’un exposé stratégique sur la cohérence des politiques au service du développement pour susciter une prise de conscience de l’importance de la cohérence des politiques au service du développement et améliorer la compréhension de cette notion au sein des ministères et organismes gouvernementaux, de la Diète et du public en général. Il pourrait ensuite mettre à profit les mécanismes de coordination interministériels existants pour donner concrètement suite à cette déclaration et en suivre la mise en œuvre.
  • Renforcer au sein de l’administration les capacités de suivi, d’analyse et de notification des problèmes de cohérence et faire davantage appel aux capacités d’analyse indépendantes (instituts de recherche, universités) pour étudier les effets sur le développement des politiques japonaises. Partager avec les autres membres du CAD les enseignements dégagés grâce aux progrès accomplis sur ce front.
  • Adapter sa coopération pour le développement aux situations de conflit, de fragilité et de mauvaise gouvernance, à travers des stratégies écrites s’appuyant sur sa propre expérience et sur les enseignements collectés par l’ensemble de la communauté des donneurs.
  • Rédiger une stratégie, de préférence pangouvernementale, de sensibilisation du public aux questions de développement, prônant une démarche plus volontariste à l’égard de la communication et des relations avec toutes les parties prenantes, et y affecter des moyens financiers adéquats.


Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide


Un impératif : accroître le volume de l’aide et honorer les engagements pris


En 2008, le volume des apports nets d’aide publique au développement (APD) consentis par le Japon s’est accru de 10 % en termes réels par rapport à son niveau de 2007 ce qui a mis un terme à une longue période de déclin. Avec un budget d’APD s’élevant à 9.6 milliards USD, le Japon se classe, pour cette année là, au cinquième rang des membres du CAD. L’APD japonaise affiche également une augmentation exprimée en pourcentage du revenu national brut (RNB), de 0.17 % à 0.19 % sur la même période. Cela dit, les données préliminaires pour 2009 font apparaître un nouveau recul de 10 % en termes réels, qui annule les gains de l’année précédente et a ramené le rapport APD/RNB à 0.18 %. Ce chiffre est bien inférieur aux 0.31 % de la moyenne du CAD et très éloigné de l’objectif de 0.7 % préconisé par les Nations unies. A un an de l’échéance, il manquait encore 4 milliards USD sur les 10 milliards USD supplémentaires que le Japon avait promis, à Gleneagles, de dégager entre 2005 et 2009 par rapport au niveau de son aide en 2004. C’est en recourant à des rallonges budgétaires annuelles que le Japon est parvenu à accroître temporairement son budget de la coopération pour le développement. Si cette formule s’est révélée utile sur le court terme, elle nuit à la prévisibilité des apports futurs et complique la planification. Le Japon devrait s’appliquer à asseoir la progression des financements alloués à l’aide au développement sur des plans prévisionnels de dépense précis et bien pensés, en se donnant dans un premier temps pour objectif de retrouver pour son rapport APD/RNB son niveau record de 0.28 % des années 90. Se fixer un calendrier pour y parvenir l’aiderait à progresser dans la mise en œuvre de ses engagements internationaux, notamment ceux qu’il a souscrits à Gleneagles, et vers la cible de 0.7 % du RNB préconisée par les Nations unies. Par ailleurs, en 2008, l’élément de libéralité moyen du portefeuille d’APD du Japon n’a représenté que 85.1 % au lieu des 86 % minimum inscrits dans la Recommandation de 1978 du CAD sur les conditions de l’aide. Le Japon se doit de prendre des mesures pour remédier à ce non respect de cette disposition de la Recommandation.


Traditionnellement, le Japon concentrait ses efforts de coopération pour le développement sur l’Asie, et plus particulièrement l’Asie de l’Est. Depuis quelque temps toutefois, il a pris une série d’engagements concernant l’accroissement du volume de son aide à l’Afrique. Il a en particulier promis de doubler ce dernier pour 2007, promesse qui a été tenue grâce en grande partie au niveau exceptionnel des allégements de dettes. En 2008, il a annoncé un nouveau « doublement », cette fois hors allégements de dettes. Cet objectif se base sur les versements moyens des années 2003 à 2007 et était déjà quasiment atteint en 2008. En pratique, il implique un faible accroissement entre 2008 et 2012. Le Japon est encouragé à continuer d’intensifier ses efforts en faveur de l’Afrique tout en maintenant sa forte présence, très appréciée, en Asie de l’Est. Cela devrait l’aider à concrétiser ses engagements de Gleneagles, même si c’est avec un certain retard, mais implique une augmentation de l’enveloppe globale allouée à l’aide au développement.


