Economie

Questionnez les économistes : Russie – La phase de boom durera-t-elle ?

 

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Quelles conséquences l'extension de la propriété publique et de l'intervention de l'Etat dans l'économie aura-t-elle pour la Russie et pour l'économie mondiale ? Les pouvoirs publics devraient-ils épargner plus ou dépenser plus ? La Russie est-elle trop tributaire du secteur de l'énergie et, dans l'affirmative, comment y remédier ?

Voici les questions et réponses extraites du débat en ligne qui a eu lieu lundi 11 décembre avec William Tompson et Christian Gianella, du Département des affaires économiques de l'OCDE.


Q. Il semble que l'IDE augmente en Russie. Toutefois, on s'interroge sur l'ampleur réelle de ces flux. Pourquoi les investisseurs étrangers devraient-ils avoir davantage confiance dans la Russie aujourd'hui que dans le passé ? Le climat de l'investissement est-il en train de s'améliorer, malgré l'ingérence croissante de l'Etat dans l'économie soulignée par l'Étude économique de la Russie ? Ou est-ce l'effet de l'adhésion prochaine de la Russie à l'OMC, et éventuellement à l'OCDE ? Silvana Malle, Université de Vérone

R. Il ne fait guère de doute que les entrées d'IDE ont nettement repris depuis 2004, même si l'ampleur du redressement varie selon les sources et les définitions utilisées. L'institut de statistique Rosstat s'appuie sur les données douanières et sur des questionnaires spéciaux. En outre, il comptabilise les " investissements secondaires " (investissements intérieurs réalisés par des entités à capitaux étrangers majoritaires). Les données de Rosstat incluent les projets dont le financement implique des paiements à des entités russes à l'étranger, qui ne sont pas pris en compte dans les statistiques de la balance des paiements utilisées par la banque centrale. La Banque centrale de Russie (BCR), en revanche, recourt davantage aux données de la balance des paiements et aux déclarations obligatoires dans le contexte des opérations en devises. En outre, elle comptabilise comme entrées les bénéfices réinvestis provenant d'investissements étrangers.

Cela dit, les deux séries dénotent une croissance vigoureuse depuis 2004. Selon les données de la BCR, les entrées d'IDE au premier semestre 2006, exprimées en dollars, ont presque triplé par rapport à janvier juin 2004. Les données de Rosstat pour 2006 ne sont pas disponibles, mais Rosstat indique que les entrées d'IDE ont augmenté de près de 40 % par an en 2004 et en 2005. On peut se demander dans quelle mesure la plupart de ces investissements sont "étrangers" : le Luxembourg et Chypre ayant représenté ensemble environ un tiers des entrées d'investissements étrangers en 2005, il y a lieu de penser qu'une grande partie de ces ressources sont des capitaux russes gérés à partir d'entités extraterritoriales - ce qui souligne les problèmes dont pâtit encore le climat de l'investissement.

Quant à l'évolution du contexte de l'investissement, il est difficile - et probablement impossible - de formuler une réponse simple, car la Russie n'a pas un climat d'investissement mais un grand nombre de climats : la qualité des conditions cadres pour les investisseurs et entrepreneurs varie suivant les régions et les secteurs, et parfois d'une entreprise à l'autre. Par conséquent, s'il est clair que l'Etat a rendu certains de ses grands secteurs de ressources naturelles moins attrayants pour les investisseurs privés (surtout étrangers), les enquêtes auprès des entrepreneurs continuent de montrer que la situation s'améliore pour les petites et moyennes entreprises dans beaucoup de régions, voire dans la plupart d'entre elles. Pourtant, comme indiqué dans notre réponse précédente à une autre question, le problème clé n'est pas le niveau du risque, mais le rapport entre risque et rémunération. La Russie demeure un endroit très difficile pour les affaires, mais dans l'environnement actuel elle offre encore aux investisseurs d'excellents rendements dans de nombreux secteurs. Et la perspective de l'adhésion à l'OMC constitue sans doute une incitation supplémentaire. Sans pour autant résoudre tous les problèmes de la Russie, l'appartenance à l'OMC renforcera les pressions en faveur de la réforme dans de nombreux domaines et créera de nouvelles possibilités d'investissement dans certains secteurs en croissance rapide.

