Examens par les pairs des membres du CAD

Suisse: Examen de l'aide principales conclusions et recommandations

 

 

En termes de pourcentage du produit national brut (PNB), l'aide publique au développement (APD) de la Suisse était en légère progression en 1999, à 0.35 % contre 0.32 % en 1998, du fait de la hausse de l'aide humanitaire liée à la crise du Kosovo. Ces chiffres se situent en deçà de l'objectif de 0.40 % du PNB fixé depuis 1991 et mentionné dans le programme de législature. De plus l'obligation constitutionnelle de réduire puis stabiliser le déficit du budget fédéral ne laisse pas d'espoir que ce pourcentage augmente dans un avenir proche (la Suisse n'est pas membre des Nations unies et n'a jamais souscrit à l'objectif de 0.7 %
du PNB fixé par cette organisation). En 1999 elle se classait au septième rang des pays Membres du CAD en terme de ratio APD/PNB, soit un gain de trois places depuis le dernier examen de l'aide, mais toujours au quatorzième rang en termes de montant des versements nets d'APD.


Une enquête d'opinion réalisée en 1999 a montré que 76 % de la population étaient favorables à l'aide au développement (56 % à son maintien et 20 % à son augmentation). Ce fort soutien populaire se reflète également dans l'adhésion de la grande majorité des parlementaires. De plus, une importante communauté d'organisations non gouvernementales (ONG) exerce une forte influence sur la politique suisse. Elles jouent un rôle essentiel d'information et d'éducation du public en matière d'aide au développement, ainsi
que d'aiguillon de l'administration, notamment pour les aspects liés à la cohérence entre la politique d'aide et les politiques poursuivies dans d'autres domaines ayant un impact sur le développement des pays bénéficiaires de l'aide. Une Commission consultative joue un rôle important, et qui mériterait d'être renforcé, pour appuyer la politique suisse de coopération au développement.


La concentration sur les pays les plus pauvres


L'APD de la Suisse se caractérise par un ciblage effectif sur les pays les plus pauvres. Sur les 17 pays de concentration du Sud, 10 appartiennent à la catégorie des pays les moins avancés (PMA), six sont des pays à faible revenu (PFR) et un seul, le Pérou, est un pays à revenu intermédiaire. De ce fait la part des versements bruts d'aide bilatérale ventilable allant aux PMA était de 37 % en 1999, un niveau nettement supérieur à la moyenne du CAD (25 %). Compte tenu de ce que le pourcentage correspondant était de 27 % pour les PFR, la part globale des deux catégories de pays était de 64 % en 1999, là encore au-dessus
du pourcentage correspondant pour le CAD (56 %).


La politique en matière de réduction de la dette


En matière de réduction de la dette, la Suisse a dès le début des années 1990 joué un rôle innovateur, en mettant en place des fonds de contrepartie pour financer des petits projets à caractère social et environnemental. Par conséquent, la quasi-totalité de la dette bilatérale à son égard a déjà été annulée. Ceci l'a conduite depuis trois ans à inscrire ses contributions dans le cadre de l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), sous forme de versements effectués à divers fonds multilatéraux de désendettement. La part de l'allégement de la dette dans l'APD est limitée (2 % du total en 1999), mais il est prévu une
contribution supplémentaire de 38 millions de $, dans le cadre du renforcement de l'initiative PPTE.


L'aide humanitaire


L'aide humanitaire suisse a représenté en 1999 21 % du total de l'APD, pourcentage en augmentation, du fait d'un crédit supplémentaire pour les Balkans. Elle s'appuie notamment sur le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC). Celui-ci comporte 1 500 membres volontaires, et son organisation et sa rapidité d'intervention sont remarquables. L'aide humanitaire cherche à s'articuler de plus en plus avec l'aide à la reconstruction, démarche notamment suivie pour la réinstallation des réfugiés du Kosovo.


La flexibilité du cadre budgétaire


En matière budgétaire l'Assemblée fédérale approuve des crédits de programme pluriannuels, assortis de plafonds fixes de financement, et renouvelés périodiquement (tous les quatre ans environ). Ceci offre une bonne visibilité àl'administration pour planifier ses interventions sur le moyen terme, mais également une bonne souplesse potentielle dans la mesure où l'affectation des crédits est flexible et où ils peuvent être prorogés.


