Trouver l’équilibre : assainissement budgétaire, croissance et inégalités

 

Pratiquer l’austérité pour restaurer les finances publiques peut ajouter aux difficultés d’économies déjà malmenées, entraîner des suppressions d’emplois et accroître la détresse sociale. Il existe pourtant des moyens de remettre de l’ordre dans les finances publiques tout en encourageant la croissance et en réduisant les inégalités de revenus.

La crise qui touche les économies de l’OCDE en est à sa sixième année, pourtant des efforts considérables restent nécessaires pour assainir durablement les finances publiques tout en favorisant la croissance. Parallèlement, il devient urgent de répondre aux problèmes sociaux croissants, en luttant contre l’exclusion et les inégalités. L’exercice tient de l’équilibrisme, et rares sont les pays qui pourront s’y soustraire. Les deux plus grandes économies de l’OCDE, les États-Unis et le Japon sont d’ailleurs ceux où le besoin d’assainissement budgétaire est le plus criant, de l’ordre de 10 % du PIB. Les besoins d’assainissement sont également vastes dans les pays en crise de la zone euro et au Royaume-Uni.

Quel impact de tels efforts, significatifs et prolongés, auront-ils ? Les stratégies d’assainissement budgétaire, bien qu’importantes, ont été accusées d’ajouter aux difficultés d’économies déjà malmenées, d’aggraver le chômage et d’accentuer la détresse sociale. Pour s’en convaincre, il suffit de regarder les multiplicateurs budgétaires, c’est-à-dire l’effet récessif de chaque point de pourcentage de réduction du déficit budgétaire d’un pays. Bien que le niveau de ces multiplicateurs, très variable d’un pays à l’autre et selon l’époque, fasse débat, une chose est sûre : il a été sous-estimé. Si les multiplicateurs sont plus élevés que d’habitude, c’est principalement qu’en raison de taux d’intérêts faibles, voire nuls, la politique monétaire peine à compenser l’impact négatif des politiques d’austérité.

En outre, lorsque plusieurs pays commercialement liés durcissent simultanément leur politique, le vent d’austérité soufflant sur l’un d’eux est ressenti par ses partenaires, ce qui exacerbe l’impact négatif des mesures engagées. Pour autant, vu l’accumulation de la dette publique et la nécessité de rétablir la confiance des marchés de capitaux, les pouvoirs publics n’ont guère d’autre choix que de poursuivre l’assainissement budgétaire. En effet, une dette forte et croissante finit par éroder la croissance et par fragiliser les économies. 

L’effet de cette austérité sur les inégalités de revenus préoccupe grandement les pouvoirs publics. Avant la crise déjà, dans plusieurs pays de l’OCDE, ces inégalités montraient une tendance inquiétante à la hausse et depuis, il est probable qu’elles se soient accentuées. L’indice de Gini, qui mesure la répartition du revenu disponible, 0 indiquant que tous les ménages perçoivent le même revenu et 1 qu’un seul ménage perçoit tous les revenus, est passé en moyenne de 0,25 au milieu des années 1980 à environ 0,3. En outre, la crise financière a braqué les projecteurs sur les primes excessives distribuées dans le secteur financier, sources de distorsions et considérées par beaucoup comme l’un des principaux responsables de la crise.

Le risque est réel que l’assainissement budgétaire creuse ces inégalités, attisant une colère sociale qui pourrait menacer jusqu’aux programmes les mieux conçus et les plus légitimes, voire déstabiliser les institutions publiques, dont l’UE. Savoir si l’accroissement des inégalités peut aussi saper la croissance fait aussi débat. Par exemple, la concentration des revenus et de la richesse dans peu de mains peut aboutir à des décisions financières hasardeuses, néfastes à la croissance. La baisse des revenus ou la hausse de la pauvreté risque aussi de nuire à la productivité.

La situation est grave. La plupart des plans d’assainissement actuels reposent essentiellement sur la réduction des dépenses publiques. En données corrigées des variations conjoncturelles, les transferts sociaux devraient diminuer dans quasiment la moitié des pays de l’OCDE, mais les impôts sur le revenu des ménages vont y augmenter. L’effet redistributif net de toutes ces mesures combinées risque donc d’être négatif, et c’est ce qu’il faut éviter.

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Heureusement, malgré le resserrement déjà opéré, il est encore possible aux pays de réajuster leur effort d’assainissement afin d’obtenir plus de viabilité budgétaire, de croissance et d’équité. Pour cela, les pouvoirs publics doivent agir sur les deux termes de l’équation budgétaire, tout en introduisant des réformes structurelles.