 

Q. L'expansion va-t-elle faire place à la récession ?

R. "Récession" est un mot très fort, mais l'expansion actuelle pourrait en effet se terminer mal. La croissance russe va sans doute ralentir dès que se dissipera l'impulsion due aux récents gains de termes de l'échange. La décélération sera encore plus forte si les autorités ne mettent pas en œuvre les réformes requises pour stimuler l'investissement dans de nouveaux secteurs et de nouvelles activités. Toutefois, les réformes structurelles sont axées bien plus sur le long terme que sur le court à moyen terme : dans l'avenir immédiat, la gestion macroéconomique va jouer un rôle prépondérant. Plus les autorités se hâteront de dépenser les recettes exceptionnelles liées aux produits de base qui affluent actuellement dans le pays, plus grand sera le risque d'un " atterrissage brutal " quand l'effet stimulant des termes de l'échange s'estompera. Comme l'expose longuement l'Étude au chapitre 2, une gestion macroéconomique saine - et par-dessus tout une politique budgétaire prudente - permettra aux autorités d'opérer un ajustement relativement ordonné aux nouveaux termes de l'échange de la Russie et d'éviter les cycles expansion récession dans l'avenir.


Q. Je note des déclarations contradictoires sur le point de savoir si oui ou non l'économie russe est finalement en train de se diversifier. J'aurais tendance à penser que la faiblesse des niveaux d'infrastructure rend ce processus pratiquement impossible, pourtant j'entends dire qu'il a bien lieu. Pourriez-vous apporter des précisions sur ce point ? James Nixey, Chatham House

R. Pour répondre en bref : cela dépend de ce que nous entendons par " diversification ". Si l'on considère la structure d'emploi et de production de l'économie russe tout entière, il y a eu une diversification considérable ces dernières années, compte tenu du développement très rapide de secteurs de services qui n'existaient même pas sous le régime soviétique ou qui étaient vraiment embryonnaires à l'amorce de la transition. C'est là une évolution très opportune.

Mais la plupart des débats sur la "diversification" concernent la structure de la production industrielle et des exportations. C'est une priorité importante pour la Russie, comme l'ont souligné les Études de 2004 et 2006, mais les données macroéconomiques montrent qu'il n'y a guère eu de progrès sur ce front. La structure des exportations a peu changé ces dernières années ; elle est toujours dominée par les produits primaires et, dans une moindre mesure, par un éventail restreint de produits semi finis et de produits manufacturés à forte intensité énergétique tels que les engrais chimiques. La structure de la production industrielle devient peut être un peu plus équilibrée, car les branches manufacturières affichent depuis peu une expansion plus rapide que les activités d'extraction de ressources naturelles, mais cela reflète surtout le ralentissement de ces dernières. Les industries manufacturières en concurrence avec les importations se débattent face aux pressions sur les coûts induites par la hausse des prix de l'énergie, l'augmentation des salaires et l'appréciation du rouble. Bien plus préoccupants, toutefois, sont les indices montrant que la Russie ne brille guère en ce qui concerne l'émergence d'activités nouvelles (pour la Russie, sinon pour les marchés mondiaux) dans le secteur manufacturier.


Q. Dans votre rapport, vous affirmez que c'est à cause de l'intrusion de l'Etat dans le marché que la Russie a des résultats moins bons qu'ils ne devraient l'être, mais cette performance économique sous optimale n'est-elle pas en partie imputable aux centaines de milliers d'usines dispersées dans les régions, qui brillent par leur inefficience ? James Nixey, Chatham House

R. Il ne fait pas de doute que l'héritage industriel du système soviétique demeure un problème pour la Russie contemporaine dans un grand nombre de secteurs. Cependant, les développements observés ces quinze dernières années montrent que les anciennes entreprises industrielles soviétiques savent se restructurer profondément si elles en ont l'occasion (cadre d'investissement stable, fiscalité raisonnable, marchés ouverts, etc.) ou l'obligation (imposition de contraintes budgétaires fortes, par exemple). La croissance de la productivité dans les industries manufacturières russes a été très soutenue ces dernières années.

