Indicateurs, modélisation et perspectives sur l'environnement

Synthèse: Une nouvelle stratégie pour l'environnement

 

Ces dernières années, l'environnement a subi de fortes pressions dans les pays de l'OCDE et dans le monde. Certaines de ces pressions vont sans doute diminuer grâce aux évolutions économiques, sociales et technologiques qui interviendront au cours des prochaines décennies, d'autres vont s'amplifier, parfois de façon significative. Pour aider les pays de l'OCDE à faire face à cette situation, l'Organisation a produit des Perspectives de l'environnement recensant un certain nombre de problèmes d'environnement qu'il faudra résoudre d'urgence au cours des dix ans à venir. Sur cette base, les ministres de l'Environnement des pays de l'OCDE ont adopté une ambitieuse Stratégie de l'environnement pour les dix premières années du XXIe siècle lors de leur réunion à Paris le 16 mai 2001. Le fil conducteur de cette Stratégie est la nécessité de faire évoluer les politiques de l'environnement afin d'éviter que la croissance économique ne s'accompagne d'une dégradation de l'environnement dans les pays de l'OCDE, tout en respectant les aspirations au développement durable des pays non membres.

Depuis des années, les pays de l'OCDE s'efforcent de traiter les problèmes d'environnement. Des améliorations importantes ont été enregistrées dans certains domaines, comme la réduction des émissions de chlorofluorocarbones (CFC) destructeurs d'ozone. Dans d'autres cas, comme la qualité de l'eau des lacs et des cours d'eau, les progrès réalisés restent insuffisants, tandis que des problèmes comme la surpêche et les émissions de gaz à effet de serre appellent une action urgente pour inverser les tendances. Pour désigner ces trois catégories de problèmes environnementaux, l'OCDE utilise un système de « feux tricolores ».

Les « feux verts » signalent les préoccupations ou pressions environnementales qui ont connu une évolution relativement favorable dans les pays de l'OCDE, mais pour lesquelles « la prudence reste de mise ». Relèvent de cette catégorie la réduction des émissions de polluants atmosphériques comme le plomb provenant de l'essence et celle des émissions de CFC destructeurs d'ozone, l'inversion de la tendance au déboisement dans les régions de l'OCDE, et le recul de la pollution d'origine industrielle. Les achats « écologiques » privilégiant les biens et produits respectueux de l'environnement gagnent du terrain, et l'agriculture biologique ainsi que d'autres pratiques agricoles ménageant l'environnement se propagent rapidement. Parallèlement, l'efficacité énergétique et le rendement d'utilisation des ressources s'améliorent dans de nombreux pays de l'OCDE.

Les « feux orange » désignent les préoccupations ou pressions environnementales marquées par l'incertitude ou posant des problèmes potentiels. C'est le cas notamment de l'utilisation d'eau dans les pays de l'OCDE, qui devrait continuer de croître d'ici à 2020, même si la consommation par habitant est en recul. De même, si la qualité des eaux de surface s'est notablement améliorée dans les régions de l'OCDE, rares sont les pays de l'OCDE qui respectent de manière satisfaisante les objectifs fondamentaux de qualité de l'eau. D'autre part, si les émissions de CFC ont sensiblement diminué ces dernières années, la couche d'ozone continue de s'appauvrir à mesure que les émissions du passé atteignent la stratosphère. Pour de nombreux problèmes d'environnement, les données disponibles et les connaissances scientifiques restent en outre insuffisantes. Ainsi les effets des substances toxiques émises par l'industrie sur la santé humaine et les écosystèmes restent-ils incertains et mal connus. Les données sur la production de déchets dangereux dans les pays de l'OCDE n'ont pas été collectées de façon suffisamment fiable pour mettre en évidence des tendances récentes, encore que certaines indications laissent supposer que cette production a augmenté. De même, on connaît encore mal les effets que peuvent avoir les biotechnologies modernes sur la santé humaine et l'environnement. Par ailleurs, si la production intensive de ressources renouvelables, par exemple grâce à l'aquaculture et aux plantations forestières, peut aider à atténuer les pressions qu'exerce une demande plus forte de poisson et de produits forestiers sur la base de ressources naturelles, elle peut aussi porter atteinte à la qualité des écosystèmes locaux.

