Examens par les pairs des membres du CAD

Suisse (2009) Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Cadre général de la coopération pour le développement


Orientations juridiques et politiques


De solides fondements juridiques


La Suisse possède une longue tradition de coopération, en particulier dans le domaine humanitaire. Elle est regardée, au sein de la communauté mondiale de l’aide, comme un donneur constructif, qui prend une part active à la réflexion internationale sur des questions telles que l’appropriation, la gouvernance et les États fragiles. Sa politique de coopération pour le développement est guidée tout à la fois par un souci de solidarité et par la poursuite de son intérêt personnel bien compris, association inscrite dans la Constitution fédérale de 1999. Reconnaissant que la solidarité est primordiale dans un monde de plus en plus interdépendant, la Suisse est déterminée à accroître le volume et la qualité de son aide.


Le programme d’aide de la Suisse trouve sa justification dans deux lois fédérales, à commencer par la Loi fédérale sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales (1976). Celle-ci définit les objectifs de l’aide internationale apportée par la Suisse aux pays du Sud tout en prévoyant une marge de manœuvre suffisante pour permettre une adaptation face à l’évolution du contexte de la coopération internationale. De son côté, la coopération pour le développement avec les pays d’Europe orientale et de la Communauté des États indépendants est régie par une loi spécifique, adoptée en 1995 et prorogée pour dix ans en 2006. Ces deux lois fédérales prévoient un dispositif de financement pluriannuel de l’aide publique, à travers des crédits-cadres soumis à l’approbation du parlement. Chaque crédit-cadre est justifié par un message du Conseil fédéral qui définit les orientations stratégiques, les objectifs et les résultats escomptés du programme dans une région géographique ou un domaine thématique spécifique.


Cadre institutionnel : renforcer la cohésion


Deux institutions se partagent la responsabilité de la définition et de la mise en œuvre du programme d’aide de la Suisse : la Direction du développement et de la coopération (DDC) du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) du Département fédéral de l’économie (DFE). A elles deux, ces entités gèrent environ 80 % du programme helvétique de coopération pour le développement (66.4 % pour la seule DDC). Interviennent aussi dans ce dernier la Division politique IV du DFAE (paix et droits de l’homme), de même que l’Office fédéral des migrations (réfugiés) et le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (initiatives de promotion de la paix). Un Comité interdépartemental pour le développement et la coopération internationaux (IKEZ), présidé par la DDC, assure la coordination entre les départements et autres instances fédérales suisses intervenant dans le programme d’aide, et une Commission consultative de la coopération internationale au développement émet des avis et contribue à stimuler le consensus sur les grandes orientations du programme d’aide. Ce dispositif bicéphale est considéré comme de nature à mobiliser un soutien politique dans le système suisse, fondé sur le consensus : le fait que, sur les sept ministres siégeant au Conseil fédéral, deux s’occupent de questions intéressant la coopération pour le développement accroît la considération prêtée à cette dernière dans les discussions gouvernementales. D’un autre côté, cette bipolarité conduit à une fragmentation administrative du système d’aide qui risque de nuire à une conception unifiée du programme d’aide et de l’efficacité de l’aide. Ce dispositif requiert une étroite coordination entre les deux ministères et des efforts permanents pour réduire les doubles emplois et les coûts de transaction qui en résultent et faire jouer les synergies lorsque la possibilité s’en présente.


Cadre stratégique : vers une approche stratégique unifiée


La Suisse s’emploie à adopter une approche plus stratégique qui rehausse la cohésion de son programme. Deux messages présentés conjointement au parlement en 2008 – l’un concernant la coopération technique et de l’aide financière en faveur des pays en développement et l’autre le financement des mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération au développement – déterminent l’orientation de l’ensemble du programme d’aide. Y sont définis trois objectifs stratégiques et six domaines d’intervention prioritaires. Ces trois objectifs stratégiques, qui sont alignés sur les objectifs de la politique étrangère helvétique, sont les suivants : i) assurer la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement et faire reculer la pauvreté, ii) promouvoir la sécurité humaine et réduire les risques pour la sécurité, et iii) contribuer à une mondialisation soucieuse du développement. Ce choix de faire porter l’action sur trois fronts aboutit à un cadre global équilibré qui favorise l’implication de tous les secteurs de l’administration. Cette démarche s’accorde par ailleurs bien avec la conception pluripartite adoptée par la Suisse. Dans les années qui viennent, la Suisse n’en devra pas moins poursuivre ses efforts de renforcement de la cohésion stratégique, ce qui implique de :

  1. réaffirmer la suprématie de la lutte contre la pauvreté, notamment à travers l’instauration d’une mondialisation équitable et respectueuse de l’environnement, en tant qu’objectif du programme d’aide helvétique – cela contribuerait à assurer que la lutte contre la pauvreté devienne expressément le fil conducteur de la coopération avec les pays, d’Europe orientale et autres, à revenu intermédiaire, dont les objectifs premiers sont de faciliter la transition vers des systèmes démocratiques et la croissance économique ;
  2. rationaliser les domaines d’intervention au niveau des différentes institutions et entre ces dernières et mieux intégrer les questions transversales dans le programme d’aide – en dépit des efforts déployés pour en affiner le ciblage, le programme d’aide de la Suisse couvre toujours un éventail important de secteurs et de questions transversales. Recentrer l’attention sur un nombre plus réduit de thèmes, en leur affectant des financements adéquats, rehausserait l’impact de l’action de la Suisse et contribuerait à préserver les compétences acquises dans certains domaines, comme l’intervention dans les États fragiles, où la Suisse s’est acquis une réputation de savoir-faire. Le rapport annuel sur la problématique homme-femme fournira un utile instrument de suivi de la mise en œuvre de la politique en matière d’égalité des sexes ;
  3. asseoir plus fermement la vision stratégique sur la valeur ajoutée que peut apporter l’intervention de la Suisse -- la Suisse devrait s’interroger sur le rôle que jouent ses intérêts et caractéristiques propres dans son positionnement et le choix de ses domaines d’intervention ; elle prend par exemple une part active à la réflexion internationale sur l’appropriation et des questions de gouvernance pour lesquelles elle possède un avantage comparatif reconnu. Elle devrait s’appliquer à trouver un équilibre entre l’exploitation de ses avantages comparatifs et le souci de s’attaquer aux problèmes émergents, ce qui la conduit à intervenir dans de nouveaux domaines, sans pour autant perdre de vue les exigences découlant du Programme d’action d’Accra pour ce qui est de l’alignement sur les systèmes des pays partenaires et de l'harmonisation avec les autres donneurs.