Une préférence pour les canaux bilatéraux


Le Japon affiche une nette préférence pour l’aide bilatérale, qui a représenté 84 % de ses apports totaux en 2008. Cette prédilection est dictée par un souci de visibilité, laquelle est essentielle pour mobiliser l’adhésion des sphères politiques, ainsi que par l’importance accordée à l’aide en tant qu’instrument de politique étrangère. L’aide bilatérale japonaise passe par trois canaux ou « dispositifs » principaux : (i) des prêts (47 % de l’APD bilatérale brute en 2008), (ii) des dons (40 %), et (iii) des activités de coopération technique (13 %). L’emploi relativement massif des prêts tient au fait que le Japon estime plus facile de mobiliser des ressources pour financer des prêts que des dons. Il part en outre du principe que l’obligation de remboursement incite les bénéficiaires à une plus grande discipline budgétaire et à une affectation plus efficiente des ressources limitées à leur disposition, ce qui sert son souci d’œuvrer à l’autonomisation de ses partenaires. Cela dit, le volume brut des prêts n’a pas beaucoup augmenté ces dernières années, le Japon ayant rééchelonné ou annulé certaines de ses créances et prêtant désormais une plus grande attention à la capacité de remboursement des partenaires lors de l’approbation de nouveaux prêts.


Un soutien limité, mais passant par des modalités complexes, aux organisations non gouvernementales
L’aide au développement destinée aux organisations non gouvernementales (ONG) et acheminée par leur intermédiaire absorbe une fraction minime du budget de l’aide bilatérale japonaise, avec environ 3 % en 2008. Le Japon ne fait généralement pas appels à des ONG, qu’elles soient japonaises ou locales, pour la mise en œuvre de ses apports. Lorsqu’il fournit un soutien à des ONG, celui-ci est généralement réservé à des petits projets bien précis. En dépit des sommes relativement faibles en jeu, il existe actuellement plusieurs dispositifs de financement des ONG, certains gérés par le ministère des Affaires étrangères d’autres par la JICA. Les modalités de gestion diffèrent de l’un à l’autre, mais les procédures sont toujours très lourdes et gourmandes en temps. Seules des sommes minimes sont disponibles pour le soutien d’ONG de pays partenaires. Le nouveau gouvernement a déclaré souhaiter renforcer l’implication des ONG dans la coopération japonaise pour le développement, reconnaissant qu’elles jouissent dans certains cas d’un avantage comparatif. Afin que cette intention se révèle le plus constructive possible, le Japon devrait mettre par écrit une stratégie qui harmoniserait et simplifierait les multiples dispositifs de financement actuels et exposerait comment seront intensifiés le dialogue et la collaboration avec les ONG, japonaises et de pays partenaires.


Donner un caractère plus stratégique au soutien multilatéral


En moyenne, environ 17 % des apports bruts totaux d’APD émanant du Japon ont été acheminés par le canal d’institutions multilatérales entre 2004 et 2008, soit une somme de 2.4 milliards USD en 2008. Le premier bénéficiaire est le groupe de la Banque mondiale, qui a reçu en moyenne à peu près 42 % de l’APD multilatérale japonaise au cours de cette période. Dans le même temps, le volume des financements multilatéraux destinés aux Nations unies a été réduit de 54 %. Le Japon prévoit d’ailleurs de diminuer encore ses contributions volontaires aux organismes des Nations unies en 2010. Il est encouragé à réactiver son soutien aux organismes des Nations unies selon des modalités qui concourraient à accroître leur efficience et leur efficacité. Le CAD incite le Japon à définir une stratégie écrite afin de fournir à tous les services gouvernementaux intervenant dans le financement du système multilatéral des indications sur :

  • les organisations à soutenir et à quelle hauteur : les décisions d’affectation du Japon devraient s’appuyer sur (i) la performance, telle qu’elle ressort des évaluations existantes à commencer par les données des organisations multilatérales elles-mêmes, et (ii) la correspondance entre les domaines de spécialisation et de prédilection des différentes organisations et les priorités du Japon ;
  • l’équilibre à trouver entre les financements réservés à un usage spécifique et les concours de base : pour ses contributions volontaires, le Japon tend à privilégier les premiers sur les seconds afin de pouvoir s’adapter aux priorités politiques et de pouvoir établir un lien entre les résultats obtenus et les financements qu’il a fournis. Le Japon demande souvent que des comptes distincts lui soient en plus rendus sur l’utilisation de ses fonds réservés, et dans certains cas va jusqu’à intervenir dans l’approbation des descriptifs des projets. Reste que cette attitude s’accompagne de coûts de transaction élevés – pour le Japon comme pour les organisations multilatérales intéressées – et revient  parfois à doubler les structures de responsabilité en place dans les organisations multilatérales.


