Productivité et croissance à long terme

Etude économique de la Finlande 2010: Faire face à la crise de l’emploi et anticiper le vieillissement

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la Finlande , publiée le 7 avril 2010.

 

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Une reprise durable requiert des majorations salariales modérées, conformes  aux conditions économiques, ainsi qu’une plus grande flexibilité au niveau local

La flexibilité des salaires relatifs a été faible en Finlande, en raison pour partie d’un système de négociations salariales centralisé de longue date. Les négociations salariales de 2007/08 ont été décentralisées au niveau des branches afin d’accroître la flexibilité des rémunérations. Le résultat global n’a pas été satisfaisant, toutefois. Si les hausses de salaires convenues étaient dues pour partie à une économie florissante, elles pourraient aussi tenir à l’incapacité du cadre salarial sectoriel moins centralisé de limiter les augmentations excessives, au-delà de celles justifiées par les conditions économiques. L’amélioration de la flexibilité des salaires au niveau local a aussi progressé lentement. Si les négociations en cours, qui se tiennent dans un cadre à peu près semblable, ne permettent pas d’arriver à des résultats salariaux globaux raisonnables et à une amélioration de la flexibilité des salaires au niveau local, eu égard en particulier à la très mauvaise situation économique actuelle, le cadre de négociation pourrait devoir être réévalué. Revenir à un système de négociations centralisé, doublé de politiques de revenu déterminées par l’État, n’est pas une option. Il faudrait plutôt assurer une plus grande coordination parmi les employeurs et les syndicats et entre eux. Une telle coordination devrait, toutefois, être limitée pour assurer des résultats salariaux globaux raisonnables et préserver la compétitivité internationale, et elle ne devrait en aucun cas freiner les progrès vers une plus grande flexibilité des salaires au niveau local.


Si la coordination des négociations salariales relève dans une large mesure des employeurs et des syndicats, les pouvoirs publics devraient insister pour que d’autres moyens soient mis en œuvre pour améliorer la flexibilité des salaires. Parmi ceux-ci pourraient figurer des réformes visant à réduire les taux de remplacement actuellement élevés des indemnités de chômage ainsi que la générosité des régimes de retraite anticipée (voir ci-après). Étant donné que les travailleurs syndiqués ne supportent qu’une fraction du coût total de l’assurance chômage, il n’y a guère d’incitations à restreindre les augmentations de salaire qui engendrent un chômage excessif. Les autorités et les partenaires sociaux devraient donc envisager de mettre en place des mécanismes renforçant ces incitations, par exemple une modulation des cotisations des employeurs en fonction de leurs antécédents en matière de licenciement.


Avec la compression de la structure des salaires, le manque de flexibilité pourrait peser tout particulièrement sur les perspectives des jeunes et des seniors sur le marché du travail. Assurer une plus grande dispersion des salaires en diminuant les salaires minimums négociés pour les groupes marginaux pourrait améliorer les perspectives assez sombres des jeunes travailleurs peu qualifiés sur le marché du travail. L’assouplissement partiel de la protection de l’emploi pour les travailleurs ayant dépassé l’âge minimum de la retraite peut contribuer à accroître la demande de travailleurs seniors.

 

Des mesures rapides s’imposent pour minimiser l’impact négatif potentiel de la crise sur le marché du travail dans le long terme et pour dynamiser l’offre de main-d’œuvre

Il faut améliorer les politiques d’activation pour éviter une reprise sans emplois. Inévitablement, la récession a gagné le marché du travail, où l’emploi décroît tandis que le chômage grimpe. Toutefois, comme dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, la réaction du marché du travail a été jusqu’ici moins inquiétante que ne l’auraient laissé croire les tendances observées lors des précédentes récessions. Dans une certaine mesure, cela tient au succès du programme de licenciements en Finlande, lequel couvre maintenant à peu près 3 % de la population active. Toutefois, étant donné la lenteur de la reprise à venir, ces licenciements finiront sans doute par se répercuter sur le chômage et l’inactivité. 