Faire connaître les résultats : un impératif


Une vision à plus long terme de la communication s’impose pour renforcer le soutien accordé par le public et les sphères politiques au programme d’aide. À l’instar d’autres donneurs, la Suisse a du mal à trouver un juste équilibre entre le souci de visibilité et le respect des obligations liées à l’application des principes de l’efficacité de l’aide. Tout en poursuivant la communication autour d’évènements actuellement effectuée par le DFAE, il faut redoubler d’efforts pour informer et sensibiliser l’opinion, domaines dans lesquels la DDC et le SECO ont un rôle de premier plan à jouer dans le cadre d’un dispositif coordonné. La Suisse doit axer plus systématiquement sa communication sur l’impact de ses programmes, en soulignant que ceux-ci sont alignés sur les priorités des pays partenaires et coordonnés avec ceux d’autres donneurs et en insistant sur les délais nécessaires à l’obtention de résultats dans le domaine du développement. Le rapport de 2008 sur l’efficience de l’aide dans le secteur de l’eau constitue de ce point de vue un bon exemple.


Promouvoir la cohérence des politiques au service du développement


Depuis le début des années 90, le Conseil fédéral et le parlement suisses soulignent la nécessité d’assurer la cohérence entre les politiques intérieure et extérieure du pays et les objectifs de développement. La conception qu’a la Suisse de l’approche à suivre à l’égard des pays en développement, à savoir une approche qui englobe « l’ensemble de (ses) relations politiques, économiques et sociales avec les pays du Sud », a été énoncée dans les Lignes directrices Nord Sud en 1994. Dans le même temps, la Suisse reconnaît que sa contribution au développement est liée à ses propres intérêts bien compris. Cette conception est positive, de même que la reconnaissance par la Suisse du fait que pour assurer la cohérence des politiques, il faut arbitrer entre un grand nombre de points de vue et intérêts politiques – parfois contradictoires. Toutefois, la concrétisation de cette vision est inégale pour le motif notamment que le concept de cohérence des politiques au service du développement n’est pas encore bien compris (même au sein de l’administration). Ce concept doit être distingué plus clairement de celui de la cohérence interne de la coopération pour le développement. L’évaluation des politiques et législations au regard de leur impact sur le développement, obligatoire en Suisse, devrait reposer sur le concept de cohérence des politiques au service du développement tel qu’il est défini dans le Rapport de synthèse sur la cohérence des politiques au service du développement.


La Suisse a réalisé des progrès notables en conformant son action dans des domaines comme le commerce, la fiscalité, et le recouvrement et la restitution des actifs dérobés à son engagement à l’égard du développement. La culture suisse privilégiant le consensus se caractérise par trois éléments institutionnels qui offrent tous la possibilité de promouvoir la cohérence. Premièrement, les décisions par voie de consensus du Conseil fédéral et l’établissement des messages nécessitent un vaste processus formel de consultation des secteurs public et privé, notamment avec la DDC et le SECO. Deuxièmement, comme mentionné plus haut, le dispositif institutionnel suisse fait que sur les sept membres du Conseil fédéral, deux ont naturellement intérêt à faire en sorte que les décisions prennent en compte la dimension développement. Troisièmement, depuis le dernier examen de l’aide, de nouveaux accords interdépartementaux ont été conclus, ou sont en voie de l’être, entre le DFAE et d’autres départements pour approuver des stratégies sectorielles qui ont des incidences au plan international (les derniers accords concernent la santé, la recherche et le climat) et dont sont responsables au premier chef des départements fédéraux autres que le DFAE. Toutefois, la Suisse doit encore surmonter deux obstacles institutionnels. Premièrement, l’impact de ses pratiques sur la cohérence des politiques dépend encore du degré d’efficacité avec lequel elles sont mises en œuvre et de la volonté des ministères de prendre en compte les questions de développement dans le processus d’élaboration des textes de loi. L’exemple des migrations montre combien cela peut parfois être difficile, et cela vaut bien sûr aussi pour d’autres donneurs. Deuxièmement, il n’existe aucune instance qui puisse remédier, par voie d’arbitrage, à l’absence de prise en compte des questions de cohérence avant que le Conseil fédéral ne soit saisi des dossiers. L’IKEZ a seulement pour mandat d’assurer la cohérence (interne) des politiques dans le cadre du programme d’aide et non pas de veiller à la cohérence de l’action menée dans d’autres domaines avec les objectifs de développement.


La Suisse est également encouragée à procéder à un suivi plus systématique de la prise en compte des priorités du développement dans toutes ses politiques intérieures et extérieures. A cet effet, elle peut mettre à profit les travaux conduits sur la notification des incidences des politiques suisses sur la pauvreté et la mondialisation pro pauvres, et faire fond sur les travaux d’autres donneurs et de l’OCDE. Qui plus est, elle devrait recourir aux compétences et capacités d’analyse disponibles tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’administration pour surveiller l’impact de ses politiques et formuler des recommandations destinées à éclairer les processus de décision. Cela pourrait impliquer que la Suisse confie un nouveau mandat et des ressources supplémentaires à un organe existant – comme l’IKEZ ou la Commission consultative – ou qu’elle crée un service administratif expressément chargé de cette seule tâche.