Recommandations


Afin d’honorer ses engagements et de mettre du mieux possible à profit son APD, le Japon aurait intérêt à :

  • Se fixer, pour l’accroissement du volume de son aide, un calendrier lui permettant de regagner le terrain perdu par rapport à il y a dix ans et de progresser vers l’objectif de 0.7 % préconisé par les Nations unies pour le rapport APD/RNB ainsi que dans la mise en œuvre de ses autres engagements. Dans cette optique, il lui faut rallier l’adhésion des sphères politiques à l’établissement d’un budget indicatif pluriannuel montrant à quelle hauteur se situera l’enveloppe globale de l’APD et comment elle sera en gros répartie.
  • Revoir son portefeuille d’APD afin de se conformer systématiquement à l’avenir aux exigences de la Recommandation du CAD sur les conditions de l’aide.
  • Elaborer une stratégie précise de soutien des ONG qui (i) harmoniserait et simplifierait les divers dispositifs de financement des ONG et (ii) exposerait comment seront intensifiés le dialogue et la collaboration avec les ONG, japonaises et de pays partenaires.
  • Arrêter une stratégie formelle d’aide multilatérale pour guider les décisions d’affectation. Privilégier les concours de base aux organismes multilatéraux qui ont fait la preuve de leur efficacité et dont l’action sert les priorités du Japon et non les financements réservés à un usage spécifique et les fonds administrés séparément.


Organisation et gestion

 

Le système japonais de coopération pour le développement fait intervenir 13 ministères et organismes, mais une coordination en est opérée autour d’un pivot central. La Charte de l’APD investit expressément le ministère des Affaires étrangères (MAE) d’une mission de coordination de la coopération pour le développement, et environ les deux tiers de l'APD japonaise sont gérés par ce dernier et la nouvelle JICA. L’autre grand acteur, au sein du système, est le ministère des Finances, qui s’occupe des contributions japonaises à la Banque mondiale, au Fonds monétaire international et aux banques régionales de développement.


Une réforme d’envergure au cœur même du système


Une refonte en profondeur de l’organisation du système japonais de coopération pour le développement est intervenue depuis le dernier examen de l’aide, avec la création d’une nouvelle JICA en octobre 2008. Celle-ci concentre dans ses mains certaines des activités de l’ex-Banque japonaise de coopération internationale, qui assurait la gestion des prêts d’APD, et la responsabilité de divers dons précédemment administrés par le MAE. La JICA, organisme auparavant dédié à la mise en œuvre de la coopération technique, veille désormais à la coordination des trois canaux ou « dispositifs » japonais d’aide au développement, jusque là indépendants les uns des autres – les prêts, les dons et la coopération technique. Avec cette fusion, le Japon se trouve en meilleure posture pour améliorer l’efficience et l’efficacité de son système de coopération pour le développement, en particulier en raccordant plus étroitement les trois types d’apports. Certes la fusion est encore toute récente et les deux cultures organisationnelles commencent à peine à s’adapter l’une à l’autre. Une réforme organisationnelle de cette ampleur sera longue à porter ses fruits et risque fort dans les premiers temps de susciter des difficultés qu’il conviendra de gérer avec soin. Reste que l’exercice, et les progrès déjà enregistrés, constituent un accomplissement qui mérite d’être souligné.


Au sein du MAE, le Bureau de la coopération économique a lui aussi été restructuré, en 2009 : il s’articule désormais autour de lignes géographiques et non plus des formes d’aide (prêts, dons, coopération technique). Les agents sont ainsi davantage enclins à se faire une vue d’ensemble des activités de coopération pour le développement menées par le Japon dans chaque pays. Bien que très récente, cette restructuration, associée aux transformations opérées à la JICA, aide le Japon à s’orienter vers une démarche centrée sur les pays et non plus sur les instruments.


Faire fond sur les réformes organisationnelles pour réaliser des progrès supplémentaires


Le Japon serait bien inspiré de consolider ses réformes dans deux domaines. Premièrement, il pourrait rehausser encore l’efficience de son système de coopération pour le développement en redoublant d’efforts pour trouver des « synergies » entre les trois canaux, par exemple en harmonisant davantage les procédures afférentes aux diverses formes d’aide et en rationalisant les plus lourdes, de même qu’en réduisant le nombre d’échelons et de niveaux d’approbation dans certains cas. Les dons, notamment font l’objet de multiples diapositifs, chacun assorti de procédures différentes. C’est ainsi que les différentes procédures applicables au soutien des ONG pourraient être confondues et simplifiées. La fiabilité, la souplesse et la capacité d’adaptation du Japon en tant que partenaire au développement y gagneraient. A cet effet, encore faut-il que des formations et un soutien suffisants soient offerts au personnel pour l’utilisation des nouveaux dispositifs.


