Impact des principales tendances économiques sur la gouvernance régionale et locale

 

Séminaire sur « Comment mieux accompagner les mutations économiques »
Remarques d'Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE

09 mars 2010, Paris, France
 

Monsieur le Ministre,
Monsieur le Chef du Service du Contrôle Économique et Financier,
Mesdames, Messieurs,

C’est un honneur et un grand plaisir d’être avec vous aujourd’hui pour évoquer la question des territoires et de leur rôle clé pour une relance économique durable.

Les autorités centrales pensent parfois décider du sort des citoyens sans forcément tenir compte des spécificités régionales. La France est, à cet égard, un pays à la tradition centralisatrice fortement ancrée. Mais les dynamiques territoriales et les collectivités qui les gouvernent sont des partenaires incontournables des politiques nationales. Je suis convaincu que des régions prospères et innovatrices, des métropoles dynamiques et solidaires, des territoires ruraux actifs, sont les pièces maîtresses d’une économie mondiale plus forte, plus saine, et plus juste. Anticiper les mutations au niveau des territoires est donc indispensable à la fois pour la France et les acteurs que vous êtes, et à travers le monde. 

La reprise économique reste fragile. Même si l’orage est passé, tous s’accordent aujourd’hui pour penser que cette crise, la plus grande depuis des décennies, laissera des traces profondes. La mission, difficile mais non impossible, des gouvernements est dès lors de réparer nos économies tout en les rendant plus résistantes aux défis futurs. Ils devront le faire, qui plus est, avec des contraintes drastiques en matière budgétaire.

Comment le faire ? Que faire aux niveaux national, régional et local pour atteindre cet objectif de construire une économie plus forte, plus saine et plus juste ? Comment s’y prendre dans le contexte institutionnel spécifique de la France ? Je vais m’efforcer de répondre à ces questions.

En premier lieu, penchons nous sur l’innovation. La capacité à innover, dans les techniques comme dans les services est cruciale pour construire une économie plus forte. Cette perspective, qui marque fortement l’agenda de Lisbonne et la politique nationale française, semble cependant difficile à concrétiser au niveau régional. Or les régions sont sinon le moteur de l’innovation, tout du moins un acteur clé. Cela sera d’ailleurs l’un des points soulignés dans note « Stratégie de l’Innovation » que nous présenterons lors de notre prochaine réunion ministérielle fin mai.

En effet, que savons-nous sur l’innovation? Tout d’abord, les activités d’innovation semblent encore plus concentrées géographiquement que les activités de production. De plus, la concentration d’activités à fort contenu technologique reste stable au cours du temps. On sait par ailleurs que les régions fortement innovantes sont aussi celles où le PIB par habitant est le plus élevé. Mais l’innovation ne se limite pas à la R.D. La conception, le marketing, l’organisation, les services sont aussi des cibles pour dynamiser l’innovation. Enfin et surtout, on a compris qu’il n’y a pas d’innovation sans réseaux d’acteurs partageant des références culturelles et des objectifs communs.

Le capital humain et le capital social sont donc in fine les éléments majeurs de toute politique d’innovation. Or ces facteurs ne sont pas virtuels ou intangibles. Ils sont bien au contraire incarnés dans des territoires précis.  En effet, les collectivités territoriales sont proches des marchés et des entreprises. Cela leur confère des capacités d’identification des opportunités et de mise en réseau des acteurs qui ne sont pas à la portée des agences nationales. De la même manière, pour diffuser dans les territoires, l’innovation doit à la fois nourrir et bénéficier des innovateurs des PME, talents que les collectivités territoriales sont mieux à même d’aller dénicher et soutenir. Une politique de l’innovation qui ignorerait cette dimension territoriale serait donc condamnée à l’échec.

Ce n’est pas le cas en France. Le gouvernement central n’avance pas seul dans la stratégie nationale d’innovation mais s’associe avec les régions, les villes et les partenaires privés. La célèbre politique française des pôles de compétitivité l’illustre clairement. Elle cherche à bénéficier de la capacité des acteurs régionaux et locaux à soutenir l’innovation. Elle mobilise à la fois les dynamiques de recherche privée et publique. Cette politique évolue aujourd’hui vers une concentration des moyens dans les pôles les plus efficaces pour soutenir la concurrence mondiale. Ceci était d’ailleurs une recommandation de l’examen territorial de la France réalisé par l’OCDE en 2006.