Recommandations


Le CAD salue les efforts déployés par la Suisse pour améliorer la cohésion stratégique et la cohérence de son action à l’appui du développement. Dans la poursuite de ces efforts, il convient de :

  • faire plus expressément de la lutte contre la pauvreté, y compris le souci d’équité et de durabilité, l’objectif suprême de toutes les composantes de la coopération helvétique pour le développement ;
  • réduire le nombre de thèmes et mieux intégrer les questions transversales ;
  • consolider le soutien manifesté par le public et les sphères politiques à la coopération pour le développement en faisant mieux connaître l’impact des activités menées à l’appui du développement, en adoptant une vision à plus long terme de la communication et en insistant sur le fait que le moyen le plus efficace d’obtenir des résultats est habituellement d’œuvrer en partenariat avec d’autres acteurs ;
  • veiller à ce que les questions de développement soient prises en considération dans les processus gouvernemental et parlementaire de décision, et à ce que les accords interdépartementaux soient utilisés de façon optimale pour promouvoir le développement à travers les politiques intérieures et extérieures. Désigner ou mettre en place, à cet effet, un mécanisme institutionnel de haut niveau apte à trancher en cas de conflit d’intérêts ;
  • mieux évaluer, suivre et notifier les retombées des politiques intérieures et extérieures sur les efforts déployés et les résultats obtenus par la Suisse dans le domaine du développement, en faisant fond sur ses compétences et son expérience propres et sur celles d’entités extérieures.


Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide


En 2008, le volume de l’aide de la Suisse a représenté 2.02 milliards USD, soit une augmentation en termes réels de 6.5 % par rapport à 2007. La part du revenu national brut affectée à l’aide publique au développement s’est élevée à 0.42 %, ce qui dépasse l’objectif de 0.4 % souscrit par la Suisse à Monterrey. La planification financière suisse pour 2009 et les années ultérieures est basée sur un rapport APD/RNB de 0.4 %. Parallèlement, comme demandé par le Parlement, le Conseil fédéral est en train de préparer une proposition sur la route à suivre pour porter le rapport APD/RNB à 0.5 % d’ici 2015. Il serait bon de retenir cet objectif, compte tenu en particulier de la crise économique mondiale actuelle et de l’augmentation des tensions budgétaires. Cela serait d’autant mieux venu que, depuis le dernier examen de l’aide, la Suisse est passée du 9ème au 12ème rang parmi les membres du CAD et son rapport APD/RNB est à présent inférieur à la moyenne du CAD. L’augmentation de l’APD observée ces dernières années est due essentiellement aux allègements de dettes bilatérales et aux coûts liés aux demandeurs d’asile plutôt qu’à une augmentation de l’aide programmable mise en œuvre dans les pays en développement.


Il faut cibler plus clairement l’aide bilatérale

 


Dans l’affectation des ressources financières, la Suisse fait une large place aux pays moins avancés (ils représentent 41 % des versements bruts d’APD bilatérale) et aux autres pays à faible revenu (24 %), et elle continue à honorer ses engagements envers l’Afrique (40 %). En 2008, le Parlement a adopté des lois qui établissent une division du travail rigoureuse entre la DDC et le SECO et leur demandent de réduire le nombre des pays prioritaires – de 17 à 12 pour la DDC et de 16 à 7 pour le SECO à partir de 2009. En 2006-2007, l’APD suisse demeurait peu concentrée sur le plan géographique : les vingt principaux bénéficiaires recevaient au total un tiers seulement de l’aide de la Suisse. Les mesures prises par le Parlement en 2008 visant à accroître le niveau de l’aide dépensée dans les pays prioritaires sont donc bienvenues (une enveloppe annuelle d’au moins 20 millions CHF par pays pour la DDC et 50 % du budget du SECO pour les 7 pays prioritaires de cet organisme). Cela devrait permettre de faire des économies d’échelle et d’apporter une contribution importante aux pays prioritaires dans lesquels la Suisse intervient. La Suisse n’en devrait pas moins poursuivre le recentrage géographique de son aide. L’engagement dans les pays fragiles doit être examiné en liaison avec les Principes du CAD pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires par lesquels la Suisse s’est engagée à assurer à ces États une aide de longue durée. Pour les autres contextes de développement cependant, la Suisse ferait bien de définir les critères régissant la poursuite de ses activités ou bien leur arrêt. En outre, le SECO devrait élaborer une approche stratégique du nouveau ciblage sur les pays à revenu intermédiaire sans perdre de vue l’objectif de lutte contre la pauvreté.


La concentration thématique demeure un problème au niveau de la coopération helvétique pour le développement. Malgré l’accent mis sur les infrastructures et les services sociaux, l’aide est dispersée entre un grand nombre de secteurs et de thèmes. La Suisse entend réduire le nombre de secteurs couverts en concentrant ses activités dans chaque pays sur deux ou trois secteurs. Cette décision est louable mais d’après les données observées sur le terrain, il conviendrait d’approfondir la réflexion et d’appliquer plus largement cette mesure. Lors de la répartition des tâches entre les différents donneurs, la Suisse devrait rechercher le créneau où elle est le plus efficace, comme le prescrit le Programme d’action d’Accra. Elle devrait définir son avantage comparatif au cas par cas, en tenant compte des points de vue et des priorités du pays partenaire, des activités des autres donneurs et de sa propre expérience et valeur ajoutée.


Collaborer plus étroitement avec des partenaires institutionnels suisses


La DDC achemine environ un tiers de son aide bilatérale par l’intermédiaire de partenaires tels que des ONG, des instituts de recherche et des partenariats public/privé pour le développement. Elle prend des mesures pour renforcer sa coopération avec un plus large éventail de parties prenantes. C’est une bonne chose et le CAD encourage la Suisse à élaborer une approche plus stratégique de ses relations avec ces partenaires. Par exemple, l’approche non intrusive, pragmatique et individualisée de la DDC vis-à-vis des ONG est positive car elle favorise la souplesse. Cependant, il n’y a pas de critères transparents pour l’instauration de partenariats, ni de liens clairs entre les dotations financières et les performances, pas plus que de directives normalisées à l’intention des bureaux de coopération dans les pays concernant les relations avec les ONG. Pour mettre en place une approche plus stratégique, il faudra adopter des critères rigoureux pour le financement des dotations et des partenariats stratégiques, harmoniser davantage les modalités au niveau des diverses composantes du programme, et établir un système de suivi des résultats et de l’impact des partenariats. La Suisse devrait également envisager de mettre en place un mécanisme permanent pour soutenir le dialogue avec ces acteurs. Dans les prochaines années, il conviendra également de voir si la nouvelle structure institutionnelle de la DDC promeut efficacement les partenariats public-privé au service du développement.


