Education

Offrir à tous un enseignement de qualité : bien plus qu’un problème de financement

 

Observations d’Angel Gurria, Secrétaire général de l’OCDE, lors de la présentation de l’édition 2008 de Regards sur l’éducation

Paris, France, 9 septembre 2008

Mesdames et Messieurs, bonjour,


C’est avec un grand plaisir que je vous présente, dans le cadre de cette conférence internationale, l’édition 2008 de la publication de l’OCDE Regards sur l’éducation. A chaque fois que je présente une nouvelle version de cet ouvrage, je suis toujours plus convaincu que l’éducation est une variable à même de jouer un rôle fondamental dans le processus de mondialisation.


Regards sur l’éducation nous aide à mieux comprendre nos systèmes d’enseignement ; il nous permet d’apprécier leurs atouts et leurs points faibles et de les appréhender en nous plaçant dans l’optique des politiques élaborées et mises en œuvre dans les autres pays et des résultats auxquelles elles ont abouti. A l’heure où notre capital intellectuel détermine l’avenir de nos pays, apprécier l’état et l’évolution de nos infrastructures éducatives devient une nécessité incontournable.


L’édition de cette année de Regards sur l’éducation présente un ensemble de chiffres et d’analyses très intéressant, que j’aimerais passer en revue avec vous. Mais je limiterai mon exposé à trois messages essentiels qui ressortent de ce rapport et qui, je pense, auront une importance décisive aux yeux des responsables de l’élaboration des politiques :

Premièrement, la majorité des pays de l’OCDE, et c’est une bonne nouvelle, assiste à une progression générale de la demande d’enseignement. L’accession au diplôme de fin d’études secondaires devient la norme dans la plupart d’entre eux. De plus, la majeure partie des élèves qui obtiennent ce diplôme souhaite aujourd’hui faire des études supérieures. Cette « soif de connaissance » met à rude épreuve les moyens stratégiques et budgétaires des pouvoirs publics.


Deuxièmement, bien que le niveau des dépenses ait récemment augmenté de façon appréciable, notamment avec une contribution plus grande du secteur privé, les dépenses consacrées à l’enseignement supérieur dans certains pays de l’OCDE ne permettent pas de faire face à l’accroissement de la demande. Cette situation peut être préjudiciable aux résultats économiques. On constate déjà que la proportion d’emplois qualifiés dans les pays de l’OCDE est en général plus forte que l’offre potentielle de personnes pourvues du niveau d’études et de formation élevé qu’exigent ces emplois.


Troisièmement, pour relever ce défi, il ne suffira pas de mettre en œuvre davantage de ressources financières. La solution réside bien plus dans la rationalisation des choix effectués, ainsi que dans l’amélioration des moyens de gestion de nos établissements d’enseignement supérieur et la volonté de rendre leur organisation financière plus efficace, plus stratégique et plus tournée vers le monde.


Voyons quels sont précisément les faits.


L’édition 2008 de Regards sur l’éducation montre que la scolarisation et la production du système éducatif, en progression depuis des décennies, continuent à augmenter en volume. Elles croissent en fait à un rythme qui dépasse bien des prévisions passées, l’expansion la plus forte récemment observée ayant eu lieu dans le secteur de l’enseignement supérieur: alors qu’en 1995, 37 % d’une classe d’âge accédaient à des études de niveau universitaire, la proportion est aujourd’hui de 57 %. Il s’agit d’un bond non négligeable qui n’est pas sans conséquence.


Les systèmes d’enseignement supérieur des pays de l’OCDE accueillent aujourd’hui environ 8 millions d’étudiants de plus qu’en 1995. Et dans certains de ces pays, le rythme du changement est encore plus rapide : en Finlande et en Pologne, par exemple, le taux d’accès aux études universitaires a doublé au cours de cette période. C’est un défi de taille pour tout gouvernement.


L’augmentation des effectifs d’étudiants étrangers joue un rôle dans cette évolution. Il y a aujourd’hui plus de 2.9 millions d’étudiants scolarisés en dehors du pays dont ils sont ressortissants, ce qui représente une progression de plus de 50 % par rapport à 2000, et plus du double du chiffre enregistré en 1995.


Cette volonté grandissante d’acquérir un niveau de formation plus élevé n’est pas surprenante : sur 15 des 21 pays pour lesquels des données sont disponibles, l’avantage de salaire qu’obtiennent les personnes ayant fait des études supérieures a augmenté au cours des dix années écoulées, malgré l’accroissement sensible du taux de diplômés de l’enseignement supérieur.


Regards sur l’éducation ne rend pas simplement compte des avantages qu’un individu peut obtenir, sur le plan du salaire et de l’emploi, lorsqu’il va plus loin dans ses études, mais montre aussi qu’il existe une demande croissante de travailleurs très qualifiés sur le marché du travail : en moyenne, au cours de chacune des huit années de la période 1998-2006, il s’est produit un déplacement de 0.5 % de la population active totale vers des professions qualifiées.


