États-Unis (2011): Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

 

 

Le cadre global de la coopération pour le développement

Traduire la vision en orientations stratégiques

 

Principales conclusions :

La volonté de l’Administration américaine de retrouver son leadership mondial sur le développement international est soutenue par de nouvelles orientations stratégiques et de profondes réformes, créant une dynamique positive qui suscite des attentes élevées parmi les parties prenantes et les partenaires des États-Unis. Pour atteindre son objectif, l’Administration américaine doit à présent assurer une large appropriation de sa conception du développement par l’ensemble de l’appareil d’État.


Recommandation :

Pour assurer une large appropriation de la conception du développement présentée dans la Directive présidentielle concernant le développement mondial, l’Administration américaine devrait :

  • continuer à s’employer dans tout la mesure du possible à conduire des consultations avec le Congrès et à rallier son soutien aux objectifs et résultats que le programme de coopération pour le développement vise à atteindre à moyen terme ;
  • redoubler d’efforts pour faire connaître les résultats et collaborer de façon plus stratégique avec le Congrès et les acteurs non publics afin de mobiliser le soutien du public et des sphères politiques en faveur du programme de coopération pour le développement.

 

 

L’Administration américaine présente ses nouvelles orientations stratégiques et les modalités de son programme de coopération pour le développement dans deux documents qui changent la donne, publiés en 2010 : la Directive présidentielle sur le développement mondial (Presidential Policy Directive on Global Development), premier texte de ce genre élaboré par une Administration américaine qui fournit à l’ensemble des organismes publics américains des indications sur la marche à suivre, et l’Examen quadriennal Diplomatie et Développement (Quadrennial Diplomacy and Development Review), première analyse jamais consacrée aux moyens de rétablir le pouvoir civil pour soutenir le développement durable. Ensemble, ils tracent les contours d’une démarche fondée sur trois éléments : i) une politique axée sur le développement durable ; ii) un modèle opérationnel axé sur l’efficacité et les résultats, mettant l’accent sur l’appropriation locale et favorisant une répartition efficiente des tâches entre les donneurs ; et iii) une démarche pangouvernementale qui exploite les compétences en matière de développement de toutes les composantes de l’administration.


Le CAD se félicite des mesures prises par l’Administration américaine pour traduire l’évolution stratégique en orientations concrètes pour le programme de coopération pour le développement. Cependant, la Foreign Assistance Act, fondement juridique du programme d’aide des États-Unis, compte aujourd’hui 140 grandes priorités et 400 instructions relatives à leur mise en œuvre. Du fait de cette prolifération, il est difficile de traduire la conception américaine en un ensemble cohérent de stratégies. Cela conduit aussi à l’adoption d’approches dictées par l’offre. Nombre de ces problèmes pourraient être réglés par la conclusion d’un accord stratégique entre l’Administration et le Congrès. Une vision commune de ce type permettrait de définir les objectifs et les résultats à poursuivre à travers la composante Développement de la politique des « 3D » –– développement, défense et diplomatie. Elle devrait au bout du compte amener le Congrès à laisser à l’Administration une plus grande marge de manœuvre pour la gestion des programmes et des comptes relatifs au développement, dans la limite des enveloppes qu’il a lui-même fixée.


L’Administration américaine devrait également renforcer le soutien de l’opinion publique en faveur du programme d’aide grâce à des mesures plus ciblées pour faire connaître les résultats. La société civile américaine est dynamique et généreuse, et composée d’un large éventail de coalitions, notamment de laboratoires d’idées, d’ONG, de fondations, ainsi que du secteur privé. Ces entités jouent un rôle fondamental pour ce qui est de plaider la cause du développement et de sensibiliser le public, ainsi que pour la mise en œuvre du programme d’aide. L’Administration gagnerait à collaborer avec elles de manière plus stratégique tant au niveau de la définition des politiques qu’à celui de la mise en œuvre des activités, et à reconnaître leurs compétences et la valeur qu’elles peuvent apporter.


Assurer l’équilibre entre les objectifs intérieurs et géopolitiques et les objectifs de développement


 

Principales conclusions :

Élever le développement au rang de pilier de la politique étrangère aux cotés de la diplomatie et de la défense et renforcer le pouvoir civil comme condition préalable indispensable pour parvenir à un développement durable demeurent des tâches difficiles. Veiller à ce que la diplomatie, la défense et le développement se renforcent mutuellement et soutiennent des Objectifs du Millénaire pour le  développement, requiert un leadership politique fort et soutenu.


Recommandation :

Pour relever ce défi, l’Administration américaine devrait continuer de :

  • renforcer le rôle d’USAID au sein du Conseil de sécurité nationale (National Security Council) ;
  • veiller à ce qu’USAID puisse faire entendre sa voix dans les arbitrages sur le budget final de l’aide extérieure du Département d’État.


La stratégie nationale de sécurité sert de guide à la collaboration du gouvernement avec les pays partenaires. Son objectif est de promouvoir les valeurs et les intérêts américains dans les domaines de la sécurité et de la prospérité. L’alignement de la diplomatie, de la défense et du développement peut jouer un rôle essentiel pour soutenir les efforts de développement des pays partenaires. Cependant, la prudence est de mise lorsque sont poursuivis simultanément des priorités géopolitiques et sécuritaires et des objectifs d’aide au développement, et il faut veiller à ce que les motivations sécuritaires aillent aussi dans le sens des objectifs de développement. Le recul de la pauvreté n’est pas expressément l’objectif suprême du programme de coopération pour le développement mais diverses initiatives importantes sont axées sur la lutte contre la pauvreté comme en témoignent les deux initiatives présidentielles récentes axées sur la sécurité alimentaire et sur la santé –– l’Administration américaine doit faire une large place à la lutte contre pauvreté dans l’ensemble des programmes.