Une approche stratégique positive de l’aide multilatérale


Pour les organisations multilatérales, la Suisse est un donneur exemplaire ; la plus grande partie des fonds destinés aux organisations multilatérales prennent en effet la forme de contributions au budget central de celles-ci et de dons pluriannuels. L’approche stratégique de la Suisse est présentée dans une stratégie de développement multilatéral conjointe DDC/SECO. Les deux principales caractéristiques en sont les suivantes : i) la grande importance attachée aux liens entre l’approche multilatérale de la Suisse et ses engagements bilatéraux, sur les plans tant thématiques qu’opérationnels ; et ii) la priorité donnée aux institutions présentant un grand intérêt pour la politique étrangère du pays. Dans ces institutions, la Suisse s’efforce d’être à la fois une partie prenante et un actionnaire solide en versant des contributions financières et en siégeant aux conseils d’administration.


La Suisse a à cœur d’améliorer la performance des organisations multilatérales et de leur faire adopter des approches axées sur les résultats. En tant que membre du Réseau pour l’évaluation de la performance des organisations multilatérales (MOPAN), elle participe à la recherche d’un moyen cohérent permettant d’évaluer l’efficacité des organisations multilatérales conjointement avec d’autres donneurs sans créer de cadre nouveau. On peut s’en féliciter. En outre, l’administration suisse devrait s’efforcer de faire connaître au Parlement et au grand public non seulement ses propres résultats positifs mais aussi ceux obtenus par les organisations multilatérales qu’elle soutient. Cela aiderait à rallier des appuis pour les programmes qui donnent une visibilité directe à la Suisse comme pour ceux auxquels elle contribue mais qui lui confèrent une visibilité moindre.


Recommandations


Pour accroître l’impact de ses activités sur la réduction de la pauvreté dans ses pays partenaires, la Suisse devrait :

  • se donner pour objectif de porter son rapport APD/RNB à 0.5 % d’ici 2015 et s’engager à accroître l’aide programmable. Une fois cet objectif atteint, la Suisse devrait envisager de se fixer comme nouvel objectif la cible de 0.7 % préconisée par les Nations Unies ;
  • recentrer davantage les priorités géographiques et thématiques de son programme, en tenant compte de la division internationale du travail prônée à Accra et de la nécessité de trouver le créneau le plus efficace ;
  • élaborer une approche plus stratégique, transparente et normalisée de ses relations avec les ONG, les instituts de recherche et autres partenaires, dans les services centraux et sur le terrain.


Organisation et gestion


Une association efficace des institutions intervenant dans le système de coopération pour le développement


La répartition des tâches entre la DDC et le SECO a fait l’objet d’une étude approfondie sur les plans administratif et politique, ainsi qu’il avait été recommandé lors de l’examen par les pairs de 2005. Le dispositif a été maintenu, mais des efforts supplémentaires ont été engagés pour éliminer les doubles emplois et assurer la complémentarité et la cohérence. Le Message Sud 2008 délimite clairement les attributions respectives des deux institutions et un dialogue régulier s’opère sur les sujets d’intérêt commun. Dans les pays partenaires, la DDC et le SECO travaillent main dans la main au sein d’entités intégrées, les bureaux de coopération, sur la base d’une stratégie commune. La Suisse n’en pourrait pas moins envisager de renforcer les mécanismes de coordination avec tous les segments intéressés de l’administration helvétique, en particulier dans les États fragiles. De ce point de vue, il est encourageant de voir qu’un des objectifs de la réforme de la DDC est de faciliter la collaboration avec les autres entités du DFAE et de l’administration fédérale dans son ensemble.


DDC : une réforme en profondeur est en cours


Depuis 2008, la DDC traverse une phase de grandes réformes organisationnelles. Ces dernières attestent de la ferme détermination de la hiérarchie à mettre en place un système d’aide plus efficace grâce à une amélioration de la cohérence stratégique et un renforcement de la présence sur le terrain. Si les initiatives prises sont globalement jugées positives, la DDC n’en devra pas moins surveiller de près les répercussions de la réforme et veiller à apporter une solution appropriée aux problèmes qui subsistent, à savoir notamment faire naître des synergies entre le nouveau Domaine de direction Coopération globale et les programmes bilatéraux et multilatéraux, et préserver un niveau adéquat de compétences et de ressources thématiques. Elle aurait intérêt à élaborer une note fournissant des indications sur ses stratégies et outils pour le moyen terme, ce qui l’aiderait à se repositionner, comme elle le souhaite, dans le nouveau contexte résultant de la mondialisation et à apporter la preuve de ses résultats.


La DDC lance maintenant la deuxième phase de sa réorganisation, qui vise à rapprocher du terrain le centre des décisions. Dans cette optique, la direction de la DDC devrait étoffer les moyens mis à la disposition des 48 bureaux locaux suisses et assouplir la gestion financière. Cela faciliterait l’alignement du programme d’aide sur les priorités des pays partenaires et l’harmonisation avec les autres donneurs. Dans le même temps, la DDC devrait revoir ses procédures internes et ses systèmes de suivi des performances afin d’unifier les méthodes d’acheminement de l’aide et de gestion des opérations, ce qui l’aiderait à trouver un meilleur équilibre entre l’approche pragmatique, axée sur les besoins du terrain, privilégiée par la Suisse et la nécessité de fournir des orientations normalisées aux bureaux locaux et à l’ensemble des composantes du système ainsi que de rester à la pointe sur le terrain. De son côté, le SECO devrait mettre à profit l’expérience accumulée par la DDC pour déléguer davantage de pouvoirs aux instances de terrain, surtout lorsqu’il s’engage dans de nouveaux pays, afin d’accroître l’efficacité de son action.