Bon nombre des mastodontes en réelle difficulté qui subsistent - c'est le cas d'AvtoVAZ - sont en grande partie le fruit des anciennes politiques d'implantation (plus précisément, de la tendance à construire des villes dédiées à une seule entreprise sur des sites inadaptés) et des carences de la politique menée durant la période de transition. AvtoVAZ, après tout, a en charge le système de protection sociale de la ville de Togliatti. Si ce fardeau ne lui est pas retiré d'une façon ou d'une autre, il y a peu de chances qu'une équipe de gestion privée puisse restructurer ce groupe et en faire une entreprise efficace axée sur le profit. Aussi longtemps que la gestion de Togliatti restera dans les comptes d'AvtoVAZ, le rendement de la restructuration et de l'entrepreneuriat sera probablement faible quels que soient les dirigeants, alors qu'il sera probablement très rentable de manœuvrer pour obtenir des aides publiques.

Au demeurant, ce que nous critiquons dans l'Étude, c'est un changement d'orientation - la tendance à un renforcement de l'intervention et du contrôle de l'État dans des secteurs " stratégiques " - qui entrave le développement dynamique de quelques uns des secteurs qui se sont montrés particulièrement efficaces pour générer de la croissance ces dernières années et qui devraient avoir le potentiel pour rester des moteurs d'expansion.


Q. Les recommandations présentées à la fin du chapitre 5 de l'Étude indiquent clairement qu'un objectif majeur est de "renforcer le système d'assurance maladie obligatoire" ; or, quelques pages plus haut, le rapport reconnaît que ce régime fonctionne bien dans certaines régions, notamment celle de Samara, mais pas ailleurs. Quel avantage y a-t-il à recommander que les régions s'efforcent de consolider ce système inefficace et de remplir les conditions particulièrement rigoureuses qui, comme vous le faites justement observer, seraient indispensables pour une assurance médicale concurrentielle ? A mon avis, la motivation primordiale semble ici quasi idéologique. Si la liberté de choix et la responsabilisation du patient ont encore tant d'attraits pour les esprits, pour des raisons évidentes et compréhensibles, pourquoi n'avez-vous pas alors envisagé l'idée d'encourager une forme de prestation plus privée, qui impliquerait les généralistes, dans une optique au moins quasi privée ? Judith Shapiro, London School of Economics


R. Comme le chapitre lui même le montre clairement, ce sont là des questions dont nous avions bien conscience en établissant notre évaluation, et il n'est pas aisé d'y répondre. En bref, notre réponse serait la suivante :

  • Etant admis que le système d'assurance maladie obligatoire (OMS) fonctionne médiocrement, ce système à demi réformé n'en représente pas moins le point de départ de toute réforme du régime public de soins de santé de la Russie. La question est de savoir si la réforme doit être achevée ou annulée. Nous ne voyons aucun avantage mais au contraire, dans le contexte russe, des dangers considérables à s'orienter vers, disons, un système public intégré tel que le National Health Service du Royaume-Uni. Vu que le statu quo est synonyme de dysfonctionnements manifestes et que la Russie ne saurait revenir au système "Semashko" de l'ère soviétique, il est sans doute pertinent d'envisager une réforme du système OMS.
  • De ce qui précède on ne peut conclure qu'un modèle particulier d'assurance maladie constitue clairement la solution pour la Russie. C'est pour cela que nous proposons que l'on fasse plus de place à l'expérimentation et à la diversité. Lorsque les autorités régionales ne veulent pas ou ne peuvent pas faire fonctionner le système OMS concurrentiel, il sera de toute façon très difficile de les y contraindre. Certaines régions souhaitent peut être opter pour un régime plus semblable à un modèle de payeur unique. Dans le chapitre 5 nous reconnaissons les avantages de ce modèle. Toutefois, le régime de payeur unique n'est en aucun cas la panacée, et nous soulignons aussi ses inconvénients potentiels.
  • Les conditions qui ont permis à la région de Samara et à quelques autres de réaliser une réforme assez satisfaisante du système OMS ne sont pas si spécifiques que cette réussite ne puisse être rééditée.
  • Votre remarque sur les dangers d'un raisonnement "quasi idéologique" est bien prise en note, et le chapitre 5 de l'Etude souligne combien il s'est avéré difficile même pour les Etats membres de l'OCDE, dotés d'administrations publiques beaucoup plus performantes, de concrétiser les avantages concurrentiels que ce système est susceptible d'offrir. Nous sommes également conscients du danger qu'il y a, dans un système de santé financé sur fonds publics, à donner trop de pouvoirs aux patients - les soins de santé n'étant pas un de ces domaines dans lesquels la souveraineté du consommateur représente la seule et unique réponse aux problèmes. Cependant, étant donné la qualité généralement médiocre des institutions publiques russes et leur faible degré de responsabilité envers la population, nous ne pensons nullement faire preuve d'une attitude excessivement idéologique en proposant qu'une priorité majeure de la réforme soit de permettre aux patients de mieux se faire entendre, quel que soit le modèle retenu (nous faisons la même observation en ce qui concerne l'option du payeur unique).
  • Vous avez probablement raison de signaler que nous accordons trop peu d'attention aux questions relatives à la prestation privée. Le chapitre 5 est essentiellement consacré à la réorganisation du vaste et inefficace secteur public de la santé tel qu'il existe à l'heure actuelle. Toutefois, nous soulignons bien la nécessité d'assouplir les contraintes du côté de l'offre, et nous sommes favorables au développement de la prestation privée en parallèle avec la prestation publique.


