Finances publiques et politique budgétaire

Etude économique de la Finlande 2010 : Créer les conditions nécessaires à la viabilité des finances publiques

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 2 de l'Etude économique de la Finlande , publiée le 7 avril 2010.

 

Extrait de la section sur la viabilité budgétaire tiré du chapitre 2

 

Contenu

Les mesures de relance budgétaire ont été mises en œuvre en temps voulu et de façon justifiée, mais leur caractère essentiellement permanent a affaibli la viabilité à long terme

La Finlande est entrée en récession avec un confortable excédent budgétaire, une position nette largement créditrice et un système de retraite qui semblait conçu pour affronter le vieillissement. Sous l’action vigoureuse des stabilisateurs automatiques et des mesures de relance, la situation budgétaire s’est dégradée plus rapidement que dans tout autre pays de l’OCDE, et l’excédent de 5.2 % du PIB en 2007 devrait faire place à un déficit d’ampleur comparable en 2011. La relance budgétaire a été appliquée en plusieurs étapes à mesure que la récession s’aggravait, pour représenter 1.8 % du PIB en 2009 et 1.5 % du PIB en 2010. La stimulation a surtout consisté en réductions d’impôts, principalement en faveur des tranches inférieures de revenu, mais les cotisations sociales ont été également allégées. Des ressources supplémentaires ont été consacrées au soutien des chômeurs et aux communes. La relance budgétaire, conjuguée à une forte réduction des taux d’intérêt, a amorti la récession.


Même si, prises ensemble, les mesures de relance budgétaire mises en œuvre en Finlande pendant la crise sont d’une ampleur comparable à la moyenne de l’OCDE, elles s’en distinguent par leur caractère essentiellement permanent. Une grande partie de l’action de relance a consisté en des réductions permanentes d’impôts, annoncées dans le programme gouvernemental de 2007, mais programmées sur une base conjoncturelle et mises en œuvre en 2009. Seulement un tiers des mesures de relance revêtaient un caractère exceptionnel ou étaient envisagées pour une période limitée. Les autorités n’ont jusqu’ici annoncé que quelques mesures d’assainissement et la stratégie de sortie doit encore être formulée. La durée indéfinie du programme de relance aggrave les problèmes budgétaires de long terme préexistants. Avant même la récession, des facteurs démographiques défavorables impliquaient une situation budgétaire non viable en logue période. L’érosion ultérieure de la production potentielle et le programme de relance budgétaire ont provoqué une nouvelle dégradation. Selon des estimations, l’écart de viabilité, qui dénote l’assainissement budgétaire permanent nécessaire pour couvrir les obligations budgétaires futures, s’est creusé pour atteindre près de 8 % du PIB.

 

Un plan d’assainissement étayé par des règles budgétaires révisées devrait être annoncé sans tarder et mis en œuvre dès que la reprise se sera affermie

Pour rétablir la viabilité, la Finlande doit faire montre de la même détermination budgétaire qu’après la crise des années 90. Il serait prématuré d’amorcer dès maintenant l’assainissement des finances publiques, mais le gouvernement doit d’urgence élaborer un plan de viabilité, communiquer à ce sujet et se tenir prêt à le mettre en œuvre. Ce plan doit s’appuyer essentiellement sur un allongement sensible de la durée de la vie active et sur une diminution des dépenses publiques, mais des hausses des impôts sont probablement nécessaires également. En raison des effets cumulés, chaque année d’inaction rendra les choses beaucoup plus difficiles, ce qui alourdira les charges transmises aux générations futures. L’assainissement doit commencer dès que la reprise sera plus affirmée.

 

La viabilité budgétaire nécessite un assainissement général

 

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, no 86 et calculs de l'OCDE.

 

Le cadre budgétaire de la Finlande a été utile, mais il doit être revu et renforcé pour étayer l’assainissement des finances publiques. La récession n’a pas permis d’atteindre les deux objectifs d’excédent budgétaire, mais le plafond de dépenses a été respecté et les dépenses de l’administration centrale sont restées dans les limites fixées. Comme dans la plupart des autres pays de l’Union européenne, il est prévu que le déficit excède la limite des 3 % du PIB fixée par le Pacte de stabilité et de croissance. Afin de promouvoir l’assainissement et la viabilité, les autorités devraient envisager d’établir des objectifs pluriannuels glissants pour le solde structurel, lesquels seraient explicitement calibrés pour aboutir à des finances publiques viables à terme. Étant donné l’ampleur des obligations budgétaires de long terme non provisionnées, le gouvernement devrait chercher à résorber l’écart de viabilité au cours des deux prochains mandats électoraux de quatre ans.


