Finlande (2007), Examen du CAD par les pairs, Principales conclusions et recommandations

 

Examen des politiques et programmes de la Finlande en matière de coopération pour le développement

 

Finlande (2007) - Rapport complet, pdf

 

Cadre général et orientations nouvelles


L’examen de 2007 montre que la Finlande est un acteur engagé sur la scène de la coopération pour le développement, où elle œuvre en étroite collaboration avec l’UE, les autres nations nordiques et d’autres pays partageant ses idées, dans le respect, d’une manière générale, des meilleures pratiques définies à l’échelon international. Sa nouvelle politique du développement vient confirmer les priorités qu’elle avait clairement posées, parmi lesquelles une place accrue sera accordée à l’environnement et au changement climatique ainsi qu’à la prévention des crises et au soutien des processus de paix. La Finlande milite aussi ardemment pour la cohérence des politiques au service du développement ; elle a entrepris de concentrer quelque peu son aide et est très attachée au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, promouvant vigoureusement l’appropriation locale, l’alignement, l’harmonisation, la répartition des tâches et la conjonction des efforts entre les donneurs. Elle coopère activement avec les instances multilatérales de développement. Il ne lui en reste pas moins quelques défis à relever, notamment progresser vers l’objectif qu’elle s’est fixé de porter son APD à 0.7 % de son RNB, s’assurer que ses stratégies en matière de cohérence des politiques au service du développement et d’efficacité de l’aide produisent réellement des résultats et faire en sorte que les activités du ministère des Affaires étrangères en rapport avec la politique du développement bénéficient de ressources adéquates et d’une organisation efficiente.


Un acteur de taille modeste mais engagé sur la scène du développement


La Finlande a une longue tradition de coopération pour le développement, dont elle est depuis toujours une partisane convaincue. En 1961 une ligne consacrée à l’aide publique au développement (APD) a été introduite dans le budget, et 1965 le premier office national de coopération pour le développement voyait le jour au sein du ministère des Affaires étrangères (MAE). En 1970, enfin, en signe de son attachement à la coopération pour le développement, la Finlande souscrivait à l’objectif préconisé par les Nations unies voulant que 0.7 % du revenu national brut soit affecté au développement ; elle n’est cependant parvenue à l’atteindre qu’une seule fois, en 1991, son rapport APD/RNB se situant actuellement à 0.40 % (chiffre de 2006).


Les objectifs de la politique étrangère finlandaise sont exposés dans une publication de 2005 intitulée Finland’s Interest: Global Responsibility: A Strategy for the Ministry of Foreign Affairs. Parmi ces derniers figurent se faire entendre et respecter et contribuer à instaurer la sécurité sur la scène internationale, de même qu’œuvrer à l’avènement d’un monde juste – ce qui passe par « une amélioration de la qualité de la coopération pour le développement et un renforcement des partenariats propres à favoriser un développement durable ».

La politique en matière de coopération pour le développement est pour le moment guidée par la Government Resolution on Development Policy de 2004 qui recense un certain nombre de priorités parmi lesquelles la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), la lutte contre la pauvreté, la cohérence des politiques, le développement durable, l’appropriation locale, la prévisibilité et la transparence. Fin 2007, les autorités ont fait paraître un nouvel exposé de politique qui, tout en confirmant la place centrale de la réduction de la pauvreté et en réitérant l’attachement de la Finlande aux OMD, privilégie aussi le développement durable dans ses dimensions économiques, sociales et environnementales, et propose en sus un calendrier pour la concrétisation de l’objectif de 0.7 % fixé pour le rapport APD/RNB. La nouvelle politique met en outre l’accent sur le développement rural et régional, les mécanismes novateurs de financement, les initiatives à l’appui de l’efficacité de l’aide et la répartition des tâches, et fera une plus large place à l’environnement, au changement climatique, à la prévention des crises et au soutien des processus de paix. Dans la mise en œuvre de sa nouvelle stratégie, la Finlande doit adopter une démarche prudente de façon à établir des objectifs clairs et cohérents. Des critères précis doivent être définis pour la sélection des pays partenaires, qui autorisent néanmoins une souplesse suffisante pour s’adapter à toute évolution de la situation sur le terrain.

La Finlande a pris des mesures constructives dans pratiquement tous les domaines qui avaient été mis en exergue dans les conclusions et recommandations du dernier examen par les pairs en 2003. Méritent en particulier d’être soulignés la volonté affichée par les pouvoirs publics de rehausser la cohérence des politiques au service du développement et leur détermination à promouvoir le programme d’action arrêté dans le domaine de l’aide à l’appui des échanges (deux thèmes qui occupent également un rang élevé dans les priorités de la Finlande pour l’UE), l’engagement exprès en faveur de la lutte contre la pauvreté, la réduction du nombre de pays partenaires à long terme et les efforts d’amélioration de l’efficacité de l’aide.