Q. Le chapitre 5 approuve le récent objectif du gouvernement de créer 15 centres médicaux de pointe, objectif qui me semble tout droit sorti des plans avortés de la perestroïka. Je suis toutefois prête à me laisser convaincre. Quelle " technologie de pointe " faut-il à la Russie, sinon une technologie qui ne soit pas d'un niveau trop faible au regard du revenu national, qui n'exige pas de cliniciens qualifiés (inexistants) pour interpréter les résultats et faire des propositions, qui ne reste pas inutilisée ou qui ne donne pas lieu à des pots de vin lors de la passation des marchés, et qui se montre plus efficace pour sauver des vies que, disons, le remplacement des produits cardiovasculaires actuels par des médicaments plus modernes et plus efficaces ?  Judith Shapiro, London School of Economics

R. Les préoccupations soulevées dans la seconde partie de votre question sont bien réelles, et elles transparaissent dans la place prépondérante donnée par l'Etude aux problèmes de l'administration publique. Nous évoquons aussi les risques de gaspillage et de corruption qu'impliquent les dépenses massives des Projets nationaux prioritaires au titre des marchés publics et des investissements publics. Mais la Russie ne peut pas attendre pour s'attaquer à ces questions d'avoir mis en place une administration publique de même qualité que dans les pays du G7. Manifestement, l'impact de mesures comme celles envisagées par le projet sur la santé dépendra non seulement des ressources d'investissement allouées mais aussi des progrès accomplis dans le remplacement du système de lignes budgétaires par des mécanismes de financement plus rationnels et dans la création d'un système de listes d'attente pour l'accès à des installations de capacité limitée, ces listes devant être établies en fonction des besoins cliniques et non au gré des pots de vin et des relations personnelles.

S'agissant des centres médicaux, tandis que nous n'avons pas de données qui nous permettraient d'évaluer avec précision les besoins de la Russie dans le domaine de la médecine de pointe, les pénuries d'équipements et d'installations pour un large éventail de traitements sont loin d'être rares, et s'avèrent plutôt aiguës. La question que nous nous posions était celle de savoir pourquoi il était préférable de construire 15 nouveaux centres plutôt que de rénover/rééquiper les installations existantes. C'est encore là un sujet de préoccupation, certains critiques faisant valoir que la mise en place d'infrastructures neuves alourdirait encore le coût du projet de santé. Nos interlocuteurs russes ont souligné que la décision de construire de nouveaux centres s'expliquait par l'état très dégradé de beaucoup d'établissements existants et par la nécessité d'avoir une répartition géographique de ces ressources beaucoup plus efficiente que ce n'est le cas à l'heure actuelle. On nous a indiqué que l'implantation des centres était déterminée par : (1) les taux de maladie dans les diverses régions, (2) la présence de personnel qualifié, (3) la disponibilité de cofinancements et (4) les possibilités de réaliser des économies d'échelle en construisant des centres d'assez grande taille permettant de couvrir les besoins de plusieurs régions.


