Département des Affaires économiques

Étude économique de la Suisse 2003 (janvier 2004): Enjeux budgétaires à moyen et long terme

 

Quand et comment les comptes de la Confédération devraient être équilibrés ? 

Le relâchement temporaire proposé de la règle du frein à l’endettement s’inscrit dans un programme pluriannuel d’assainissement des finances publiques conçu pour éviter de nuire à la crédibilité de la stratégie budgétaire de la Confédération. La mise en œuvre d’une stratégie d’équilibrage des comptes fédéraux, qui fait l’objet d’un consensus, se heurte toutefois à deux contraintes. En premier lieu, il faut mettre un terme à la hausse de la pression fiscale qui a été plus forte que dans les autres pays pendant la dernière décennie. De fait, le plan d’assainissement, d’un montant de ¾ pour cent du PIB à l’horizon 2006, donne à juste titre la priorité au contrôle des dépenses. En second lieu, comme le budget de la Confédération ne représente qu’environ 10 pour cent du PIB, des contraintes existent également du côté des dépenses lesquelles empêchent une réduction trop rapide des dépenses fédérales. Ces contraintes limitent l’ampleur des ajustements proposés, lesquels ne permettront d’ailleurs pas de respecter la règle du frein à l’endettement en 2005 et 2006. Ceci milite en faveur de réformes s’attaquant davantage aux causes de la hausse des dépenses que ne le prévoit ce plan d’assainissement qui a été conçu en un court délai et n’a pas prévu de réformes de fond. L’objectif devrait être d’infléchir durablement la tendance des dépenses et de la rendre compatible avec celle des recettes à moyen terme. L’importance de cet ajustement des dépenses dépendra de l’évolution future de la croissance tendancielle.

Tendance des recettes fiscales dans les pays de l'OCDE
En pourcentage du PIB, 1990-2002 (1 )

1. Différence entre la part des recettes fiscales en pourcentage du PIB en 2002 et celle de 1990 pour tous les pays, sauf pour l'Australie, les États-Unis et le Japon (1990-2001).
Source :   OCDE, Statistiques des recettes publiques.


Comment améliorer l’application de la règle du frein à l’endettement ? 

Les difficultés initiales d’application du frein à l’endettement ne doivent pas remettre en cause la discipline budgétaire de la Confédération que cette règle vise à garantir à moyen terme. Ces difficultés traduisent les problèmes d’estimation de ce solde structurel, lequel peut être affecté de mouvements temporaires. Des ajustements techniques ont cependant été adoptés par les autorités pour limiter l’impact des fluctuations transitoires des recettes liées aux cycles des actifs financiers. Il convient maintenant de laisser fonctionner quelque temps la règle budgétaire modifiée et d’engranger davantage d’information sur son fonctionnement avant de procéder à de nouvelles modifications. Toutefois, certaines leçons peuvent être tirées de l’application initiale de cette règle. Ainsi, il pourrait être souhaitable d’identifier de façon plus explicite la composante irrégulière non cyclique de la balance budgétaire au lieu des ajustements ad hoc adoptés. La règle du frein à l’endettement devrait aussi être incorporée dans un cadre à moyen terme afin d’éviter des réglages annuels fins de la politique budgétaire et de concilier les objectifs de contrôle et d’affectation efficiente des dépenses publiques. Les principes sous-tendant la règle du frein à l’endettement devraient aussi être respectés dans le plan financier de quatre ans.


Quelles réformes des pensions sont nécessaires ? 

L’architecture du système de retraite, associant financement par répartition et par capitalisation, limite mieux que dans les autres pays l’impact budgétaire du vieillissement de la population. Toutefois, le financement des pensions publiques du premier pilier n’est pas assuré au-delà de 2015. L’ouverture récente de discussions visant à combler le besoin de financement estimé à 2¼ pour cent du PIB entre 2015 et 2040 est bienvenue. Les délais de mise en œuvre d’une réforme dans ce domaine ne doivent pas être sous-estimés, d’autant que les réformes doivent être progressives pour donner suffisamment de temps aux assurés pour s’y adapter. Celles-ci pourraient inclure un relèvement de l’âge de la retraite de 65 à 67 ans et une réforme du système d’indexation des pensions, même si cette dernière mesure pourrait être difficile à maintenir à long terme. Il paraît justifié, pour des raisons d’équité intergénérationnelle, de modifier à la fois les recettes, par exemple une hausse de TVA, et les prestations. Le choix de mesures ne pénalisant pas la croissance, comme celles prolongeant les durées d’activité, serait aussi rationnel et compatible avec l’allongement des durées de vie tandis que l’ampleur des ajustements nécessaires pourrait être limitée grâce à la mise en œuvre d’une politique efficace de croissance. Outre la réforme des pensions de base, il faut aussi garantir la situation financière de l’assurance-invalidité, qui s’est aggravée ces dernières années avec la forte hausse du nombre des rentes versées. La réforme de ce système, qui entrera en vigueur en 2004, assainira sa situation financière avec des recettes supplémentaires et elle renforcera la surveillance de la Confédération sur l’octroi des rentes d’invalidité dans les différents cantons. Toutefois, ces mesures risquent de ne pas suffire pour freiner la hausse des dépenses et financer ce régime jusqu’en 2020. Il est important que l’invalidité n’entraîne pas une dépendance à long terme par rapport aux prestations pour les personnes susceptibles de réincorporer le marché du travail et la réintégration de celles-ci devrait être facilitée.


L’ajustement des bilans des caisses de pensions devrait-il être rapide ? 

Une réforme de la prévoyance professionnelle, qui fonctionne par capitalisation, a par ailleurs été engagée. Elle prévoit notamment une modification du calcul des pensions pour tenir compte de l’allongement des durées de vie. Un tel ajustement est clairement approprié. Des mesures ont aussi été adoptées ou sont en discussion pour tenir compte de l’impact sérieux de la forte baisse des marchés financiers sur la solvabilité des caisses de pension, dont le taux de couverture a fléchi de 20 à 30 points de pourcentage depuis la fin des années 90, pour se situer en moyenne en dessous de 100 pour cent de leurs engagements. Il est donc important de prévoir des mesures correctives, comme la baisse du taux de rémunération minimum des actifs liés à la prévoyance professionnelle obligatoire et aussi l’élargissement des instruments permettant aux caisses de pension de redresser progressivement leurs bilans. Il ne serait pas réaliste de tabler sur un rebond substantiel des marchés financiers pour préserver la solidité de ce système de retraite. Il importe cependant d’éviter qu’un redressement trop rapide des bilans des fonds de pension ne perturbe la conjoncture actuellement fragile. Une meilleure information est nécessaire à l’amélioration de la surveillance de ces régimes et elle permettrait aux autorités de suivre plus finement l’évolution de la situation en vue de prévenir un ajustement plus rapide que nécessaire des fonds de pension en difficulté. A plus long terme, une amélioration de la transparence des comptes des fonds de pension et de la surveillance est aussi indispensable pour préserver la confiance du public dans ce système. Une meilleure supervision des caisses contribuerait sans doute à éviter que le « surplus de rendement » par rapport au taux minimum ne profite qu’à ceux qui ont atteint l’âge de la retraite dans les phases de hauts rendements, et soit mieux réparti entre les assurés. Une telle évolution devrait aussi s’accompagner d’une gestion flexible à la hausse comme à la baisse du taux de rendement minimum.

Cliquer ici pour télécharger la Synthèse (en format pdf). La Synthèse contient les évaluations et recommandations de l'OCDE.

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