La mise en oeuvre de l'aide sur le terrain


La mise en oeuvre de l'aide s'effectue dans le cadre de stratégies-pays à moyen terme, ce qui mérite d'être souligné àplus d'un titre : la préparation de ces programmes s'effectue de façon participative, en y associant aussi bien les autorités locales que des représentants de la société civile. Ces stratégies portent sur cinq ans et se déclinent ensuite en programmes annuels discutés entre le bureau de coordination et les agences suisses d'exécution des projets. Les programmes quinquennaux et les programmes annuels formulent des objectifs non seulement par secteur ou par projet, mais aussi pour les questions transversales : égalité homme-femme, décentralisation et démocratie, etc. Ces stratégies gagneraient
néanmoins à s'inscrire plus clairement dans la stratégie des pays concernés.


Les bureaux de coordination installés dans les pays de concentration sont autonomes par rapport aux ambassades, et jouissent également d'une forte délégation de pouvoir et de compétencede la part du siège. C'est surtout le cas en matière d'identification et d'exécution des projets, tandis que la capacité d'engagement est limitée à 200 000 francs suisses (FS). Le nombre des personnels expatriés est limité (74 fin 1999), et il existe une politique de recrutement de professionnels locaux de bon niveau. Les effectifs sur le terrain semblent donc globalement suffisants.


La politique d'information et de sensibilisation du public


Des moyens significatifs (près de 7 millions de FS par an) sont consacrés à cette activité.L'objectif poursuivi est triple : il s'agit de faire comprendre la nécessité de la coopération au développement, de faire connaître ce quiest réalisé dans ce domaine et de montrer que c'est dans l'intérêt de la Suisse. Environ un quart des moyens est consacré aux actions auprès desécoles, à travers une fondation regroupant la Confédération, les cantons, les ONG et des associations d'enseignants. Les actions sur les médias et auprès
des journalistes sont également appréciées, tout comme la revue Un seul monde publiée par la Direction du développement et de la coopération (DDC).

Le système à deux piliers : la DDC et le seco

L'aide suisse est gérée par deux administrations différentes : la DDC, qui fait partie du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), et le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco), qui appartient au Département fédéral de l'économie (DFE). Les deux organismes gèrent chacun 75 % et 13 % de l'APD bilatérale suisse respectivement. Ils relèvent de la Loi fédérale de 1976 et ils ont donc le même cadre de politique de coopération internationale, mais n'ont pas de stratégie opérationnelle commune. Chacun a ses propres objectifs, instruments et moyens. La DDC a sa propre image directrice et a mis au point en juin
2000 la Stratégie 2010.La différence des instruments explique que la contribution du seco à la réduction de la pauvreté ne soit qu'indirecte. Cependant il promeut les préoccupations de développement au sein du DFE. Cette approche duale est en général perçue par les protagonistes comme un atout enrichissant. Un certain nombre de chevauchements et de contradictions continuent néanmoins à exister en dépit des nombreux efforts effectués et des progrès réalisés depuis le dernier examen pour développer une approche stratégique opérationnelle commune entre la DDC et le seco.


La dispersion de l'aide


Malgré une volonté affichée de la DDC de concentrer l'aide, on constate que les 17 pays de concentration n'ont reçu en 1998 que 47 % des versements bruts d'aide bilatérale ventilable. La liste des pays de concentration, s'est enrichie au fil des ans de quatre pays à programmes spéciaux (Afrique du Sud, Madagascar, Palestine et Rwanda) ce qui porte de facto cette liste à 21. Le seco, qui a ses propres priorités, n'a pas de politique de concentration. Par ailleurs, le programme pour les pays de l'Est comporte aussi des
pays prioritaires, au nombre de neuf, dont six sont des pays de la Partie I du CAD. En tout 27 pays sont donc « prioritaires », ce qui est beaucoup pour un programme de taille moyenne. La dispersion provient aussi de ce que l'aide transitant par les ONG, incluse dans l'APD bilatérale (25 %) et les enveloppes-pays (dans le cadre juridique suisse) n'est pas soumise au critère de concentration. Enfin, un certain nombre des programmes-pays ne se concentrent pas suffisamment sur un nombre limité de secteurs et de projets, mais témoignent d'interventions parfois trop nombreuses sur des projets de petite taille dont
certains tendent à se pérenniser. Tout ceci conduit à un certain saupoudrage de l'aide, qui ne peut que réduire son efficacité et son impact.