Le ministère de la Défense est devenu un acteur important de l’acheminement de l’aide étrangère mais l’Administration américaine prend à présent des mesures pour accroître l’importance accordée au développement dans la politique des « 3D » et renforcer les pouvoirs dévolus aux civils. Ce sont des signaux positifs qui contribueront à assurer un équilibre entre les intérêts stratégiques nationaux et les objectifs de développement lors de la prise de décision concernant les affectations de l’aide aux différents pays et secteurs. Sur le terrain, et en particulier dans les États fragiles, une approche coordonnée renforcée, pilotée par un pouvoir civil consolidé, devrait permettre d’obtenir des résultats meilleurs et durables. L’appui que la Secrétaire d’État et le Secrétaire à la défense apportent à ce programme d’action est encourageant. Comme annoncé dans la Directive de 2010, l’Administrateur d’USAID participera aux réunions du Conseil de sécurité nationale « en tant que de besoin ». Par ailleurs USAID, principal organisme d’aide au développement, joue un plus grand rôle dans la détermination de son budget et est dotée des capacités pour ce faire. Ce sont des évolutions essentielles –– si l’on veut que le pilier développement bénéficie d’une importance accrue, USAID doit pouvoir faire entendre sa voix constamment au sein du Conseil de sécurité nationale et dans le cadre du processus budgétaire de l’aide extérieure.


Promouvoir le développement en dehors de l’aide


 

Principales conclusions :

Le gouvernement américain a élaboré une approche globale du développement et de l’aide étrangère et il fait de plus en plus appel aux compétences de l’ensemble de l’appareil d’État. Il joue aussi un rôle de premier plan dans la mise en place de partenariats public-privé au service du développement. Les autres donneurs peuvent tirer profit de ces exemples.


La Directive de 2010 marque une étape bienvenue vers un contrôle plus systématique de l’impact de la politique intérieure et de la politique étrangère des États-Unis sur leurs pays partenaires. Cependant, les États-Unis n’ont pas adopté de cadre stratégique pour s’assurer que celles-ci soutiennent, ou du moins ne compromettent pas, les efforts entrepris par les pays en développement.

Recommandation :

Pour remédier à cette lacune, l’Administration américaine devrait :

  • envisager de définir les domaines prioritaires clés dans lesquels elle s’efforcera de promouvoir la cohérence des objectifs de développement et des priorités de la politique intérieure et de la politique étrangère du pays ;
  • tirer pleinement parti du comité consultatif interagences sur le développement dans le monde pour suivre les efforts entrepris en vue de promouvoir la cohérence et leurs résultats et en rendre compte.

 

La stratégie nationale de sécurité et le Conseil de sécurité nationale constituent à eux deux un cadre et un mécanisme institutionnel permettant d’assurer la cohérence des politiques américaines. Cependant, régis par les intérêts des Américains en matière de sécurité nationale, ils n’ont pas pour principal objectif d’assurer la cohérence de ces politiques avec les aspirations de développement des pays partenaires. Ils n’englobent pas non plus l’ensemble des politiques ayant un impact potentiel sur les pays partenaires. La Directive invite à présent l’Administration à examiner les effets des politiques américaines sur les pays en développement. C’est l’occasion de mettre au point un cadre d’action qui définisse l’ordre de priorité des principaux domaines dans lesquels assurer la cohérence –– démarche que d’autres donneurs ont trouvé utile. Le comité consultatif interagences sur le développement dans le monde, créé en 2010, peut servir de pivot pour promouvoir la prise en compte des problèmes de développement dans les arbitrages liés à ces domaines, et suivre l’impact sur le développement de ces politiques. L’Administration américaine est en train de renforcer son approche du suivi des performances et des résultats. Cela devrait lui permettre de mieux rendre compte des efforts entrepris pour promouvoir la cohérence et de leurs résultats. La cohérence nécessite aussi une attention sur le terrain. Des orientations claires devraient encourager les ambassades américaines à signaler les domaines où la cohérence des politiques fait défaut et veiller à ce que l’engagement des États-Unis ne compromette pas les efforts de développement des pays partenaires. Le Comité a été informé qu’USAID allait bientôt lancer un « canal pour opinions divergentes » pour permettre aux responsables d’exprimer leur désaccord avec la politique des États-Unis, y compris sur des questions de cohérence des politiques touchant au développement.

 

 

Bonne pratique :

Passer de l’aide au développement en stimulant les investissements publics et privés


Au sein de l’appareil administratif, les États-Unis s’efforcent de plus en plus d’inciter tous les départements à contribuer aux objectifs de développement ; ils utilisent les capacités d’USAID et du Département d’État en matière d’élaboration des politiques pour mettre au point des initiatives susceptibles d’avoir du poids. Les initiatives présidentielles récentes telles que Global Health et Feed the Future, exploitent tout un ensemble de compétences diplomatiques, techniques et concernant le développement dans l’ensemble de l’administration américaine. De même, depuis la création de la Global Development Alliance en 2001, les États-Unis jouent un rôle moteur dans la promotion des partenariats public-privé. Ces initiatives dépassent le champ des activités caritatives des entreprises pour toucher aux intérêts essentiels de celles-ci. Le gouvernement américain est aussi en première ligne pour la lutte contre la corruption. Compte tenu de leur vaste expérience, les États-Unis devraient évaluer la contribution au développement des partenariats public-privé. Ces connaissances pourraient être partagées avec la communauté des donneurs et alimenter les débats en cours sur la promotion du développement au-delà de l’aide.