La nécessité de répondre à cette demande en progression rapide de services d’enseignement plus nombreux et de meilleure qualité est le facteur d’une intense pression qui pousse à accroître les dépenses d’éducation et à faire de celles-ci une utilisation plus rationnelle. Le niveau de ces dépenses a déjà augmenté de façon non négligeable au cours de ces dernières années, tant en termes absolus qu’en proportion du budget public ou du revenu national : le montant total des dépenses publiques consacrées aux établissements d’enseignement dans les pays de l’OCDE au cours de la dernière décennie a augmenté de 19 % (en moyenne) ; de plus, la totalité de ces pays, à l’exception de sept d’entre eux, ont affecté au moins 5 % de leur PIB à l’éducation.


La progression des dépenses s’est traduite par une augmentation de 30 % en moyenne des ressources mises en œuvre par élève de l’enseignement primaire et de l’enseignement secondaire pour la seule décennie écoulée (voir Indicateurs B1 et B2). Cette évolution va probablement se poursuivre, étant donné que la taille des effectifs d’élèves suivant leur scolarité obligatoire va diminuer dans 23 des 30 pays de l’OCDE au cours des dix prochaines années. Les ressources par élève de l’enseignement primaire et secondaire peuvent en effet continuer à croître même à budget constant, ce qui permet de disposer de fonds supplémentaires pour améliorer la qualité des programmes et les résultats des élèves.


Le tableau est cependant assez différent dans l’enseignement supérieur, où les dépenses n’ont pas suivi l’augmentation des effectifs d’étudiants. Dans certains pays, comme l’Allemagne, la Belgique, la Hongrie, l’Irlande, les Pays-Bas et la Suède, les dépenses par étudiant ont en fait diminué au cours de la dernière décennie. Comme le nombre d’étudiants va probablement continuer à progresser et que la mobilité des étudiants vers la zone de l’OCDE ajoute à la pression qui s’exerce, il semble qu’en l’absence d’investissements supplémentaires, la tendance à la baisse des dépenses par étudiant va même s’accélérer.


Les pays de l’OCDE ont adopté trois grandes stratégies pour faire face à ces défis:


1) Les pays nordiques sont parvenus à accroître la scolarisation dans l’enseignement supérieur en consacrant à celui-ci un volume important de fonds publics, partant du principe qu’il s’agissait là d’un investissement susceptible d’être très bénéfique tant pour les individus que pour la collectivité. Dans ces pays, l’augmentation des dépenses publiques est rendue possible par l’existence d’un système d’imposition progressive du revenu, qui permet aux personnes de payer plus tard dans la vie les études qu’elles ont suivies.


2) D’autres pays – comme l’Australie, le Canada, la Corée, les États-Unis, le Japon, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni – ont choisi, dans le même but, de reporter sur les étudiants une partie de la charge financière que représente l’enseignement supérieur. Je ne nie pas les problèmes d’équité que cela pose, mais j’engage ceux qui éprouvent un certain scepticisme à l’égard des droits de scolarité à examiner l’Indicateur B5 qui montre que, dans bien des cas, accroître l’investissement privé n’a pas simplement signifié augmenter ces droits, mais a donné lieu en même temps, selon la stratégie novatrice que plusieurs pays ont adoptée, à l’octroi d’un soutien financier aux étudiants issus de milieux défavorisés.


3) Une troisième catégorie de pays, dont le cas est le plus préoccupant de la zone de l’OCDE, est constituée par les pays d’Europe continentale qui n’ont pas augmenté l’investissement public dans les universités dans les proportions requises, mais n’autorisent pas pour autant ces dernières à mobiliser des ressources privées. Par conséquent, les difficultés budgétaires de leurs établissements d’enseignement supérieur s’aggravent, ce qui risque d’être préjudiciable à la qualité des programmes d’études proposés.
Dans la majorité des pays d’Europe, le montant moyen des dépenses par étudiant est aujourd’hui bien inférieur à la moitié de ces dépenses aux États-Unis. Peut-être est-ce l’une des raisons pour lesquelles parmi les vingt premières universités du classement publié pour 2007 par le Times Higher Education Supplement ne figure aucun établissement d’Europe continentale.


Toutefois, dans certains pays d’Europe, la situation est en train de changer : en Autriche et au Portugal, par exemple, l’instauration de droits de scolarité a entraîné une nette augmentation de la part des dépenses privées dans le financement de l’enseignement supérieur entre 2000 et 2005, et comme l’investissement public est resté stable, elle a aussi eu pour effet de faire croître de façon non négligeable les dépenses par étudiant.


