Examens par les pairs des membres du CAD

Nouvelle-Zélande (2010): Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Cadre général de la coopération pour le développement


Orientations juridiques et politiques


Une démarche et un système en pleine évolution dans un contexte géographique difficile


En tant que pays du Pacifique, la Nouvelle-Zélande estime avoir des responsabilités particulières à l’égard de ses proches voisins, dont bon nombre sont des petits États insulaires à faible revenu qui se heurtent à des problèmes spécifiques de développement et d’environnement. Cette façon de voir est un des principaux facteurs déterminants de la politique étrangère et du programme d’aide de la Nouvelle-Zélande.


Depuis la prise de fonction du gouvernement en novembre 2008, le programme d’aide néozélandais a subi de profondes transformations. La politique d’aide et le dispositif institutionnel ont été révisés pour mieux cadrer avec la nouvelle politique étrangère. En est résultée la publication, en avril 2009, de deux décisions du Cabinet. La première définit pour l’aide un nouveau mandat, faisant du développement économique durable la cible première du programme d’aide et confirmant le statut de région prioritaire du Pacifique. La seconde définit le nouveau dispositif institutionnel, en vertu duquel le programme d’aide est réintégré dans la sphère de compétences du ministère des Affaires étrangères et du Commerce et l’agence semi-autonome NZAID devient le Groupe pour le développement international (International Development Group – IDG). Aux yeux du gouvernement, cette réintégration constitue un moyen de mieux mettre à profit toutes les possibilités du ministère et de raccorder plus étroitement les actions menées dans les domaines de la diplomatie, du commerce et du développement. La phase actuelle de transition offre l’occasion de renforcer la dimension développement de la politique étrangère et de consolider l’assise du programme d’aide au sein du ministère en s’appuyant sur les compétences accumulées depuis quelques années. La Nouvelle-Zélande doit cependant veiller à préserver les principaux atouts de son programme d’aide, à commencer par l’expertise en matière de développement et des bonnes pratiques, et aussi à ce que les domaines dont la contribution directe à l’instauration d’une croissance économique durable est moins tangible continuent de retenir l’attention.


Préciser la vision stratégique : préserver l’attachement à la lutte contre la pauvreté tout en élargissant le champ d’action


En juin 2010, le programme d’aide de la Nouvelle-Zélande était encore dans une phase de transition, et la portée et l’impact des changements d’orientation restaient difficiles à cerner faute de directives stratégiques claires. Cette absence de précisions concernant les directions stratégiques engendrait une certaine confusion et des inquiétudes chez les agents de l’IDG et leurs partenaires, en Nouvelle-Zélande et sur le terrain. Il est désormais temps que la Nouvelle-Zélande précise son projet stratégique en matière de coopération pour le développement. Elle doit en particulier clarifier comment elle entend traiter non seulement l’aspect économique, mais aussi les dimensions environnementale et sociale, de son objectif d’appui au développement durable dans les pays en développement visant à faire reculer la pauvreté et à contribuer à l’instauration d’un monde plus sûr, plus équitable et plus prospère. Elle a pris des dispositions constructives dans ce sens, et un projet de politique d’ensemble est en cours d’élaboration. Elle prévoit aussi de mettre à profit la venue à échéance de sa stratégie à moyen terme (qui couvre la période 2004/05 – 2009/10) pour en établir une nouvelle. Le Comité a appris que la Nouvelle Zélande est en voie d’actualiser ses stratégies régionales et sectorielles pour tenir compte des nouvelles orientations.


Dans le nouveau mandat de l’aide, l’égalité hommes-femmes, les droits de l’homme et l’environnement sont toujours appréhendés comme des thèmes transversaux, qui doivent être mieux intégrés encore dans les programmes de manière à assurer la qualité des résultats et à faciliter la gestion des risques. Cette confirmation fournit à la Nouvelle-Zélande un bon tremplin pour peaufiner encore ses orientations et ses instruments d’analyse, d’évaluation et de notification dans ces domaines, et adopter à l’égard de ces questions une approche plus stratégique et plus efficiente. La Nouvelle-Zélande se doit maintenant de mieux les intégrer dans ses programmes-pays et d’affiner ses directives pour le suivi et l’évaluation des résultats. Étant donné la multitude et l’ampleur des risques naturels auxquels sont exposées de nombreuses îles du Pacifique, la Nouvelle-Zélande devrait faire de la gestion des risques de catastrophe et de la lutte contre le changement climatique des composantes incontournables de son programme d’aide bilatérale. L’IDG devrait préciser sa ligne d’action dans ces domaines, y compris les liens entre activités de développement et interventions humanitaires, d’autant que le récent recentrage sur les infrastructures économiques ouvre des possibilités d’intensifier les efforts sur ces fronts.