Volume et affectation de l’aide : Assurer la budgétisation stratégique de niveaux de financement stables

 

 

Principales conclusions :

Ayant accru leur aide publique au développement (APD) au cours de ces dix dernières années, les États-Unis ont respecté l’ensemble des engagements pris en ce qui concerne le volume de l’aide.


L’objectif des États-Unis visant à centrer les efforts sur un plus petit nombre de pays tout en collaborant davantage avec des pays obtenant de bons résultats risque de compromettre le soutien apporté ces dernières années aux pays pauvres ayant des capacités faibles, en particulier en Afrique.


La prévisibilité de l’aide américaine serait améliorée si les États-Unis fixaient des objectifs pour les futurs volumes de l’aide et les rendaient publics.


Les budgets continuent d’être fragmentés et en grande partie affectés à des usages particuliers, ce qui rend la mise en œuvre de programmes cohérents et efficaces difficiles pour les organismes d’exécution.


L’Administration est en train de mettre au point un site web sur l’aide étrangère qui accroîtra la transparence de l’aide, et qui couvrira dans un premier temps le Département d’État et USAID.

 

Recommandation :

A l’appui de son ambition d’être un leader mondial pour les questions de développement, les États-Unis devraient :maintenir le niveau d’APD de 2010 (niveau le plus élevé que les États-Unis aient atteint) et, à mesure que l’économie du pays s’améliore, augmenter ce niveau d’APD ;

  • veiller à ce que les budgets soient alignés sur les orientations stratégiques fournies par la Directive présidentielle et poursuivre les efforts avec le Congrès pour rationaliser et simplifier le budget de l’aide étrangère ;
  • continuer de prendre garde au risque de faire chuter l’aide aux pays les plus pauvres ayant de très faibles capacités du fait de l’accent mis sur les États obtenant de bons résultats.

 

Les États-Unis fournissent environ un quart de l’aide au développement dans le monde et demeurent de loin le principal donneur du CAD. Au cours de ces dix dernières années, les Administrations républicaines aussi bien que démocrates ont augmenté considérablement les budgets de l’aide, lesquels ont atteint le niveau record de 30 milliards USD en 2010. Comme promis lors du Sommet du G8 de Gleneagles, les États-Unis ont doublé leur aide à l’Afrique subsaharienne depuis 2005. La coopération américaine a également doublé par rapport à la taille de l’économie du pays, passant de 0.1 % du revenu national brut (RNB) en 2001 à 0.21 % en 2010. À l’heure actuelle, les États-Unis sont 19e sur les 23 donneurs bilatéraux que compte le CAD pour ce qui est du rapport APD/RNB. Le CAD prend note du fait que les États-Unis n’ont pris aucun engagement concernant l’objectif de l’ONU d’allouer 0.7 % du RNB à l’APD. Un déficit budgétaire de 11 % du PIB et une reprise économique morose pèsent sur le budget de l’aide étrangère américaine. Au lieu d’accroître la quantité de l’aide, les États-Unis envisagent d’en rehausser la qualité en améliorant l’efficacité et l’efficience des modalités de mise en œuvre des activités de coopération pour le développement et en recourant à d’autres ressources pour en renforcer l’impact.


Une budgétisation plus efficace, au caractère stratégique plus marqué, devrait être l’une des principales mesures prises pour accroître la qualité de l’aide américaine. À l’heure actuelle, il existe différents modèles d’affectation interdépendants, fondés sur les demandes de financement antérieures, les initiatives présidentielles, les fonds spéciaux du Congrès, la budgétisation par pays et les appropriations supplémentaires. Il en ressort une grande fragmentation budgétaire qui se traduit par un ensemble complexe d’instruments et d’obligations de reddition de comptes pour les bureaux sur le terrain, lesquels disposent de ce fait de très peu d’autonomie. Il leur est par conséquent difficile de bâtir un programme cohérent à partir d’une telle approche de financement dictée par l’offre, et plus encore d’adapter les programmes aux priorités locales. Le CAD se félicite de l’intention manifestée par l’Administration de réformer la façon dont les budgets sont préparés et i) d’allouer des fonds à des enveloppes globales avec obligation de rendre compte de l’impact de l’aide, ii) d’adopter des approches cohérentes spécifiques à chaque pays ; iii) de collaborer avec le Congrès afin de limiter les fonds spéciaux et les appropriations supplémentaires ; et iv) de simplifier les transferts interagences ad hoc régis par une autorité partagée et des buts communs.


Étant donné que l’Administration américaine prévoit de collaborer davantage avec des États obtenant de bons résultats tout en centrant sa coopération pour le développement sur un plus petit nombre de partenaires, elle devrait prendre garde à ne pas réduire drastiquement son aide au pays les plus pauvres ayant de très faibles capacités–– autrement dit aux pays ayant le plus besoin de l’aide.

