Examen par les pairs

Examens des performances environnementales

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Le programme d’examens des performances environnementales de l’OCDE : pourquoi ?

Mandat

Le mandat du programme découle de la réunion des ministres de l’Environnement de l’OCDE (Paris, janvier 1991). A cette occasion, les ministres sont convenus “qu’il était souhaitable d’examiner de façon plus systématique les performances environnementales des différents pays de l’OCDE visant à répondre aux objectifs nationaux de l’environnement et aux engagements internationaux”. Ils ont également approuvé “la réorientation des efforts de l’OCDE dans le but d’entreprendre des examens des performances environnementales des pays Membres”. Ce point de vue a été réitéré par le Conseil de l’OCDE réuni au niveau des ministres en juin 1991, et entériné un mois plus tard au Sommet du G-7, à Londres. Le premier cycle d’examens des performances environnementales est désormais achevé avec 33 examens : tous les pays Membres et quelques pays non membres comme la Russie.

En 1999, le Comité des politiques d’environnement (EPOC) a approuvé le plan de travail pour un deuxième cycle d’examens. En mai 2001, l’EPOC et le Conseil réunis au niveau des ministres ont adopté une “Stratégie de l’environnement pour les dix premières années du XXIe siècle”, dont la mise en œuvre doit faire l’objet d’un suivi par les examens des performances environnementales. En outre, le communiqué de la réunion de mai 2001 du Conseil de l’OCDE au niveau des ministres appelle l’Organisation à apporter son concours aux gouvernements “en élaborant des indicateurs convenus pour mesurer les progrès accomplis concernant les trois dimensions du développement durable, notamment le découplage de la croissance économique et de la dégradation de l’environnement, afin de les intégrer aux processus d’examen par les pairs menés à l’Organisation dans les domaines économique, social et environnemental”.

Objectifs

L’objectif principal des examens des performances environnementales de l’OCDE est d’aider les pays Membres à améliorer leurs performances, individuelles et collectives, en gestion environnementale. Le programme vise essentiellement à :

aider les différents pays à évaluer et accélérer les progrès accomplis en identifiant les conditions de référence, les tendances, les engagements pris, les dispositifs institutionnels et les capacités d’évaluation existants au plan national ;
promouvoir un dialogue permanent entre les pays Membres, grâce à un mécanisme d’examen par les pairs et le transfert d’informations sur les politiques et pratiques des pays examinés et sur leurs résultats ;
encourager une plus grande transparence, de la part des gouvernements des pays Membres, à l’égard de l’opinion publique, des pays développés comme du reste du monde.

Les efforts sont centrés sur la promotion du développement durable, mettant l’accent sur les évolutions des politiques nationales et internationales en matière d’environnement ainsi que sur l’intégration des décisions économiques, sociales et environnementales.

Exploiter l’expérience de l’OCDE

L’examen des tendances, politiques et performances nationales est une mission fondamentale de l’OCDE et une composante centrale de ses activités. Les Etudes économiques sont le programme d’examens le plus ancien de l’OCDE, et le plus connu du grand public. Des programmes d’examens ont aussi été mis en place, par exemple pour l’énergie, l’agriculture et l’aide au développement. Le programme d’examens des performances environnementales a étendu cette approche à l’environnement.

Il bénéficie de l’expérience et des méthodologies des autres processus d’examens de l’OCDE. Il en diffère toutefois sur un certain nombre de points, notamment :

le fait que les pays examinateurs collaborent directement avec le Secrétariat à l’élaboration du rapport ;
le nombre d’examens réalisés chaque année ;
la présence de représentants des capitales au sein du Groupe de travail sur les performances environnementales (WPEP) ;
l’organisation de conférences de presse ministérielles (lors de la publication) et la réponse officielle du gouvernement (un ou deux ans plus tard).

Déroulement d’un examen

Phase préparatoire

Cette phase commence par l’élaboration par le Secrétariat, en consultation avec le pays examiné, du contenu de l’examen, autrement dit le choix des thèmes qui seront traités : des thèmes communs à tous les pays, auxquels s’ajoutent des thèmes spécifiques pour chaque pays.

Le Secrétariat constitue l’équipe chargée de l’examen, laquelle comprend habituellement des experts de trois pays examinateurs, des agents et des consultants éminents de la Direction de l’environnement et, souvent, un observateur (par exemple un représentant d’une autre direction de l’OCDE, de la CEE-ONU ou d’un pays non membre).