Cela dit, l’argent seul ne suffira pas à résoudre le problème. Les investissements dans l’éducation devront aussi devenir beaucoup plus rationnels. L’Indicateur B7, qui a été établi à partir de notre enquête PISA, montre clairement qu’augmenter les ressources financières n’est pas une garantie d’amélioration des résultats.


Les politiques suivies constituent un facteur déterminant. Pour améliorer l’efficience de leurs services d’enseignement, les pays font en effet des choix très différents, qui sont le fruit d’arbitrages entre l’investissement dans la rémunération des enseignants, le nombre d’heures d’instruction à dispenser aux élèves, le temps d’enseignement que doivent effectuer leurs professeurs et la taille des classes.
En Australie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, par exemple, si l’effectif par classe est inférieur à la moyenne, c’est parce que la charge d’enseignement assumée par les enseignants est supérieure à la moyenne. Le Mexique accorde à ses enseignants des salaires élevés relativement au PIB par habitant, tout comme la Corée, mais en contrepartie, écoles et enseignants ont à prendre en charge des classes nombreuses.


Ces différences mettent en lumière toute la diversité des choix qui s’offrent lorsqu’il s’agit de savoir comment utiliser un dollar supplémentaire pour l’école. Les pays qui se démènent pour améliorer l’efficience de leurs services d’enseignement devraient regarder comment s’y prennent ceux qui parviennent à faire une utilisation optimale de leurs ressources. Les prochains résultats de notre enquête PISA, que nous publierons en 2010, montreront comment ces choix peuvent déterminer l’évolution des résultats des élèves.


L’efficience des services éducatifs doit également être renforcée au niveau de l’enseignement supérieur. Par exemple, améliorer les dispositifs d’orientation des élèves de façon à les aider à faire des choix plus éclairés lorsqu’ils passent de l’enseignement secondaire aux études supérieures, pourrait avoir une incidence sur les taux de réussite et atténuer la pression qui s’exerce sur les dépenses. On sera peut-être surpris de savoir qu’environ 31 % des étudiants des pays de l’OCDE (en moyenne) n’achèvent pas les études supérieures dans lesquelles ils se sont engagés.


Les universités vont aussi devoir évoluer de façon à se doter de moyens de direction et de gestion qui leur permettent de faire preuve d’un plus grand esprit d’entreprise. Elles disposent dans certains cas de possibilités non négligeables d’améliorer leurs méthodes de direction et de gestion financière de façon à pouvoir s’intégrer dans la dynamique concurrentielle qui marque le contexte actuel.


Ce sont les trois messages essentiels que je voulais mettre en relief. Vous trouverez une multitude d’autres analyses, comparaisons et recommandations intéressantes dans ces quelque 500 pages, mais je tenais à ce que vous repartiez en ayant ces considérations en tête car, selon moi, elles seront déterminantes pour les efforts que nous déploierons en vue d’améliorer nos systèmes d’enseignement.


Le constat qui en découle est donc à la fois simple et abrupt : la demande d’enseignement augmente de plus en plus vite dans les pays de l’OCDE, et cette progression exerce sur les budgets des pressions qui poussent à accroître l’offre de services d’enseignement sans amoindrir la qualité, mais dans un grand nombre de pays, l’enseignement supérieur ne parvient pas à répondre à cette demande grandissante, ce qui, dans une économie mondialisée et fortement concurrentielle, est assez périlleux. Lorsqu’ils réfléchissent aux mesures à prendre pour combler cet écart entre demande et offre, les responsables de l’élaboration des politiques ne devraient pas seulement s’intéresser aux moyens de trouver davantage de ressources ; ils devraient aussi rechercher comment réformer la gestion globale de l’enseignement supérieure, notamment comment aider les universités à améliorer leur mode de direction et à adopter les méthodes de gestion financière les plus modernes pour pouvoir assurer une utilisation plus rationnelle de leurs ressources. Une fois de plus, il ne s’agit pas seulement d’un problème d’argent, c’est aussi une question de choix stratégiques.


L’OCDE s’attache à mieux faire connaître à tous les pays toute la palette des possibilités qui s’offrent dans le domaine de la politique de l’éducation, au moyen d’analyses éprouvées comme celles que présente Regards sur l’éducation, ou que permet de réaliser l’enquête PISA ou son équivalent pour la population adulte, à savoir le Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC), mais aussi avec de nouvelles études comme l’Enquête internationale sur les enseignants, l’enseignement et l’apprentissage (TALIS) ou l’Evaluation des résultats de l’enseignement supérieur (AHELO).

Seuls des services d’enseignement de meilleure qualité et ouverts à tous pourront susciter le développement durable et équitable que nos sociétés exigent et dont nous devons nous efforcer d’assurer l’avènement. L’OCDE est prête à contribuer à cette entreprise.


Je vous remercie.

 

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