L'orientation insuffisante vers la réduction de la pauvreté


Il est généralement très difficile d'estimer l'efficacité d'un système d'aide, mais l'analyse transversale « Lutte contre la pauvreté et "empowerment" »,réalisée à la demande de la DDC, apporte des éléments de réponse. Elle porte sur la période 1992-97, et conclut que la participation de nombreux intermédiaires et la définition très vague des groupes cibles conduisent à privilégier implicitement une approche indirecte de la lutte contre la pauvreté. Cette analyse montre également que, faute peut-être d'une définition claire de la
pauvreté,dansplusde 50 Þs cas,ladéfinition du groupe cible est inexistante, et l'absence d'indicateurs freine les actions entreprises sur le terrain. Il reste que 40 % des projets visent à satisfaire des besoins essentiels et que la promotion de la société civile est une préoccupation dans nombre d'activités. Près dela moitié des projets accordent une attention particulière aux femmes en tant que groupe cible : l'intégration de l'égalité homme-femme, sans être encore systématique, est en train de devenir une préoccupation importante.
S'agissant de la ventilation sectorielle de l'aide, on constate que malgré l'adhésion entière de la Suisse à l'initiative 20/20, qui vise à allouer 20 % du total de l'aide aux services sociaux de base, cet objectif reste difficile à atteindre. Les engagements d'aide bilatérale ventilable allant à l'éducation de base ne représentaient en effet que 2 % de celle-ci en 1998-99 et 3 % pour la santé debase.En intégrant l'aide en matière de population et celle allant à la distribution d'eau et à l'assainissement, pour la part relevant de l'initiative, le total allant aux secteurs sociaux de base représentait 13 % de l'aide bilatérale ventilable et 15 % de l'APD totale ventilable. A titre de comparaison, les moyennes du CAD étaient de 10 % et 11 %
respectivement.


Le développement de l'approche sectorielle


La DDC a de longue date adopté des démarches participatives, qui encouragent le développement à la base et la responsabilisation des bénéficiaires. Ceci explique peut-être que la DDC soit un peu sceptique face à l'approche sectorielle, ce qui rejoint les inquiétudes et la résistance des régisseurs et ONG suisses envers une méthode qui tend à les marginaliser. Mais un début d'évolution se dessine dans ce domaine depuis le
dernier examen, peut-être en raison des limites de plus en plus évidentes de l'approche traditionnelle par projet. Il existe une grande hétérogénéité des positions des bureaux de coordination sur le sujet, mais l'exemple de la Tanzanie montre clairement l'intérêt del'approche.


La mise en oeuvre de l'aide par les agences d'exécution


La mise en oeuvre des projets de la DDC ne relève que trop rarement de la responsabilité des bénéficiaires de projets, hormis pour les petits projets avec les communautés de base. Certes, 25 % des sressources vont à diverses institutions comme le Comité International de la Croix Rouge (CICR) ou aux ONG, en tant que subventions à leurs programmes propres. Mais une partie des projets financés par la DDC sont mis en oeuvre directement par elle (29 % de ses ressources en 1998), avec l'aide d'unités d'exécution indépendantes. Une autre partie des projets sont mis en oeuvre par des consultants extérieurs ou des ONG,
appelés « régisseurs » (27 %), qui sont choisis par la DDC elle-même,dansla plupartdes cas,degré àgré.


Cette approche est contestable, puisqu'elle limite l'appropriation des projets par les bénéficiaires. Par ailleurs le fait que les « régisseurs » soient désignés sans recoursà la concurrence est potentiellement un facteur de hausse du coût de leurs prestations et donc des coûts d'exécution des projets. Enfin ce système repose toujours sur les mêmes d'agences d'exécution, ce qui rend les réorientations et les remises en cause difficiles, limite la flexibilité et constitue un facteur de rigidité.Tout ceci va dans le sens d'une logique
d'abonnement, qui conduit à multiplier les phases successives des projets, à prolonger leur durée et s'oppose ainsi à leur viabilité. Dans le cadre d'une nouvelle loi sur la passation des marchés publics adoptée début 1996, il est prévu que soient soumis à appels d'offres tous les marchés d'un montant supérieur à 50 000 FS. Il reste néanmoins à mettre en oeuvre de manière plus systématique cette volonté d'introduire le principe de concurrence dans l'attribution des marchés.


