France

Le Pari de la Croissance : Exposé devant la Commission Attali pour la Libération de la Croissance Française

 

Exposé de M. Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE devant la Commission Attali pour la Libération de la Croissance Française

 

Paris, le 22 novembre 2007

Monsieur le Président, membres distingués de la Commission, Mesdames et Messieurs,

Je suis très heureux d’être parmi vous ce soir et vous remercie pour cette invitation à m’exprimer devant la Commission. Comme vous le savez, beaucoup de travaux de l’OCDE rejoignent vos préoccupations. Nous publions, chaque année, plusieurs analyses sur la croissance dans nos pays Membres. Entre autres, des ouvrages tels que « Objectif Croissance » « Regards sur l’Éducation », « Panorama de la Santé » ou « Perspectives de l’Emploi».

Mais j’ai souhaité que l’OCDE fasse davantage pour son pays hôte et pour votre Commission, Monsieur le Président, c’est pourquoi nous avons synthétisé l’ensemble de nos idées sur la France dans un ouvrage spécial qui vous a été présenté.

Notre objectif n’est pas d’être exhaustifs, ni bien sûr de prétendre avoir les solutions miracles adaptées à la situation française. Notre contribution est simplement destinée à apporter une approche internationale, fondée sur l’identification des bonnes pratiques dans de nombreux domaines.

La France possède beaucoup d’atouts qui sont reconnus internationalement : une grande partie de sa main-d’œuvre est très productive, ses infrastructures sont parmi les meilleures du monde, certaines de ses entreprises sont des leaders mondiaux dans leur domaine, son système de soins de santé donne de très bons résultats.

L’expérience internationale suggère que pour s’assurer la place qui est la sienne dans la mondialisation, la France doit persévérer dans ses réformes afin de tirer le meilleur parti de ses atouts.

Je cite volontiers l’exemple d’autres pays, comme l’Australie, le Danemark, l’Irlande, les Pays-Bas, le Royaume-Uni ou la Nouvelle-Zélande qui ont conduit des réformes ambitieuses de leurs marchés du travail et/ou de biens et services et qui ont vu leurs performances s’améliorer, quelquefois de façon spectaculaire.
Dans un monde globalisé, les comparaisons ont des conséquences plus graves qu’avant : les investisseurs, les travailleurs les plus mobiles et les plus qualifiés, mais aussi les fournisseurs et les clients vont là où les choses bougent et se développent le plus vite.

Or depuis le milieu des années 90, la France croît, certes, mais elle perd du terrain par rapport à des partenaires importants, alors qu’elle en gagnait auparavant.

Ce qui frappe surtout en France c’est une certaine crainte de l’avenir et une méfiance vis-à-vis du changement.

Une enquête récente montrait que les Français sont parmi les citoyens du monde qui craignent le plus que leurs enfants aient une vie plus dure qu’eux-mêmes.

Il y a évidemment des raisons à cela : par exemple, le taux de chômage des jeunes dépasse 20 %, c’est le double de ce que l’on voit au Royaume-Uni, aux Etats-Unis ou au Japon.

Qui plus est en France, pour trop de gens le chômage dure longtemps, avec de graves pertes de capital humain et d’employabilité.

Une telle expérience pour les uns et une telle perspective pour les autres contribuent à la frilosité de ceux qui ont un travail : les travailleurs ont peur que leur entreprise prenne des risques en innovant.

Quant aux entrepreneurs, ils sont également réticents à prendre des risques et à embaucher, mais pour la raison inverse, parce que, en cas d’échec, le cadre législatif et réglementaire du licenciement va amplifier leurs pertes financières.

Le résultat de tout cela, ce sont des agents économiques crispés, qui réclament avant tout la protection des situations acquises, et à côté d’eux une trop large frange de la population qui ne parvient pas ou qui a renoncé à s’insérer dans l’activité économique.

Je suis persuadé qu’il existe un lien profond entre croissance et confiance économique.

Les comparaisons internationales des différentes politiques publiques auxquelles se livre l’OCDE permettent d’identifier les sources du manque de confiance économique des Français.