Une exploitation totale de l’appartenance à l’Union européenne et de la collaboration avec les autres pays nordiques et autres donneurs partageant les mêmes idées


La collaboration avec les partenaires européens est un pilier de la politique finlandaise de coopération pour le développement. Les autorités s’emploient activement à promouvoir leurs priorités stratégiques au sein de l’UE et auprès des pays, nordiques et autres, idéologiquement proches de la Finlande et s’appuient sur les travaux de ces groupes pour affiner leur propre démarche et mettre en œuvre leur propres activités, tactique judicieuse pour un petit donneur et un État membre de l’UE. La Finlande a assumé la présidence de l’UE au deuxième semestre 2006. Bien que cette tâche représente un énorme défi, sur les plans stratégique et administratif, pour les États membres les plus petits, la plupart des commentateurs ont jugé que la Finlande s’en était bien acquittée s’agissant du développement. Pendant sa présidence, la Finlande a en particulier mis l’accent sur les quatre priorités suivantes, et obtenu des avancées sur ces fronts : i) rallier un accord autour de l’Instrument de coopération au développement , ii) apporter sa contribution aux premiers travaux en vue de l’élaboration d’un Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement, iii) faire avancer l’action engagée dans le domaine de l’aide à l’appui des échanges en organisant la première réunion conjointe du Conseil en formation commerce et en formation développement, et iv) rehausser la priorité accordée à la cohérence des politiques au service du développement.


Un bon niveau d’information du public, mais une stratégie serait nécessaire en la matière


Le degré de soutien manifesté par le public pour une action en faveur du développement est en gros le même en Finlande que dans les États membres de l’UE : 89 % des Finlandais estiment que la coopération pour le développement est une chose importante, mais 8 % seulement savent ce que sont les OMD.  Les autorités finlandaises n’ont pas de stratégie précise en matière de sensibilisation du public. La nouvelle politique du développement de 2007 intègre toutefois des engagements concernant la mise en place d’une stratégie pluriannuelle de communication. Elaborer une telle stratégie et la mettre en application serait une mesure importante pour améliorer la connaissance des questions de développement et mobiliser le soutien nécessaire à l’accroissement de l’aide envisagé pour les années à venir. En outre, l’Unité chargée de la communication sur les questions de développement aurait tout à gagner à une amélioration de la communication et de l’information au sein du MAE. Afin de mieux cibler ses activités, elle aurait aussi avantage à opérer une différentiation en fonction du public visé : parlement, média, collectivités locales, faiseurs d’opinion, jeunes.


Recommandations

  • Le CAD note que la nouvelle politique du développement de 2007 continue de privilégier l’objectif de lutte contre la pauvreté et réitère l’attachement de la Finlande aux OMD. Dans la mise en œuvre de sa politique, la Finlande devrait rester centrée sur l’efficacité de l’aide, l’environnement et le changement climatique ainsi que la prévention des conflits et les États fragiles, tout en encourageant diverses initiatives nouvelles.
  • Le CAD salue les efforts déployés par la Finlande pour mettre à profit l’UE afin de promouvoir certaines priorités, par exemple la division du travail. Etant un donneur de taille modeste, la Finlande doit continuer de s’appuyer sur l’UE et le groupe nordique plus et favoriser les initiatives conjointes (notamment la mise en commun des travaux d’analyse et les dispositifs conjoints) afin de réduire les doubles emplois et les coûts de transaction côté donneurs.
  • En vertu de la mission que lui confère la nouvelle politique du développement de 2007, le MAE devrait élaborer et s’appliquer à mettre en œuvre une stratégie pluriannuelle de sensibilisation du public.


Promotion de la cohérence des politiques au service du développement


Des mesures constructives ont été prises en vue de mettre en place des structures mais des progrès concrets tardent à se matérialiser


La cohérence des politiques a pris du galon dans le système finlandais de coopération pour le développement depuis le précédent examen du CAD en 2003. L’évolution la plus notable est l’engagement exprès de veiller à la cohérence des politiques au service du développement souscrit par le nouveau gouvernement sans son programme de 2007. Sur un plan plus pratique, des structures formelles ont été mises en place pour traiter des questions de cohérence des politiques au service du développement. Au MAE, ces dernières relèvent principalement de l’Unité de la politique sectorielle au sein du Département de la politique du développement. Le Groupe de pilotage de la politique du développement (qui a rang de direction générale) peut servir de cadre à un débat sur les questions de cohérence des politiques au service du développement, mais il semble que cela ne se produise que ponctuellement. Le MAE a également créé récemment un poste à part entière de conseiller pour la cohérence des politiques au service du développement, décision qu’il convient de saluer. Au niveau de l’administration dans son ensemble, des groupes de travail thématiques ont été constitués autour de divers problèmes de cohérence des politiques, mais ils diffèrent considérablement de par leur mandat, leurs méthodes de travail, leur zèle et, au bout du compte, leur degré de réussite. En pratique, les échanges, la sécurité et les migrations sont les domaines sur lesquels la Finlande a le plus mis l’accent.