De l’importance de la communication sur les résultats pour consolider le soutien du public et des sphères politiques


Malgré un accroissement des fonds alloués aux activités de sensibilisation, la connaissance des questions de développement et la confiance dans l’efficacité de l’aide restent faibles dans l’opinion publique néozélandaise. Rallier l’ensemble des acteurs nationaux au programme d’aide constitue un véritable défi. Un grand scepticisme semble prévaloir chez certains membres du Parlement quant à l’impact du programme d’aide. De leur côté, les organisations non gouvernementales (ONG) craignent que la primauté de la lutte contre la pauvreté ne soit remise en cause par la nouvelle orientation du programme d’aide. Dans ce contexte, la création en mai 2010 d’un Conseil consultatif sur l’aide pourrait s’avérer utile, car permettant de présenter au ministre des opinions variées sur les questions de développement. En parallèle, il conviendrait de redoubler d’efforts pour faire connaître les résultats et l’impact du programme d’aide. Cela paraît indispensable pour mobiliser autour du programme un large soutien dans le public et les sphères politiques, et parvenir à opérer les accroissements indispensables de l’aide pour atteindre l’objectif convenu au niveau international, à savoir allouer 0.7 % du revenu national brut (RNB) à l’aide publique au développement (APD). Cela implique que soit actualisée la stratégie de communication, qui date de 2005, et que l’unité chargée de la communication conserve suffisamment de ressources dédiées et une bonne connaissance du programme d’aide même si elle est fusionnée au service de la communication du ministère des Affaires étrangères et du commerce (MFAT). Une communication sur les questions de développement pourrait aussi être intégrée dans tous les programmes dès le stade de leur conception.


Cohérence des politiques au service du développement


La Nouvelle-Zélande adopte une démarche pragmatique en ce qui concerne les politiques à l’échelle de l’ensemble de l’administration et les mécanismes les sous-tendant. Le programme d’aide bénéficie des bonnes relations qu’entretiennent les différents services de l’administration ; celles-ci ont permis de mettre au point des approches concertées qui ont produit de bons résultats. L’étape suivante doit être le réexamen des modalités de financement de telle sorte qu’elles permettent un engagement durable et prévisible dans le respect des priorités des pays partenaires. Il conviendrait aussi que des positions pangouvernementales soient plus systématiquement élaborées pour tous les pays partenaires prioritaires. Cela renforcerait le caractère stratégique de l’attitude adoptée à l’égard des partenaires, du Pacifique en particulier, et contribuerait à garantir la cohésion de l’engagement sur le terrain. Cela permettrait aussi à la Nouvelle-Zélande d’opérer un suivi de l’impact de l’ensemble de ses investissements dans un pays. Enfin cela aiderait à préparer la transition dans les pays où la Nouvelle-Zélande prévoit de remplacer son programme d’aide par un partenariat reposant sur des relations économiques et diplomatiques, comme le veut sa nouvelle stratégie en matière de politique étrangère. Une nouvelle formule prometteuse, qui a vu le jour en 2010, consiste à commencer à élaborer des cadres stratégiques par pays couvrant toutes les activités d’aide de la Nouvelle-Zélande. Ceux-ci devront intégrer des objectifs, des réalisations et des indicateurs de résultats convenus d’un commun accord ainsi que des dispositifs de reddition de comptes. Dans le cas des pays du Pacifique, ces cadres stratégiques seront incorporés dans les contrats pour le développement (Joint Commitment for Development) conclus par les autorités politiques.


