Marché du travail, capital humain et inégalités

Les gens d’abord : prendre en charge, ensemble, la dimension humaine de la crise

 

Remarques introductives d’Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE, lors de la réunion des ministres du travail du G8, sommet social 2009


Rome (Italie), 30 mars 2009


Monsieur le Ministre Sacconi, Mesdames et Messieurs :


C’est un grand plaisir pour moi que de participer à ce Sommet social 2009 du G8. Traiter la dimension humaine de cette crise économique, sujet qui nous réunit ici aujourd’hui, est le défi le plus important auquel nous sommes confrontés. Nous n’avons jamais connu crise économique plus grave, d’ampleur planétaire, de notre vivant, et nous ne pourrons y faire face que si nous joignons nos forces et travaillons ensemble.


L’économie mondiale est en train de se contracter. Partout, la raréfaction du crédit, les effets de richesse négatifs (liés à la baisse des prix de l’immobilier et des actions) et une perte généralisée de confiance freinent l’activité économique. Les flux commerciaux devraient se réduire de 9 % en 2009. Les entrées d’investissement direct étranger se contracteront à nouveau, après avoir diminué d’environ 20 % en 2008. Les flux d’aide au développement sont menacés et les envois de fonds des migrants chutent rapidement.


Cet affaissement de l’activité est en train de se traduire sans délai en crise de l’emploi et en crise sociale. Partout dans le monde, la situation du marché du travail se dégrade : les entreprises réduisent leur production, ferment des usines et licencient. D’après nos dernières prévisions (qui seront officiellement rendues publiques demain), le taux de chômage dans la zone de l’OCDE pourrait approcher les 10 % en 2010, contre 5.6 % en 2007. Cela signifie que la crise pourrait gonfler les rangs des chômeurs, dans la zone de l’OCDE, de quelque 25 millions de personnes, ce qui serait, de loin, l’augmentation la plus forte et la plus rapide du chômage, dans la zone de l’OCDE, depuis la seconde guerre mondiale.


Et la crise de l’emploi s’étend rapidement partout dans le monde. L’Organisation internationale du travail estime que le chômage au niveau mondial pourrait augmenter de 40 millions d’individus d’ici la fin de cette année.


Les groupes les plus défavorisés sur le marché du travail – jeunes, travailleurs peu qualifiés, immigrés et travailleurs temporaires – subissent déjà les effets de cette montée rapide du chômage. Ce sont les premiers à perdre leur emploi et ils n’ont généralement qu’un accès limité aux filets de protection sociale. Et comme ils ont aussi beaucoup de difficultés à retrouver un emploi, ils risquent de tomber dans le chômage de longue durée ou de se décourager.


Restaurer la croissance au niveau mondial n’est pas seulement une priorité économique et politique. C’est aussi un impératif éthique, moral, social et humain.


1. Relancer l’économie mondiale

Les prévisions de l’OCDE indiquent que la contraction en cours de l’activité économique s’aggravera cette année avant que la reprise ne gagne peu à peu de la vigueur en 2010. Les incertitudes qui entourent ces sombres perspectives sont exceptionnellement grandes et les risques restent clairement orientés à la baisse.


Une première mesure essentielle consiste à mettre en œuvre sans délai une stratégie cohérente pour remettre de l’ordre sur les marchés financiers. Avant tout, il faut traiter avec détermination le problème des actifs douteux des banques et, de façon plus générale, rassurer sur la solvabilité des banques, pour faire repartir le crédit et rétablir la confiance dans les marchés financiers. À cet égard, le plan Geithner est une initiative bienvenue. Nous avons tous grand intérêt à ce qu’il réussisse.


La relance macroéconomique est aussi indispensable pour freiner la chute de l’activité économique et éviter une spirale déflationniste. Il faut exploiter pleinement l’outil de la politique monétaire en maintenant ou en amenant les taux directeurs à un niveau proche de zéro. Les mesures prises par les banques centrales pour accroître la liquidité sur les marchés ont aussi contribué à compenser le resserrement des conditions financières.