Deux autres changements d’envergure sont intervenus sur le plan institutionnel en Finlande depuis le précédent examen par les pairs. Premièrement, en 2003, les portefeuilles du commerce extérieur et de la coopération pour le développement ont été réunis en un seul au sein du MAE, ce qui est une mesure constructive en faveur d’une plus grande cohérence entre les décisions concernant ces deux domaines importants, mais dont les intérêts vont parfois dans des sens opposés. Deuxièmement, la même année, a été instauré un Comité de la politique du développement regroupant des parlementaires, des universitaires et des experts de la fonction publique . Celui-ci s’est plus particulièrement penché sur la cohérence des politiques au service du développement et a formulé des avis et des recommandations utiles, qui ont généralement été suivis d’effets.

Les autorités accordent une grande importance au dispositif interne de coordination sur les affaires européennes, utilisé pour arrêter des positions concertées entre ministères en vue des travaux menés dans le cadre de l’UE et afin d’influer sur l’orientation de ces derniers, et elles laissent entendre que ce dispositif constitue de facto un instrument de cohérence des politiques au service du développement. Reste que celui-ci n’a pas été conçu spécifiquement pour traiter des questions de cohérence des politiques au service du développement et qu’il n’offre en outre aucune garantie que tous les aspects en rapport avec le développement sont pris en compte avec la même rigueur dans tous les domaines. La Finlande reconnaît elle-même que les améliorations enregistrées varient suivant le secteur d’intervention considéré. Dans certains cas, celui de l’environnement par exemple, la prise en considération des préoccupations des pays en développement est maintenant systématique alors que dans d’autres (comme celui de l’agriculture) le point de vue du développement n’a quasiment pas de place dans le dialogue interministériel.


Recommandations

  • La déclaration générale figurant dans le programme du gouvernement et les engagements plus concrets en matière de cohérence des politiques au service du développement qui sont inscrits dans la nouvelle politique du développement doivent aboutir à une définition claire de la mission des organes de coordination entre les ministères.
  • L’idée de concentrer sur l’UE les efforts de cohérence des politiques est judicieuse, mais elle ne doit pas avoir pour effet de pénaliser les efforts entrepris pour améliorer la cohérence des politiques nationales et la recherche de solutions concrètes.
  • Le deuxième Comité de la politique du développement récemment constitué doit avoir comme son prédécesseur pour mandat d’initier des propositions et de promouvoir la réflexion sur les questions de cohérence des politiques au service du développement.
  • Le gouvernement doit mettre pleinement à profit la procédure de rapport annuel au parlement sur la cohérence des politiques au service du développement qui a pour objet d’informer celui-ci des moyens mis en œuvre pour favoriser la cohérence des politiques au service du développement et de lui permettre d’apprécier les résultats obtenus en la matière.

Volume et répartition de l’aide


Le budget de l’APD est en augmentation mais l’échéance fixée pour la concrétisation de l’objectif de 0.7 % a été retardée


En 2006, l’APD nette de la Finlande s’est chiffrée à 834 millions USD, soit 0.40 % du RNB, ce qui la classe au onzième rang parmi les pays membres du CAD. L’APD finlandaise a doublé, en termes réels, entre 1994 et 2004, et le rapport APD/RNB s’inscrit sur une pente ascendante, peu marquée il est vrai, depuis 2000. Cette croissance devrait se poursuivre grâce à un relèvement de 11 % du budget de l’APD pour 2007, qui portera le rapport APD/RNB à 0.43 %.

La Finlande s’est engagée à consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD pour 2015 (calendrier fixé dans le cadre de l’UE), ce qui lui imposera un gros effort sur le plan budgétaire ; il est à noter que la date butoir pour la réalisation de cet objectif de 0.7 % se trouve ainsi reportée de 2010 à 2015. Au vu des prévisions actuelles concernant l’évolution de l’activité économique, la santé de ses finances publiques devrait permettre à la Finlande d’atteindre un rapport APD/RNB de 0.51 % en 2010 comme le veut l’objectif intermédiaire fixé dans le cadre de l’UE . Contrairement à celle qui l’a précédée, l’administration en place n’a pas fait de l’objectif de 0.7 % un objectif exprès de son document-cadre budgétaire . Cela étant, la nouvelle politique du développement confirme l’attachement de la Finlande aux objectifs fixés dans le cadre de l’UE. Le MAE serait bienvenu d’élaborer un plan concret pour l’accroissement de l’aide, comme cela avait été recommandé lors de l’examen par les pairs de 2003 et aussi par le parlement, et de prendre des dispositions pour faire en sorte que l’objectif soit atteint même si la croissance du RNB devait se révéler plus rapide que celle sur laquelle tablent les projections budgétaires actuelles à l’horizon 2011. Il devrait en outre mettre à profit la dynamique induite par les débats qui ont eu lieu récemment pour intégrer dans ce plan les augmentations considérables de l’enveloppe de l’aide, de près de 10 % par an, qui seront nécessaires entre 2011 et 2015.