Deuxièmement, le Japon pourrait revoir la répartition, aussi bien horizontale que verticale, des tâches au sein de son système de coopération pour le développement. La division horizontale du travail – entre le MAE et la JICA – a été précisée. D’une façon générale, le MAE définit les politiques et la JICA en assure la mise en œuvre. Reste que, même si la gestion de certains dons a été transférée à la JICA en 2008, le MAE administre toujours quelque 30 % des dons d’APD. Il conviendrait d’envisager de déléguer à la JICA davantage de missions d’exécution afin de permettre au MAE de se concentrer sur l’élaboration des politiques, la coordination et la reddition de comptes globaux. La division verticale du travail – entre les services centraux et le terrain – mériterait elle aussi d’être réexaminée. D’après les partenaires, les blocages qui peuvent intervenir dans l’approbation des projets viennent des services centraux et non des instances de terrain. Si les bureaux locaux disposent de quelques pouvoirs s’agissant de certains instruments, dans d’autres cas les services centraux interviennent encore à de nombreux stades. La délégation de pouvoirs accrus aux instances de terrain rehausserait la capacité d’adaptation, l’efficience et l’efficacité de la coopération japonaise et irait dans le sens de l’objectif que poursuit de longue date la JICA de devenir une organisation davantage ancrée dans la réalité du terrain. Pour cela, il conviendrait de détacher sur le terrain des agents expérimentés et de continuer d’élargir le rôle dévolu au personnel local compétent, tout en investissant dans l’aptitude de l’ensemble des agents à faire bon usage des pouvoirs qui leur sont délégués.


Reddition de comptes, évaluation et gestion axée sur les résultats


Le Japon porte une grande attention à la reddition de comptes et à la transparence au niveau intérieur. En matière de coopération pour le développement, il s’est doté d’un vaste système d’évaluation interne. Une caractéristique distinctive importante des évaluations de projets menées par le Japon est l’intensité de la collaboration qu’elles impliquent avec des fonctionnaires des pays partenaires. C’est au MAE et à la JICA qu’incombe la responsabilité de la plupart des évaluations se rapportant à l’aide, et leurs rôles respectifs sont clairement définis. Cela dit, onze autres ministères et organismes interviennent aussi dans la coopération japonaise pour le développement, et nombre d’entre eux conduisent aussi des évaluations de leur côté. Cela rend la coordination difficile et le MAE doit disposer d’outils et d’une autorité suffisante pour assurer une couverture adéquate et l’application de normes appropriées dans toutes les évaluations, y compris celles orchestrées par d’autres ministères. Au sein du MAE, la fonction d’évaluation relève du Bureau de l’évaluation et des relations publiques, qui dépend de la Division Politique et gestion de l’aide. Cela peut conduire à s’interroger sur l’indépendance et sur le contrôle déontologique de la fonction d’évaluation.


Au niveau des projets, quelques éléments constitutifs d’une gestion axée sur les résultats sont en place et le Japon s’efforce de veiller à leur mise en pratique effective. Au niveau des programmes, par contre, la gestion axée sur les résultats en est à ses tout débuts. Le Japon pourrait mettre à profit l’expérience qu’il a accumulée au niveau des projets pour s’assurer que la conception et la gestion de ses programmes-pays généraux sont dictées par une volonté de résultats et d’insertion dans un tout. L’incorporation d’objectifs généraux précis dans les plans d’aide-pays les plus récents donne à penser que le Japon s’oriente dans cette direction, et il conviendrait de veiller à ce que tous les nouveaux plans d’aide-pays intègrent des objectifs clairs et mesurables, qui soient alignés sur les objectifs des pays partenaires et auxquels les différents projets sont conçus pour apporter une contribution. Il faudrait aussi que soient recueillies et analysées des informations sur la performance et les conclusions de travaux de recherche pour étayer les décisions d’orientation de l’action au plus haut niveau et aussi les choix quotidiens des agents. Tirer les enseignements, des échecs comme des réussites, est important pour ces deux catégories d’acteurs.