La politique budgétaire joue dès à présent un rôle très important dans les pays de l’OCDE. En moyenne, pour les pays de l’OCDE qui ont pris un ensemble de mesures budgétaires discrétionnaires, le coût budgétaire cumulé, sur la période 2008 2010, représente 2¾ pour cent du PIB. À ces mesures discrétionnaires il faut ajouter l’accroissement des dépenses publiques de sécurité sociale et la baisse des prélèvements fiscaux qui intervient “automatiquement” en soutien de la demande lorsque l’économie faiblit. Au total, la politique budgétaire sera un puissant amortisseur du ralentissement de l’activité économique.


Mais toutes ces mesures destinées à remettre les pays sur la voie de la croissance ne produiront pas pleinement leurs effets si elles ne s’accompagnent pas des politiques de l’emploi et des politiques sociales appropriées.


2. Atténuer l’impact pour les gens : Les politiques de l’emploi et les politiques sociales

Les précédentes phases de ralentissement de l’économie ont donné d’intéressantes indications sur ce qui marche et ce qui ne marche pas. Cependant, le ralentissement actuel soulève des défis nouveaux, difficiles à traiter, pour les programmes sociaux et les programmes du marché du travail.

  • Le premier défi est de trouver les ressources supplémentaires nécessaires pour intensifier les programmes du marché du travail de façon à répondre adéquatement à la crise de l’emploi. Les besoins en financements additionnels varient notablement d’un pays à l’autre, selon la profondeur de la crise de l’emploi et l’ampleur des ressources d’ores et déjà disponibles. Pour donner un exemple parmi les pays du G8, j’indiquerai que les dépenses au titre de la garantie régulière de revenu au profit des chômeurs sont limitées en Russie, alors qu’elles vont de 0.2 % du PIB aux États Unis à 2 % en Allemagne ; et les dépenses au titre des mesures actives vont d’un peu plus de 0.1 % du PIB aux États Unis à 0.9 % en France.

    La bonne nouvelle, c’est que la plupart des plans de relance budgétaire que les pays du G8 et d’autres pays ont lancés – ou prévoient de lancer – comportent des fonds pour des mesures dans le domaine du marché du travail et dans le domaine social. La mauvaise nouvelle, c’est que ces financements additionnels sont assez limités, représentant environ 8-10 % des dépenses totales aux États Unis et en France, et moins dans les autres pays. Peut être y aura t-il là une occasion qui aura été manquée.

  • Le deuxième défi consiste à promouvoir la demande de main d’œuvre et éviter que les entreprises qui ne peuvent avoir accès au crédit soient contraintes de licencier. De nombreux emplois sont menacés de par le monde car les entreprises – en particulier les petites et moyennes entreprises – se trouvent confrontées à une contraction sévère de la demande conjuguée à un mouvement majeur de raréfaction du crédit. Une telle conjonction d’éléments pourrait entraîner des licenciements massifs inefficients, socialement très coûteux et qui pourraient justifier des mesures d’aide au chômage partiel ou des allégements temporaires de cotisations sociales de façon à maintenir au moins certains de ces emplois.

    Il importe d’agir rapidement dans ce sens et de concevoir des mesures d’aide qui maximisent les gains d’emploi et minimisent les effets annexes négatifs. Et nous devons veiller à ce que ces systèmes d’aide soient bien ciblés sur les entreprises pour lesquelles la demande n’est déprimée que temporairement, ou – s’agissant des aides à l’embauche – sur les travailleurs défavorisés qui ont le plus de difficultés à trouver un emploi par eux mêmes. Il est essentiel aussi que ces subventions cessent au bon moment, dès que la reprise s’enclenche.

