Etude économique de la France 2005: Améliorer la performance du marché du travail

 

Ces Evaluation et recommandations de l'OCDE résument le chapitre 3 de l'Etude économique de la France 2005 publiée le 16 juin 2005.

Pourquoi le chômage demeure-t-il si élevé et la participation faible ?

Le taux de chômage se situe actuellement à 10 % et n'est pas tombé en deçà de 8% depuis vingt ans, même au plus fort de la conjoncture de la fin des années 90. Les estimations des effets exacts de la stricte protection de l'emploi et du salaire minimum peuvent diverger. Toutefois, ces effets, amplifiés par l'incertitude qui pèse sur le coût pour l'employeur d'un licenciement, et par le fait que le coût minimum du travail dépasse la productivité potentielle  d'un certain nombre de travailleurs peu qualifiés semblent être responsables d'une partie importante du niveau élevé du chômage structurel, en particulier pour certains groupes comme les jeunes et les chômeurs de longue durée. Ces dispositifs sont destinés à faire supporter par les employeurs une partie des efforts visant à assurer la protection des revenus et la sécurité de l'emploi. Au fil des ans, les employeurs ont réagi à cet alourdissement des coûts du travail en réduisant leur demande de travail, même si les allègements de charges sur les bas salaires ont contribué à renforcer nettement l'emploi des travailleurs peu qualifiés au cours de la dernière décennie. Le niveau élevé des cotisations sociales patronales aux niveaux des salaires où les allègements de charges ne jouent guère ou plus du tout a le même effet sur la demande de travail. Par ailleurs, l'interaction des impôts, des cotisations de sécurité sociale et des prestations sociales tend à réduire également l'offre de travail, ce qui contribue aux performances médiocres du marché du travail.

Chômage et emploi dans une perspective à long terme
 

1.  En pourcentage de la maint-d'oeuvre dans le groupe d'âge considéré.
2.  En pourcentage de la population d'âge actif.
Source: OCDE, base de données ELS.

Lorsque l'on tient globalement compte de tous les impôts qui pèsent sur le revenu du travail (impôt sur le revenu des personnes physiques, cotisations de sécurité sociale, y compris les prélèvements sociaux supplémentaires : CSG et CRDS) et sur les prestations sociales soumises à critères de ressources, on constate que les taux marginaux effectifs d'imposition du travail sont très élevés en France. Afin de réduire ces désincitations, des mesures ont été prises, ciblées sur les bas salaires, telles que des réductions des cotisations patronales à la sécurité sociale et la prime pour l'emploi (PPE), un crédit d'impôt sur les revenus pour les titulaires d'emplois faiblement rémunérés. Bien que l'on n'ait pas encore pleinement évalué les effets de la PPE dont l'efficacité serait peut-être accrue si elle s'appliquait à la CSG, qui est déduite à la source, plutôt qu'à l'impôt sur le revenu qui est acquitté sur les revenus déjà perçus, ces mesures ont eu certains effets positifs sur le marché du travail et devraient être poursuivies et, si possible, élargies. En revanche, les augmentations du salaire minimum (SMIC) qui ont résulté de la réduction du temps de travail, vont directement à l'encontre des mesures qui visent à améliorer la demande de travail en réduisant les coûts, même si l'approfondissement des baisses de charges a permis d'en amortir l'effet sur le coût du travail aux dépens des finances publiques. Les augmentations futures du SMIC devraient se limiter à celles nécessaires au maintien de son pouvoir d'achat afin de ne pas réduire l'employabilité  des travailleurs peu qualifiés.

Coût relatif du travail au niveau du SMIC (1)

1. Coût du travail y compris les cotisations sociales, lié à l'emploi d'un travailleur au SMIC en pourcentage des coûts correspondants pour un ouvrier moyen.
Source: Calculs de l'OCDE à partir des données INSEE

Le gouvernement ne doit pas multiplier inutilement les mesures incitatives visant à remédier à des problèmes particuliers du marché du travail, et doit éviter qu'elles soient mal utilisées. Par exemple, les propositions visant à subventionner les employeurs du secteur privé pour les inciter à recruter des chômeurs de longue durée par le biais d'un revenu minimum d'activité (RMA) méritent d'être mises en œuvre, mais le contrat d'avenir, mesure parallèle pour l'emploi dans le secteur public, devrait avoir pour objectif d'améliorer l'employabilité de certaines catégories de chômeurs plutôt que d'accroître l'emploi total du secteur public. De plus, le RMA devra faire l'objet d'une évaluation sur la base des résultats pour mieux apprécier le rapport de son efficacité par rapport à son coût. Des progrès ont été faits concernant les personnes âgées de 55 à 60 ans, dont on a réduit l'incitation à se retirer de la population active. Ces progrès doivent être poursuivis, et il faudrait éviter que d'autres programmes, tels que les prestations d'invalidité, ne se substituent aux dispositifs de retraite anticipée qui ont été supprimés, comme cela a été le cas dans d'autres pays.