Les questions de viabilité budgétaire sont par nature complexes et impliquent d’importants arbitrages. La Finlande pourrait envisager d’établir un conseil budgétaire indépendant chargé de fournir davantage d’informations au public et aux décideurs, et de déterminer si la politique budgétaire est alignée sur les objectifs du gouvernement. Cette structure encouragerait une discussion et une évaluation plus larges de la politique budgétaire et de sa viabilité. De plus, elle appuierait et justifierait l’assainissement des finances publiques.

 

La résorption de l’écart budgétaire pourrait exiger un alourdissement de la fiscalité, qui devrait se traduire surtout par un élargissement des assiettes et un relèvement des impôts sur la propriété

Le programme gouvernemental de 2007 visait à alléger la fiscalité, en particulier celle du travail. En conséquence, des réductions d’impôts substantielles ont été appliquées pendant la récession. Certes, il est louable de vouloir abaisser la pression fiscale sur le travail pour encourager un accroissement de l’offre de main-d’œuvre, mais les effets potentiels des allégements fiscaux sur l’offre sont contrariés par la réduction simultanée des impôts sur les revenus de transfert et par des augmentations d’impôts dans le secteur municipal. Ces réformes n’ont donc pas renforcé notablement les incitations à travailler.


L’ampleur de l’écart de viabilité fait que des majorations d’impôts seront probablement nécessaires pour rectifier la situation budgétaire. D’une manière générale, les autorités devraient élargir les bases d’imposition et privilégier les prélèvements utiles, tout en s’abstenant d’alourdir la fiscalité des sociétés ou du travail. La réduction récente de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux produits alimentaires, qui sera étendue aux restaurants, est une initiative malencontreuse car elle diminue l’efficience du système de TVA. Le relèvement du taux global de la TVA annoncé pour 2010 devrait s’accompagner éventuellement d’une harmonisation totale de la TVA à ce niveau plus élevé et d’une compensation ciblée pour les travailleurs à faible revenu.


Il y a place pour une nouvelle augmentation des impôts sur la propriété immobilière, qui en Finlande sont bien inférieurs à la moyenne de l’OCDE. Ces impôts sont en général moins préjudiciables à la croissance que les autres prélèvements, et leurs effets redistributifs sont anodins. En Finlande, la fiscalité immobilière est déterminée dans une large mesure par les communes. Le gouvernement devrait encourager celles-ci à recourir davantage aux impôts sur la propriété et à alléger la fiscalité du revenu. Le processus actuel d’harmonisation des valeurs d’estimation des biens sur la base des prix du marché est bienvenu. Un nouveau relèvement du seuil inférieur et la suppression du seuil supérieur pour les impôts immobiliers sont nécessaires. Il faudrait envisager d’imposer les terres agricoles et les forêts. Ces majorations d’impôts devraient être appliquées de manière progressive et aller de pair avec des modifications du régime de transferts aux communes.

 

L'efficience fiscale pourrait croître

 

1. Ou dernière année disponible.
Source : OCDE, base de données des Statistiques des recettes publiques, décembre 2009.

 

L’assainissement serait favorisé par des initiatives environnementales bien conçues, y compris des impôts et des subventions énergétiques

La Finlande prend au sérieux ses engagements en faveur de l’atténuation du changement climatique. En 2009, le gouvernement a adopté un rapport sur la politique climatique et énergétique à long terme qui prolonge sa stratégie jusqu’à l’horizon 2050 sur la base des objectifs de l’UE pour 2020. Dans le cadre de cet effort, les autorités ont annoncé de nouvelles écotaxes pour 2010. Toutefois, d’autres avancées s’imposent dans un certain nombre de domaines, car la Finlande est l’un des rares pays d’Europe à n’avoir pas réduit depuis 2000 son intensité d’émissions de gaz à effet de serre au titre de la consommation d’énergie. Si l’engagement pris par les autorités dans le rapport à l’horizon 2050 de réduire de 80 % les émissions est bienvenu, la Finlande continue de subventionner la tourbe utilisée dans la production d’énergie pour des raisons de développement régional, en dépit d’un coût extrêmement élevé en termes d’émissions. Le gouvernement devrait s’engager formellement à mettre en œuvre toutes les recommandations du rapport sur la politique à l’horizon 2050 et supprimer le régime préférentiel accordé à la tourbe. Un éco-prélèvement sur la tourbe devrait être envisagé. Parmi les autres carences de la fiscalité énergétique en Finlande, il convient de citer le mécanisme de remboursement des taxes en faveur de certaines activités gourmandes en énergie, dont l’agriculture. Si l’objectif de ces aides est de maintenir l’emploi régional, il vaudrait mieux octroyer des subventions directes à l’emploi.