Recommandations


Afin de tirer le meilleur parti de sa grande refonte organisationnelle, le Japon serait bien inspiré de :

  • Réexaminer la répartition horizontale et verticale des tâches au sein de son système, c’est-à-dire se demander si le MAE pourrait déléguer davantage de responsabilités d’exécution à la JICA et si les deux organismes pourraient décentraliser davantage les pouvoirs de décision au profit du terrain.
  • Harmoniser et rationaliser les procédures applicables aux trois grands types d’aide, à savoir les dons, les prêts et la coopération technique. S’agissant des dons, harmoniser et simplifier encore les procédures relatives aux différents dispositifs, à commencer par ceux visant le financement des ONG.
  • Investir dans le renforcement des capacités du personnel – à travers des formations en particulier – de telle sorte que les équipes sur le terrain possèdent les compétences nécessaires et bénéficient du soutien voulu pour gérer les trois types d’aide et trouver des synergies entre eux. Veiller à ce que les formations et la documentation soient accessibles à toutes les personnes occupant une position clé sur le terrain, y compris celles qui ne parlent pas le japonais.
  • Revoir l’implantation de la fonction d’évaluation au sein du MAE afin d’en garantir l’indépendance et la pourvoir des outils et de l’autorité nécessaires pour lui permettre de faire en sorte que toutes les évaluations, y compris celles pilotées par d’autres ministères, aient une couverture adéquate et répondent à des normes appropriées.


Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide


Efficacité de la mise en œuvre de l’aide


Le Japon a entériné la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et le Programme d’action d’Accra. Il est un modèle pour les autres donneurs sur certains aspects du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, comme le renforcement des capacités et la coopération triangulaire. Dans d’autres domaines, tels que l’harmonisation et les dispositifs coordonnés de financement, il se montre par contre plus prudent. Le Japon tient à pouvoir, tout en rehaussant l’efficacité de son aide et en obtenant des résultats sur le front du développement, préserver ce qui fait la particularité de la coopération japonaise pour le développement. C’est ainsi qu’il a déclaré craindre que l’harmonisation ne conduise à une « homogénéisation » et à une diminution de la « palette des choix possibles » pour les partenaires. Le CAD rappelle au Japon que, dès lors que c’est le pays partenaire qui pilote la coordination, il devrait y gagner un contrôle accru lui permettant de mettre à profit les avantages comparatifs des différents donneurs, d’où une diminution des manqués et des doubles emplois. Le Japon devrait encourager ses agents à exploiter les avancées déjà obtenues dans certains pays partenaires sur les fronts de l’harmonisation et de l’alignement de la coopération japonaise pour le développement. Lorsqu’il est parvenu à adopter une approche fondée sur des programmes – avec des projets certes distincts mais s’insérant bien dans le programme d’ensemble du pays partenaire – le Japon a obtenu de bons résultats. La systématisation de cette démarche devrait contribuer à améliorer l’efficacité de son aide et son image en tant que partenaire, surtout dans les pays où interviennent de nombreux donneurs.


En 2007, le Japon utilisait plus de deux fois plus les systèmes de gestion financière et de passation des marchés des pays partenaires qu’en 2005, ce dont on ne peut que se féliciter. Il pourrait améliorer encore son score au regard de cet indicateur de l’efficacité de l’aide en recourant aux systèmes nationaux aussi bien pour ses dons que pour ses prêts – que ceux-ci servent à financer des petits ou des grands projets. Le Japon aligne de plus en plus son soutien sur les priorités définies par les pays partenaires, mais étant donné qu’en 2007 moins de la moitié de ses apports ont transité directement par le budget de ces pays il devrait redoubler d’efforts pour atteindre l’objectif cible de 85 % inscrit pour cet indicateur dans la Déclaration de Paris.


Aux yeux des partenaires en développement, la participation du Japon aux mécanismes de coordination de l’aide est extrêmement importante et bénéfique, surtout lorsque ce dernier s’investit d’un rôle de chef de file. Certains ont toutefois fait observer que son statut de meneur pourrait être renforcé par une plus grande implication au niveau de l’orientation de l’action – y compris sur les questions de réforme de la réglementation et de gouvernance – dans les secteurs où il joue un rôle clé. Le Japon pourrait exercer une plus grande influence et mieux partager sa riche expérience et ses judicieux points de vue s’il faisait plus vigoureusement entendre sa voix dans toutes les instances de coordination de l’aide auxquelles il participe.


Le Japon a commencé à s’investir d’un important rôle d’intermédiaire au sein de la communauté internationale du développement. Il s’est employé à associer les donneurs émergents d’Asie au débat sur les politiques à suivre et aux instances de coordination de l’aide, au niveau aussi bien des services centraux que du terrain. Qui plus est, son expérience de la coopération triangulaire et l’utilisation qu’il fait de cet instrument sont porteuses pour les autres donneurs d’enseignements sur les moyens d’encourager et de soutenir la coopération Sud-Sud. Le CAD salue le rôle de premier plan que le Japon continue de jouer dans ces domaines.