Q. Lorsque le groupe Youkos a été traîné devant les tribunaux, de nombreux commentateurs ont dit que les entreprises occidentales hésiteraient davantage à investir en Russie. Y a-t-il eu depuis lors un impact réel sur le climat de l'investissement, ou les profits potentiels sont-ils si alléchants que les investisseurs étrangers ne sont pas découragés ?  L. Jordan, Royaume-Uni


R. L'affaire Youkos a eu un impact à court terme sur l'investissement, surtout dans le secteur pétrolier, et a donc contribué pendant quelque temps à freiner la croissance en Russie. Toutefois, il semble que les investisseurs russes ont été plus affectés à court terme que les investisseurs étrangers. Depuis le début de 2005, les autorités se sont employées à réparer les dégâts que cette affaire a occasionnés à la relation entre l'Etat et les entreprises, et dans une large mesure les investisseurs étrangers et leurs homologues russes semblent bien avoir " endigué " l'affaire Youkos. Les entrées d'investissements étrangers (en particulier les apports d'IDE et les introductions en bourse à l'étranger) ont fortement augmenté ces dernières années, certes à partir d'un niveau assez bas. Dans des secteurs tels que la distribution de détail, qui desservent un marché de consommation russe en forte expansion, les rendements potentiels sont simplement trop élevés, la perspective de l'adhésion à l'OMC ouvrira de nouveaux débouchés dans les services financiers, et bon nombre des principaux acteurs étrangers sur le marché du pétrole et du gaz cherchent encore à s'assurer une participation dans la mise en valeur à long terme des ressources en hydrocarbures de la Russie. L'affaire Youkos a souligné les risques liés à l'exercice d'une activité industrielle ou commerciale en Russie -risques confirmés par des exemples moins spectaculaires mais néanmoins significatifs de mesures apparemment arbitraires prises par les autorités, comme peuvent en témoigner les partenaires des projets pétroliers et gaziers au large de Sakhaline. Toutefois, vu le niveau élevé des prix des produits de base et l'essor de la consommation, ceux qui sont prêts à courir ces risques peuvent encore en tirer des profits considérables.


Q. Le Financial Times révèle ce matin que le gouvernement des Etats-Unis a engagé un examen au titre de la sécurité nationale concernant l'offre de rachat de Roman Abramovitch sur la société américaine Oregon Steel. Les gouvernements des pays occidentaux doivent-ils s'inquiéter des liens entre les investisseurs russes et le Kremlin ? Ashley Robert, Pékin

R. L'inquiétude suscitée par l'offre Abramovitch renvoie à une question plus générale qui se pose aux pouvoirs publics dans de nombreux pays. Le vrai problème pour les gouvernements des pays occidentaux n'est pas de savoir si oui ou non les grands investisseurs russes ont des liens étroits avec le Kremlin. Dans n'importe quel pays, les pouvoirs publics sont susceptibles de s'inquiéter des activités d'entreprises d'Etat sur leur territoire s'ils ont des raisons de penser que ces sociétés n'opèrent pas en fonction de principes commerciaux et pour des raisons commerciales, si elles sont actives dans des secteurs qui assurent des fonctions importantes pour la sécurité nationale ou s'ils estiment que le soutien de l'Etat d'origine peut conférer à ces sociétés un avantage concurrentiel. Ce problème général revêt un aspect nouveau dans le cas de la Russie, car la ligne de démarcation entre secteur étatisé et secteur privé n'y est pas toujours très claire - il semble bien que quelques sociétés de statut privé sont en réalité contrôlées par des organismes d'Etat. Plus généralement, la propriété effective de nombreuses grandes sociétés russes reste mal définie ou n'a été clarifiée que depuis peu. En ce qui concerne le holding Evraz, on peut difficilement affirmer qu'il ne s'agit pas d'autre chose que d'une entreprise privée, et du reste la structure de son capital social est bien connue, mais les autorités des Etats-Unis s'inquiètent néanmoins de ses liens possibles ou réels avec le Kremlin. Cela dit, nous ferons observer que ces préoccupations d'ordre politique/sécuritaire masquent parfois les manœuvres de groupes de pression anticoncurrentiels ou protectionnistes : tandis que les gouvernements sont parfois fondés à s'inquiéter des activités d'entités paraétatiques étrangères sur leur territoire, ils n'aident en rien leurs citoyens s'ils mettent en avant des préoccupations  de cet ordre pour protéger des intérêts nationaux particuliers ou pour imposer des barrières idéologiques aux activités économiques étrangères. La vigilance réglementaire a certes un rôle à jouer, mais elle ne devrait pas être utilisée comme un instrument de protectionnisme.

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