La Finlande achemine 40 à 45 % de son APD brute par l’intermédiaire d’organisations multilatérales, sur la base d’engagements pluriannuels destinés à concurrence de plus de 90 % à financer des contributions au budget central de ces instances. Elle a élaboré des documents d’orientation définissant les principes et les priorités de sa coopération multilatérale, mais, comme d’autres donneurs, elle souhaiterait disposer d’évaluations objectives de l’efficacité des organismes multilatéraux pour informer ses décisions de financement et le dialogue sur les politiques à suivre. Avec l’intensification de l’effort d’aide, les concours aux institutions multilatérales devraient pouvoir être augmentés, ce qui pourrait permettre à la Finlande d’exercer une plus grande influence sur la ligne de conduite de ces organismes en concentrant le surplus de fonds sur quelques uns d’entre eux judicieusement choisis.


Un risque de dilution, en raison d’autres priorités, des effets des efforts de concentration géographique et sectorielle


Il convient de féliciter la Finlande d’avoir ramené de 11 à 8 le nombre de ses pays partenaires à long terme, comme il le lui avait été conseillé lors du précédent examen, et aussi d’avoir mis au point des stratégies de transition claires et adaptées lorsque cela était nécessaire. Cela dit, la part de ces huit pays dans les versements bruts d’APD bilatérale est revenue de 40 % en 1999 2000 à 28 % en 2004-05 (chute qui s’explique en partie, mais pas uniquement, par le niveau des allégements de dette en faveur de l’Irak), et le nombre total de pays bénéficiant d’une aide de la Finlande est passé de 90 à 102 au cours de la même période, en raison essentiellement de la couverture plus large des activités des ONG. La part de l’aide destinée aux pays les moins avancés (PMA) dans l’APD totale de la Finlande est tombée de 49 % en 2003 à 32 % en 2005 et, dans le même temps, celle de l’Afrique subsaharienne de 44 % à 28 %. Dans le projet de budget pour 2008, il est certes prévu que la part des PMA remonte à 48 % et que celle de l’Afrique subsaharienne soit portée à 57 % mais il reste à voir si ces niveaux pourront être atteints si se perpétuent les mêmes conditions de répartition des crédits provenant d’autres lignes budgétaires et/ou de dotations exceptionnelles en faveur de pays qui se remettent d’une crise.

Les efforts de concentration sectorielle ont, eux, donné de meilleurs résultats. Dans les pays avec lesquels elle entretient un partenariat à long terme, la Finlande se donne pour objectif de recentrer son aide (hors soutien budgétaire général) sur trois secteurs au maximum. Dans tous les pays, des progrès ont été enregistrés dans ce sens. Entre 2000 et 2005, plus des trois quarts des apports totaux (hors allégements de dette et aide humanitaire) ont pris le chemin des secteurs qui avaient été jugés prioritaires dans cinq des huit pays partenaires à long terme. Dans deux des trois autres pays, les secteurs prioritaires ont absorbé plus de la moitié des apports totaux.


Les questions transversales demeurent une priorité


Aux yeux de la Finlande, l’égalité des sexes, l’environnement et les groupes vulnérables constituent trois préoccupations horizontales essentielles, et le VIH/sida, la bonne gouvernance et les technologies de l’information et de la communication d’autres sujets d’importance appelant une action à large assise. Des documents internes ont été rédigés sur la problématique homme-femme (2003), l’environnement (2007), l’invalidité (2003), le VIH/sida (2004) ainsi que l’information, la communication et la technologie (2005) afin de faciliter l’intégration de ces considérations transversales dans les projets et programmes. Dans la pratique, tel n’est cependant pas encore totalement le cas. La Finlande fournit aussi des concours à des ONG qui mènent une action directe dans ces domaines.


Recommandations


Le CAD salue l’engagement renouvelé de la Finlande à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de l’UE, à savoir porter le rapport APD/RNB à 0.51 % pour 2010 et à 0.7 % pour 2015 au plus tard, officialisé dans la nouvelle politique du développement. Les plans qui servent de référence pour la réalisation des objectifs reposent sur des estimations relativement prudentes de la croissance. C’est pourquoi l’engagement doit rester ferme même si la croissance économique est plus rapide que prévu. La Finlande gagnerait à élaborer un plan présentant les moyens à mettre en œuvre pour atteindre l’objectif fixé à l’horizon 2015, à actualiser en fonction des prévisions économiques.

La Finlande est encouragée à maintenir son objectif antérieur consistant à affecter 60 % de ses financements bilatéraux à ses partenaires à long terme. Elle doit assurer un suivi de la part de ces derniers dans ses concours bilatéraux, par pays et région, afin d’éviter qu’elle ne diminue, ce qui se traduirait de facto par une fragmentation de l’aide.

La Finlande est encouragée maintenir sa politique actuelle consistant à apporter des concours au budget central des organismes multilatéraux, laquelle doit constituer un élément clé de sa stratégie d’accroissement de l’aide. Cette approche vis-à-vis des instances multilatérales doit faire de la performance un critère de base et être mise à profit dans le dialogue sur les politiques à suivre et aussi pour les décisions concernant la répartition des financements.

Si une ligne de conduite a bien été arrêtée s’agissant des questions transversales et des directives diffusées pour en assurer la mise en œuvre, il n’en convient pas moins de veiller à ce que ces directives soient systématiquement appliquées dans le dialogue avec les partenaires sur les projets et programmes.