A mon avis, il y en a cinq principales, et je voudrais en dire quelques mots sur chacune.

Ce sont : (1) le manque de clarté sur le cadre macroéconomique à long terme ; (2) le fonctionnement insatisfaisant du marché du travail ; (3) la faiblesse du système éducatif, pour une partie importante de la jeunesse ; (4) des réformes pro-concurrentielles qui avancent plus lentement que dans d’autres pays, et (5) une fiscalité relativement complexe et peu attractive, pesant fortement sur le travail.

Premier point donc, le fait que les Français soient inquiets pour le cadre macroéconomique de leur avenir.
On leur dit, avec raison, que leur système social va être soumis à de fortes tensions à cause du vieillissement de la population et que la trajectoire de la dette publique n’est pas soutenable.

Des réformes ont été engagées, sur les retraites, sur la santé, sur la réduction du nombre de fonctionnaires, sur la qualité des finances publiques, mais on sait qu’elles ne constituent qu’un début et qu’il faudra aller plus loin.

Il est urgent aujourd’hui de répondre à ces préoccupations de long terme et de proposer un cadre clair et crédible qui donne la certitude à tous que les problèmes de finances publiques et sociales seront traités et des indications sur la manière dont ils le seront.

Le rétablissement des finances publiques, envisagé dans le programme de stabilité, reste modeste par rapport aux efforts de l’Allemagne par exemple, et les mesures à mettre en œuvre pour y parvenir n’y sont pas détaillées.

Deuxième source d’inquiétude des Français et de frein à la croissance, le fonctionnement insatisfaisant du marché du travail qui mène souvent à l’exclusion.

Je pense que ces deux sujets ne peuvent pas être dissociés.

Par exemple, en matière de revenus, la France s’est dotée de plusieurs instruments qui interagissent fortement : le SMIC, la prime pour l’emploi, les allégements de charges sociales, et les revenus de remplacement.

Tous jouent sur les conditions de la transition entre le non-emploi et l’emploi.

Chaque réforme résout au coup par coup un problème, en crée un autre, en déplace un troisième.
Il paraît important de mettre en place une approche globale.

Ce que les comparaisons internationales suggèrent en la matière, c’est que le marché du travail français fonctionnerait mieux si l’échelle des salaires n’était pas si compressée aux alentours du SMIC.
En France, le salaire minimum rapporté au salaire moyen est de 47 %, 10 points au-dessus de la moyenne de l’OCDE.

Cela plaide en faveur d’un ralentissement de l’évolution du SMIC, et d’une utilisation plus efficace du système fiscal et social pour améliorer le fonctionnement du marché du travail.

Par exemple, on pourrait renforcer et surtout mieux cibler la prime pour l’emploi aux alentours immédiats du SMIC, tout en tenant compte des contraintes de finances publiques et des options qui seront retenues pour les revenus de remplacement.

Au-delà des questions de coût et de revenu du travail, l’emploi est très protégé en France.

Notre indicateur global de protection place la France parmi les pays les plus protecteurs (dépassée seulement par la Grèce, l’Espagne, le Portugal, le Mexique et la Turquie).

De telles dispositions protègent effectivement ceux qui ont un emploi au moment de chocs négatifs, mais elles dissuadent aussi les entreprises d’embaucher quand cela va bien, et au total, le marché du travail manque de dynamisme, ce qui est à l’origine d’une forte dualité, aggravant le chômage des jeunes, et freinant les gains de productivité.

De surcroît, les procédures de licenciement en France conduisent à des délais et à une incertitude sur le montant des indemnités, qui ne profitent ni au salarié ni à l’entreprise.

La France doit trouver un meilleur équilibre entre protection des emplois et protection des chômeurs.
Dans cette perspective, l’efficacité du service public de l’emploi doit être améliorée. Si la fusion de l’UNEDIC et de l’ANPE va dans la bonne direction, la structure incitative d’ensemble de ce service doit également être revue : d’une part, l’efficacité des aides proposées doit être systématiquement et rigoureusement évaluée, et d’autre part, le suivi et le contrôle de la recherche d’emploi doivent être renforcés.