Le processus d’assainissement devrait s’attacher à maîtriser la croissance des dépenses, surtout à l’échelon des communes

Les dépenses des administrations publiques ont progressé rapidement, en raison essentiellement de la forte croissance des dépenses municipales favorisée par des recettes dynamiques. Le gouvernement doit freiner l’expansion des dépenses municipales en limitant la hausse des transferts de l’État aux collectivités locales et en supprimant les incitations à accroître les impôts municipaux sur le revenu ; à cet effet, il pourrait neutraliser partiellement les majorations d’impôts par une réduction des transferts de l’État. Il convient aussi d’explorer les moyens de réduire la dépendance des communes à l’égard des impôts sur les sociétés, qui sont fortement cycliques.


Le plafonnement des dépenses de l’administration centrale a été respecté et il devrait être encore renforcé. Il est utile d’en exclure les dépenses cycliques, car les stabilisateurs automatiques peuvent ainsi jouer à plein. Comme il y aura peu de marge de manœuvre pour relever le plafond dans les années à venir et que l’écart par rapport au niveau maximum est déjà faible, les autorités devraient accentuer la surveillance afin d’assurer que les programmes de dépenses ne franchissent pas le plafond par suite d’un reclassement de certaines dépenses en dépenses cycliques, de transferts de dépenses aux collectivités locales ou de dépenses fiscales. La décision prise récemment par les autorités de mettre en œuvre des méthodes améliorées pour mesurer et notifier les dépenses fiscales est donc bienvenue.

 

Les dépenses ont augmenté rapidement

1. Déflatées par l'indice implicite des prix de la consommation privée.
Source : Statistics Finland et OCDE, base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, no 86.

 

Il faudrait accélérer les fusions de communes afin d’enrayer les pertes d’efficience dans la prestation des services

Suite à une forte poussée des dépenses municipales, la productivité des services assurés par les collectivités locales a baissé de plus de 10 % entre 2000 et 2008. La structure budgétaire décentralisée et les faibles contraintes budgétaires des administrations locales ont contribué à cette dégradation. Il faut s’attaquer aux inefficiences grandissantes. La stagnation ou la contraction des recettes stimulera les efforts pour accroître la productivité, mais des réformes structurelles s’avèrent également nécessaires.


Les programmes visant à augmenter l’efficience des collectivités locales prévoient des incitations en faveur des fusions de communes, des investissements en technologies de l’information et l’établissement de quotas minimums de population pour les districts scolaires et sanitaires. Ces dernières années, des efforts considérables ont été déployés sur le front des fusions : le nombre des communes est passé de 431 en 2008 à 348 en 2009. Pourtant, leur population moyenne est de 13 000 habitants, alors que la médiane est inférieure à 5 000 habitants. En outre, ces opérations n’ont pas encore induit de gains de productivité substantiels, ce qui s’explique en partie par le fait que les municipalités participantes conviennent généralement de ne pas ajuster leurs effectifs pendant un laps de temps prolongé après la fusion. Un grand nombre de petites communes ont beaucoup de peine à boucler leur budget et dépendent largement des transferts de l’État. Au fur et à mesure que la population totale vieillira et que la population d’âge actif migrera vers les grands centres, nombre d’entre elles deviendront encore moins viables sur le plan budgétaire. Un programme plus ambitieux de réformes municipales devrait être mis en œuvre. Les récentes fusions de communes au Danemark peuvent servir de modèle, mais il faudra aussi prendre en compte les caractéristiques géographiques et d’autres facteurs propres à la Finlande.


Pour que la prestation des services municipaux gagne en efficience, la stratégie de fusions doit s’accompagner d’une rationalisation de la gouvernance locale de manière à réaliser des économies d’échelle au niveau de l’établissement pour les services de santé, d’éducation et d’accueil de la petite enfance. Dans les petites communes, l’étroitesse du marché permet sans doute difficilement de recourir à la concurrence pour rendre la prestation des services plus efficiente, mais dans les grandes communes il existe incontestablement de plus larges possibilités de faire jouer la concurrence. Le défi est de trouver des moyens à la fois rentables et équitables d’assurer les services municipaux et le gouvernement doit continuer d’appuyer les recherches et la diffusion de pratiques optimales dans ce domaine.

 

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Informations complémentaires

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Finlande du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org.

Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Henrik Braconier et Petar Vujanovic sous la direction de  Piritta Sorsa. La recherche statistique a été effectuée par Isabelle Duong.

 

 

 

 

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