En matière de cohérence des politiques au service du développement, l’approche de la Nouvelle-Zélande est avant tout pragmatique. Les pouvoirs publics ne jugent pas nécessaire de divulguer une déclaration qui aurait force d’obligation pour tous les ministères étant donné que le système prévoit déjà des consultations formelles sur tous les documents émanant du Cabinet ainsi que des réunions et des cellules interministérielles pour assurer la coordination des principales politiques. Des approches pangouvernementales ont été mises au point pour certains secteurs (la pêche, notamment) et certaines politiques avantageuses à tous points de vue pourraient servir d’exemple (celle relative aux migrations temporaires, entre autres). Le programme d’aide témoigne d’une réelle volonté de cohérence des politiques à travers une stratégie à moyen terme axée sur six domaines d’action prioritaires. Jusqu’à présent, cette stratégie ne vaut certes que pour l’IDG mais ce dernier pourrait profiter de son intégration au ministère pour promouvoir la cohérence des politiques au service du développement au sein du MFAT et au niveau de l’administration dans son ensemble d’une manière plus générale. Une avancée essentielle serait d’amener tous les ministères à définir conjointement, dans ces domaines prioritaires, des objectifs interministériels, à la concrétisation desquels chacun d’eux devrait apporter une contribution. Cela affermirait le souci de la cohérence des politiques tout en fournissant un cadre de résultats intégré qui faciliterait le suivi des progrès et l’évaluation d’impact.


Recommandations


Afin de préserver sa position d’acteur clé du développement dans la région du Pacifique, la Nouvelle Zélande devrait :

  • Préciser les nouvelles orientations stratégiques de son programme d’aide et élaborer une stratégie à moyen terme exposant l’apport du développement économique au recul de la pauvreté, tout en reconnaissant l’importance des dimensions environnementale et sociale du développement durable.
  • Adopter une démarche plus stratégique et plus systématique à l’égard des questions transversales, notamment la gestion des risques de catastrophes et le changement climatique, étayée par des dispositifs et des ressources appropriés, et établir un lien clair entre les activités à l’appui du développement et les interventions humanitaires.
  • Actualiser sa stratégie de communication autour des questions de coopération pour le développement et continuer de dédier spécifiquement des ressources à la promotion de la ligne d’action choisie et à l’information sur les résultats.
  • Généraliser l’élaboration de cadres pangouvernementaux, en concertation avec les pays partenaires, afin d’assurer une supervision plus rigoureuse de l’ensemble des activités mises en œuvre par tous les services de l’administration néozélandaises dans ces pays.
  • Définir et assurer le suivi de cadres de résultats interministériels dans les domaines prioritaires de l’action publique intérieure et extérieure, afin de favoriser une meilleure prise en compte des considérations de développement.


Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide


En 2009, les apports nets d’APD de la Nouvelle-Zélande se sont élevés à 309 millions USD, ce qui représente 0.28 % du RNB. Avec ces chiffres, la Nouvelle-Zélande est le donneur du CAD le moins généreux en volume et se classe au 17ème rang parmi les 23 donneurs bilatéraux membres du CAD par son rapport APD/RNB. Depuis 2004, les dépenses d’APD de la Nouvelle-Zélande se sont régulièrement accrues, pour atteindre un point haut à 348 millions USD en 2008. En dépit des fortes pressions qui pèsent sur les finances publiques, les autorités néozélandaises sont déterminées à porter l’APD à 416 millions USD pour 2012/13. Cela dit, la Nouvelle-Zélande est encore loin de l’objectif international de 0.7 % pour le rapport APD/RNB et de grandes incertitudes planent sur ses engagements financiers pour les années ultérieures à 2012/13. Le CAD encourage la Nouvelle-Zélande à redoubler d’efforts pour atteindre l’objectif de 0.7 % et à établir pour ce faire un plan prospectif de dépenses précis assorti d’un objectif intermédiaire et d’un calendrier de mise en oeuvre.