Les plus préoccupants sont toutefois les problèmes signalés par des « feux rouges », qu'il faut résoudre d'urgence. Bon nombre d'entre eux sont d'ampleur mondiale et concernent l'état de ressources environnementales ou de « puits » de pollution (c'est-à-dire la capacité du milieu d'accepter et d'assimiler la pollution) d'importance mondiale pour lesquels les pays de l'OCDE ne sont pas les seuls utilisateurs ou pollueurs. La surpêche est un bon exemple de problème d'importance mondiale classé « feux rouges » : un quart des réserves de pêche marines sont déjà épuisées, surexploitées ou en phase de récupération après avoir subi les effets de la surpêche, et deux autres quarts sont exploités au maximum de leur capacité. La destruction des forêts est un autre grave problème mondial, tout comme le recul de la biodiversité. Les efforts engagés par les pays de l'OCDE pour améliorer la situation sur le plan national vont dans le bon sens, mais ne suffisent pas à infléchir l'évolution défavorable au niveau mondial, les régions hors OCDE étant appelées à perdre encore près de 10 % de leur superficie boisée d'ici à 2020.

Le changement climatique induit par les émissions de gaz à effet de serre constitue l'un des plus importants « feux rouges » auxquels sont confrontés les pays de l'OCDE. En dépit des engagements de réduction des émissions, les rejets de ces gaz devraient continuer d'augmenter d'ici à 2020 dans les pays de l'OCDE, et devraient aussi croître rapidement dans les pays non membres. Faute de modifier leurs politiques actuelles, les pays de l'OCDE verront probablement leurs émissions de dioxyde de carbone (CO2) progresser d'un tiers d'ici à 2020. L'adoption de politiques plus vigoureuses s'impose de toute urgence si l'on souhaite prévenir les effets les plus graves du changement climatique. La consommation d'énergie et les transports sont les principaux responsables des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que de divers polluants atmosphériques qui contribuent à la pollution de l'air en milieu urbain. Si l'orientation actuelle des politiques ne change pas, les incidences de ces activités sur le changement climatique vont probablement se poursuivre à l'horizon 2020, dans les pays de l'OCDE et à l'échelle mondiale. On prévoit en effet, entre 1997 et 2020, une augmentation de 40 % des distances parcourues par les véhicules à moteur dans les pays de l'OCDE et un triplement du nombre de passagers-kilomètres transportés par air. Parallèlement, la consommation d'énergie dans les pays de l'OCDE devrait s'accroître de 35 %.

Alors que dans le passé la pollution des eaux souterraines n'a pas été une préoccupation majeure dans les pays de l'OCDE, elle l'est aujourd'hui notamment en raison de la pollution d'origine agricole. Sachant que les populations vont devoir puiser toujours plus dans les nappes souterraines pour s'approvisionner en eau potable et prélever de l'eau pour d'autres usages, l'accumulation de nitrates et d'autres polluants dans ces nappes posera de plus en plus de problèmes. On s'attend à ce que la charge d'azote rejetée par l'agriculture dans les cours d'eau des pays de l'OCDE augmente de plus d'un quart, et que les produits chimiques persistants et toxiques resteront largement présents dans l'environnement pendant les vingt années à venir, entraînant des effets graves sur la santé humaine.