Déliement de l’aide : des progrès supplémentaires s’imposent


Le Japon a quelque peu délié son APD mais la question est complexe. En vertu de la Recommandation de 2001 du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement, les membres du Comité se sont engagés à délier leur aide aux pays les moins avancés (PMA) et, depuis plus récemment, aux pays pauvres très endettés (PPTE). Le Japon a notifié 84 % de son APD comme non liée en 2008, chiffre supérieur aux 81 % de la moyenne du CAD et en progression de 4 % par rapport à celui de 2007. Dans ses notifications, le Japon ne précise toutefois pas le degré de liaison de 13 % de ses apports (c’est déjà mieux que les 15 % pour lesquels il ne le faisait pas en 2007). Par ailleurs, le Japon considère comme relevant de l’aide non liée même les projets pour lesquels le maître d’œuvre doit impérativement être japonais. Pour justifier sa position, il met avant que le maître d’œuvre est le gestionnaire du projet et est libre ensuite de sous-traiter à qui il l’entend. Reste que lorsque le maître d’œuvre doit être japonais et peut agir à la fois en tant qu’intermédiaire et que fournisseur de biens ou de services (y compris de services de gestion), l’aide devrait être notifiée comme liée. Par ailleurs le programme de prêts liés du Japon – connu sous le nom de Special Terms for Economic Partnership ou STEP – s’est étoffé ces dernières années. Bien que ce programme ne soit pas utilisé dans les PMA et ne contrevienne donc pas à la Recommandation de 2001, il ne s’inscrit pas dans l’esprit du Programme d’action d’Accra, dont les signataires sont censés s’employer à « poursuivre » le déliement de leur aide.


Exploitation des enseignements de l’expérience sur des thèmes particuliers


Renforcement des capacités : des projets au développement systématique des capacités


Le renforcement des capacités occupe une place centrale dans la philosophie sous-tendant la coopération japonaise pour le développement. Dans la Charte de l’APD, il est expliqué que soutenir les efforts d’autonomisation des pays partenaires est l’objectif le plus important de la coopération japonaise pour le développement. Le principal moyen par lequel le Japon s’y emploie est l’envoi d’experts japonais, autrement dit la coopération technique. En principe, les experts japonais ne sont pas déployés pour « combler des lacunes ». Ils sont au contraire censés transmettre leurs connaissances et bonnes pratiques de façon à aider les pays partenaires à renforcer leurs propres capacités. Dans les faits toutefois – comme de nombreux autres membres du CAD – le Japon ne parvient pas encore tout à fait à inscrire dans une perspective globale le traitement des problèmes généraux et systémiques liés aux capacités. Dans certains cas, les agents sont plus préoccupés de mettre en place les capacités nécessaires à l’exécution de projets spécifiques que de s’attaquer aux problèmes organisationnels et systémiques qui peuvent saper le développement dans son ensemble ou l’influencer. Le Japon devrait s’employer à améliorer l’application pratique de sa conception du renforcement des capacités et à combler le fossé entre ses principes et ses actes. Il devrait veiller à aligner son soutien sur les priorités en matière de capacité définies par ses partenaires, lesquelles ne sont pas forcément toujours les mêmes, surtout lorsqu’il s’agit d’Etats fragiles ou d’acteurs non gouvernementaux. Le Japon n’en a pas moins fait beaucoup pour le renforcement des capacités dans le domaine essentiel de la réduction des risques de catastrophe. Il est encouragé à partager les enseignements qu’il a tiré de son expérience dans ce domaine et d’une manière plus générale, de nombreux autres donneurs étant eux aussi désireux de parvenir à accorder leurs pratiques à leurs principes.


Environnement et changement climatique : un engagement vigoureux et des initiatives novatrices


Les questions d’environnement mondial viennent aux premiers rangs dans l’échelle des priorités stratégiques du gouvernement japonais. Il s’agit d’un domaine dans lequel le Japon possède une grande expérience. Son ferme attachement à l’amélioration de la coopération environnementale transparaît dans sa Charte de l’APD, où est soulignée l’importance d’un développement durable et de la préservation de l’environnement. Globalement, l’aide japonaise « en faveur de l’environnement » (c’est-à-dire l’aide qui, sans forcément passer par des projets environnementaux, répond à des préoccupations environnementales) s’est accrue de plus 6 % entre 2007 et 2008 pour atteindre quelque 4.2 milliards USD. Les dépenses visant spécifiquement le secteur de l’environnement, qui ont aussi augmenté ces dernières années, représentent un dixième environ de ce total – 452 millions USD en 2008.