Gestion et mise en œuvre de l’aide


Trouver l’organisation idoine et réduire le degré de centralisation


Le MAE présente certaines caractéristiques d’un système matriciel. Il compte 12 départements, dont neuf sont censés avoir à connaître dans une plus ou moins grande mesure de l’aide. La question se pose de savoir si ces neuf départements possèdent les compétences voulues pour traiter des problèmes de coopération pour le développement, sans compter le défi que représentent une information claire sur la ligne de conduite et les procédures à suivre et leur application rigoureuse. Les doubles emplois ne sont pas non plus à exclure (par exemple entre le Département de la politique du développement et le Département des affaires mondiales) et il semble que la coordination entre les nombreuses unités des divers départements impose des coûts de transaction élevés, en temps comme en énergie.

Le processus de décision est très centralisé et paraît assez lourd sur le plan administratif. Les projets et programmes doivent être soumis par leurs gestionnaires à leur hiérarchie et/ou au Conseil de l’assurance qualité pour orientation et accord un nombre considérable de fois au fil de leur cycle de vie, et tous les projets d’une valeur supérieure à 200 000 EUR doivent être approuvés par le ministre. La faiblesse de ce seuil et les obligations de comptes internes risquent en outre de susciter un allongement des délais et des difficultés lorsque la Finlande est partie prenante à des programmes conjoints ou à des dispositifs conjoints de soutien budgétaire. Le MAE devrait envisager une plus grande décentralisation des pouvoirs et autoriser les ambassades à décider des modalités de mise en œuvre des programmes-pays dans le respect du cadre général défini par les services centraux.


Renforcement des obligations de comptes et relèvement du niveau de qualification du personnel


Afin de rehausser la transparence, la Finlande a mis en place un système de budgétisation basé sur la performance au début des années 90. Dans le projet de budget de la coopération pour le développement sont définis des « objectifs de performance opérationnelle » et précisés les indicateurs qui seront utilisés pour le suivi de l’exécution du budget. Un « rapport financier » indiquant la mesure dans laquelle les objectifs de performance ont été atteints est soumis au parlement en même temps que le projet de budget. Il est difficile de dire jusqu’à quel point les responsables mettent à profit le système actuel reposant sur des objectifs de performance pour tenter d’améliorer l’impact de la coopération finlandaise pour le développement et s’il existe des mécanismes adéquats de retour de l’information. Au Viêtnam, l’ambassade a franchi une étape supplémentaire et mis en place un système de notification des résultats reposant sur 40 indicateurs pour le suivi de la stratégie-pays. L’initiative lancée au Viêtnam pourrait être suivie et généralisée sur la base d’un système simplifié et plus rationnel.

Un deuxième problème, sur le plan de la transparence, est lié à la place de la fonction d’audit et d’évaluation au sein du MAE. Ce dernier devrait envisager de suivre le conseil de la Cour des comptes préconisant que l’Unité chargée de l’évaluation et de l’audit interne, qui dépend actuellement du Département de la politique du développement, bénéficie d’une position indépendante afin d’éviter tout conflit d’intérêts. Il devrait aussi se demander si la fonction d’audit interne de la coopération pour le développement n’aurait pas davantage sa place au sein de l’unité centrale d’audit interne que là où elle se situe actuellement.

Les ressources humaines affectées à la coopération pour le développement et leur niveau de qualification se sont accrus depuis le dernier examen par les pairs grâce au recrutement dans les services centraux d’experts techniques et dans les ambassades de spécialistes sous contrat local. Une grande part des travaux liés à la coopération pour le développement continue néanmoins d’être effectuée par des agents du corps diplomatique qui ne possèdent qu’une expérience ou une formation limitée dans ce domaine.


Un souci résolu d’efficacité de l’aide


La Finlande adhère au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide et le MAE rend compte des progrès accomplis sur ce plan dans ses Exposés annuels au gouvernement, mais il doit absolument tenir sa promesse d’actualiser son actuel plan d’action pour l’harmonisation qui date de 2004 pour y inclure les engagements souscrits dans le cadre de la Déclaration de Paris. Au sein du MAE, l’efficacité de l’aide est regardée comme une priorité et fait l’objet d’une intense promotion, et les agents semblent bien informés sur le sujet. Le MAE souligne que ses programmes-pays s’appuient sur les stratégies de lutte contre la pauvreté arrêtées par les pays partenaires et font l’objet tous les deux ou trois ans de consultations bilatérales à haut niveau. Bien qu’elle ne débouche pas sur des stratégies-pays formelles, la démarche adoptée, qui repose largement sur la collaboration, favorise incontestablement l’appropriation locale. Par contre, la Finlande pourrait s’en remettre davantage aux systèmes nationaux de gestion des finances publiques et de passation des marchés.