Que peuvent faire les décideurs pour résoudre ces problèmes environ-nementaux ? Pour commencer, ils doivent examiner de près les améliorations déjà réalisées ou en cours de réalisation. Bien souvent, celles-ci ont été obtenues au moyen d'incitations par les prix ou d'interventions réglementaires. Ainsi, la récente diminution de l'utilisation d'eau a été plus prononcée dans les pays qui ont supprimé les subventions à cette utilisation et appliqué des redevances reflétant mieux les coûts marginaux de l'approvisionnement en eau. De même, les principales baisses de l'intensité énergétique dans les économies de l'OCDE, qui ne sont pas imputables à la politique de l'environnement, sont intervenues au moment des grands chocs pétroliers des années 70 marqués par la flambée des prix de l'énergie. Les réglementations et les restrictions imposées par les pouvoirs publics ont été particulièrement concluantes lorsqu'il s'est agi de réduire la pollution industrielle, d'assainir les eaux de surface les plus polluées et de faire baisser les niveaux de certains polluants atmosphériques, par exemple en interdisant progressivement l'utilisation des CFC. C'est également grâce à l'intervention directe des pouvoirs publics que les pays de l'OCDE ont pu accroître la superficie et le nombre des zones naturelles protégées ou préservées de certains usages, afin de sauvegarder les écosystèmes et la biodiversité. L'action des pouvoirs publics peut aussi favoriser l'évolution des modes de consommation dans un sens favorable à l'environnement. C'est le cas pour l'agriculture biologique et d'autres pratiques agricoles écologiquement viables, dont la croissance rapide dans les pays de l'OCDE s'explique en partie par une demande plus forte des consommateurs, et en partie par le soutien des pouvoirs publics. En général, faciliter un accès plus large du public à l'information environnementale et encourager sa participation au processus de décision peut aider à éclairer les choix de consommation individuels et renforcer le soutien aux politiques d'environnement.

Dans une certaine mesure, les problèmes d'environnement les plus « évidents » ont déjà été traités. Les problèmes de demain seront plus complexes et leur solution exigera des arbitrages plus difficiles et une coopération internationale plus grande. Pour chacun des « feux rouges » recensés dans les Perspectives de l'environnement de l'OCDE, des exemples d'instruments politiques appropriés pour faire face au problème en question sont présentés et chaque fois que cela est possible leurs effets potentiels font l'objet d'une évaluation chiffrée. Comme il est souvent difficile de créer au moyen d'un seul instrument les incitations propres à réduire l'utilisation de ressources, la pollution ou la production de déchets, il est généralement nécessaire de recourir à un assortiment de mesures, combinant un cadre réglementaire solide et divers autres instruments. Ceux-ci peuvent comprendre des mécanismes de tarification propres à influencer le comportement des consommateurs et des producteurs, des accords volontaires, des permis négociables, des écolabels et d'autres incitations fondées sur l'information, des règlements concernant l'utilisation des terres, et la fourniture d'infrastructures.

L'OCDE recommande notamment la suppression des subventions préjudiciables à l'environnement et un recours plus systématique aux écotaxes, aux redevances et à d'autres instruments économiques pour assurer la « vérité des prix ». Dans les Perspectives de l'environnement, les effets des politiques visant un certain nombre des « feux rouges » recensés ont fait l'objet d'une simulation. Celle-ci associait la suppression des subventions en place dans les pays de l'OCDE et l'application d'une taxe sur la consommation d'énergie (liée à la teneur en carbone des combustibles) ainsi que d'une taxe sur l'utilisation des produits chimiques. Les avantages pour l'environnement de cette gamme de mesures seraient appréciables : en 2020, les émissions de dioxyde de carbone (CO2) seraient inférieures de 15 % par rapport à un scénario de politiques inchangées, les émissions d'oxydes de soufre (SOx) de 9 %, les émissions de méthane de 3 %, et la pollution azotée des cours d'eau de 30 %. Avec une telle gamme, le coût économique de ces améliorations environnementales serait relativement faible puisque le PIB de l'ensemble des régions de l'OCDE estimé à l'horizon 2020 baisserait de moins de 1 % par rapport à des politiques inchangées. En effet, l'augmentation globale du PIB des régions de l'OCDE entre 1995 et 2020 serait de 60 % dans la première hypothèse, contre 61 % dans la seconde.

L'analyse des politiques environnementales et des gammes de mesures effectuée pour les Perspectives de l'environnement a permis d'identifier les actions nationales recensées dans la Stratégie de l'environnement de l'OCDE. En mettant l'accent sur les problèmes d'environnement les plus pressants auxquels sont confrontés les pays de l'OCDE, la Stratégie distingue cinq objectifs interdépendants pour parvenir à des politiques environnementales plus opérationnelles et plus coût-efficaces dans l'optique du développement durable, à savoir :

  • Maintenir l'intégrité des écosystèmes par la gestion rationnelle des ressources naturelles.
  • Découpler les pressions environnementales de la croissance économique.
  • Améliorer l'information pour la prise de décision en mesurant les progrès au moyen d'indicateurs.
  • Améliorer la qualité de vie : l'interface social-environnement.
  • Améliorer la gouvernance et la coopération : interdépendance environnementale à l'échelle mondiale.