 

 

Bonne pratique : le « tableau de bord » de l’aide extérieure

Le nouveau « tableau de bord » de l’aide extérieure mis en place sur le web en décembre 2010 est une bonne chose et il devrait contribuer à améliorer la transparence de même que la reddition de comptes sur le volume de l’aide. Cette base de données a été créée pour enregistrer l’ensemble de l’aide étrangère américaine par organisme et objectif et elle pourrait préparer le terrain à une meilleure planification conjointe et à des synergies plus solides entre l’aide et les composantes ne relevant pas de l’aide. Pour passer du statut d’outil de notification à celui d’instrument de planification, le tableau de bord ne devra pas enregistrer seulement les obligations mais aussi les versements et inclure d’autres organismes que le Département d’État et USAID.



Les États-Unis se classent au quatrième rang des contributeurs au système multilatéral et représentent 9 % de l’aide multilatérale du CAD. L’Administration américaine actuelle est partisane du multilatéralisme ; « renforcer les capacités multilatérales » est la pierre angulaire de son nouveau modèle opérationnel présenté dans la Directive présidentielle. Les États-Unis sont désormais un donneur multilatéral constructif qui axe la réforme des organisations multilatérales sur des approches faisant davantage de place aux résultats et qui s’efforce de réduire le fardeau de la reddition de comptes de celles-ci en s’appuyant davantage sur leurs capacités d’évaluation. L’Administration américaine devrait poursuivre ses efforts et collaborer avec le Congrès pour veiller à ce que les États-Unis soutiennent les organisations multilatérales en reconnaissant leur caractère particulier et leur avantage comparatif.
 

Organisation et gestion


Rationaliser les dispositifs et les processus dans un système de coopération pour le développement morcelé


 

Principales conclusions :

Le morcellement institutionnel du système américain de coopération pour le développement a pour effet d’entraver l’application d’une approche plus stratégique et plus intégrée de l’élaboration des politiques et de la programmation. L’Administration américaine s’efforce de rationaliser et de coordonner ses activités de coopération pour le développement au niveau des services centraux et sur le terrain, où les nouvelles stratégies-pays ouvrent des perspectives intéressantes.


Recommandation :

Afin de surmonter les difficultés engendrées par le morcellement institutionnel du programme d’aide, l’Administration américaine devrait :

  • mener à bien la mise en place du modèle des stratégies-pays pangouvernementales dans toutes les missions locales, afin d’assurer une supervision plus rigoureuse et une plus grande cohérence de toutes les activités de développement menées sur le terrain, en veillant à ce que les enseignements tirés des expériences en cours soient pris en compte comme il convient ;
  • revoir les méthodes de programmation des entités qui interviennent dans la coopération pour le développement, afin de rationaliser les processus de planification et de budgétisation ;
  • harmoniser et simplifier les obligations en matière de reddition de comptes.

 

Parmi les 27 entités qui interviennent dans la coopération américaine pour le développement, USAID et le Département d’État sont les deux grands pôles autour desquels s’articule le système. Il en est quatre autres qui jouent un rôle particulièrement important : les Départements de la Santé, de la Défense et du Trésor et la Millenium Challenge Corporation (MCC). En 2006, l’Administration américaine a pris une série de mesures de réforme qui ont permis de renforcer la collaboration entre le Département d’État et USAID pour la programmation stratégique, la budgétisation et la reddition de comptes. Mais ces mesures ne concernaient pas les 25 autres entités.


La coordination est indispensable pour garantir que les ressources et les compétences dont disposent les États-Unis seront exploitées de manière complémentaire et cohérente. Depuis 2009, l’Administration s’emploie à améliorer la planification et les activités conjointes, avec de bons résultats. Il importe que la coordination stratégique entre les différentes entités américaines soit poursuivie et étendue, afin de renforcer la synergie entre les diverses approches qu’elles suivent, d’éviter les doubles emplois et de promouvoir la conception américaine du développement. La Directive présidentielle et l’Examen quadriennal offrent la possibilité de mettre en place des mécanismes interministériels pour assurer la cohérence de la politique américaine du développement. En particulier, ils imposent aux chefs des missions la définition de stratégies-pays intégrées pluriannuelles qui embrassent toutes les activités prévues par l’ensemble des organismes intervenant dans un même pays, entreprise fort délicate étant donné que ces derniers n’ont pas les mêmes processus de programmation, de budgétisation et de reddition des comptes. L’Administration devrait aussi utiliser les stratégies-pays pour faire en sorte que les décisions en matière d’affectation des ressources tiennent étroitement compte des réalités du terrain. Elle devrait donner aux missions locales la possibilité de peser davantage sur la répartition des ressources entre les secteurs et domaines d’intervention, eu égard aux priorités fixées à Washington.
 

Mettre les réformes en œuvre


 

Principales conclusions :

Le Département d’État et USAID ont pris des dispositions prometteuses pour engager les réformes fondamentales qui s’imposent pour donner suite à la Directive présidentielle et à l’Examen quadriennal, lesquels représentent eux-mêmes des réalisations majeures du point de vue politique. Pour que la mise en œuvre de ces indispensables réformes soit classée au premier rang des priorités et assurée de manière que les progrès accomplis s’inscrivent dans la durée, il faut qu’une ferme volonté se manifeste dans ce sens à tous les niveaux.


Recommandation :

Pour assurer la concrétisation des réformes, l’Administration américaine devrait :

  • fournir des orientations adéquates au personnel des services centraux et des missions locales et veiller –– notamment par un suivi –– à ce que ces dernières les assimilent et les appliquent ;
  • accompagner les réformes des efforts de communication et de formation requis.