Inscrire la gestion dans une optique plus stratégique


Les messages 2008 relatifs aux activités de la DDC et du SECO offrent l’occasion de donner un caractère plus stratégique, davantage axé sur les résultats, à la détermination des dotations budgétaires et à la gestion du programme. Un système normalisé de suivi et de notification des résultats est indispensable, et les normes qui y sont définies doivent s’appliquer à tous les programmes. Les services centraux pourraient ainsi plus facilement agréger les informations en provenance du terrain, apporter la preuve des résultats produits par le programme d’aide et exploiter ces derniers dans les activités futures. La Suisse prête désormais davantage d’attention à l’évaluation, qui bénéficie aussi de ressources accrues, comme en attestent la récente révision des politiques de la DDC et du SECO en matière d’évaluation ainsi que la création au SECO d’une commission consultative indépendante sur l’évaluation. La Suisse doit faire fond sur ces efforts louables et mieux utiliser les évaluations en tant qu’outils d’une gestion anticipative, de nature à améliorer la détermination des priorités futures et la conception des programmes à venir. La DDC et le SECO sont par ailleurs incités à adopter une approche commune de l’évaluation.


La DDC a mis en place un système de correspondants et de réseaux en vue de favoriser une cohérence de la démarche retenue à l’égard des différents thèmes et le partage des connaissances au sein de l’organisation, y compris les bureaux locaux. Pour que le dispositif porte ses fruits, il faut toutefois préserver un niveau suffisant de compétences thématiques et sectorielles et veiller à ce que les correspondants puissent établir des contacts au-delà du service dans lequel ils sont localisés. Ces personnes doivent aussi pouvoir s’appuyer sur des réseaux dynamiques composés d’agents efficaces et qualifiés, ce qui nécessite des orientations et des mesures d’incitation appropriées. Il conviendrait en outre d’associer aux réseaux le SECO et d’autres parties prenantes de manière à élargir la diffusion de l’information et mieux mettre à profit les compétences des différents acteurs suisses. Préserver les ressources de la DDC concernant les États fragiles sera primordial pour constituer et entretenir une solide base de connaissances au service du renforcement des capacités des intervenants helvétiques, et continuer à contribuer à la réflexion menée au niveau international sur ce sujet.


Renforcer les compétences et les capacités humaines


Un problème essentiel pour la DDC est d’étoffer, de consolider et de préserver les compétences de ses agents. Le programme de recrutement de la DDC est en cours de réexamen, mais la marge de manœuvre est limitée compte tenu des compressions d’effectifs prévues. S’il est permis de douter du bien-fondé de cette décision au vu de l’augmentation du volume de l’aide, il n’en reste pas moins que la DDC devrait inscrire, sur le court terme, la gestion de ses ressources humaines dans une optique plus stratégique afin d’adapter l’éventail des compétences aux nouvelles priorités. Cela implique notamment de revoir la politique de formation. Des orientations plus précises et des mesures de suivi sont indispensables pour raccorder les formations et les cadres d’évaluation des performances individuelles aux objectifs globaux de la DDC et les aligner sur les principes énoncés dans le Programme d’action d’Accra. Un autre défi auquel est confrontée la DDC est de renforcer les capacités des bureaux locaux parallèlement au processus de décentralisation. Étant donné qu’elle fait largement appel, sur le terrain, à des agents recrutés localement, elle aurait intérêt à arrêter une politique générale valant pour l’ensemble du personnel local.


Recommandations


Afin de consolider l’assise de ses vastes réformes organisationnelles, la Suisse devrait :

  • opérer un suivi des effets de sa réorganisation et veiller à maintenir le niveau d’expertise adéquat, à fournir des orientations suffisantes et à les faire appliquer par l’ensemble de ses services. Il faut assigner des objectifs clairs aux correspondants et réseaux récemment mis en place et mettre à leur disposition des ressources suffisantes, et surveiller leurs réalisations afin de s’assurer que les objectifs sont atteints ;
  • renforcer la coordination à l’échelle de l’administration dans son ensemble pour ce qui est de l’engagement dans les États fragiles et veiller à préserver des capacités suffisantes dans ce domaine ;
  • systématiser les méthodes de gestion axées sur les résultats du développement, notamment en faisant des évaluations un instrument de gestion anticipative de manière à améliorer la détermination des priorités futures et la conception des programmes à venir ;
  • adopter une approche plus stratégique de la gestion des ressources humaines, y compris s’agissant du personnel recruté localement, afin de faire en sorte que les compétences du personnel soient conformes à ce qu’exigent ses nouvelles orientations stratégiques.


Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide


Une mise en œuvre efficace


La Suisse est résolue à œuvrer pour améliorer l’efficacité de l’aide et joue un rôle actif dans la promotion de l’appropriation et de la responsabilité au sein de la communauté internationale. Son Message Sud 2008 fait expressément mention de la Déclaration de Paris, et elle procède actuellement à l’élaboration d’une déclaration de principe qui sera commune à la DDC et au SECO, ainsi que de plans d’action distincts, pour la mise en œuvre du Programme d’action d’Accra (PAA).