Poursuivre les efforts de concentration de l’aide bilatérale


L’aide bilatérale absorbe une part importante du programme néozélandais (74 % de l’APD en 2009). Elle est constituée de dons, ne comporte aucun allégement de dettes et fait une place minime à la prise en charge du coût des réfugiés. Elle est fortement centrée sur le Pacifique (qui en a reçu 84 % en 2009), et dans une moindre mesure sur l’Asie, régions qui occupent toutes les deux une place de choix dans la politique étrangère de la Nouvelle-Zélande. Cette concentration permet à la Nouvelle-Zélande de jouer un rôle important dans un certain nombre de pays du Pacifique pour lesquels elle compte parmi les donneurs les plus généreux. L’intention affichée par les autorités de concentrer d’avantage encore l’aide sur cette région est la bienvenue. Cela permettra à la Nouvelle-Zélande d’affermir le soutien essentiel qu’elle apporte aux pays à faible revenu du Pacifique, dans nombre desquels la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) n’est pas en bonne voie. La Nouvelle-Zélande devrait par ailleurs diminuer le nombre de ses pays partenaires prioritaires dans cette région, en prenant en compte son avantage comparatif. Si des réaffectations étaient envisagées à l’intérieur du programme d’aide, la Nouvelle-Zélande devrait peser soigneusement les impératifs liés à la continuité, à la division du travail et aux capacités d’absorption et consulter les autres donneurs intervenant en Asie et dans le Pacifique avant toute décision.


Trouver un équilibre entre la primauté des OMD et une attention accrue à la croissance économique


Le programme d’aide de la Nouvelle-Zélande a historiquement été largement centré sur les infrastructures et services sociaux. A l’avenir, l’accent accru mis dans le mandat de l’aide sur le développement économique durable entraînera vraisemblablement une augmentation de dotations bilatérales pour les infrastructures et services économiques ainsi que pour les secteurs productifs, y compris le développement du secteur privé. Les investissements dans le secteur privé devront se baser sur une solide analyse économique et des études préliminaires de faisabilité de manière à s’assurer que les activités économiques considérées seront viables et durables et auront des retombées positives sur les plans social et environnemental. Cela ne doit toutefois pas empêcher la Nouvelle-Zélande de s’appuyer sur son savoir-faire dans des secteurs sociaux comme l’éducation pour maintenir son soutien dans ces domaines.


L’aide transitant par les organisations multilatérales prend un caractère plus stratégique


La Nouvelle-Zélande reconnaît que l’engagement multilatéral lui procure un moyen utile pour à la fois étendre la couverture géographique de son action et appeler l’attention de la communauté mondiale sur les problèmes de la région Asie-Pacifique. Elle adopte pour l’affectation de ses dotations multilatérales une démarche de plus en plus stratégique, concentrant son soutien sur dix organismes prioritaires dont les politiques sont complémentaires des siennes. La Nouvelle Zélande est appréciée par ses partenaires multilatéraux pour sa souplesse et sa neutralité. Elle pourrait cependant s’inspirer des bonnes pratiques qu’elle applique déjà pour la programmation de ses activités bilatérales et régionales pour améliorer la prévisibilité de ses apports en généralisant la souscription d’engagements pluriannuels à tous ses principaux partenaires multilatéraux.


Recommandations


L’accroissement prévu du volume de l’aide néozélandaise est encourageant. Afin de tirer le meilleur parti de ses efforts et de renforcer sa crédibilité au sein de la communauté internationale en tant que partenaire au développement, la Nouvelle-Zélande devrait:

  • S’efforcer d’augmenter son aide publique pour atteindre l’objectif de 0.7 % préconisé par les Nations unies pour le rapport APD/RNB. Une première étape pourrait être l’élaboration d’un plan prospectif de dépenses précis assorti d’un objectif intermédiaire et d’un calendrier de mise en oeuvre.
  • Réduire encore la dispersion géographique de ses apports alloués en dehors de la région Pacifique en fixant des priorités pour la programmation de l’aide sur la base de son avantage comparatif. Dans ce contexte, la Nouvelle-Zélande devrait s’assurer que de nouvelles modalités de division du travail soient mises en place dans le droit fil des principes inscrits dans le Programme d’Action d’Accra.
  • Étendre à son aide multilatérale les bonnes pratiques en matière de prévisibilité qui prévalent déjà pour la programmation de ses activités bilatérales et régionales en souscrivant des engagements pluriannuels en faveur de ses partenaires multilatéraux prioritaires.