La Finlande œuvre activement au renforcement de la coordination et de l’harmonisation et, en tant que membre du groupe nordique plus, elle a contribué à l’instauration de modes novateurs de collaboration, participant notamment à l’élaboration de divers outils opérationnels, notamment des guides sur les dispositifs de financement conjoint, sur la politique commune de passation des marchés et sur la coopération déléguée. Elle commence à s’impliquer dans des dispositifs de coopération déléguée, par exemple avec la Norvège au Soudan, tout en s’attachant en règle générale à préserver la visibilité de ses apports. Au sein de l’UE, la Finlande mérite d’être saluée pour avoir contribué, lors de sa présidence, aux travaux liminaires qui ont débouché sur le Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement.


Déliement de l’aide et crédits à des conditions libérales


La Finlande satisfait pleinement à l’exigence du CAD voulant que l’intégralité de l’aide aux PMA soit non liée. En revanche, contrairement à ce qui lui avait été recommandé lors de l’examen de 2003, elle a décidé de maintenir son programme de crédits à des conditions libérales (qui intéresse avant tout les pays à revenu intermédiaire et qui est lié). À ses yeux, ce dernier constitue un moyen d’associer le secteur privé finlandais à l’action de coopération pour le développement, et un instrument utile pour les pays à revenu intermédiaire, dans lesquels la Finlande a progressivement mis un terme à l’aide sous forme de dons. Une nouvelle politique concernant les crédits à des conditions libérales a été approuvée en 2005 et la Finlande se conforme en la matière aux règles édictées par l’OCDE, mais il conviendrait qu’elle mette en place un dispositif d’évaluation ex-post de l’impact de ces crédits du point de vue du développement.


Recommandations

  • La réorganisation des attributions relatives à la coopération pour le développement au sein du MAE doit viser à clarifier la chaîne de responsabilité, à réduire les coûts de transaction et à préciser la répartition des fonctions d’élaboration des politiques et de mise en œuvre entre les départements et au sein de ces derniers. Des pouvoirs plus importants devraient être délégués aux ambassades, s’agissant de l’approbation des projets ou de la notification des résultats. Le MAE devrait s’inspirer, en en simplifiant la technique, des initiatives déjà prises pour mettre en place des systèmes de gestion axée sur les résultats.
  • Il importera, au fur et à mesure qu’elle accroît son aide, que la Finlande s’assure de disposer des ressources humaines dont elle a besoin pour gérer efficacement son programme : toute réduction d’effectifs devra être examinée dans cette optique.
  • Le MAE devrait mettre en place et en œuvre une politique des ressources humaines spécifique dans le domaine de la coopération pour le développement, qui vise à améliorer les compétences dans ce domaine par le recrutement d’experts et un renforcement des formations dispensées au personnel diplomatique d’encadrement, non spécialisé dans les questions de développement, s’assurer que les experts des domaines techniques reçoivent une formation pour se familiariser avec les règles et pratiques en vigueur au sein du ministère et veiller à leur intégration dans les structures du MAE.
  • L’Unité d’évaluation et d’audit interne ne devrait plus être intégrée au Département de la politique du développement de telle sorte qu’elle jouisse d’une stricte indépendance.
  • Il faut saluer la Finlande d’avoir initié les travaux sur le Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement, et elle est encouragée à rester en première ligne pour ce qui est de l’application effective de ce dernier. Le MAE devrait multiplier ses participations à des dispositifs conjoints, y compris de coopération déléguée, en vue si possible d’obtenir des avancées concrètes. La Finlande devrait actualiser son plan d’action pour l’efficacité de l’aide.


Thèmes particuliers


Une ligne de conduite plus claire serait possible en matière de renforcement des capacités


Comme l’ensemble de la communauté des donneurs et le CAD, la Finlande estime que le renforcement des capacités est une clé des progrès du développement. Cependant, la notion de développement des capacités ne fait guère l’objet d’une attention exprès et le terme n’apparaît que rarement dans les stratégies, documents d’orientation et directives du MAE. Dans la plupart des interventions finlandaises, le renforcement des capacités constitue implicitement un objectif important, mais aucune stratégie spécifique n’a été définie en la matière.


Une attention grandissante aux États fragiles, à la prévention des conflits et à la réforme des systèmes de sécurité


La Finlande est active dans plus d’une vingtaine d’États fragiles (qui absorbent un cinquième de son APD nette), pour l’essentiel par le canal d’organisations multilatérales ou d’ONG internationales ou dans le cadre de programmes associant plusieurs donneurs, et elle prévoit de mettre davantage l’accent désormais sur la prévention des crises et le soutien des processus de paix. Elle mène des interventions directes dans certains États fragiles et pays affectés par un conflit, notamment l’Afghanistan, l’Irak, le Soudan et le Sri Lanka. Malgré cela, elle n’a pas explicitement arrêté sa ligne de conduite face à des situations précaires.

La réforme des systèmes de sécurité est un domaine d’action nouveau pour la Finlande, qui commence à mieux se conformer aux préceptes préconisés en la matière par la CE en 2005-2006 ainsi qu’aux Lignes directrices sur la réforme des systèmes de sécurité et la gouvernance établies en 2005 par le CAD. La Finlande pourrait collaborer avec d’autres donneurs qui possèdent une expérience avérée dans ce domaine afin d’apprendre à leur contact, continuer de faire transiter son aide par les organismes multilatéraux et des fonds d’affectation spéciale multi-donneurs, et envisager de recourir dans ce domaine à des dispositifs de coopération déléguée.