Dans la pratique, la Suisse appréhende l’efficacité de l’aide suivant une démarche consistant à prendre en compte les caractéristiques propres du pays et sa situation, ainsi que les intérêts de toutes les parties prenantes. Chaque bureau local détermine lui-même l’assortiment de modalités d’acheminement de l’aide qui convient compte tenu des besoins définis à l’échelon local, de la valeur ajoutée que la Suisse peut apporter et de la nature des mécanismes de travail conjoints auxquels elle s’associe. Cette ligne de conduite traduit à la fois le pragmatisme de la Suisse et son souci de faire usage de bonnes pratiques. D’après l’Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, celle-ci obtient de bons résultats dans plusieurs domaines, comme le renforcement des capacités de manière coordonnée, le déliement de l’aide et la participation à des travaux analytiques effectués conjointement. Elle a en outre pris des dispositions propres à améliorer la prévisibilité de son aide. A l’instar d’autres donneurs la Suisse pense avoir plus de mal à atteindre certains objectifs de la Déclaration du Paris à mesure qu’elle renforce son engagement dans les États fragiles.


Tout comme les autres donneurs, la Suisse éprouve aujourd’hui des difficultés à appliquer certains des principes énoncés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. Il ressort de l’enquête 2008 de l’OCDE/CAD qu’elle possède encore beaucoup d’unités parallèles de mise en œuvre et qu’elle fait une utilisation limitée des systèmes nationaux. Le Ministre des affaires étrangères et le parlement sont préoccupés par les risques fiduciaires que présente le soutien budgétaire général et s’attachent à vérifier plus soigneusement l’efficacité du programme d’aide. Sur le terrain, la Suisse a de la peine à recourir davantage aux approches fondées sur des programmes ou aux approches sectorielles dans certaines situations, ainsi qu’à faire usage des systèmes nationaux. Par conséquent, moins de 4 % de son aide bilatérale est dispensée sous forme de soutien budgétaire général ou sectoriel. L’approche par projets témoigne de sa volonté d’être proche du terrain et de faire fond sur de multiples parties prenantes, et elle constitue d’ailleurs un choix judicieux dans les cas où la Suisse occupe un « créneau » où elle peut apporter une valeur ajoutée particulière. Toutefois, la nécessité de rationaliser la gestion exige une réduction du nombre, fort élevé, des projets de faible importance. Il est encourageant de noter que la Suisse envisage de regrouper ses activités sectorielles au cours des années à venir, en remplaçant cette catégorie de projets par des programmes, de plus grande envergure et moins nombreux. Elle prévoit aussi de faire un meilleur usage des systèmes nationaux, comme le préconise le Programme d’action d’Accra. Mais pour que ce changement puisse avoir lieu, elle devra fournir des orientations plus solides aux bureaux locaux à travers la définition d’objectifs précis accompagnés d’indicateurs et de cibles, et au moyen d’un système de suivi permettant de regrouper les données communiquées par ceux-ci. De plus, la Suisse devrait examiner ses procédures en matière de programmation, de financement et d’établissement de rapports, ainsi que son dispositif d’incitation à la promotion de l’efficacité de l’aide, afin de s’assurer qu’ils sont bien à même d’étayer l’application des principes de Paris. Elle devra également faire en sorte que l’éventail complet des modalités d’aide, dont diverses formes de soutien budgétaire, soit disponible pour tous les programmes-pays, y compris les programmes consacrés aux pays prioritaires autres que ceux qui relèvent du SECO. Assurer la pleine intégration des principes relatifs à l’efficacité de l’aide exige qu’une forte impulsion soit donnée dans ce sens et que des ressources suffisantes soient expressément affectées à cet exercice.


Tirer les leçons de l’expérience sur des thèmes prioritaires


Renforcement des capacités


La Suisse considère le renforcement des capacités comme un élément fondamental pour atteindre ses objectifs en matière de coopération et comme un principe de fonctionnement de base. Dans son approche du renforcement des capacités, la DDC établit une distinction entre les capacités directes (techniques) et indirectes (compétences sociales et de communication, par exemple), qu’elle articule autour de quatre dimensions : compétences individuelles, développement organisationnel, développement des réseaux et développement des institutions. Dans la pratique, la Suisse fait porter l’essentiel de ses efforts sur le renforcement des capacités institutionnelles, avec de bons résultats dans plusieurs pays partenaires. Dans les deux pays où s’est rendue l’équipe chargée de l’examen par les pairs, l’approche individualisée de la Suisse dans ce domaine a été décrite en termes positifs par ses partenaires, qualifiée de respectueuse et non interventionniste, mais néanmoins rigoureusement axée sur l’obtention de résultats. En outre la Suisse opère une bonne coordination de ses activités de coopération technique, et fait appel aux compétences locales pour renforcer les capacités nationales. Cela étant, ni la DDC ni le SECO ne donnent de directives opérationnelles pour guider la mise en œuvre des projets ciblés ou l’intégration du renforcement des capacités dans les programmes. Par voie de conséquence, il n’y a pas en pratique de volonté systématique de faire du renforcement des capacités un objectif de l’ensemble des programmes.


Une véritable stratégie relative au renforcement des capacités permettrait de rapprocher les principes de la pratique. Une telle stratégie devrait fédérer l’ensemble des acteurs suisses du développement autour d’une vision commune, spécifier que les efforts de renforcement des capacités doivent être adaptés au contexte, expliquer comment choisir la meilleure approche et fournir des orientations opérationnelles pour le renforcement des capacités et l’évaluation quantitative des progrès réalisés. L’unité dédiée à cette question au sein de la DDC aura un rôle central à jouer pour veiller à ce que le renforcement des capacités devienne une constante au sein du système suisse de coopération pour le développement. Elle devra pour ce faire s’appuyer sur les réseaux thématiques. Cette intégration systématique du renforcement des capacités devra par ailleurs être sous-tendue par des mesures incitatives (pour en faire un objectif des agents et une composante explicite de la mission qui leur est assignée) et une formation à l’intention du personnel de terrain. Il sera également utile de tirer les leçons de l’expérience des autres donneurs dans ces domaines, et la Suisse est à cet égard encouragée à renforcer sa participation aux tribunes internationales où sont traitées ces questions.