Restaurer les capacités d’USAID et assurer la mise en place de systèmes plus à l’écoute des pays et davantage axés sur les résultats, sont des priorités essentielles de l’Administration américaine. USAID a donc engagé en 2010 un ambitieux programme de réforme dénommé USAID Forward, dont le but est de faire de l’Agence le premier organisme d’aide du monde et de lui redonner la haute main sur les questions de développement au sein de l’Administration en la modernisant et en renforçant ses capacités. L’Examen quadriennal va encore plus loin. Il définit un nouveau modèle d’activité visant à donner un caractère plus stratégique aux interventions de l’Agence, avec un resserrement des liens entre programmation et budgétisation, un alignement plus grand sur les priorités des pays partenaires, une action plus directe par la prise en charge de l’exécution des programmes au lieu de leur simple sous-traitance, une orientation plus marquée vers les résultats et un recentrage sur le renforcement des capacités locales afin de favoriser la création de systèmes viables. Les changements d’ordre organisationnel qui s’imposent sont maintenant évidents et ils doivent être réalisés sans délai. Des mesures prometteuses ont déjà été prises dans ce sens, comme la mise en place du Bureau des politiques, de la planification et de l’apprentissage et du Service de la gestion du budget et des ressources. L’évaluation constitue aussi un exemple positif : ayant pris conscience de l’impact négatif que produisait l’absence de fonction centrale d’évaluation, USAID a maintenant chargé un nouveau service de l’assurer et entrepris de recréer une culture de l’évaluation et de l’apprentissage dans tous ses services. Une stratégie d’évaluation conforme aux normes du CAD a été publiée en janvier 2011.


Le processus de réforme doit demeurer au premier rang des priorités au cours des années à venir. Les recommandations issues de l’Examen quadriennal doivent être appliquées à tous les niveaux de manière à garantir la réalisation de progrès durables. Si certaines mesures sont déjà en application, d’autres mettront plus de temps à devenir effectives. Outre l’affectation de ressources financières suffisantes, la mise en œuvre des réformes exige que les services centraux fournissent aux missions locales des orientations adéquates et leur assure une formation appropriée. Celles-ci devront s’imprégner de ces orientations et un dispositif d’incitation bien adapté devra être mis en place pour leur permettre de venir à bout de l’inertie bureaucratique. Dans cette période de transition, il est nécessaire de tenir le personnel et les partenaires extérieurs informés des changements de façon à susciter leur adhésion. En tout état de cause, la gestion d’approches pangouvernementales touchant 27 organismes est une lourde tâche, et l’Administration doit continuer à rechercher des moyens de rationaliser le système d’aide, en faisant appel à cette fin au comité consultatif interagences.

 

Reconstituer les ressources humaines d’USAID

 

Principales conclusions :

Depuis les années 90, la diminution des effectifs parallèlement à une augmentation considérable du volume de l’aide met à rude épreuve la capacité d’USAID de gérer son programme. L’Agence doit affermir les efforts qu’elle a engagés en 2006 pour reconstituer ses ressources humaines.


Recommandation :

Afin de construire une solide base de ressources humaines, USAID devrait :

  • étayer son plan de gestion du personnel au moyen de données statistiques fiables, afin de pouvoir déceler les lacunes dans les effectifs et les compétences ;
  • fixer un calendrier pour l’adaptation de l’éventail des compétences de ses agents au nouveau modèle d’aide des États-Unis et aux nouveaux contextes dans lesquels s’inscrit cette dernière ;
  • offrir au personnel recruté à l’échelon local de meilleures possibilités d’évolution professionnelle.


Les effectifs d’USAID ont diminué de 2.7 % entre 2004 et 2009, tandis que le volume du financement destiné à ses programmes était quasiment multiplié par deux. Cette évolution, qui s’est amorcée dans les années 90, a fortement influé sur les modalités de mise en œuvre de son programme d’aide, entraînant un amenuisement de ses compétences techniques et l’amenant progressivement à abandonner l’exécution pour la confier à des sous-traitants, avec pour conséquences une perte de souplesse, une moindre aptitude à soutenir l’appropriation et à nouer des partenariats, ainsi qu’une disposition de plus en plus faible à prendre des risques. Le nombre d’agents qui parviennent à l’âge d’ouverture des droits à la retraite constitue une autre source d’inquiétude, surtout parce que cette situation concerne la majorité des cadres.


USAID est consciente d’avoir perdu une grande part des compétences, de l’expérience et du savoir-faire qu’elle a besoin de trouver chez son personnel pour pouvoir dispenser une aide de qualité. Depuis 2006, elle s’emploie à reconstituer ses ressources humaines selon une approche stratégique. Celle-ci s’articule autour de trois grands axes : i) accroître les effectifs permanents ; ii) définir un modèle de planification des ressources humaines ; iii) suivre une démarche embrassant l’ensemble de ses services pour la formation et mettre les compétences de ses agents davantage en adéquation avec sa mission. En cours d’application, ces mesures de réforme doivent être étoffées. En particulier, pour accroître l’efficacité de son modèle de planification des ressources humaines, USAID doit continuer d’approfondir l’analyse des lacunes en matière d’effectifs et de compétences eu égard à ses objectifs. Elle recourt aussi beaucoup à des agents recrutés à l’échelon local. Étant donné que leur nombre va augmenter et qu’ils jouent un rôle important pour la qualité du programme d’aide, elle devrait continuer à rechercher des moyens de mieux tirer parti de leurs compétences et de les retenir en leur permettant d’accéder à des postes de plus haut niveau.
 