Du côté des dépenses, réduire les prestations et autres transferts monétaires amplifie souvent beaucoup les inégalités. Il est néanmoins possible de faire en sorte que les plus bas revenus soient moins touchés et de prévoir parallèlement des mesures structurelles minimisant, voire éliminant, tout effet indésirable sur la répartition de la richesse.

Ainsi, les baisses d’allocations chômage touchent généralement davantage les plus défavorisés, surtout lorsque la faiblesse de l’activité économique les empêche d’être compensées par une hausse de l’emploi. Ces mesures ne sont peut-être pas souhaitables lors de récessions profondes et prolongées comme celle que nous connaissons. De plus, les pays de l’OCDE ont encore beaucoup de latitude pour améliorer leurs systèmes prestations-impôts, notamment les pensions d’invalidité, afin de promouvoir l’emploi et l’équité. Ces mesures doivent être renforcées par des réformes structurelles, pour soutenir par exemple les politiques de lutte contre le chômage maintenant les chômeurs en contact avec le marché du travail, ou par des dispositifs facilitant la création et la gestion d’entreprises, sources de richesse et d’emploi.

Reculer l’âge effectif de départ à la retraite serait un autre levier d’action pertinent. L’espérance de vie étant aujourd’hui élevée, de nombreuses personnes encore jeunes partent à la retraite, et connaissent souvent une baisse de revenu. Repousser l’âge de la retraite, c’est potentiellement augmenter les revenus, réduire les inégalités et stimuler l’activité économique. Certes, agir sur ce levier n’entraînera pas d’économies budgétaires immédiates, mais cela devrait au moins rassurer les marchés de capitaux et les convaincre que les perspectives budgétaires à long terme sont dans de bonnes mains.

Réformer l’éducation et la santé, deux grands postes de dépenses vitaux pour le bien-être social et le progrès, devrait également être une priorité. La plupart des pays jouissent d’une marge de manœuvre confortable pour accroître l’efficience des systèmes de santé et d’éducation, et ainsi réaliser d’importantes économies sans sacrifier l’équité ou la qualité des services, voire en les améliorant. Ces gains pourraient néanmoins mettre plusieurs années à se concrétiser et ralentir la croissance de l’emploi à court terme.

Le volet recettes des politiques budgétaires mérite une attention particulière, car réduire certaines dépenses fiscales peut accroître l’équité et stimuler la croissance économique. Nombre de dépenses fiscales ont été adoptées sans examen sérieux des effets sur le bien-être, sauf exceptions comme les crédits d’impôt sur le revenu ou les allégements de cotisations sociales sur les bas salaires. Nombre d’autres allégements fiscaux à des titres divers (soins de santé, garde d’enfants, éducation, logements occupés par leur propriétaire ou épargne) voient leur intérêt croître dans les tranches supérieures d’imposition. Ces mesures, coûteuses et peu efficaces en termes d’équité, doivent être réexaminées.

En revanche, des augmentations d’impôt propres à favoriser l’égalité sans avoir trop d’impact sur la croissance à long terme, comme dans l’immobilier, doivent être envisagées. Mais il faut d’abord bien prendre en compte l’état du marché du logement, en crise dans de nombreux pays. Pour plus d’efficacité, d’autres mesures pourraient être utiles comme l’évaluation correcte (et probablement onéreuse) des biens. Alourdir l’imposition des revenus du capital favoriserait l’équité sans forcément fausser la croissance ; baisser les impôts sur le travail pour relever la fiscalité verte donnerait également des résultats positifs.

L’assainissement budgétaire doit se poursuivre, mais d’importants progrès ont été réalisés, notamment en Europe, grâce à des mesures adaptées. Si davantage de réformes comparables avaient été faites ces deux dernières années, l’économie commencerait sans doute à en bénéficier. Le plus dur, espérons-le, est derrière nous, mais il est encore temps pour les décideurs des pays de l’OCDE de réformer et de mettre davantage l’accent budgétaire sur les dépenses fiscales, dans l’intérêt de la croissance durable comme de l’égalité.

 

Références et liens recommandés

OCDE (2013), Réformes économiques 2013 : Objectif croissance, Éditions OCDE

OCDE (2012), Perspectives économiques de l’OCDE, Vol. 2012/2, Éditions OCDE

Rawdanowicz, L., E. Wurzel et A. Christensen (2013), « The Equity Implications of Fiscal Consolidation », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1013, Éditions OCDE

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Par Pier Carlo Padoan, Chef économiste et Secrétaire général adjoint de l’OCDE

 

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