Environnement et changement climatique


L’attachement de la Suisse à l’égard de l’environnement prend ses racines dans le principe de durabilité, que consacre la Constitution helvétique. L’environnement est une des préoccupations centrales de la coopération suisse pour le développement depuis le début des années 90. Depuis 1998, la Suisse a voté des lois portant sur des crédits-cadres pluriannuels destinés à financer des activités multilatérales relatives à l’environnement et au changement climatique dans les pays en développement. En 2008, le parlement a décidé de faire de la question du changement climatique l’un des thèmes privilégiés de la coopération suisse pour le développement. Il est toutefois à déplorer que la DDC et le SECO n’en aient pas profité pour élaborer une stratégie conjointe en la matière, qui aurait explicité leurs objectifs communs et réparti les tâches par activité et par pays. Si les deux entités axent leurs activités dans ce domaine sur les économies le plus avancées, elles ne doivent pas pour autant négliger les graves conséquences du changement climatique sur les pays à faible revenu.


La DDC comme le SECO revoient actuellement leurs priorités pour y intégrer le changement climatique. S’étant désengagée d’autres thématiques environnementales clés, la DDC ne possède plus un socle suffisant de compétences opérationnelles pour appuyer les négociations de la Suisse concernant la biodiversité, la désertification ou la gestion des produits chimiques. Cela étant, son nouveau Programme global sur le changement climatique (PGCC) accorde une place importante aux négociations dans le cadre du régime international s’appliquant au climat. Sur le plan opérationnel, la DDC entend intégrer systématiquement le changement climatique (l’adaptation aussi bien que l’atténuation de ses effets) dans les trois axes centraux de la coopération suisse pour le développement, à savoir la lutte contre la pauvreté, la sécurité humaine et une mondialisation respectueuse du développement. La DDC compte à son actif des exemples de bonnes pratiques pour ce qui est de l’adaptation au changement climatique, notamment en matière de réduction des risques de catastrophe. La force du SECO réside dans son approche cohérente de la durabilité appliquée au développement du secteur privé et aux échanges commerciaux (certification et appellations, par exemple). Il s’emploie en particulier à promouvoir l’atténuation des effets du changement climatique directement par le biais de ses centres de production propre. Ces derniers renforcent les capacités de production durable et aident à l’inscription des projets au titre des mécanismes pour un développement propre prévus dans le Protocole de Kyoto. Le recentrage de leur action vers le changement climatique obligera la DDC et le SECO à s’atteler à plusieurs problèmes : i) maintenir dans leurs programmes bilatéraux une attention suffisante à d’autres questions environnementales, ainsi que les capacités correspondantes ; et ii) compenser la perte des compétences opérationnelles reconnues de la DDC pour la défense des intérêts des pays en développement dans les négociations sur l’environnement conduites par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV). Les contributions venant des réseaux thématiques pourraient y concourir.


Les méthodes qu’emploie la Suisse pour veiller à la durabilité des programmes et lutter contre le changement climatique sont élaborées et novatrices. Elles ne sont toutefois pas guidées par des normes ou orientations communes : le SECO et la DDC suivent des approches différentes pour assurer la prise en compte systématique des considérations relatives à l’environnement et au changement climatique, et les services centraux ne donnent pas d’instructions normalisées pour l’examen des retombées des projets sur l’environnement. Sur le long terme, le système suisse de coopération pour le développement gagnerait à rassembler tous ces instruments dans un seul cadre logique et cohérent qui établirait les exigences auxquelles les programmes doivent se conformer. Il serait également bon que les deux entités coopèrent plus étroitement avec les Offices fédéraux de l’environnement et de l’énergie. Autant de facteurs qui pourraient favoriser une approche cohérente de l’environnement et du changement climatique dans le programme de coopération pour le développement, et plus de cohérence des politiques entre les ministères sur les questions environnementales.


Recommandations


Pour accroître l’impact et l’efficacité de son aide, la Suisse devrait :

  • élaborer et mettre en œuvre des plans d’action inspirés du Programme d’action d’Accra pour permettre à la DDC et au SECO d’intégrer les procédures et les mécanismes d’incitation requis dans l’ensemble du système. Ces plans pourraient comprendre une feuille de route définissant à l’intention des bureaux locaux des indicateurs et des objectifs clairs, s’agissant notamment de l’accroissement du recours aux systèmes nationaux et de la prise en compte systématique des questions de renforcement des capacités, ce qui permettrait à la Suisse d’assurer un suivi de la mise en œuvre du Programme d’action d’Accra ;
  • conserver des instruments et des modalités d’aide variés, parmi lesquels le soutien budgétaire, pour évoluer vers des approches sectorielles ou des approches-programme, indépendamment de l’institution qui gère le programme ;
  • définir une approche commune de l’environnement et du changement climatique, en s’appuyant sur les travaux constructifs consacrés au développement durable et à l’environnement. Expliciter les exigences auxquelles doivent impérativement satisfaire les programmes d’aide en ce qui concerne l’environnement et le changement climatique ;
  • faire en sorte que la contribution de la Suisse aux négociations internationales sur le changement climatique et l’environnement continue d’être enrichie par le savoir acquis dans le cadre des activités de coopération, et inversement.


Action humanitaire


Une position unique au sein du système international d’aide humanitaire


État dépositaire des Conventions de Genève, la Suisse occupe une position unique au sein de la communauté internationale de l’action humanitaire. Les stratégies, priorités et procédures de la Suisse dans ce domaine apparaissent donc tout particulièrement ancrées dans les obligations prescrites par le droit humanitaire international. Le constat s’étend aux relations avec les homologues de la sphère politique et du secteur de la défense, qui semblent guidées par un profond respect des principes humanitaires, notamment la primauté des autorités civiles sur les interventions humanitaires. En outre, le Message concernant la continuation de l’aide humanitaire internationale de la Confédération de 2006 inscrit dans la législation les engagements énoncés dans les principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire et constitue un socle solide sur lequel asseoir une action humanitaire obéissant à ces principes.