Améliorer l’impact de la coopération pour le développement


Diffuser les principes relatifs à la qualité de l’aide dans l’ensemble du système américain de coopération pour le développement

 

 

 

Principales conclusions :


Les mesures de réforme récemment prises par les États-Unis font une place plus grande au programme d’action pour l’efficacité de l’aide. Les enquêtes passées ont montré que les États-Unis étaient en retard dans l’application des principes qu’énonce la Déclaration de Paris pour assurer une aide efficace. Ceux-ci ont maintenant été bien compris par USAID, la MCC et le Département du Trésor, mais pas autant par les autres entités.


Lorsque la MCC a commencé à mettre en œuvre ses programmes, elle a montré que son mode de fonctionnement lui permettait de dispenser son aide conformément aux principes définis pour en accroître l’efficacité. Elle offre un exemple riche d’enseignements tant pour les autres entités américaines que pour les autres donneurs.


Recommandation :

Pour appliquer les principes concernant l’amélioration de la qualité de l’aide qui sont énoncés dans la Directive présidentielle, tous les organismes américains concernés devraient :

  • définir des orientations pratiques pour leurs activités de coopération pour le développement, et ce de manière à prendre également en compte les principes adoptés au niveau international pour assurer l’efficacité de l’aide ;
  • attacher à ces orientations une formation bien conçue et des mécanismes d’incitation appropriés, qui encouragent l’harmonisation des efforts avec ceux des autres donneurs et une utilisation plus grande des systèmes nationaux lorsque c’est possible.



Les enquêtes de l’OCDE ayant permis de recueillir des données pour 2005 2007 ont montré que les États-Unis obtenaient des résultats médiocres pour les indicateurs de la Déclaration de Paris concernant l’alignement sur les priorités des pays partenaires, l’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques et de passation des marchés et l’harmonisation avec les autres donneurs. Les enjeux de la mise en œuvre des principes relatifs à l’efficacité de l’aide sont notamment liés aux obligations imposées par le Congrès, comme l’affectation des fonds à des usages bien précis et la nécessité de lier l’aide à l’achat de biens et de services aux États-Unis ou de privilégier les résultats à court terme. Les mesures de réforme dont l’aide extérieure des États-Unis fait actuellement l’objet dans le but de renforcer l’efficacité de la coopération pour le développement, arrivent par conséquent à point nommé. Conformément à la Directive présidentielle et à l’Examen quadriennal, le programme de réforme USAID Forward prévoit des mesures concrètes d’importance. Celles-ci consistent notamment à faire en sorte que le dispositif de passation des marchés d’USAID fasse davantage appel à des fournisseurs non américains, ainsi qu’à renforcer les capacités des pays partenaires de façon que les États-Unis puissent faire un usage croissant de leurs systèmes. Les initiatives Feed the Future et Global Health mettent aussi l’accent sur la programmation sous la conduite des pays.

 

 

Bonnes pratiques : l’approche suivie par la MCC pour dispenser une aide de qualité


À travers la MCC, les États-Unis ont montré qu’ils étaient capables de mener leurs activités de coopération pour le développement selon des modalités conformes aux principes relatifs à l’efficacité de l’aide. L’approche suivie par la MCC comporte en effet parmi ses principales caractéristiques le souci d’assurer l’appropriation, la prévisibilité, l’absence de liaison et de préaffectation des apports d’aide, ainsi qu’une forte orientation vers les résultats. La MCC applique aussi une méthode d’incitation qui permet de soutenir les pays partenaires dans leurs efforts de réforme : elle calcule les dotations qu’elle leur attribue d’après la qualité des politiques qu’ils suivent, en utilisant des indicateurs objectifs pour déterminer dans quelle mesure ils sont admissibles au bénéfice de ses concours. Des programmes de seuil dont la gestion est assurée par USAID peuvent être mis en place pour aider les pays à répondre à ces critères. La MCC a l’avantage d’être soumise à une loi distincte qui lui permet d’échapper à bon nombre des contraintes imposées aux autres organismes fédéraux. Elle a néanmoins des problèmes à résoudre, notamment celui d’assurer la pérennité des résultats de ses activités, mais elle a prouvé qu’elle était capable de tirer les leçons de son expérience, si bien que le modèle qu’elle suit continue d’évoluer. Quoi qu’il en soit, ses bonnes pratiques ont été intégrées dans d’autres programmes américains.

 

Les principes internationaux visant à accroître l’efficacité de la coopération pour le développement ont maintenant été bien compris par USAID, la MCC et le Département du Trésor, mais pas autant par les autres entités américaines intervenant dans ce domaine. Les États-Unis devraient donc s’efforcer de mieux les faire connaître à l’ensemble de leurs organismes chargés de la coopération pour le développement, et donner à leurs agents des orientations pour l’adaptation de leurs pratiques de travail au souci de rendre cette dernière plus efficace.