L'appui au secteur privé


Le soutien au secteur privé prend maintenant la forme de partenariat avec des investisseurs privés, à travers la participation du seco à 20 sociétés financières spécialisées dans les pays en développement. Il existe également un fonds d'études et une société de conseil en investissements, la Swiss organisation for facilitating investments (SOFI). Cette gamme d'instruments assez complète s'est renforcée avec la création par le seco en mars 1999 de la Swiss Development Finance Corporation (SDFC), société financière au capital de 55 millions de FS. On peut toutefois s'interroger sur le fait que le seco soit minoritaire au capital
et au Conseil de la SDFC et ne participe pas à sa gestion opérationnelle, déléguée à des consultants, alors qu'il devra prendre en charge une partie importante des déficits, inévitables au cours des premières années de fonctionnement. Le seco et la société de gestion se sont mis d'accord sur les critères de la politique d'investissement, mais la participation du seco au seul Conseil d'administration ne peut garantir que les préoccupations de développement seront toujours prépondérantes dans les décisions de gestion.

L'indépendance du système d'évaluation


Depuis 1996 la DDC a supprimé l'ancien service d'évaluation. Dans le cadre du système de gestion du cycle de projet, la fonction d'évaluation a été répartie entre une unité dite de contrôle stratégique, située auprès de la direction, et quatre unités dites de contrôle opérationnel, situées au sein même des divisions opérationnelles. Ces dernières décident du programme des évaluations, les réalisent où les font réaliser, en tirent les enseignements et sont censées en assurer la rétroaction. La fonction d'évaluation au seco esten cours de renforcement, mais elle n'est assurée que par un agent à mi-temps, ce qui paraît insuffisant.
Le nouveau système de la DDC ne paraît pas conforme aux principes du CAD en matière d'évaluation de l'aide, dans la mesure où la localisation des unités d'évaluation ne permet pas de garantir leur indépendance. Par ailleurs l'accent mis sur le suivi (monitoring), et notamment sur les auto-évaluations et les évaluations à mi-parcours, conduit à privilégier une analyse centrée sur la mise en place des composantes des projets et non sur leurs résultats et leur impact. Même si 10 % des projets font l'objet d'évaluations externes par des consultants, celles-ci ont lieu en général vers la fin de chaque phase d'exécution, et les évaluations ex-post sont peu fréquentes. Le réseau des consultants est limité,cequipose
également la question de leur indépendance. L'évaluation des stratégies ou des politiques à un niveau horizontal ou sectoriel mériterait également d'être développée. Enfin l'association des partenaires locaux pourrait être améliorée.


Le renouvellement du personnel


Le problème principal de la DDC en matière de gestion du personnel tient au déséquilibre de la pyramide des âges, avec un âge moyen élevé. Ceci reflète un faible renouvellement du personnel, lié en partie à l'absence de passerelle avec les autres directions du DFAE, et à la faiblesse du recrutement de jeunes agents pendant une longue période. Ceci risque de poser de difficiles problèmes d'organisation de la relève pendant les dix ans à venir. A l'inverse une restructuration majeure intervenue en 1999 au seco a entraîné le renouvellement de la moitié du personnel en l'espace d'un an, ce qui pose le problème inverse de l'acquisition d'une expérience du développement par le personnel nouvellement recruté.


Les Lignes directrices Nord-Sud accordent une place importance à la cohérence des différentes politiques ayant un impact sur le développement des pays bénéficiaires de l'aide, ce qui constitue un exemple pour les Membres du CAD. La DDC s'y est beaucoup investie, notamment en élaborant un plan d'action 1995-98 pour la mise en oeuvre des Lignes directrices. Dans la pratique, la recherche d'une plus grande cohérence reste difficile. Elle a été souvent perçue par les autres départements concernés comme une tentative de la DDC pour interférer dans des domaines qui n'étaient pas de sa compétence.