Pour chacun de ces objectifs, la Stratégie de l'environnement de l'OCDE identifie les défis à relever pour les dix ans à venir, les actions que les pays acceptent d'engager au niveau national pour résoudre les principaux problèmes d'environnement qu'ils rencontrent, les indicateurs qui peuvent être utilisés pour mesurer les progrès réalisés, et les travaux que l'OCDE entreprendra pour soutenir les pays. Les Ministres de l'environnement des pays de l'OCDE ont adopté la Stratégie de l'environnement pour les dix premières années du XXIe siècle lorsqu'ils se sont réunis à Paris le 16 mai 2001. Les progrès accomplis par les pays Membres dans la réalisation de ces cinq objectifs seront régulièrement mesurés et examinés par l'OCDE au cours des années à venir.

Pour les pays de l'OCDE, le maintien de l'intégrité des écosystèmes par une gestion rationnelle des ressources naturelles fait partie des objectifs essentiels des dix prochaines années. Les écosystèmes ne sont ni infinis ni invulnérables, leur capacité à faire office de puits pour les polluants et les déchets est limitée, et une utilisation rationnelle des ressources naturelles devrait viser à leur préservation. La santé des écosystèmes mondiaux, la diversité biologique, les régimes climatiques et l'environnement mondial sont de plus en plus menacés par des modes de production et de consommation non durables. Les pressions humaines sur l'environnement ne sont pas près de diminuer à moins que des mesures vigoureuses ne soient prises pour protéger les écosystèmes et maintenir les services essentiels qu'ils fournissent. Les pays de l'OCDE vont devoir éliminer ou réformer les subventions et autres politiques qui favorisent une utilisation non durable des ressources naturelles, et veiller à ce que l'intégralité des coûts de l'utilisation de ces ressources soit prise en compte, à l'aide d'instruments économiques et d'autres instruments conformément aux principes de l'utilisateur-payeur et du pollueur-payeur. La Stratégie de l'environnement de l'OCDE définit les actions à mener au niveau national pour assurer ainsi la « vérité des prix » pour l'environnement d'ici à 2020, en commençant par les secteurs de l'agriculture, des transports et de l'énergie. Ces politiques devront être élaborées en coopération étroite avec les autres parties prenantes, comme les entreprises et les organisations non gouvernementales (ONG), les populations indigènes et les collectivités locales. Elles devraient tenir compte des préoccupations régionales et planétaires, mais aussi nationales et locales.

Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et renforcer les puits d'absorption du dioxyde de carbone, les gouvernements des pays de l'OCDE vont devoir respecter tous les engagements qu'ils ont pris au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, et continuer d'Suvrer par l'intermédiaire de mécanismes internationaux en faveur de ses objectifs. Comme le souligne la Stratégie de l'environnement de l'OCDE, cela signifie, pour une grande majorité de pays de l'OCDE, faire en sorte que le Protocole de Kyoto entre en vigueur d'ici à 2002, moyennant des processus de ratification engagés en temps utile, et avec le concours le plus large possible de la communauté internationale. Les pays de l'OCDE devront créer des incitations à la réduction des émissions grâce à l'innovation technologique et sociale, en accordant la priorité à des instruments utilisant les mécanismes du marché tels que l'élimination des subventions et les réformes fiscales « vertes », les permis d'émissions négociables, ainsi qu'aux politiques sectorielles. Ils leur faudra élaborer et mettre en Suvre des politiques efficaces pour modérer les émissions de gaz à effet de serre, notamment celles résultant de la production et de l'utilisation d'énergie dans la production d'électricité, les secteurs à forte intensité énergétique et les transports. La Stratégie de l'environnement de l'OCDE charge l'OCDE d'aider les pays à mettre en Suvre des mesures nationales pour faire face au changement climatique ; de faciliter le dialogue entre les pays de l'OCDE et leurs partenaires non membres et l'analyse des liens qui existent, des points de vue de l'économie, de l'environnement, du développement et du social, entre les stratégies de développement durable et du changement climatique ; et de contribuer à l'échange d'informations sur les politiques en matière de changement climatique.