Pour l’heure, il est deux questions sur lesquelles il est particulièrement urgent de fournir des orientations : comment utiliser davantage les systèmes nationaux et comment mieux coopérer avec les autres donneurs. En règle générale, les États-Unis alignent leurs stratégies sur les politiques du pays hôte en respectant l’appropriation, par les pays partenaires, du processus de développement, à condition que les partenaires soient attachés à la bonne gouvernance et aux réformes. L’approche suivie à cet égard par USAID, qui consiste à coopérer avec toutes les composantes de la société, et pas seulement avec les pouvoirs publics, est particulièrement bien adaptée aux États fragiles. Le CAD salue aussi les États-Unis pour les efforts qu’ils déploient en vue de renforcer les capacités des gouvernements des pays partenaires dans le domaine financier et dans celui de la vérification des comptes. Cependant, les États-Unis ont jusqu’à présent évité dans une large mesure d’utiliser les systèmes nationaux de leurs partenaires pour le financement ou la passation des marchés, même lorsque les conditions y étaient favorables, et ils font peu appel au secteur privé local. Ils devraient accroître leur usage des systèmes nationaux partout où cela est possible. La récente réforme du système de passation des marchés d’USAID pourrait donc être source d’enseignements utiles également pour les autres organismes chargés de l’aide. De plus, USAID devrait davantage diriger son aide vers les budgets des pays partenaires, notamment ceux pour lesquels elle ne le fait pas encore. La MCC, qui crée généralement une entité temporaire pour l’exécution de ses contrats, devrait étudier la possibilité d’utiliser plus souvent les capacités locales existantes pour la gestion de ses programmes et de les renforcer (par. 118). Par ailleurs, dans la coordination avec les autres donneurs, les États-Unis ne jouent pas un rôle à la mesure de leur ambition de prendre une place de chef de file dans le domaine du développement. Ils devraient expliquer au personnel chargé de l’aide comment améliorer la coordination de leurs activités avec celles des autres donneurs, ce qui peut se faire par exemple en harmonisant avec eux les règles en matière de reddition de comptes, les missions, les conditions imposées aux gouvernements des pays partenaires et les programmes.
 

Faire de nouveaux efforts pour délier l’aide


 

 

Principales conclusions :

Une partie de l’aide américaine qui entre dans le champ d’application de la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide, est toujours liée à des achats de biens et de services aux États-Unis. Cette situation est préjudiciable à l’efficience du programme d’aide de ce pays.


Recommandation :

Afin d’assurer une meilleure utilisation de leurs ressources et de se conformer à la Recommandation de l’OCDE sur le déliement de l’aide, les États-Unis devraient :

  • délier entièrement leur aide aux pays les moins avancés (PMA) et aux pays pauvres très endettés (PPTE) dans le droit fil de la recommandation de 2001 du CAD sur le déliement de l’aide telle que modifiée le 25 juillet 2008 ;
  • continuer à expliquer au Congrès que leurs efforts de coopération seraient plus avantageux pour leurs partenaires s’ils n’étaient pas liés à la fourniture de biens et de services américains.


Les États-Unis ont fait des progrès non négligeables dans la mise en œuvre de la Recommandation de 2001/2008 du CAD sur le déliement de l’aide, la part de son aide liée étant passée de 47 % en 2005 à seulement 15 % en 2009, ce dont le CAD se félicite. Toutefois, dans l’ensemble –– lorsque l’on considère toutes les formes d’aide et tous les pays en développement –– les États-Unis lient toujours près d’un tiers (32 %) de leur aide à l’achat de biens et de services américains, ce qui les classe au sixième rang des membres du CAD pour l’importance de l’aide liée. Les États-Unis sont encouragés à suivre l’exemple des donneurs qui ont délié leur aide au-delà de ce que requiert la Recommandation du CAD, d’autant plus qu’il a été établi que la liaison de l’aide avait un coût élevé, notamment par le Government Accountability Office lui-même. Par conséquent, l’Administration devrait continuer à rappeler au Congrès que les efforts de coopération des États-Unis seraient plus rentables s’il abrogeait ou assouplissait l’obligation de lier l’aide. La MCC et le President's Emergency Plan for AIDS Relief sont régis l’une comme l’autre par des principes de non-liaison et de non-préaffectation de l’aide, ce qui montre que les États-Unis sont capables de suivre cette démarche. Afin d’assurer une utilisation optimale des ressources consacrées à leur aide et de renforcer les capacités des partenaires locaux, les États-Unis devraient aussi faire en sorte que leurs procédures d’appel à la concurrence soient ouvertes aux entreprises non américaines (en particulier celles des PMA et des PPTE), afin que les entreprises locales tirent véritablement profit de la réforme du système de passation des marchés d’USAID.


Vers de meilleures pratiques pour l’aide humanitaire


Assurer une planification cohérente et l’inscrire dans une optique stratégique


 

 

Principales conclusions :

Les modifications récemment effectuées sur le plan des orientations offrent aux États-Unis une occasion fort opportune de tirer profit des bonnes pratiques en vigueur dans le domaine de la programmation de l’aide humanitaire pour remédier aux incohérences qui peuvent exister entre leurs programmes et relier entre eux les outils de l’aide humanitaire et ceux du développement dans l’ensemble de l’administration. Les efforts prometteurs en faveur de la réforme de l’aide alimentaire doivent se poursuivre.


Recommandations :

Pour rendre la programmation de l’aide humanitaire plus cohérente et lui donner un caractère plus stratégique, les États-Unis devraient :

  • définir des orientations interministérielles pour l’aide humanitaire, qui permettent de renforcer les bonnes pratiques existantes mais aussi
    • d’encourager l’application d’une approche plus systématique pour soutenir les efforts de redressement,
    • d’assurer un financement plus souple et plus prévisible pour les crises qui se prolongent,
    • de remédier à l’incohérence entre l’appui apporté aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays et celui que reçoivent les réfugiés ;
  • renforcer les mécanismes de coordination interministérielle, notamment en inscrivant les activités humanitaires dans les stratégies globales des missions locales.