Recommandations

  • Les directives pour la programmation élaborées par le MAE contiennent des indications utiles concernant le renforcement des capacités mais des précisions pourraient être fournies sur la manière d’appliquer ces conseils, notamment s’agissant de la conduite des analyses, de l’alignement du soutien sur les objectifs et stratégies des pays partenaires et de la mise en œuvre d’activités propres à renforcer les capacités. Le MAE devrait étudier comment mettre plus systématiquement à profit les enseignements de ses succès et de ses échecs en matière de renforcement des capacités et comment exploiter les documents de référence établis par l’OCDE pour rehausser l’importance et le degré de priorité accordés à cette thématique dans ses directives.
  • La Finlande pourrait définir explicitement sa ligne de conduite face à des situations précaires, laquelle doit reposer sur une approche interministérielle plus large. Elle devrait rechercher, en collaboration avec les autres donneurs, les possibilités de partenariat stratégique et les secteurs ou régions qu’elle connaît particulièrement bien où les apports d’aide sont insuffisants tout en continuant d’œuvrer par l’intermédiaire des institutions multilatérales et des fonds d’affectation spéciale multi-donneurs.


Aide humanitaire


En avril 2007, les pouvoirs publics ont diffusé des lignes directrices révisées pour l’aide humanitaire, qui s’appuient sur les principes et bonnes pratiques d’action humanitaire. L’Unité chargée de l’aide humanitaire fait partie du Département des affaires mondiales et l’aide humanitaire représente en règle générale entre 10 et 15 %  du budget global de la coopération pour le développement.

Le budget de l’aide humanitaire est affecté à concurrence de 70 % aux crises en cours au début de l’année considérée, les 30 % restants étant répartis à la fin de l’exercice s’ils n’ont pas été mobilisés pour des urgences imprévues. En cas de crise grave, l’Unité de l’aide humanitaire peut obtenir des financements supplémentaires sur les crédits non dépensés inscrits au budget de la coopération pour le développement ; face à des situations exceptionnelles, comme le tsunami survenu en Asie du Sud-est, le parlement peut aussi lui allouer des ressources extrabudgétaires. L’Unité est en mesure de répondre rapidement aux appels d’urgence des Nations unies sous réserve d’obtenir l’accord verbal du ministre. Une évaluation réalisée en 2005 de l’aide humanitaire finlandaise est toutefois parvenue à la conclusion que, pour les catastrophes « non naturelles », le processus de décision était complexe et pouvait comporter des lourdeurs et demander du temps, et ses auteurs avaient recommandé que la procédure soit « accélérée et simplifiée ».

La principale caractéristique du programme finlandais d’aide humanitaire est qu’il transite pour l’essentiel par des canaux multilatéraux, en fait quelques organisations seulement, et des fonds communs, par exemple le Fonds central d’intervention pour les urgences humanitaires. La concentration des financements sur un nombre restreint de grands organismes humanitaires est une formule pragmatique, et efficiente compte tenu de la taille de l’Unité de l’aide humanitaire, et le fait que ceux-ci prennent la forme de contributions au budget central des institutions concernées et ne fassent que peu l’objet de conditions quant à leur utilisation va dans le sens des bonnes pratiques. En outre, les nouvelles lignes directrices insistent grandement sur l’importance qu’il y a à associer aux interventions d’urgence des activités de remise en état et à l’appui du développement.

La Finlande ne procède à aucune évaluation sur le terrain de l’action menée par ses partenaires dans le domaine humanitaire et n’a participé qu’à quelques évaluations financées conjointement. Les lignes directrices de 2007 appellent l’attention sur l’insuffisance du suivi qui est opéré de l’efficacité d’acheminement de l’aide humanitaire ; en conséquence, l’Unité a recruté un conseiller spécial en matière de suivi et d’évaluation.


Recommandations

  •  Le CAD félicite la Finlande d’avoir acheminé son aide humanitaire par l’intermédiaire d’un nombre limité d’organisations multilatérales et internationales, et l’encourage à continuer d’appliquer cette approche pragmatique. Le MAE devrait rationaliser ses procédures actuelles de prise de décision en matière d’aide humanitaire afin de réduire les délais d’intervention dans les situations d’urgence grave. Il devrait préciser le mode de financement des activités de prévention des crises, de préparation aux catastrophes et de redressement, ainsi que les voies par lesquelles une coordination sera opérée entre l’unité de l’aide humanitaire et les départements géographiques.
  • Afin d’obtenir des informations en retour plus directes sur les opérations financées par la Finlande, il pourrait être utile pour cette dernière de participer plus souvent à des évaluations conjointes et à des visites sur le terrain avec d’autres donneurs.