Au cours des dix ans à venir, les gouvernements des pays de l'OCDE devront aussi assurer l'accès de tous à une eau potable sûre et à des systèmes d'assainissement appropriés, tout en poursuivant les objectifs convenus de qualité de l'eau. Des objectifs et mesures supplémentaires seront nécessaires pour préserver la valeur écologique des ressources en eau. La Stratégie de l'environnement de l'OCDE souligne aussi la nécessité pour les gouvernements de prendre d'autres mesures pour assurer la préservation, le rétablissement et l'accroissement de la diversité biologique - y compris la diversité des paysages, des écosystèmes, des espèces et des ressources génétiques. Pour réduire de façon significative les menaces qui pèsent sur les écosystèmes et les espèces qu'ils abritent, les préoccupations concernant la biodiversité devront être mieux intégrées dans les activités d'aménagement du territoire et dans d'autres politiques. Il faudra évaluer les conséquences des biotechnologies (par exemple, les organismes génétiquement modifiés ou OGM) et veiller à la sécurité biologique en prenant des mesures pour empêcher l'introduction d'espèces invasives.

Il est urgent, dans les pays de l'OCDE, de découpler les pressions environnementales de la croissance économique afin que la poursuite de cette croissance aille de pair avec une amélioration de la qualité de l'environnement. Les pays de l'OCDE devront veiller à ce que les effets nets du découplage dans l'ensemble des secteurs économiques se conjuguent de façon à remplir les critères de durabilité environnementale. Autrement dit, il faut respecter la capacité de régénération et d'assimilation de l'environnement, éviter les effets irréversibles sur les écosystèmes, et veiller à ce que des possibilités de substitution existent pour les ressources non renouvelables.

En agriculture, un défi prioritaire consiste à réduire progressivement les effets négatifs de la production agricole sur l'environnement, tout en assurant une production agricole suffisante et sûre pour nourrir la population mondiale. La Stratégie de l'environnement de l'OCDE souligne que les pays de l'OCDE devraient veiller à ce que tous les coûts, y compris les coûts environnementaux et sociaux, soient pris en compte dans la tarification de ressources comme l'eau d'irrigation, et promouvoir l'adoption de systèmes de production durables et de pratiques de gestion des exploitations respectueuses de l'environnement, dont l'agriculture biologique. Les gouvernements des pays de l'OCDE sont convenus d'éliminer progressivement ou de réformer, d'ici à 2010, les politiques agricoles et les subventions qui ont des effets préjudiciables sur l'environnement.

En matière de durabilité environnementale du secteur des transports, les progrès réalisés restent insuffisants. Réduire de façon substantielle les effets graves que la croissance rapide des transports de marchandises et de personnes a sur la santé et l'environnement, notamment en termes de changement climatique et de pollution atmosphérique, est une priorité urgente. Une fois encore, les pays de l'OCDE vont devoir Suvrer en faveur d'une internalisation effective et complète des coûts environnementaux des transports, et mettre au point et employer des outils coût-efficaces en matière de gestion de la demande et d'aménagement du territoire, afin de réduire les besoins de déplacement et de favoriser des méthodes de transport plus viables.

D'une façon générale, l'environnement s'est dégradé à un rythme légèrement inférieur à celui de la croissance économique. Cela étant, l'environnement a généralement continué à se dégrader pratiquement partout car les effets de l'augmentation totale de la production et de la consommation ont plus que compensé l'amélioration du rendement d'utilisation des ressources. On s'attend, par exemple, à ce que les pays de l'OCDE réduisent l'intensité énergétique de leurs économies de 20 % d'ici à 2020, tout en augmentant de 35 % leur consommation totale d'énergie. Pour parvenir à une réduction nette des atteintes à l'environnement dues à la consommation d'énergie, les pays de l'OCDE devront changer plus que prévu leur structure d'approvisionnement énergétique, en intensifiant le remplacement des combustibles fossiles polluants par des ressources renouvelables et des combustibles plus propres.