Dans le domaine de l’aide humanitaire, les États-Unis, premier donneur du monde, continuent de faire preuve de réactivité, de souplesse, de rapidité et de générosité, en assurant sur le terrain une présence importante, étayée d’une riche expérience et marquée par une forte implication, en entretenant d’étroites relations de partenariat avec la communauté humanitaire, et en s’attachant à intensifier leurs efforts de sensibilisation à l’échelle mondiale. Il subsiste toutefois des incohérences sur le plan de la programmation, lesquelles se traduisent par exemple par une prise en charge différente des personnes déplacées et des réfugiés. Les États-Unis pourraient aussi inscrire leurs interventions dans une démarche plus globale en y mettant davantage l’accent sur la réduction des risques de catastrophe, la participation des bénéficiaires et le soutien des efforts de redressement.


Les États-Unis ont pris des mesures prometteuses pour réformer leur aide alimentaire d’urgence, conformément à la recommandation formulée lors de l’examen de l’aide de 2006. Le recours aux sources locales et régionales d’approvisionnement, les apports en espèces et l’utilisation des bons d’alimentation sont devenus possibles dans le cadre de l’Emergency Food Security Programme (programme de sécurité alimentaire d’urgence) de 2010. De plus, l’éventail des denrées alimentaires financées par l’aide liée est en train d’être élargi de façon à intégrer, par exemple, des produits alimentaires prêts à l’emploi qui sont mieux adaptés aux programmes nutritionnels. Des stocks de produits de base ont été mis en place de façon préalable sur de nouveaux sites répartis dans le monde entier afin d’accélérer leur livraison.

 

Toutefois, la persistance d’un recours excessif aux dotations supplémentaires accordées par le Congrès, qui servent à compléter les budgets et à assurer un apport de fonds pour les crises nouvelles, a pour effet de nuire à la prévisibilité globale du financement, de limiter les possibilités de planification stratégique et d’amoindrir l’aptitude des États-Unis à faire face à de nouvelles situations d’urgence. Les efforts déployés par l’Administration actuelle pour réintégrer le financement de l’action humanitaire dans les budgets de base méritent donc d’être salués. De plus, les États-Unis prennent des mesures novatrices pour élargir la base mondiale de financement de l’action humanitaire, notamment pour encourager de nouveaux donneurs à apporter leurs concours et appuyer le versement de fonds aux organisations humanitaires par les citoyens américains. Les autres membres du CAD pourraient s’inspirer de ces pratiques.


Travailler en partenariat avec les forces armées

 

 

Principales conclusions :

L’instauration, entre les acteurs civils et militaires américains, d’un partenariat cohérent et constructif, régi par les principes et les bonnes pratiques en matière d’action humanitaire, ainsi que par le souci d’assurer une utilisation efficace des ressources, est une question à laquelle il faudra continuer d’être attentif.


Recommandation :

Pour contribuer à faire en sorte que l’aide humanitaire soit acheminée par les moyens les mieux adaptés à chaque contexte, les États-Unis devraient :

  • définir des orientations interministérielles sur la meilleure façon dont l’aide humanitaire doit être mise en œuvre ou soutenue par les forces armées américaines, à partir de solutions pratiques reposant sur des principes qui permettent de faire une utilisation optimale des ressources ;
  • coopérer avec la communauté humanitaire afin de trouver des solutions et des compromis viables qui garantissent que leurs mesures de lutte contre le terrorisme soient cohérentes avec l’impératif humanitaire.


Le respect de l’impératif humanitaire requiert l’utilisation des moyens les plus efficaces pour effectuer les apports d’aide d’importance vitale, ce qui peut parfois justifier le recours aux ressources militaires. Les directives stratégiques en vigueur dans ce domaine confient aux forces armées américaines, dans certains cas exceptionnels, la mission d’acheminer directement l’aide humanitaire, outre la fonction d’appui en matière de logistique lourde qu’elles remplissent généralement. Cette mission a parfois fait l’objet de controverses, mais l’histoire récente offre à cet égard des exemples positifs, dont les interventions consécutives au séisme qui a frappé Haïti.


La communauté humanitaire demeure préoccupée par le problème du respect du Patriot Act de 2001, qui interdit d’apporter un soutien matériel aux terroristes, et elle appelle ainsi l’attention à la fois sur la charge administrative qu’imposent les nouveaux outils de contrôle et sur les répercussions que pourrait avoir sur le personnel et la neutralité une exécution de cette loi allant aussi loin que l’envisage la Cour suprême. Ces craintes sont susceptibles d’influer sur l’accès aux opérations humanitaires et sur leur sécurité et leur étendue car elles risquent d’entraîner une diminution du nombre d’acteurs humanitaires qui sont prêts à travailler en partenariat avec les États-Unis.

 


 

Bonnes pratiques : associer les partenaires à la formation humanitaire


L’impact global du système américain d’aide humanitaire dépend en grande partie de la qualité du personnel d’USAID et du Département d’État, généralement très apprécié pour la qualité de sa formation, son efficacité et son investissement. La démarche suivie par le Département d’État pour la formation de son personnel, qui consiste notamment à faire participer des agents des organismes partenaires à ses programmes de formation et à offrir au personnel recruté à l’échelon local une formation à Washington, où ils peuvent rencontrer directement les interlocuteurs avec lesquels ils sont régulièrement en contact pour leur travail, pourrait inspirer utilement les autres donneurs.

 

 

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Etats-Unis (2006), Principales conclusions et recommandations du CAD

Etats-Unis (2002), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommendations

 

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