Emploi et gestion publics

Vieillissement et service public: Les défis des ressources humaines

 

août 2007

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Le vieillissement de la population va induire des changements immédiats, tant dans les modes de prestation de service public que dans la gestion des ressources humaines au sein de l'administration centrale. Il a un impact sur la réallocation des effectifs entre les secteurs et va entraîner une réorganisation de la prestation de service dans le domaine social entre les secteurs public et privé. Et il s’agira bien sûr d’accroître la productivité de l'appareil de gouvernement, afin de faire face aux pressions fiscales croissantes. Parallèlement, la main-d'oeuvre du secteur public vieillit encore plus rapidement que le reste de la société. Ceci est une source de défis et d’opportunités. Le vieillissement du secteur public accroît la charge fiscale tout en diminuant la capacité immédiate de prestation de service. Toutefois, ce processus constitue à long terme une opportunité stratégique de réduire les effectifs du secteur public en fonction des besoins, et de modifier les conditions d'emploi et la gestion des agents publics si nécessaire.

Résumé

Le vieillissement démographique crée des pressions immédiates visant à modifier les modes de prestation de service et de gestion des ressources humaines. Pour examiner les stratégies à mettre en oeuvre en vue de s’attaquer à ces problèmes urgents, ce projet de recherche s’est servi de plusieurs éléments, notamment d’un examen de la documentation existante en la matière, de recherches préliminaires évaluant la portée du projet dans tous les pays membres de l’OCDE et d’une analyse des données de la dernière Enquête de l’OCDE sur la gestion stratégique des ressources humaines dans l’administration. Ce projet
de recherche a permis, plus particulièrement, d’établir une photographie actuelle des actions et les politiques du vieillissement dans neuf pays membres de l’OCDE : l’Allemagne, l’Australie, le Danemark, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas et le Portugal. L’éventail des pays étudiés dans ce rapport donne à penser que ses conclusions sont révélatrices des grandes tendances de l’OCDE.

Dans ce rapport, la recherche et l’information sont divisées en quatre chapitres principaux. Le premier chapitre du rapport examine les problèmes immédiats posés par le vieillissement de la population et le vieillissement de la population active. La forte progression du rapport inactifs âgés/actifs a entraîné l’émergence de deux grands défis. Le premier est la nécessité d’une réaffectation des ressources entre les différents secteurs et institutions du fait d’une demande accrue d’effectifs supplémentaires dans les secteurs sociaux. Les projections de l’OCDE pour les 19 pays pour lesquels des informations sont
disponibles prévoient une progression moyenne des dépenses de santé et de soins de longue durée de 3 à 3.5 points de PIB sur la période 2000-20501.

Le deuxième est la nécessité d’accroître la productivité en raison des pressions budgétaires créées par une population vieillissante. Cela conduit inévitablement à repenser la division du travail entre secteur public et secteur privé en termes d’offre sociale, dans les secteurs sociaux, ce qui n’est pas sans conséquences pour le statut du personnel travaillant dans ces secteurs ainsi qu’à développer les stratégies pour réduire les coûts.

Le rapport identifie également des défis spécifiques à l’intérieur du service public dont les effectifs vieillissent encore plus vite que le reste de la société et que le marché du travail au sens large. Mais ces problèmes offrent également des opportunités pour la gestion du service public. En effet, un service public vieillissant alourdit la charge budgétaire tout en restreignant la capacité immédiate à répondre aux nouveaux défis du vieillissement. Mais, sur le long terme, il représente également une opportunité stratégique de réduire les effectifs du secteur public, lorsque nécessaire, et de procéder à des changements structurels en matière d’emploi, notamment dans le sens d’une plus grande flexibilité. Le service public devra également opérer des réajustements majeurs et réaffecter les ressources pour répondre à l’accroissement des besoins des personnes âgées en services sociaux et soins de longue durée. Enfin, compte tenu de la très forte proportion d’agents publics qui vont partir à la retraite sur une période relativement courte, le maintien des
capacités de la fonction publique à offrir le même niveau et la même qualité de services publics reste un problème complexe, en particulier si l’on ne veut pas que le marché du travail au sens large soit affecté par de nouvelles embauches massives dans le secteur public.

Le deuxième chapitre du rapport est une photographie des politiques des neuf pays examinés en matière de gestion des ressources humaines. Elle analyse un certain nombre d’activités et de questions de fond dans les domaines suivants :