Une approche complète


La Suisse a adopté une approche globale de l’action humanitaire qui couvre quatre grands domaines d’activité : prévention et préparation, aide d’urgence, reconstruction/réhabilitation, et sensibilisation. Le document intitulé Aide humanitaire de la Confédération – Stratégie 2010 entend l’action humanitaire suisse comme un investissement dans le développement durable et encourage l’établissement de liens avec la coopération pour le développement dans le but de remédier à la fois aux symptômes et aux causes structurelles des crises. La Suisse joue également un rôle prééminent dans les efforts déployés pour promouvoir des mesures de réduction des risques de catastrophe dans la coopération pour le développement. La stratégie assigne également au Domaine aide humanitaire de la DDC la mission de réagir aux conséquences humanitaires des nouveaux défis mondiaux que sont les pandémies, le changement climatique, la fragilité des États, l’insécurité alimentaire dans le monde et les actions terroristes. Globalement, la Suisse doit faire en sorte de continuer à préserver les caractéristiques essentielles d’une action humanitaire guidée par des principes et d’éviter de distraire des ressources allouées à des situations de crises chroniques.


Un modèle pour ce qui est de l’application des principes et bonnes pratiques d’action humanitaire


Le Message concernant la continuation de l’aide humanitaire prévoit un crédit cadre sur cinq ans (2007-11) d’un montant de 1.5 milliard CHF pour l’action humanitaire, ce qui est conforme au principe de la Stratégie 2010 de la DDC selon lequel la part de l’aide humanitaire doit être maintenue aux environs de 20 % du budget de la DDC. Étant donné qu’elle alloue 14 % de son APD bilatérale à l’aide humanitaire plus des ressources substantielles, sans conditions d’utilisation, à des organismes multilatéraux, la Suisse semble en bonne voie de tenir cet engagement. L’aide humanitaire suisse est affectée en fonction des besoins, indépendamment des priorités du reste du système de coopération pour le développement. Réputée rapide, flexible, coordonnée et bien ciblée, elle s’appuie sur toute une gamme d’instruments d’utilisation souple. Dans l’éventualité de nouvelles crises, des lignes de crédit supplémentaires peuvent être approuvées par le Conseil fédéral.


Améliorer les pratiques relatives à l’action humanitaire suisse


La DDC a récemment regroupé au sein d’un seul bureau les programmes d’aide humanitaire et à l’appui du développement visant le Moyen-Orient. Cette décision novatrice assurera des transitions plus progressives et répond aux préoccupations soulevées dans le précédent examen par les pairs concernant la séparation physique et fonctionnelle du Domaine aide humanitaire des autres sections de la DDC. Cette nouvelle configuration améliorera en outre la capacité d’adaptation face aux fluctuations du contexte humanitaire. S’il n’est pas certain que ce modèle organisationnel puisse être reproduit, il n’en constitue pas moins une référence utile pour appréhender les difficultés complexes que soulève l’établissement de liens cohérents entre les différents types de soutien apportés aux populations affectées par des crises.


Eu égard aux investissements massifs que la Suisse consacre aux opérations humanitaires bilatérales, le Code de conduite de la DDC, qui doit régir le comportement de quelque 700 agents pouvant être détachés sur le terrain, revêt une importance toute particulière. Son utilité vient de ce qu’il fixe des normes acceptables et un processus interne de mise en conformité, mais également de ce qu’il renforce l’obligation de comptes vis-à-vis des bénéficiaires de l’aide humanitaire. Le Domaine aide humanitaire de la DDC a aussi pris des mesures appréciables pour assurer la prise en considération systématique de la problématique homme-femme dans la planification, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des interventions humanitaires. Un module de formation visant à améliorer les pratiques sur ce front est en cours de mise au point. Le guide relatif à cette problématique ne contient cependant jusqu’à présent guère d’orientations sur la manière d’opérer un suivi afin de vérifier si les mesures décidées ont été mises en œuvre avec succès.


Bien qu’encore ténus, des signes encourageants montrent qu’une culture des résultats commence à se faire jour au sein du Domaine aide humanitaire de la DDC. La Suisse pourrait s’inspirer des critères de référence définis par le Groupe sur les bonnes pratiques pour l’aide humanitaire pour valider les résultats obtenus et mettre en évidence sa contribution à la concrétisation des engagements souscrits à Stockholm en 2003. Le document relatif au cadre théorique qui sous-tend les engagements multilatéraux au titre de l’aide humanitaire de la Suisse (Humanitarian Aid of the Swiss Confederation: A Conceptual Framework for Multilateral Commitment) décrit une approche différenciée de l’action multilatérale qui repose sur six partenariats primaires et trois partenariats secondaires, approche qui permet un dialogue ciblé et une répartition stratégique des ressources. Ce cadre gagnerait toutefois à comporter des indicateurs quantifiables permettant de rendre compte des résultats constatés.


Recommandations


Pour consolider son rôle de premier plan de donneur respectant les principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, la Suisse devrait continuer à :

  • mettre à profit son expérience pour appuyer les efforts menés à l’échelle internationale pour raccorder action humanitaire et aide au développement à long terme. Dans ce contexte, la Suisse devrait s’attacher à conserver un rôle de premier plan en matière de promotion de la réduction des risques de catastrophe dans le cadre de la coopération pour le développement. En l’espèce, elle devra toutefois veiller à préserver les caractéristiques essentielles propres à l’action humanitaire ;
  • renforcer son action humanitaire bilatérale en consolidant les dispositions du Code de conduite de la DDC concernant la participation des bénéficiaires aux interventions humanitaires et les obligations de compte à leur égard. Il conviendrait aussi d’étoffer le guide relatif à la problématique homme-femme afin d’y fournir des orientations pour le suivi et l’évaluation des dimensions sexospécifiques de l’action humanitaire ;
  • faire en sorte que la culture des résultats qui commence à se dessiner au sein de la DDC vaille aussi pour l’action humanitaire de la Suisse. En particulier, le cadre théorique établi par le Domaine aide humanitaire de la DDC en matière d’engagements multilatéraux gagnerait à contenir des indicateurs quantifiables.

 

 

 

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