 

Programmes actifs du marché du travail

Source : OCDE (2009), Perspectives de l'emploi de l'OCDE, graphique 1.18 et Ministère de l'Emploi et de l'Économie, statistiques du Service de l'emploi.


Le gouvernement devrait agir promptement pour éviter que ne se reproduise le scénario de la récession du début des années 90, laquelle a entraîné une augmentation considérable du chômage et de l’inactivité de longue durée pour toute une génération. Certes, les autorités ne peuvent pas compenser totalement la baisse de la demande de main-d’œuvre, d’autant plus que le choc affecte dans une large mesure le secteur exportateur, mais des interventions publiques permettent d’atténuer cet impact. Les fonds additionnels qui sont engagés pour maintenir la qualité des politiques du marché du travail se révèlent utiles dans ce contexte. Toutefois, les autorités devraient veiller à ce que des ressources suffisantes soient  allouées au Service public de l’emploi (SPE) afin qu’il soit correctement doté en personnel et que le système de profilage existant serve à libérer des agents pour des mesures d’activation. À plus long terme, le SPE doit gagner en efficience, ce qui suppose un plus grand degré de coordination au niveau central.


La Finlande dépense moins que les autres pays nordiques pour les mesures d’activation, et en général les chômeurs y sont inscrits plus tardivement dans les programmes actifs du marché du travail. Ces mesures d’activation tardives contribuent à l’inactivité. Les réformes récentes visant à accélérer l’activation des jeunes et à supprimer les limites d’âge supérieures sont bien orientées, mais il faut aller plus loin. Afin de maintenir l’employabilité des individus, l’activation obligatoire des chômeurs devrait intervenir au bout de 50 semaines ou moins, et non de 100 semaines, et tout refus devrait être sanctionné. Les individus sujets à un risque élevé de chômage de longue durée devraient être activés plus précocement.

 

Pour promouvoir la viabilité budgétaire et l’offre de travail, il faudrait aussi restreindre les incitations à une sortie prématurée et abaisser les taux de remplacement

Le régime finlandais d’indemnisation des chômeurs de longue durée est l’un des plus généreux de la zone OCDE, surtout pour les groupes à faible revenu. La conjugaison de systèmes généreux de prestations et de mesures d’activation tardives suscite des préoccupations particulières et contribuerait à des taux élevés de chômage, d’inactivité et à la dépendance à l’égard des systèmes de transfert. Étant donné que les prestations généreuses seront particulièrement problématiques lorsque la demande de main-d’œuvre commencera à se redresser, les autorités devraient annoncer dès maintenant que les indemnités de chômage seront abaissées une fois la reprise enclenchée. Il faudrait aussi introduire une plus grande dégressivité de ces indemnités. Les autorités doivent aussi veiller à ce que les réformes actuelles des allocations logement contribuent efficacement à remédier à la trappe à inactivité existante et apportent un soutien mieux ciblé aux personnes démunies. L’alignement du soutien du revenu de base sur l’allocation du marché du travail renforcerait les incitations à travailler. Afin d’accroître la responsabilisation, il conviendrait aussi de revoir le cadre institutionnel. Les communes devraient avoir la pleine responsabilité de la gestion du soutien du revenu de base et de l’allocation du marché du travail.


Des indemnités de chômage assises sur les salaires sont versées par des caisses associées aux syndicats, mais elles sont financées essentiellement par les employeurs et l’administration centrale. La séparation du financement et du versement des prestations peut conduire à un traitement trop indulgent des affiliés par rapport aux règles existantes et à une augmentation des dépenses d’administration. Les autorités devraient donc envisager de remplacer le mécanisme actuel de caisses de chômage par un système administré et financé par l’État et assorti de dispositifs appropriés de calcul personnalisé des droits.