Organisation et gestion


Préserver l’expertise en matière de développement tout en consolidant le système


Au cours de la décennie écoulée, la Nouvelle-Zélande a mis en place un programme d’aide dont la valeur est aujourd’hui reconnue par la communauté internationale. L’essentiel de ce programme (92 % en 2009) est géré par une seule entité (maintenant baptisée IDG) dotée de professionnels dévoués à la cause du développement. Le précédent organisme, NZAID, qui avait été créé en 2002, a perdu son statut d’instance semi-autonome lorsque le programme d’aide a été intégré, en avril en 2009, dans la sphère de compétence du ministère des Affaires étrangères et du Commerce (MFAT). Cette réforme visait à préciser la chaîne de responsabilité, à favoriser l’alignement avec les objectifs de politique étrangère et à réduire les frais généraux d’administration à Wellington et sur le terrain. L’IDG est aujourd’hui une direction du MFAT, qui en compte sept au total. Il est dirigé par un Secrétaire adjoint qui rend compte au Secrétaire aux affaires étrangères et au commerce et fait partie de l’équipe dirigeante du MFAT. Le Secrétaire adjoint de l’IDG a conservé certains pouvoirs spécifiques en matière de recrutement et de reddition de comptes, et les crédits destinés, d’une part, à l’APD et, d’autre part, aux affaires étrangères et au commerce, font toujours l’objet de votes séparés.


L’intégration du programme d’aide dans les attributions du MFAT a déjà produit des résultats positifs, pour le programme lui-même et pour le ministère dans son ensemble. Outre qu’elle a fait du développement un élément central de la politique étrangère, elle a permis de partager les instruments novateurs de gestion élaborés par NZAID avec les autres secteurs du ministère, où est en voie d’achèvement un important processus de refonte organisationnelle appelé « Ministère 20/20 ». Il est néanmoins essentiel de préserver et de renforcer le professionnalisme de l’IDG pour que l’aide reste de qualité et continue de porter ses fruits. Cela nécessite que l’intégration soit rapidement menée à son terme et consolidée. Il faudra aussi que l’IDG conserve un noyau de spécialistes du développement dotés de missions et de fonctions clairement définies et s’insérant dans une chaîne de responsabilité bien précise, en interne et entre les services centraux et les instances de terrain. L’IDG est conscient de la nécessité de renforcer la communication interne de telle sorte que les agents adhèrent aux changements en cours et a déjà pris des mesures pour associer ces derniers aux principaux processus stratégiques et organisationnels.


Au cours des quatre dernières années, les effectifs affectés au programme d’aide ont augmenté y compris sur le terrain, ce qui a été très profitable à la qualité de l’aide néozélandaise. L’IDG devrait maintenant opérer une planification de ses ressources humaines en s’appuyant sur l’examen auquel il a procédé des effectifs et des besoins des missions dans les pays partenaires. Cela aiderait à prévoir les recrutements, les formations et les évolutions professionnelles de manière à toujours pouvoir compter sur un nombre suffisant d’agents dotés des qualifications et de l’expérience nécessaires. L’IDG doit aussi veiller à ce que soient reconnues à leur juste valeur les qualités du personnel recruté sur le terrain et à ce que soient recherchés des moyens de mieux mettre à profit ses compétences, notamment à travers une amélioration de ses perspectives de carrière.


Adapter le modèle d’entreprise dans un souci d’efficience, de décentralisation et d’apprentissage


Des mesures ont été prises pour améliorer les procédures internes et pour permettre que la croissance du programme d’aide s’opère de manière plus efficiente. Il convient maintenant de prendre appui sur ce qui a été accompli en matière de contrats, de financement et de suivi pour rationaliser encore le système de gestion de l’aide et déléguer de manière effective davantage de pouvoir aux bureaux locaux. La Nouvelle Zélande a détaché davantage d’agents dans les pays partenaires ce qui lui a permis de participer plus étroitement aux dispositifs de dialogue et de coordination mis en place à l’échelon local. Une décentralisation plus poussée nécessitera l’instauration de systèmes et procédures internes adéquats et la fourniture aux personnels des formations indispensables.