L’intégration des considérations d’environnement dans toutes ses activités doit être une priorité pour le Japon car, si une faible part de ses dépenses va à des projets visant l’environnement, une part importante de celles-ci va en revanche à des secteurs susceptibles d’avoir un impact majeur sur l’environnement – notamment des grands projets d’infrastructure. Le Japon a mis en place un mécanisme d’examen environnemental destiné à garantir que les questions d’environnement sont prises en compte dans tous les types de projets mais il n’est pas toujours évident de voir comment sont intégrés dans la pratique les possibilités et les risques ainsi répertoriés. Le Japon s’appuie aussi sur les évaluations d’impact sur l’environnement (EIE) réalisées par ses partenaires. Il semble par ailleurs avoir partiellement intégré certains éléments de l’évaluation environnementale stratégique (EES) mais ses directives ne précisent pas clairement comment promouvoir l’application de ces techniques au niveau des secteurs et des pays. Le Comité a été informé que le Japon a adopté en 2010 de nouvelles directives concernant la prise en compte des considérations environnementales et sociales et que celles-ci prévoient la conduite d’évaluations environnementales stratégiques.


Le Japon porte une grande attention, au plus haut niveau, au changement climatique. Le nouveau gouvernement a lancé une initiative dite « Hatoyama », qui s’inspire du Partenariat « Cool Earth » annoncé au Sommet du G8 tenu en 2008 au Japon et le remplace. Dans le cadre de cette nouvelle initiative, le Japon dégagera pour 11 milliards USD de financements publics (dont 7.2 milliards USD sous forme d’APD et 3.8 milliards USD sous forme d’autres apports du secteur public) et 4 milliards USD de financements privés d’ici 2012 afin de soutenir les efforts déployés par les pays en développement pour remédier aux problèmes liés au changement climatique. Cet engagement financier est certes le bienvenu mais il conviendra de veiller soigneusement à la bonne coordination de l’initiative avec les autres mécanismes de financement visant le climat et de s’assurer que, pour l’honorer, on ne puise pas dans des fonds déjà mobilisés en vertu d’autres engagements. Par ailleurs, afin de rentabiliser au mieux cet argent et de garantir l’accès aux technologies environnementales japonaises et autres à travers des appels d’offres concurrentiels, les sommes comptabilisées dans l’APD doivent donner lieu à une aide non liée.


Recommandations


L’efficacité de l’aide japonaise s’est améliorée depuis le dernier examen par les pairs. Afin de pousser plus avant ces progrès, le Japon devrait :

  • Appliquer plus systématiquement la judicieuse démarche consistant à coordonner ses projets dans le cadre de programmes placés sous la conduite des partenaires et les aligner sur ces derniers, autrement dit veiller à ce qu’un plus grand nombre de ses projets s’insèrent dans les programmes des pays partenaires et envisager le cas échéant de participer à des fonds communs, et aussi accroître la part de son aide qui transite par les budgets nationaux des pays partenaires et fournir des chiffres indicatifs concernant ses apports à venir.
  • Appliquer les directives de la JICA pour la mise en œuvre et l’évaluation des activités de renforcement des capacités en veillant à ce que les agents (i) adoptent dans la pratique une démarche holistique, à l’échelle de l’ensemble du système, (ii) collaborent avec les autres donneurs, et (iii) centrent mieux leurs efforts sur les priorités et problèmes répertoriés par les pays partenaires.
  • Continuer à progresser sur la voie du déliement de l’aide et de l’amélioration de la transparence en (i) notifiant le degré de liaison de tous ses apports d’APD, y compris la coopération technique, et (ii) veillant à préciser dans ses directives pour la passation des marchés si les maîtres d’œuvre sont habilités à agir uniquement en tant qu’intermédiaires ou aussi en tant que gestionnaires et fournisseurs – auquel cas l’aide doit être notifiée comme liée.
  • S’assurer que ses initiatives de grande envergure dans le domaine du changement climatique sont bien coordonnées avec les autres initiatives internationales et celles des pays partenaires et que leurs composantes relevant de l’APD respectent les dispositions de la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide, afin d’optimiser les retombées de son soutien en faveur de l’environnement.
  • Tenir plus systématiquement compte des considérations d’environnement dans ses dépenses visant d’autres secteurs en (i) renforçant son processus d’examen de telle sorte que les possibilités et les risques soient répertoriés et effectivement pris en compte, et (ii) généralisant l’application des techniques de l’EES dans la formulation et l’évaluation des politiques, plans et programmes de développement.