  • Le troisième défi consiste à mettre en place des filets de sécurité suffisants en période de grave ralentissement de l’activité économique pour les personnes qui perdent leur emploi et les familles à bas revenu. Tous les pays du G8 – et la plupart des autres pays de l’OCDE – ont des systèmes d’indemnisation du chômage qui apportent une garantie de revenu aux chômeurs. Mais la générosité de ces systèmes varie notablement d’un pays à l’autre, et dans ceux où la durée maximum de versement des prestations est brève, des extensions temporaires pourraient s’envisager afin d’éviter que les chômeurs de longue durée ne tombent dans la pauvreté. Cela devrait aller de pair avec un suivi strict des conditions d’éligibilité pour parer aux abus et/ou éviter de créer une dépendance.

    Mais dans les pays où le travail à temps partiel, le travail temporaire et d’autres formes d’emploi “atypiques” se sont développées, on peut craindre aussi qu’une part croissante de travailleurs n’ait pas accès du tout aux allocations chômage.

    Il est donc important de veiller à ce que les prestations d’aide sociale soient suffisantes et accessibles aux personnes travaillant dans des conditions d’emploi atypiques qui perdent leur emploi et qui n’ont pas droit aux allocations chômage. Mais les pays doivent aussi traiter le problème plus structurel de l’étroitesse du champ d’application de l’assurance chômage. Et, de fait, un certain nombre de pays du G8 ont étendu – ou prévoient d’étendre – la couverture de l’assurance chômage (par exemple, la France, l’Italie et le Japon). Nous soutenons ces initiatives, mais nous engageons aussi vivement les pays qui prévoient d’étendre le champ d’application de l’assurance chômage à appliquer avec rigueur les critères de recherche d’emploi de façon à minimiser les phénomènes désincitatifs vis à vis de l’activité.

  • Le quatrième défi consiste à continuer de donner la priorité à “l’activation”. Au cours de la dernière décennie, de nombreux pays de l’OCDE ont conjugué des services efficaces de retour à l’emploi et des incitations fortes à la recherche de l’emploi, en les associant à des menaces de sanctions limitées sur les prestations. Cette stratégie a fonctionné dans un contexte de croissance et de progression de l’emploi. C’est un défi tout à fait différent que de continuer de privilégier l’activation dans le contexte d’un marché du travail déprimé où les offres d’emploi sont beaucoup plus rares.
    Étendre les programmes actifs du marché du travail serait important pour préserver ce choix de l’activation, mais j’anticipe deux difficultés :

    - Premièrement, il peut être difficile, face à un effectif de chômeurs qui augmente rapidement, d’augmenter à due proportion les ressources des services publics de l’emploi, notamment parce qu’il faut du temps pour recruter et former de bons conseillers en emploi. La coopération avec des agences d’emploi privées pourrait être utile à cet égard, surtout si les agences privées sont rémunérées selon une formule qui récompense les résultats et minimise le risque d’écrémage, autrement dit le risque que les agences se concentrent sur le placement des demandeurs d’emploi les plus aisément employables.

    - Deuxièmement, la palette des services de l’emploi devrait être ajustée de façon à refléter les changements dans l’efficacité relative des différents types de mesures en phase de ralentissement. Les services publics de l’emploi pourraient mettre fortement l’accent sur l’aide à la recherche d’emploi des demandeurs d’emploi les plus employables. Il faudrait s’appuyer davantage sur la formation, surtout si elle est liée aux besoins des marchés du travail. Il serait souhaitable également de davantage recourir aux embauches ciblées et aux aides à l’insertion professionnelle, ainsi qu’aux mesures de création d’emplois dans le secteur public, pour les chômeurs les plus difficiles à placer. Mais même une telle stratégie articulée autour de trois axes soulève des problèmes essentiels de mise en œuvre. Il est impératif de contrôler attentivement la qualité et la pertinence des formations qui bénéficient de financements publics. Les programmes de création d’emplois publics devraient avoir un caractère temporaire et il faudrait y mettre fin dès que la reprise est engagée.

  • Enfin, il est indispensable de préserver une offre de travail efficace, même en phase sévère de ralentissement. Le vieillissement démographique va soumettre les budgets et la protection sociale à des tensions de plus en plus fortes, dans de nombreux pays, à très brève échéance, et il faut résister à la tentation qui nous pousserait à traiter la crise de l’emploi en réduisant l’offre de main d’-œuvre. Le défi dans ce domaine se situe aux deux extrêmes de la distribution des âges : les jeunes et les travailleurs âgés.