Cette phase englobe aussi la collecte de données et d’informations par le Secrétariat en coopération avec le pays examiné, ainsi que des consultations avec les membres des bureaux géographiques au sein de l’OCDE. Le recensement périodique accompli par le Groupe sur l'information et les perspectives environnementales (WGEIO) et le corps central d’indicateurs environnementaux élaboré par l’OCDE, apportent des données sur l’environnement harmonisées à l’échelle internationale. D’autres informations et documents utiles et disponibles sont également recueillis auprès du pays examiné et adressés à tous les membres de l’équipe afin qu'ils puissent se familiariser avec la situation de ce pays avant la mission d’examen. Pour le deuxième cycle, un mémorandum est préparé par le pays examiné.

Un document "thèmes à aborder" dans les discussions est élaboré comme agenda de la mission. Il couvre toutes les sessions de la mission. Il est communiqué un mois à l’avance aux participants du pays hôte ce qui facilite la préparation des sessions.

Mission d’examen

Pendant cette phase, l’équipe d’experts rencontre des représentants gouvernementaux et non gouvernementaux du pays examiné, parmi lesquels des experts indépendants, des représentants de l’industrie, des syndicats, des ONG et des collectivités locales. Comme l’équipe est déjà bien informée de la situation du pays examiné, la mission d’examen n’a pas pour but essentiel de recueillir des données factuelles mais de permettre des discussions sur l’évaluation de la performance environnementale. Chaque membre de l’équipe rédige une première version d’un chapitre au cours de la mission. La participation d’experts des pays examinateurs à l’équipe apporte transparence et valeur ajoutée.

La suite du travail de rédaction, de présentation des données (statistiques, tableaux et graphiques, notamment), d’harmonisation et de mise en forme du projet de rapport dans son ensemble est effectuée par le Secrétariat. Le document est ensuite adressé pour commentaires à tous les experts des pays examinateurs, aux membres de la Direction de l’environnement et à tous les autres services intéressés de l’OCDE. Entre la mission d’examen et la finalisation du document, quatre mois sont nécessaires.

Phase d’examen par les pairs : réunion du WPEP

Le rapport est ensuite envoyé à toutes les capitales six semaines avant la réunion du WPEP, consacrée à l’examen par les pairs. Lors de cette réunion, une journée complète est réservée à l’examen de chaque pays. La délégation du pays examiné est généralement conduite par un ministre adjoint ou le Secrétaire général de l’instance en charge de l’environnement et comprend des représentants d’autres administrations. Les pays examinateurs jouent un rôle d’animateurs en orientant le débat sur tels ou tels aspects de l’examen auquel tous les pays participent. La réunion du WPEP est l'un des deux principaux “produits” du processus d’examen. Compte tenu du deuxième objectif assigné au programme (à savoir promouvoir le dialogue), il n’en est pas dressé de procès-verbal afin d’encourager un échange de vues franc et ouvert. Celui-ci est concentré sur des questions importantes ou délicates. Il contribue à mieux mettre en évidence les tenants et les aboutissants des principaux problèmes traités, et permet de comprendre les raisons pour lesquelles tel ou tel projet de conclusion est contesté, de rechercher un équilibre entre les critiques et les recommandations et d’assurer une certaine équité entre les examens successifs. Les “Conclusions et Recommandations” sont modifiées et approuvées par le WPEP. Un sous-produit important du programme est le bénéfice qu’en tirent les pays Membres en qualité d'examinateurs : leurs experts nationaux ont la possibilité de se procurer des informations de première main sur l’expérience du pays examiné qu’ils pourront exploiter dans leur propre travail.

Phase de publication

La publication du rapport complet, sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE, constitue la dernière étape du processus. Des modifications peuvent être demandées par le pays examiné concernant des points d’ordre factuel uniquement. Le Secrétariat procède aussi à l’actualisation de certaines informations et de certaines données, de même, éventuellement, qu’à quelques changement destinés à aligner le texte sur les Conclusions et Recommandations approuvées par le WPEP.

Les rapports sont destinés en premier lieu aux décideurs, dont un certain nombre prend part aux réunions d’examens par les pairs. Leur rôle est essentiel pour promouvoir le rapport et veiller à ce que soit tiré le meilleur parti des résultats de ces réunions. Les rapports visent également un public plus large (grand public, ONG, industrie, divers échelons de l’administration) dans le pays examiné, apportant ainsi une contribution au troisième objectif du programme : encourager une plus grande transparence, de la part des gouvernements, à l’égard de l’opinion publique. La publication des rapports est relayée par les médias, à l’intérieur comme à l’extérieur du pays examiné.