En second lieu, les villes et les régions sont aussi les laboratoires des nouvelles idées en matière de croissance verte. Elles sont donc des acteurs centraux également pour construire une économie plus propre. La croissance verte n’est pas en effet l’apanage du gouvernement national. Les villes engendrent 70% des émissions de CO2 et le futur des économies urbaines dépend de stratégies proactives en matière de croissance verte.

Les maires, les responsables régionaux ont déjà lancé un certain nombre de projets pour rendre l’environnement urbain plus respirable, agréable et sain, notamment en matière de transport public. Par exemple, l’adoption de normes strictes pour la construction a permis de réduire de 30% les émissions liées à ce secteur à Tokyo. La mise en place d’un système de chauffage par district à Stockholm a conduit à diminuer de 25% les émissions de CO2 par habitant depuis 1990. On voit dans les villes françaises se répandre les systèmes de vélos partagés, le retour aux tramways, l’application de normes environnementales dans la construction. Toutes ces politiques territoriales contribuent à s’attaquer au défi global du changement climatique. Ces efforts pourraient être poussés plus avant.

Au-delà des villes, la croissance verte offre aussi des chances de développement aux régions rurales, en particulier pour la production d’énergies renouvelables. Certaines régions rurales de l’OCDE ont d’ores et déjà développé des systèmes intégrant la production d’énergie, le chauffage et la climatisation à partir de sources renouvelables. La Gaspésie au Québec, la Vallée Totara en Nouvelle Zélande ou la Carélie du nord en Finlande en sont de bons exemples. 

Ces enjeux de développement « vert » affecteront profondément nos économies et nos territoires. Ils conditionnent non seulement la performance économique des pays mais aussi leur performance sociale. Il n’y a pas en effet de croissance pérenne sans équité entre les individus.

Mais pour permettre aux régions de jouer ce rôle clé en matière d’innovation et de croissance verte, il y a un maillon indispensable qu’il ne faut pas négliger, c’est le soutien à l’entreprenariat et aux PME. Les PME apportent en effet une contribution croissante à l’innovation. Elles restent par ailleurs, ou de par ce fait même, le principal potentiel de création ou de renouvellement de l’emploi. Qui pourrait se permettre de les négliger en cette période, surtout au regard de la récente aggravation des chiffres ?

Mais paradoxalement, ce sont elles, ces mêmes PME, qui rencontrent le plus de difficultés à accéder aux financements. Ces difficultés se sont de plus exacerbées avec la crise.

Ainsi, et à juste titre, les plans d’action face à la crise ont pour la plupart inclus des mesures pour aider les PME. Ils l’ont fait en soutenant leur chiffre d’affaires, en luttant contre l’épuisement de leurs fonds de roulement, en améliorant l’accès aux liquidités, et enfin en aidant à maintenir le niveau d’investissement. L’OCDE évalue d’ailleurs l’impact de ces mesures pour le G20 et construit un « Tableau de bord » pour apprécier la situation du financement des PME pour un certain nombre de pays. 

Cependant, au-delà de ces réponses immédiates à la crise, les gouvernements doivent faire face aux carences déjà anciennes de l’accès au financement des PME. L’action des pouvoirs publics à cet égard est déterminante. Elle passe tout d'abord par une simplification administrative et juridique. Mais elle passe également par des mesures relatives au marché du travail et à la réduction des charges fiscales non liées aux bénéfices. Sans oublier la réduction des délais de paiement des marchés publics.

Ainsi les régions jouent un rôle majeur pour l’innovation et la croissante verte, notamment par le biais de leurs PMEs. Les régions sont donc un pivot de la construction d’une économie plus forte et plus saine. Elles le sont aussi pour la construction d’une économie plus juste. En effet, l’accès aux services publics permet de réduire les disparités sociales, et là encore le rôle des régions est important. 

Avec le fameux « contrat social », la France est célèbre pour sa volonté historique de faire de l’équité un objectif partagé par tous. Or les travaux récents, à l’OCDE comme à l’INSEE, ont montré que les disparités sociales sont efficacement limitées par l’accès aux services publics tels que la santé, l’école, la formation professionnelle, le logement social. Et la dimension locale figure au cœur des dispositifs de services publics.

En effet, dans nombre de pays de l’OCDE, la décentralisation à conduit à ce que de très nombreux services publics relèvent de la responsabilité des collectivités territoriales. Ainsi, en moyenne dans l’OCDE, les autorités infranationales comptent pour 31% des dépenses publiques, 22% des revenus publics et 65 % des investissements publics. En France ce dernier chiffre dépasse même 70%. C’est encore plus marqué dans les pays fédéraux tels que l’Allemagne ou les États-Unis et le Canada, ou dans les pays unitaires scandinaves.