Ces derniers mois, déjà, nous avons vu le taux de chômage des jeunes augmenter beaucoup plus rapidement que celui des adultes. Des mesures décisives, ciblées sur les jeunes à risque, doivent être prises maintenant. Par exemple, le subventionnement des contrats d’apprentissage pour les jeunes non qualifiés, et le développement des écoles de la deuxième chance, pourraient aider à réduire le risque que les jeunes entrent sur le marché du travail sans qualifications. On pourrait aussi envisager d’élever l’âge de sortie de la scolarité (qui pourrait être, par exemple fixé à 18 ans). Complétée par des mesures destinées à diversifier les choix éducatifs et centrée sur l’acquisition de qualifications qui répondent aux besoins des entreprises, une telle réforme pourrait être un moyen très efficace de faire en sorte que les jeunes sortent du système scolaire en ayant un niveau minimum de qualifications.


À l’autre bout de la distribution des âges, il faut résister aux pressions qui pousseraient à traiter le problème des travailleurs âgés en ouvrant plus largement l’accès aux préretraites ou aux prestations d’invalidité. L’expérience des années 1970 tend à indiquer que le recours aux cessations anticipées d’activité pour libérer des emplois pour les jeunes est une formule qui ne fonctionne pas, et il faut beaucoup de temps pour revenir sur ce type de dispositif lorsque l’économie redémarre. Récemment, plusieurs pays ont pris des mesures pour aider les personnes ayant des problèmes de santé qui souhaitent travailler à rester présentes sur le marché du travail. Il convient de poursuivre les efforts dans ce sens.


Mesdames et Messieurs,
Les politiques du marché du travail et les politiques sociales sont des instruments essentiels pour aider les travailleurs et leurs familles à traverser l’orage qui nous frappe actuellement. Il faut intervenir rapidement et efficacement pour éviter que la crise financière ne devienne une crise sociale à part entière, aux effets dramatiques sur les travailleurs vulnérables et les ménages à faible revenu. Cette réunion est une occasion unique de partager nos expériences et de tirer les enseignements des politiques et des programmes menés par chacun.


Les aspects qui doivent retenir le plus l’attention varient selon les circonstances propres à chaque pays. L’important est d’avoir un programme d’ensemble cohérent. J’ai signalé certains des éléments clés d’un tel programme, et ses différents aspects sont examinés de façon plus approfondie dans le document de référence établi par l’OCDE, ainsi que dans les documents sur la crise qui seront examinés par les Ministres de l’emploi et du travail des pays de l’OCDE, lorsqu’ils se réuniront à Paris, les 28 et 29 septembre.


N’oublions pas que la plupart de ces instruments d’action destinés à atténuer l’impact humain de la crise ne sont pas accessibles à la grande majorité des individus sur cette planète. En gros, un quart seulement des pays en développement vulnérables ont la capacité de financer des programmes de création d’emplois ou de protection sociale. La plupart des pays en développement connaissent aujourd’hui de sérieuses difficultés et des tensions sociales en raison d’une crise qu’ils n’ont pas créée. Nous ne pouvons pas nous en désintéresser, à la fois pour des raisons éthiques et par intérêt bien compris. Le problème du chômage du monde en développement est un problème du G7, un problème pour les pays de l’OCDE. Nous devons traiter la crise de l’emploi au niveau mondial ensemble, dans le cadre d’une coopération internationale renforcée et plus fédératrice. Les politiques nationales ne sont plus suffisantes.


Je vous félicite donc d’avoir organisé ce Sommet social qui nous rassemble tous et espère très vivement que la prochaine réunion du G20 traitera aussi de la dimension humaine de la crise. Car nous ne pouvons plus penser que nous nous sauverons nous mêmes sans sauver les autres.


Je vous remercie.

 

 

 

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