Des progrès ontété accomplis dans certains domaines, par exemple en matière 'exportations d'armes, qui font l'objet d'une consultation systématique de la DDC. De même la conditionnalité politique, visant à améliorer le respect des droits de l'homme par les bénéficiaires de l'aide, a pris une nouvelle dimension, pouvant conduire à la réorientation du contenu de certains programmes. Le Conseil fédéral est amené àse prononcer sur la question du maintien ou non de la coopération avec certains Etats, la rupture étant
considérée comme une solution d'« ultima ratio », qui n'a pasencoreété mise en oeuvre. Enfin la société civile, à travers les ONG, peut faire valoir ses préoccupations.


Des problèmes subsistent toutefois dans un certain nombre de domaines. C'est le cas de la garantie des risques à l'exportation (GRE) : des garanties sont accordées pour des projets où l'impact social et environnemental est discutable. C'est également le cas en matière de lutte contre les transferts de capitaux illégalement acquis. Dans ce domaine, la Suisse a ratifié la convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers, dont l'application bénéficiera de l'instauration prochaine de la responsabilité pénale des personnes morales. L'entrée en vigueur, le 1er avril 1998, de la loi sur le blanchiment d'argent a constitué un progrès pour réduire la fuite des capitaux.


Des conflits demeurent donc entre différentes politiques ayant un impact sur les pays en développement. Néanmoins la Suisse est certainement l'un des plus avancés des Membres du CAD dans son approche de la cohérence, dont l'ambition est de supprimer les conflits les plus aigus. A cet effet la Suisse dispose de procédures pour les identifier clairement et les présenter au niveau politique, afin de les résoudre en prenant en compte autant que possible les objectifs de la politique de développement.


Sur la base de ces conclusions, le CAD recommande que la Suisse :

  • Continue à réduire les contradictions qui peuvent subsister entre les approches de la DDC et du seco, en poursuivant les efforts engagés pour développer une approche stratégique opérationnelle commune.
  • Profite de l'amélioration de la situation économique et budgétaire pour porter rapidement le volume global de l'aide au moins jusqu'au niveau de 0.40 % du PNB, qui constitue un objectif affiché, sans perdre de vue l'objectif de 0.70 % fixé par les Nations unies.
  • Accroisse la concentration de l'aide, en revoyant de façon plus régulière la liste et le
    nombre des pays prioritaires.
  • Fasse un bilan de tous les projets engagés de longue date et qui tendent à se perpétuer.
  • Réaffirme la priorité donnée à la réductionde la pauvreté comme objectif fondamental à
    travers lequel doivent s'ordonner tous les autres, en revoyant progressivement les
    stratégies-pays dans cette optique, ce qui suppose qu'une fraction accrue de l'aide aille aux secteurs sociaux de base.
  • Tienne compte des objectifs internationaux de développement (OID) et s'associe aux
    efforts déployés par la communauté internationale pour définir des indicateurs de mesure des progrès accomplis.
  • Assure une prise en compte plus homogène et systématique de l'égalité homme-femme dans l'ensemble du système d'aide.
  • Continue à examiner la possibilité de recourir plus largement à l'approche sectorielle dans la mise en oeuvre de l'aide.
  • Continue le processus de décentralisation déjà engagé, ce qui permettra une participation plus fréquente à la mise au point des programmes sectoriels sous forme d'aide budgétaire, auxquels la DDC et le seco commencent à participer.
  • Prenne des mesures pour que les partenaires locaux soient chargés del'exécution des projets, et mette effectivement en application la loi de 1996 prévoyant des appels d'offres pour le choix des agences d'exécution.
  • Réforme le système d'évaluation de l'aide pour assurer son indépendance et garantir une rétroaction accrue des enseignements apportés parlesévaluations.
  • Considère avec attention les difficultés rencontrées en matière de personnel, en particulier la nécessité d'assurer une plus grande stabilité du personnel au seco.
  • Renforce le rôle de la Commission consultative pour le développement et la coopération internationaux.
  • Continue à porter attention à la mise en oeuvre effective d'une plus grande cohérence entre la politique de coopération et d'autres politiques susceptibles d'avoir des effets négatifs pour les pays en développement.

Cet ouvrage est disponible dans Les Dossiers du CAD. Pour commander, veuillez visiter Les Editions de l'OCDE.

 

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