Une conférence de presse, généralement animée par le ministre de l’Environnement et à laquelle participe le Secrétariat de l’OCDE, est donnée dans la capitale du pays examiné afin de porter le rapport à l’attention de l’opinion publique et des décideurs. Il est aussi très courant que soient organisés des séminaires à l’occasion de la parution du rapport et que des efforts particuliers soient déployés pour en assurer la diffusion dans la langue nationale.

Phase de suivi

Une grande importance est attachée aux informations en retour des pays sur les suites qu’ils ont données aux recommandations des examens des performances environnementales. Ce retour d’informations peut prendre la forme d’un document formel et volontaire établi par le pays examiné et exposant les “réponses du gouvernement” (à ce jour, deux pays sur trois ont soumis de tels documents) ou d’un rapport oral informel au WPEP (à l’occasion d’une réunion ultérieure).

Cadre de référence

Stratégie de l’environnement

Les examens évaluent la performance des pays Membres au regard des grands objectifs de la “Stratégie de l’environnement de l'OCDE pour les dix premières années du XXIe siècle” tels que les ont définis les ministres de l’Environnement des pays de l’OCDE et le Conseil de l’Organisation en 2001.

Comme on l’a vu dans la section précédente, les rapports incluent des chapitres communs, auxquels s’ajoutent des chapitres et sections spécifiques pour chaque pays. Ils présentent les recommandations approuvées par le WPEP, lesquelles reflètent largement l’ensemble des orientations stratégiques auxquelles ont souscrit les pays Membres dans le cadre de tout un éventail de programmes et d’actes du Conseil au sein de l’OCDE ; et aussi le point de vue collectif du WPEP sur la voie à suivre ou des orientations nouvelles adoptées à l’OCDE.

Performances environnementales

Réalisation des objectifs

L’évaluation de la performance environnementale implique, par essence, de vérifier si les objectifs poursuivis ont été atteints. Plus précisément, la performance doit être appréciée selon trois grandes questions concernant la réalisation des objectifs nationaux et des engagements internationaux :

dans quelle mesure l’objectif considéré est-il atteint ? Pour évaluer la performance, il est essentiel d’établir une distinction claire entre les intentions, les actions et les résultats, et c’est sur ces derniers qu’il convient de mettre l’accent.
s’agit-il d’un objectif ambitieux ou modeste ? En d’autres termes, que représente cet objectif lui-même dans le contexte du pays étudié compte tenu notamment de l’état de son environnement passé et présent, de ses dotations en ressources naturelles, de sa structure économique et de son niveau de développement, et de l’évolution démographique ? Les objectifs retenus et les priorités fixées sont le fruit d’un processus de décision faisant intervenir des considérations scientifiques, éthiques et économiques. Les examens des performances environnementales doivent donc intégrer une analyse systématique du contexte (aux plans physique, humain, social, économique, législatif et institutionnel/administratif). Cela introduit un élément de normalisation et de comparabilité dans le processus d’examen.
les résultats obtenus l’ont-il été au moindre coût ?

Une hiérarchie d’objectifs

Les objectifs environnementaux peuvent être plus ou moins explicites et renvoyer à des engagements de types et de niveaux différents :

des objectifs de caractère général (préserver et améliorer la qualité de l’environnement, assurer un développement durable, par exemple) ;
des objectifs qualitatifs de niveau intermédiaire (préserver la couche d’ozone, réduire l’acidité, par exemple) ;
des objectifs quantitatifs précis ou l’engagement de mettre en œuvre un ensemble de mesures spécifiques. Ce genre d’objectifs ou d’engagements est lié à des critères techniques, administratifs et économiques.

Une perspective historique

Une attention doit aussi être portée à l’évolution de la politique d’environnement (les approches purement curatives cèdent-elles la place à une démarche préventive et intégrée ?), ainsi qu’aux méthodes novatrices expérimentées, aux changements d’orientation de l’action gouvernementale et aux nouveaux objectifs qui en découlent. L’examen des performances implique une étude des réalisations et difficultés passées aussi bien que des avancées futures.