Action humanitaire


Mettre en place un cadre général

 

Le Japon a entériné les Principes et bonnes pratiques d’action humanitaire (GHD) en 2003 et est devenu en 2010 un membre à part entière du groupe GHD. Il ne s’est cependant pas encore doté d’un plan de mise en œuvre de l’Initiative GHD. Le cadre juridique et stratégique général régissant la coopération japonaise pour le développement jette les fondements d’une politique cohérente et réglée par des principes en matière d’action humanitaire. Cela dit, le Japon établit une distinction entre les interventions humanitaires en cas de catastrophe naturelle, d’une part, et dans des situations de conflit ou « d’urgence complexe », d’autre part. Un exposé de principe sur les objectifs de l’action humanitaire dans ce dernier cas apporterait un complément utile à l’Initiative pour la réduction des risques de catastrophe. Il contribuerait à préciser les objectifs spécifiques des interventions humanitaires – à ne pas confondre avec l’aide à la construction de la paix, qui s’inscrit dans le contexte de la promotion du développement à plus long terme – et préviendrait le risque que soient compromis les principes d’impartialité et d’indépendance préconisés dans les GHD. Depuis quelques années, les forces armées japonaises jouent un rôle grandissant dans les situations d’urgence complexe. En conséquence, et compte tenu de l’accent accru mis sur les questions de conflit et de sécurité dans la politique japonaise de coopération pour le développement, une intensification du dialogue s’impose entre les acteurs humanitaires et militaires concernés. Le Comité salue à cet égard la participation active du Japon au Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité.


Accroître la fiabilité et la souplesse de l’aide humanitaire


En 2008, le Japon a déboursé 228 millions USD (en valeurs nettes) au titre de l’aide humanitaire. Avec 1.6 %, la part de l’APD japonaise affectée à l’action humanitaire est largement inférieure à la moyenne du CAD, qui s’est élevée la même année à 7 %. Même si on tient compte des 21 millions USD auxquels sont estimées ses contributions de base aux organismes humanitaires multilatéraux, le Japon ne se classe qu’au 18ème rang des membres du CAD par le volume global de son aide humanitaire en 2008. Cela dit, les crédits affectés par le Japon à l’aide humanitaire sont sujets à d’amples fluctuations d’une année à l’autre car les interventions suite à des crises majeures sont financées sur des rallonges budgétaires. C’est ainsi qu’ont pu être dégagés 657 millions USD en 2004 et 527 millions USD en 2005, principalement en réponse au tsunami survenu dans l’Océan Indien et au tremblement de terre qui s’est produit au Cachemire. Le soutien apporté par le Japon aux initiatives de réduction des risques de catastrophe, qui s’est monté aux alentours de 479 millions USD en 2008, mérite par ailleurs d’être souligné. Dans ce domaine, le Japon possède une expérience précieuse, en particulier en Asie.


Dans ses concours au système humanitaire international, le Japon privilégie les appels interagences consolidés des Nations unies et les appels du Comité international de la Croix-Rouge/du Croissant Rouge. Les financements humanitaires accordés par le Japon aux organismes multilatéraux sont pour l’essentiel assortis de conditions d’utilisation. D’après les ONG japonaises, la vitesse de réaction des autorités s’est améliorée depuis la mis en place de la « Japan Platform », qui coordonne les financements publics et privés destinés aux 32 ONG qui en sont membres. Reste que le volume des fonds transitant par ce canal est relativement minime, de l’ordre de 10 millions USD par an, et ne semble pas pouvoir être augmenté. Les organismes multilatéraux et les ONG qui bénéficient de concours humanitaires de la part du Japon jugent certaines des procédures complexes et lourdes, problème auquel le Japon serait bien inspiré de s’attaquer afin de respecter l’esprit des principes et bonnes pratiques d’action humanitaire.


Recommandations


Afin de consolider l’assise de sa démarche en matière d’aide humanitaire, le Japon aurait intérêt à :

  • Veiller à accorder ses procédures en matière d’aide humanitaire aux Principes et bonnes pratiques d’action humanitaire.
  • Elaborer un exposé de principes concernant les objectifs de son action humanitaire dans les situations de conflit, qui viendrait compléter son Initiative pour la réduction des risques de catastrophe à travers l’APD et préciserait les objectifs spécifiques des interventions humanitaires – à ne pas confondre avec l’aide à la construction de la paix dans la perspective du développement – dans ces contextes difficiles.
  • Promouvoir une intensification du dialogue entre les acteurs humanitaires et militaires afin de préserver l’impartialité de l’action humanitaire japonaise.

 

 

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