  • En premier lieu, elle analyse la manière dont les pays s’attaquent au problème de la maitrîse des coûts et de la nécessité d’accroître la productivité du service public. Elle le fait essentiellement en se focalisant sur la viabilité financière des régimes de pensions de retraite et, dans certains cas, en comprimant les effectifs. Les pays membres de l’OCDE se sont, dans une large mesure, attachés à aligner les droits et les prestations des agents publics sur ceux des salariés du privé en réduisant les prestations, en maintenant les travailleurs âgés plus longtemps dans l’emploi et en passant de régimes à prestations définies à des régimes à cotisations définies. On considère globalement que, dans la plupart des pays, la maitrîse des coûts et les compressions d’effectifs sont indispensables à des augmentations statiques de la productivité2. Certains pays mettent l’accent sur des  augmentations de production grâce à une meilleure gestion des connaissances, des réformes de la gestion du secteur public et, bien entendu, un investissement dans les nouvelles technologies.
  • Parallèlement, les pays s’attaquent à la nécessité de maintenir leur capacité. Le rapport estime qu’ils doivent le faire par le biais de nouveaux recrutements massifs et d’une réaffectation des effectifs mais aussi de mesures ciblées pour répondre à des besoins particuliers de capacité aux niveaux de direction. Certains pays le font par le biais de stratégies proactives de recrutement, d’un recul de l’âge de départ à la retraite et d’incitations à travailler plus longtemps. Malheureusement, la gestion prévisionnelle des effectifs des différents secteurs demeure le point faible de la plupart des stratégies du vieillissement. La plupart des pays ne mettent guère l’accent sur la nécessité d’opérer
    des changements dans les effectifs des différents secteurs ou des différents niveaux de gouvernement.
  • Le troisième défi stratégique en matière de la gestion des ressources humaines concerne la manière dont les pays gèrent la nécessité de réaffecter les ressources en fonction des nouvelles priorités. Il s’agit là d’un problème complexe qui impose de concilier d’une part une vision stratégique des politiques prioritaires ainsi que des contraintes liées aux moyens financiers et humains avec la réaffectation des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement. Certains pays envisagent d’accroître les effectifs du secteur de la santé et des soins de longue durée tout en réduisant les effectifs d’autres secteurs.
  • Le dernier défi auquel est confronté la gestion des ressources humaines concerne la manière dont les pays assurent que les départs ne conduisent pas à des recrutements futurs entraînant l’apparition de tensions sur le marché du travail au sens large. Le rapport établit que, dans la plupart des pays, les conséquences des vagues de départs sur le marché du travail et sur l’ensemble de l’économie n’ont pas été prises en compte dans la stratégie de vieillissement du service public.

Le troisième chapitre du rapport passe en revue les différentes stratégies que les pays peuvent mettre en oeuvre pour relever ces défis. Elle met en lumière l’importance d’une approche globale avec les organismes publics concernés et les différents niveaux de gouvernement travaillant en collaboration pour coordiner la mise en oeuvre des stratégies choisies. L’examen des neuf études de cas révèle la nécessité de mener des stratégies plus proactives fondées sur l’examen du profil démographique des effectifs de la fonction
publique pour évaluer les déficits potentiels de capacité et les difficultés financières ; l’examen des problèmes de capacité à long terme que risquent de générer l’évolution de la demande de services et une latitude budgétaire plus réduite ; l’examen de la marge de manoeuvre résultant de l’évolution de la population active.

Le quatrième chapitre du rapport suggère un certain nombre d’actions que les gouvernements pourraient mener en dressant une liste à l’attention des pays qui cherchent à élaborer une stratégie nationale du vieillissement pour leur secteur public. Celle-ci recouvre :

  • l’examen des conséquences potentielles du vieillissement pour le secteur public dans le contexte financier et le contexte du marché du travail au sens large ;
  • le choix des mesures les plus appropriées pour accroître la productivité de la prestation de services publics et réduire les coûts globaux, tout en profitant de cette opportunité unique qu’offrent les départs à la retraite croissants d’agents publics pour restructurer la fonction publique ;
  • la focalisation sur le maintien des capacités dans certains secteurs et son accroissement dans d’autres ;
  • l’encouragement à réaliser des changements institutionnels afin d’adapter un système de gouvernance à plusieurs niveaux au défi du vieillissement.

Table des matières

Avant-Propos

Résumé

Partie I Rapport de synthèse

Chapitre 1 Le défi du vieillissement

1. Le vieillissement des agents publics dans le contexte du vieillissement démographique

2. Défis et opportunités du vieillissement pour la gestion des services publics

Chapitre 2 Actions nationales

1. Comment les pays gèrent-ils la maitrîse des coûts et la nécessité d’accroître la productivité dans le secteur public ?

2. Comment les pays gèrent-ils la nécessité de maintien des capacités ?

3. Comment les pays gèrent-ils la nécessité de réaffecter les ressources en fonction des nouvelles priorités ?

4. Comment les pays gèrent-ils leur secteur public pour que les départs n’entraînent pas des embauches futures entraînant l’apparition de tensions sur le marché du travail au sens large ?

Chapitre 3 Examen des stratégies nationales

1. Outils des politiques

2. Contraintes et spécificités des différents pays

3. Les pays ont-ils des stratégies proactives globales du vieillissement ?

Chapitre 4 Vers des actions et des stratégies publiques durables du vieillissement

Bibliographie
Partie II Études de cas

Chapitre 5 Vieillissement et le service public en allemagne

Chapitre 6 Vieillissement et le service public en australie

Chapitre 7 Vieillissement et le service public au danemark

Chapitre 8 Vieillissement et le service public en finlande
Chapitre 9 Vieillissement et le service public en france

Chapitre 10 Vieillissement et le service public en irlande

Chapitre 11 Vieillissement et le service public en italie

Chapitre 12 Vieillissement et le service public aux pays-bas

Chapitre 13 Vieillissement et le service public au portugal

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