Aux plans national et international, les politiques environnementales devraient se fonder sur des indicateurs et des données sur les pressions et les conditions environnementales qui reflètent les intérêts et les besoins des citoyens et des décideurs. Le recours aux indicateurs est plus efficace quand ceux-ci peuvent être liés directement à des objectifs chiffrés, intermédiaires ou à long terme, fixés au niveau national ou convenus au niveau international et assortis d'échéances précises. L'OCDE continuera d'aider ses pays Membres en élaborant des méthodologies et des cadres conceptuels cohérents, en mesurant les performances et en facilitant l'élaboration d'objectifs quantifiables liés à des échéances précises et en rapport avec les indicateurs. Pour assurer la collecte de données comparables et scientifiquement valables à l'appui de ces indicateurs, les pays Membres ont besoin de programmes de surveillance.

D'un point de vue économique et social, les incidences sur la santé humaine sont sans doute parmi les effets les plus notables de la dégradation de l'environnement. On estime que ces effets - par exemple l'incidence accrue de l'asthme et des maladies respiratoires dues au smog urbain, les cancers cutanés imputables à l'appauvrissement de la couche d'ozone, et les intoxications provoquées par les substances chimiques présentes dans l'environnement -peuvent représenter chaque année de 2 à 6 % des dépenses totales de santé dans les pays de l'OCDE. Il faudra consacrer des efforts plus importants à l'étude des liens entre les aspects sociaux et environnementaux, en s'intéressant principalement à la santé et à la sécurité, à l'urbanisation et à l'aménagement de l'espace, à l'équité en matière d'environnement, aux liens entre environnement et emploi, ainsi qu'à la participation et à l'éducation à l'environnement. Il importe également d'offrir un accès équitable aux services environnementaux et aux ressources naturelles, par exemple pour réduire la pauvreté et créer des emplois et dans le contexte de la coopération avec les pays en développement. La Stratégie de l'environnement de l'OCDE invite l'OCDE à soutenir les efforts des pays Membres pour examiner ces questions et élaborer des indicateurs permettant d'évaluer les liens entre les aspects sociaux et environnementaux, ainsi que les politiques et instruments visant les principales catégories de problèmes.

Une action concertée s'impose pour mieux gérer les effets environnementaux de la mondialisation par une meilleure gouvernance nationale et internationale en matière d'environnement. Des efforts plus vigoureux sont nécessaires pour ratifier et mettre en Suvre les instruments et les accords multilatéraux relatifs à l'environnement (AME) existants, et pour veiller à ce qu'ils soient respectés et appliqués. Il conviendrait aussi de promouvoir une meilleure coopération et une plus grande cohérence entre les AME existants. En outre, les chartes, politiques et activités des institutions financières et économiques internationales, ainsi que les accords administrés par ces dernières, devraient apporter un soutien actif aux politiques environnementales.

Dans le contexte actuel de mondialisation croissante des systèmes de production, l'industrie peut également apporter une contribution importante à l'amélioration de la gouvernance en matière d'environnement. Au travers d'instruments non contraignants, tels que les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, les entreprises sont encouragées à se montrer plus exigeantes à l'égard de nombreux aspects de leurs activités, et notamment de leurs performances environnementales.
Au fil du temps, les pays non membres de l'OCDE seront à l'origine d'une part croissante des pressions exercées sur l'environnement aux niveaux régional et mondial. Pour être efficaces, les actions engagées par les pays de l'OCDE pour lutter contre ces pressions devront alors s'accompagner d'améliorations des performances environnementales des pays non membres. Les pays de l'OCDE ont un rôle important pour renforcer les capacités dans les pays non membres et, ensemble avec les autres pays, élaborer des arrangements efficaces et équitables pour partager la charge imposée par le traitement des problèmes mondiaux d'environnement, tout en respectant les responsabilités communes mais différenciées des uns et des autres.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur les travaux de la direction de l'environnement de l'OCDE, consulter le site Internet de la direction à l'adresse www.oecd.org/env.

 

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A new strategy for the Environment

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