Donc, à tous ces égards, les régions restent un acteur primordial. La cause est entendue. Mais elles le sont dans un jeu de dépendance mutuelle entre État et collectivités territoriales. Cette dépendance mutuelle marque la conception, la mise en œuvre et l’efficacité des politiques publiques. En effet, qu’il s’agisse d’innovation, de croissance verte, de financement des PMEs ou d’accès aux services publics, il convient de réfléchir non seulement au contenu des politiques publiques mais aussi à leur mise en œuvre. Et c’est souvent là que le bât blesse. Ceci est vrai dans tous les pays, tout comme en France.

Améliorer la coordination entre niveaux de gouvernement reste une condition cruciale de l’efficacité des politiques nationales. Ce que l’on nomme fréquemment la « gouvernance pluri-niveaux » est une condition clé de leur réussite. Il s’agit de coordonner les objectifs, les ressources et les décisions de nombreux niveaux dans l’échelle verticale : municipalités, intercommunalités, départements, régions, État, etc., parallèlement aux structures déconcentrées de l’État. L’enjeu est de mettre en musique les connaissances et les compétences qui sont partagées entre ces nombreux acteurs publics. C’est entre autre un des objectifs de votre séminaire et je vous en félicite.

La France est marquée, vous le savez, par une fragmentation territoriale importante, notamment du fait de ses très nombreuses municipalités (36500 !), la plupart de taille très petite.

Pour gérer les relations entre le niveau central et les territoires, notamment en matière d’innovation, faut-il des agences régionales de développement, comme au Royaume Uni, notamment pour l’innovation? Ou bien faut-il, comme en France ou en Italie, des contrats de projets inscrivant les stratégies de développement dans des ambitions de long terme partagées par les différentes parties signataires, État et Région ?

Pour atteindre la taille efficace pour fournir les « bons » services et investissements publics, faut-il choisir de fusionner les municipalités comme le Danemark l’a fait récemment, ou faut-il opter pour la coopération inter-municipale dont la France s’est faite le champion ?

Comment construire des stratégies territoriales permettant au mieux de bénéficier des complémentarités entre les différents domaines de la politique publique et de dépasser les logiques sectorielles : par des autorités régionales ? Par des représentations de l’État en régions ? Par une mixité des institutions ?
Comme vous vous en doutez, il n’y a pas de réponse univoque à ces questions. Elles sont de nature multidimensionnelle et doivent incorporer les questions de financement, de définition des objectifs, de mesure des performances, etc. Elles dépendent surtout beaucoup des contextes institutionnels historiques des pays concernés.

Mais il y a là sans doute en France une marge d’efficacité dans la dépense publique. Le gouvernement a d’ailleurs proposé des pistes de réformes. Je ne rentrerai pas dans ce débat national, surtout à quelques jours des élections régionales qui vont certainement donner lieu à des prises de position en la matière. Cependant les autres pays de l’OCDE peuvent constituer une source d’inspiration : le Japon et ses réformes récentes visant la réduction du nombre de municipalités (notamment les plus petites); la Suède qui a mis en œuvre une politique de régionalisation par des expériences pilotes, souhaitées par les acteurs locaux; l’Australie avec la mise en place du COAG (Conseil des Gouvernements australiens), dispositif qui permet le partage d’information, la mise en œuvre des réformes, les décisions réglementaires et d’allocation budgétaire, ainsi que des approches sectorielles, de manière concertée non seulement entre niveau central et niveau régional, mais aussi entre les régions elles-mêmes, etc.

L’essentiel est de permettre aux différentes parties prenantes de partager de manière efficace des informations et des analyses pouvant conduire à l’édification de politiques coordonnées. Au-delà de l’aide que peuvent apporter des organismes comme l’OCDE, par des statistiques et des études objectives et par le partage des bonnes pratiques, c’est dans le dialogue que réside la réalisation des potentiels. Vos rencontres dans ce séminaire MUTECOS constituent donc une voie particulièrement intéressante et bienvenue pour dépasser les enjeux de la politique immédiate et affronter ensemble les défis de demain.
Je vous remercie de votre attention.

Pour en savoir plus sur les travaux de l'OCDE sur la France : www.oecd.org/france

 

 

 

 

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