On pourrait s’inspirer d’expériences d’autres pays, comme le Danemark, les Pays-Bas ou l’Autriche, qui sont décrites dans l’ouvrage que je vous ai remis.

J’ai été un peu long sur le marché du travail, parce qu’il me semble qu’il est au cœur du sentiment d’insécurité économique français, et qu’il constitue le plus grand défi pour libérer la croissance.

Je vais être plus bref sur le système éducatif.

Une des raisons pour lesquelles les Français sont parmi les citoyens du monde qui redoutent le plus pour l’avenir de leurs enfants tient certainement au fait que nombre de ces jeunes ne disposent pas des compétences leur permettant de faire face avec succès aux défis d’un marché du travail chaque jour plus concurrentiel.

D’où le sentiment que l’on peut avoir d’un système éducatif peu adapté pour une partie importante de la jeunesse.

Par exemple, quelque 15% d’une classe d’âge quittent tous les ans le système éducatif sans qualifications suffisantes.

Par ailleurs, l’enseignement supérieur n’est pas suffisamment accessible ni efficace d’où il résulte un nombre encore insuffisant de diplômés (100 000 par an).

Autant de handicaps évidents pour la compétitivité économique et la cohésion sociale.

Pour ne parler que des seuls moyens, la France devrait concentrer davantage ses efforts sur les élèves les plus en difficulté dans leur scolarité.

Parce qu’ils sont souvent issus de milieux défavorisés ou de l’immigration, cette mesure est justifiée tant économiquement que socialement.

Quant aux universités, il nous semble qu’une augmentation de leurs moyens est nécessaire, au vu notamment de ceux dont disposent les Instituts universitaires de technologie et les grandes écoles.
Cette augmentation peut se faire par un recours plus important aux droits d’inscription, ce qui ne pose pas de problème d’équité dans l’accès aux études si l’on met en place simultanément un système adéquat de bourses et de prêts.

Mais les expériences d’autres pays indiquent également que l’augmentation des moyens doit s’accompagner d’une autonomie accrue dans la gestion, la définition des cursus et la sélection des étudiants, et de plus de responsabilités des universités face à toutes les parties prenantes.

Autre pilier important d’un retour vers la croissance et vers davantage de croissance, la réforme des marchés de biens et de services.

Le renforcement de la concurrence bénéficiera au consommateur, à son pouvoir d’achat, et finalement à l’emploi et à la croissance.

Encourager la concurrence favorise non seulement l’efficacité, mais aussi offre des opportunités. L’entrée sur le marché d’entreprises crée de nouveaux emplois.

Les barrières à l’entrée et l’interdiction de revente à perte dans le secteur de la distribution ont coûté cher au consommateur, sans protéger le petit commerce de proximité.

Beaucoup de réglementations sectorielles spécifiques pourraient sans dommage être assouplies, pourvu qu’une autorité de la concurrence unique, à la doctrine et aux compétences reconnues, puisse effectivement exercer ses prérogatives.

Une plus grande souplesse et une réduction des coûts dans ces secteurs pourraient profiter à l’ensemble de l’économie.

J’ajouterai à cela un point : la France, comme tous ses partenaires européens, doit transposer la Directive Services d’ici à 2009.

L’ouverture du marché européen pour ces services, qui pour certains sont aisément délocalisables, est une occasion à ne pas manquer, et il y aura certainement un avantage au premier arrivé, « a first mover advantage » comme on dit en anglais, en terme de localisation et de compétitivité future.

Un autre pilier important d’un retour vers la croissance et vers davantage de croissance est la réforme de la fiscalité.

Depuis 1975, le taux de prélèvements obligatoires est passé de 35.5 % à 44.5 % par rapport au PIB, ce qui a fortement contribué à dégrader la compétitivité de la France.

La structure de la fiscalité française contribue elle-même à ce défaut de compétitivité : l’impôt sur les sociétés se caractérise par une base étroite et un taux élevé (en 2008 la France aura le taux d’impôt sur les sociétés le plus élevé en Europe), la taxe professionnelle pèse lourdement sur les entreprises, les cotisations sociales, en particulier patronales, atteignent des niveaux élevés, la pluralité des taux de TVA se révèle problématique, l’imposition des revenus des personnes physiques est faiblement progressive, contrairement aux apparences.