Un éventail d’instruments d’action

La poursuite d’objectifs environnementaux requiert la mise au point de mécanismes et d’incitations propres à rehausser l’efficience de l'utilisation des ressources naturelles. Les instruments employés par les pouvoirs publics jouent un rôle essentiel dans la performance environnementale. Il est suggéré, dans les examens des performances environnementales, d'analyser les effets d'une large gamme d’instruments, notamment : réglementaires (normes, licences, zonage, etc.), économiques (taxes, incitations financières, instauration de marchés, subventions, etc.), institutionnels (réforme administrative et juridique), comme les outils de sensibilisation et d’information, l’investissement public (en infrastructures, R-D, etc.), et les mécanismes visant à assurer l’application et le respect de la loi.

Si la nature et la portée des instruments utilisés sont déterminantes pour la performance, il ne faut cependant pas perdre de vue que, dans la pratique, la mise en oeuvre d’une politique repose sur une association d’instruments choisis parmi les innombrables options possibles.

Résumé du plan de travail pour le deuxième cycle (tel qu’approuvé par le WPEP et l’EPOC)

Le programme d’examen visera principalement à aider les pays Membres à mieux gérer l’environnement, individuellement et collectivement, pour parvenir à un développement durable. Compte tenu de l’évaluation globale du premier cycle d’examens et des modifications jugées nécessaires pour le deuxième cycle, les grandes lignes directrices approuvées par le WPEP et l'EPOC pour le second cycle, sont les suivantes :

Orientations

le deuxième cycle d’examens tiendra compte de l’évolution du contexte général et des besoins après l’an 2000 (voir, par exemple, l’Initiative de l’OCDE sur le développement durable et la Stratégie environnementale de l’OCDE pour la prochaine décennie) ;
le deuxième cycle d'examens se référera aux Recommandations formulées pour chaque pays durant le premier cycle ;
l’insistance sur les performances (par rapport aux objectifs nationaux et aux engagements internationaux, l’accent étant mis sur les résultats obtenus) sera plus renforcée.

Contenu

les aspects environnementaux, tels que la gestion de l’air, de l’eau, des déchets et de la nature, continueront à être traités avec une contribution accrue du pays examiné pour permettre d’apprécier les progrès accomplis depuis le premier examen ;
les questions de développement durable seront couvertes, en particulier sous l’angle de l'intégration des préoccupations environnementales dans les politiques économiques, sociales, et sectorielles ;
le suivi des résultats au regard des engagements internationaux (y compris dans le cadre de l’OCDE) sera renforcé ;
les examens feront ressortir, et aborderont de façon plus sélective, les secteurs et problèmes les plus dignes d’intérêt pour le développement durable du pays considéré ; ils engloberont les aspects prospectifs des performances.

Méthodologie

il faudra concilier une standardisation plus poussée (des méthodes employées, du plan retenu pour le rapport et des indicateurs utilisés, dans l’optique de comparaisons internationales, par exemple) et une adaptation à la spécificité des pays (prise en compte de différents contextes, chapitres particuliers ou indicateurs spécifiques) ;
le corps central d’indicateurs environnementaux existant sera encore perfectionné et, dans la mesure du possible, les rapports d’examen feront davantage intervenir ces instruments.

Processus et résultats

l’examen par les pairs et l’émulation font partie des points forts du programme et seront préservés par le biais des réunions du WPEP ;
la contribution des représentants des administrations du pays examiné et d’autres parties intéressées (entreprises, exploitants agricoles, ONG, experts indépendants, administrations locales) au processus d’examen sera davantage sollicitée ;
les moyens de raccourcir le cycle d’examens seront systématiquement étudiés ;
la coordination avec d’autres examens de l’OCDE (études économiques et bilans de la situation énergétique, par exemple) sera renforcée, en particulier dans le cadre de l’Initiative de l’OCDE sur le développement durable ;
la coopération avec le programme d’examen de la CEE-NU se poursuivra, et quelques pays non membres pourraient également faire l’objet d’un examen ;
des mesures seront prises pour inciter les gouvernements des pays Membres à mieux rendre compte de leur action et pour accroître l'influence des rapports d'examens de l'OCDE auprès des parties intéressées.

Par conséquent, les examens du deuxième cycle auront un contenu essentiellement environnemental reflétant les préoccupations de développement durable dans le contexte de la mondialisation, mettront davantage l’accent sur les performances et l’examen par les pairs, s’appuieront sur des modalités simplifiées et auront une influence renforcée.