L’entrée dans les divers programmes de retraite anticipée devrait être soumise à des restrictions de manière à minimiser les conséquences à long terme de la récession pour l’offre de travail et la viabilité budgétaire. La pratique antérieure qui consistait à atténuer les déséquilibres temporaires sur le marché du travail en offrant aux travailleurs âgés des possibilités de sortie amples et généreuses s’est révélée coûteuse à terme. Malgré des améliorations récentes, les taux d’activité des travailleurs âgés sont relativement bas en Finlande au regard des autres pays nordiques. Avec la montée du chômage, des pressions croissantes s’exercent sur le système de pension d’invalidité, la « filière du chômage » et le régime de départ anticipé vers une retraite régulière. La réussite qu’ont connue jusqu’ici les réformes partielles de la « filière du chômage » devrait conduire à sa suppression pure et simple. L’entrée dans le régime de pension d’invalidité ne devrait être autorisée que pour des raisons médicales et selon des procédures d’évaluation plus strictes. La priorité donnée à la réadaptation n’a guère entraîné jusqu’ici de sorties du régime d’invalidité, et les emplois protégés seraient sans doute une meilleure solution. La diminution des taux de remplacement de la pension d’invalidité devrait être envisagée de façon à réduire les incitations à un retrait précoce et définitif du marché du travail.


Une nouvelle réforme des retraites s’impose pour remédier à l’envolée des coûts du vieillissement et au niveau relativement bas de l’âge effectif de la retraite

Afin de relever les défis du vieillissement, la Finlande devrait adopter une approche sur plusieurs fronts. Au cours des deux prochaines décennies, le taux de dépendance des personnes âgées y croîtra plus rapidement que dans presque tous les autres pays de l’OCDE. Le préfinancement devrait être amélioré, afin que l’accumulation d’actifs nets - avant que les ratios de dépendance ne deviennent trop élevés - rende moins nécessaire un alourdissement de la fiscalité à un stade ultérieur. Pour répondre à la longévité croissante des individus, il faut augmenter la durée de la vie active. Le système de retraite finlandais introduit en 2005 prévoit que les prestations seront ajustées à la baisse en fonction des gains de longévité. Même si cet ajustement renforce clairement la robustesse du système, de nouvelles réformes s’imposent pour que la viabilité des finances publiques puisse être assurée sans une augmentation écrasante de la fiscalité.


Le régime de pension d’invalidité et la « filière du chômage » créent de fortes incitations à quitter la population active avant l’âge minimum de la retraite vieillesse. Dès lors qu’un individu est entré dans l’un ou l’autre de ces programmes, il a tout intérêt à y rester jusqu’à ce qu’il touche la pension de vieillesse. De surcroît, les individus sont fortement incités à percevoir le plus tôt possible (à 63 ans) la pension liée aux gains. Par conséquent, les taux d’emploi parmi les 65-69 ans sont faibles en comparaison des autres pays de l’OCDE, mais surtout des autres pays nordiques, peu de travailleurs finlandais restant en activité après 63 ans. L’âge moyen de départ a certes augmenté depuis la mise en place du nouveau système de retraite et à la faveur d’un marché du travail robuste, mais la récession va sans doute anéantir une partie de ces avancées récentes.


Des réformes du système de retraite s’imposent pour renforcer la viabilité et rapprocher les taux d’emploi des seniors des niveaux observés dans les autres pays nordiques. Tout d’abord, le gouvernement devrait envisager de porter l’âge minimum de la retraite de 63 à 65 ans. L’âge maximum de la retraite pourrait aussi être supprimé, même si des ajustements du régime de protection de l’emploi peuvent être nécessaires pour éviter tout impact négatif sur la demande de travailleurs âgés. De plus, il faut renforcer les incitations à rester en activité au-delà de l’âge minimum de la retraite. Le relèvement du coefficient d’accumulation après 53 ans est onéreux et devrait être supprimé, mais on examinera avec soin l’interaction avec les pensions d’invalidité et la « filière du chômage » de façon à minimiser les répercussions. Le gouvernement devrait aussi envisager d’abaisser les coefficients d’accumulation pendant les périodes de chômage, de congé parental et d’études. Ces réformes allégeraient sensiblement les coûts budgétaires et accroîtraient notablement l’offre de travail des personnes âgées. 

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Informations complémentaires

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Finlande du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org.

Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Henrik Braconier et Petar Vujanovic sous la direction de  Piritta Sorsa. La recherche statistique a été effectuée par Isabelle Duong.

 

 

 

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