 

Related Documents

 

Finlande (2003), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommandations

 

Also Available

Countries list

  • Afghanistan
  • Afrique du Sud
  • Albanie
  • Algérie
  • Allemagne
  • Andorre
  • Angola
  • Anguilla
  • Antigua-et-Barbuda
  • Antilles Néerlandaises
  • Arabie Saoudite
  • Argentine
  • Arménie
  • Aruba
  • Australie
  • Autorité Nationale Palestinienne
  • Autriche
  • Azerbaïdjan
  • Bahamas
  • Bahreïn
  • Bangladesh
  • Barbade
  • Belgique
  • Belize
  • Bermudes
  • Bhoutan
  • Bolivie
  • Bosnie-Herzégovine
  • Botswana
  • Brunéi Darussalam
  • Brésil
  • Bulgarie
  • Burkina Faso
  • Burundi
  • Bélarus
  • Bénin
  • Cambodge
  • Cameroun
  • Canada
  • Cap-Vert
  • Caïmanes, Îles
  • Centrafricaine, République
  • Chili
  • Chine (République populaire de)
  • Chypre
  • Colombie
  • Comores
  • Congo, La République Démocratique du
  • Corée
  • Corée, République Populaire Démocratique de
  • Costa Rica
  • Croatie
  • Cuba
  • Côte D'ivoire
  • Danemark
  • Djibouti
  • Dominicaine, République
  • Dominique
  • Egypte
  • El Salvador
  • Emirats Arabes Unis
  • Equateur
  • Erythrée
  • Espagne
  • Estonie
  • Etats Fédérés de Micronésie
  • Etats-Unis
  • Ethiopie
  • ex-République yougouslave de Macédoine (ERYM)
  • Fidji
  • Finlande
  • France
  • Gabon
  • Gambie
  • Ghana
  • Gibraltar
  • Grenade
  • Groenland
  • Grèce
  • Guatemala
  • Guernesey
  • Guinée Équatoriale
  • Guinée-Bissau
  • Guinéee
  • Guyana
  • Guyane Française
  • Géorgie
  • Haïti
  • Honduras
  • Hong Kong, Chine
  • Hongrie
  • Ile de Man
  • Ile Maurice
  • Iles Cook
  • Iles Féroé
  • Iles Marshall
  • Iles Vierges Britanniques
  • Iles Vierges des États-Unis
  • Inde
  • Indonésie
  • Iraq
  • Irlande
  • Islande
  • Israël
  • Italie
  • Jamaïque
  • Japon
  • Jersey
  • Jordanie
  • Kazakstan
  • Kenya
  • Kirghizistan
  • Kiribati
  • Koweït
  • l'Union européenne
  • Lao, République Démocratique Populaire
  • le Taipei chinois
  • Lesotho
  • Lettonie
  • Liban
  • Libye
  • Libéria
  • Liechtenstein
  • Lituanie
  • Luxembourg
  • Macao
  • Madagascar
  • Malaisie
  • Malawi
  • Maldives
  • Mali
  • Malte
  • Maroc
  • Mauritanie
  • Mayotte
  • Mexique
  • Moldova
  • Monaco
  • Mongolie
  • Montserrat
  • Monténégro
  • Mozambique
  • Myanmar
  • Namibie
  • Nauru
  • Nicaragua
  • Niger
  • Nigéria
  • Nioué
  • Norvège
  • Nouvelle-Zélande
  • Népal
  • Oman
  • Ouganda
  • Ouzbékistan
  • Pakistan
  • Palaos
  • Panama
  • Papouasie-Nouvelle-Guinée
  • Paraguay
  • Pays-Bas
  • Philippines
  • Pologne
  • Porto Rico
  • Portugal
  • Pérou
  • Qatar
  • Roumanie
  • Royaume-Uni
  • Russie, Fédération de
  • Rwanda
  • République du Congo
  • République Islamique d' Iran
  • République Tchèque
  • Sahara Occidental
  • Saint-Kitts-et-Nevis
  • Saint-Marin
  • Saint-Vincent-et-les Grenadines
  • Sainte-Hélène
  • Sainte-Lucie
  • Salomon, Îles
  • Samoa
  • Sao Tomé-et-Principe
  • Serbie
  • Serbie et Monténégro (avant juin 2006)
  • Seychelles
  • Sierra Leone
  • Singapour
  • Slovaquie
  • Slovénie
  • Somalie
  • Soudan
  • Soudan du Sud
  • Sri Lanka
  • Suisse
  • Suriname
  • Suède
  • Swaziland
  • Syrienne, République Arabe
  • Sénégal
  • Tadjikistan
  • Tanzanie
  • Tchad
  • Thaïlande
  • Timor-Leste (Timor Oriental)
  • Togo
  • Tokelau
  • Tonga
  • Trinité-et-Tobago
  • Tunisie
  • Turkménistan
  • Turks et Caïques, Îles
  • Turquie
  • Tuvalu
  • Ukraine
  • Uruguay
  • Vanuatu
  • Venezuela
  • Viêt Nam
  • Wallis et Futuna
  • Yémen
  • Zambie
  • Zimbabwe