Dans le même temps, l’ensemble du système est particulièrement complexe et se caractérise par un nombre de taxes plus élevé que dans n’importe quel autre pays de l’OCDE.

Au-delà des ajustements mineurs, le temps est venu d’une véritable réforme d’ensemble de la fiscalité. Une réforme ambitieuse nécessitera du courage politique, mais est seule susceptible d’améliorer sensiblement la compétitivité tout en garantissant les recettes fiscales.

Cette réforme devrait comprendre une diminution sensible du taux de l’impôt sur les sociétés et un élargissement de son assiette, une réforme en profondeur de la taxe professionnelle, la fusion des taux normal et réduit de TVA, la réduction des cotisations sociales, notamment patronales, et une restructuration de l’imposition des personnes physiques (Impôt sur le Revenu, Contribution Sociale Généralisée, Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale) pour assurer une plus grande progressivité.

Plus généralement et en conclusion, je voudrais dire, Monsieur le Président, combien l’OCDE est consciente des défis que rencontre tout processus de réforme en termes d’économie politique.

Beaucoup des recommandations que nous formulons dans ce livre vous paraîtront bien connues depuis longtemps, mais difficiles à mettre en œuvre, même par un gouvernement à qui des élections récentes ont donné un mandat clair pour réformer.

Et en effet, bien que globalement, les gains associés à ces réformes dépassent les coûts, les gagnants sont nombreux et diffus, alors que les perdants sont bien mieux identifiés.

Qui plus est, les gains mettent souvent quelques temps à se manifester, alors que le coût des réformes est perçu bien plus rapidement.

En partie sous l’impulsion de la France, cela fait plusieurs années que l’OCDE réfléchit à la façon de surmonter ce type de blocages.

Quelques leçons semblent se dégager de ces analyses.

D’abord, on réforme plus facilement en situation d’urgence.

L’inquiétude économique des Français ne procède sans doute pas d’une situation d’urgence, mais elle peut contribuer à faire accepter des changements.

Deuxièmement, il vaut mieux ne pas trop morceler les réformes : un ensemble de réformes bien conçu permet d’augmenter les gains pour tous et en particulier pour les perdants de chaque réforme spécifique.
Enfin, les réformes sur les marchés de produits jouent un rôle essentiel. Les avantages et les défis d’un marché plus concurrentiel fondent les conditions de succès de la réforme du marché du travail.

Réformer le marché du travail est important, en particulier dans un pays où le chômage reste la préoccupation première de tous.

Il faut cependant veiller à ce qu’il y ait suffisamment de concurrence dans chaque secteur pour faire en sorte que les entreprises restituent bien les avantages d’un marché du travail plus flexible sous forme de prix plus bas et d’un pouvoir d’achat accru.

Si ces conditions sont remplies, les réserves de potentiel dont dispose la France sont estimées à plusieurs points de PIB.

Cela veut dire, en effet, que si un ensemble ambitieux de réformes était mis en œuvre rapidement, la France pourrait connaître pendant de nombreuses années une croissance significativement supérieure à sa moyenne des dernières années.

Le mandat de la Commission que vous présidez, Monsieur le Président, est vaste et ambitieux, mais il correspond aux défis que la France rencontre aujourd’hui pour retrouver la confiance dans l’économie et la croissance qui l’accompagne.

Il y a presque un demi-siècle l’OCDE a été créée avec un mandat proche du vôtre : favoriser la croissance et le développement économiques de ses membres.

Ce demi-siècle d’analyse des expériences menées collectivement dans nos 30 démocraties, nous sommes heureux de le mettre aujourd’hui à votre disposition, et à celle de notre pays d’accueil.
Aujourd’hui, la France semble décidée à prendre en main son avenir en menant les réformes d’envergure qui lui permettront de relancer sa croissance et sa compétitivité. L’OCDE se joint à cet effort, et nous faisons le pari de la relance de la croissance française. Un pari qui, j’en suis certain, sera gagnant !