Pourquoi la législation sur la protection de l'emploi peut-elle s'avérer contre-productive?

En France, du fait de la législation sur la protection de l'emploi, il est relativement difficile et coûteux de licencier des salariés recrutés sur des contrats de travail normaux. Pour beaucoup d'entreprises, cela n'est probablement la plupart du temps qu'un inconvénient mineur. Mais cela se traduit par des coûts supplémentaires non négligeables pour les entreprises en difficulté ou confrontées aux fluctuations du marché, ce qui, au fil du temps, a contribué à freiner les embauches, notamment lorsque la conjoncture était incertaine. Le développement des contrats de durée limitée, qui représentent quelque 13 % de l'emploi total, a introduit davantage de flexibilité, mais en raison des conditions dont ces contrats sont assortis, ils ne débouchent pas souvent sur un emploi de longue durée et risquent d'avoir contribué au développement d'un marché du travail dual.

Le gouvernement devrait s'employer à modifier l'approche contre productive qui consiste à faire porter le poids de la protection des travailleurs contre les fluctuations économiques essentiellement par les employeurs, en assouplissant les dispositions de la législation relative à la protection de l'emploi qui concernent le contrat de travail normal. L'existence d'un grand nombre de contrats de types différents, chacun conçu pour permettre une certaine flexibilité mais étroitement limité dans son application, est source d'une complexité coûteuse. La situation actuelle est paradoxale : malgré des aides aux chômeurs importantes et une forte protection apparente de l'emploi, les salariés ressentent une grande incertitude sur leur avenir. Un certain nombre de rapports indépendants récents ainsi que les expériences dans d'autres pays suggèrent qu'il est possible de réformer la législation de l'emploi sans compromettre la sécurité de l'emploi. Une piste pour renforcer à la fois la flexibilité et la sécurité du travail, tout en réduisant la complexité actuelle, consisterait à fondre ces contrats en un contrat unique assurant une protection variant avec l'ancienneté, tout en renforçant l'accompagnement des chômeurs pour trouver de nouveaux emplois. Un tel contrat unique devrait être naturellement conçu de façon à conserver les gains de flexibilité sur le marché de travail fournis actuellement par le développement des contrats à durée déterminée. Une réforme de grande envergure ne devrait pas ignorer le problème de la transition : les individus qui ont aujourd'hui des emplois bénéficiant de la forte protection actuelle craindraient de perdre au change. Du fait de cet obstacle, cela risque d'être difficile de faire avancer rapidement la réforme sans chercher d'abord à ce que l'ensemble de l'opinion en reconnaisse la nécessité. Le gouvernement devrait s'employer à créer un consensus dans ce sens. Un tel consensus ne se développera pas sans débat entre les partenaires sociaux ; le Conseil d'Orientation pour l'Emploi, qui vient d'être créé, devrait permettre un tel débat et une analyse approfondie de ces questions.

Le service public de l'emploi prévoit déjà de chercher à simplifier les procédures que doivent respecter les chômeurs lorsqu'ils recherchent de nouveaux emplois. Le gouvernement devra veiller à ce que les maisons de l'emploi proposées ne constituent pas un niveau administratif supplémentaire venant s'ajouter aux organismes déjà nombreux chargés des différents aspects de la politique du marché du travail, mais qu'elles conduisent bien à la création de guichets uniques regroupant les services de l'emploi procurant une aide adaptée, présentant un meilleur rapport coût-efficacité, et offrant la possibilité d'un suivi personnel efficace. Peut-être n'est-il possible d'y parvenir qu'en fusionnant certaines des principales institutions, notamment l'ANPE, c'est-à-dire le service national de l'emploi, et l'UNEDIC, qui est l'organe responsable de la gestion de l'assurance-chômage. La générosité relative des prestations sociales a pour conséquence, comme mentionné précédemment, que les incitations financières à prendre des emplois faiblement rémunérés peuvent être très réduites pour les chômeurs. En conséquence, pour améliorer l'offre de travail, les conditions d'éligibilité aux prestations de chômage devraient être durcies pour ceux qui ne cherchent pas activement du travail ou qui refusent trop souvent les emplois qui leur sont proposés. Sous réserve que ces mesures ne soient pas mises en oeuvre de façon arbitraire, on peut faire valoir à ceux qui considèrent qu'elles créent une contrainte inacceptable que l'obligation de prendre un emploi (ou de perdre sans cela le revenu de transfert) est la contrepartie de l'obligation faite à la collectivité de venir en aide aux chômeurs lorsqu'ils sont sans emploi. Des mesures de ce type sont couronnées de succès dans un certain nombre de pays de l'OCDE.

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Cliquer ici pour télécharger la Synthèse (en pdf). La Synthèse contient le résumé et les évaluations et recommandations de l'OCDE, mais pas nécessairement tous les graphiques disponibles dans les pages ci-dessus.

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