Soucieux de l’avenir, l’IDG a entrepris d’adapter son modèle d’entreprise au nouveau mandat de l’aide et au nouveau cadre institutionnel. Comme l’a reconnu le Cabinet, il doit disposer de ressources suffisantes et offrir à ses agents des perspectives de carrière intéressantes pour maintenir son niveau d’efficacité. Il doit aussi prévoir d’opérer des économies d’échelle à mesure de l’augmentation de son budget afin que puisse être atteint l’objectif d’efficience fixé au ministère, à savoir réduire la part du budget de l’aide absorbée par les coûts administratifs. Cette pression à l’efficience, associée à un regain d’attention à la rentabilisation optimale des sommes dépensées, appelle un réexamen du portefeuille d’aide, aujourd’hui plutôt dispersé puisqu’il comprend plus de 800 projets et programmes. L’IDG est conscient de la nécessité de réduire le nombre de projets et d’en augmenter la taille. Il lui faut toutefois veiller à ce que les mesures qu’il prendra dans ce sens ne nuisent pas à la souplesse d’acheminement de l’aide néozélandaise et à l’approche du développement, qui s’inscrit dans une perspective à long terme y compris s’agissant des activités économiques.


L’IDG a pris des dispositions constructives pour renforcer le partage des enseignements de l’expérience et des connaissances à l’échelle de toutes les composantes du programme avec la mise en place de « communautés de pratiques » thématiques dotées d’incitations à travers le système de gestion des performances. Il conviendrait de généraliser ces dispositifs à tous les services du ministère et aux postes sur le terrain. L’IDG s’oriente par ailleurs vers une culture privilégiant les résultats plus que les moyens mis en œuvre, conformément à la demande du gouvernement qui insiste pour que soient fournies des preuves de résultats et d’impact. Un nouveau cadre de notification des performances a été mis en place et des systèmes d’assurance qualité sont en cours d’élaboration. L’IDG a aussi renforcé la fonction d’évaluation, mais il devrait conduire davantage d’évaluations stratégiques, afin de produire les données concrètes nécessaires à la formulation des politiques et des programmes, et utiliser plus systématiquement ces dernières pour opérer une gestion anticipative de ses programmes à l’appui du développement comme de l’action humanitaire.


L’importance de l’ouverture en direction des autres acteurs nationaux


Alors que la collaboration avec les ONG nationales était auparavant étroite, les relations avec ces dernières ont traversé une phase d’incertitude ces deux dernières années, durant lesquelles le dialogue a été interrompu et les dispositifs de financement suspendus. L’annonce en juillet 2010 d’un nouveau guichet de financement destiné à accroître les concours acheminés par l’intermédiaire des ONG et à assurer un meilleur alignement des projets cofinancés par les ONG sur les politiques de l’IDG offre l’occasion de renouer les liens. L’IDG aurait intérêt à restaurer de solides relations, basées sur la confiance, avec les ONG. Il devrait reconnaître leur avantage comparatif en tant que partenaires exécutants pour certains programmes spécifiques ainsi que les qualités de certaines grandes ONG en tant que partenaires pour le développement. Dans les pays partenaires, il conviendrait de prévoir des plateformes plus structurées pour un dialogue régulier et de qualité avec les ONG de telle sorte que leurs activités soient en synergie. D’une façon plus générale, il faudrait examiner, dans une optique stratégique, comment resserrer la collaboration avec les autres acteurs nationaux, par exemple les instituts de recherche, les groupes d’intérêts et le secteur privé. L’IDG devrait en particulier arrêter une tactique à l’égard du secteur privé afin de mieux servir l’objectif de croissance économique inscrit dans son mandat.


Recommandations


Afin de préserver la qualité de son programme d’aide, la Nouvelle-Zélande devrait :

  • Mener à son terme la refonte organisationnelle du MFAT. Avec la réintégration du programme d’aide dans ses attributions, le ministère devrait s’appuyer sur les points forts de ce dernier tout en reconnaissant ses spécificités et les besoins qui en découlent, en particulier en matière d’expertise technique sur le développement.
  • Finir d’adapter le modèle d’entreprise de l’IDG au nouveau mandat de l’aide de telle sorte que celui-ci puisse continuer de mettre en œuvre de manière efficiente un programme d’aide en expansion en déléguant de manière effective davantage de pouvoir aux bureaux locaux. Cela implique que l’IDG détache dans ces derniers les compétences voulues, rationalise ses systèmes de gestion de l’aide et précise les fonctions et les chaînes de responsabilité.
  • Préserver un noyau de spécialistes du développement et améliorer la planification des ressources humaines et des formations de manière à garantir à l’IDG l’éventail de compétences voulu. L’IDG devrait aussi étudier les moyens d’élargir les attributions du personnel local en même temps, tout en assurant la reconnaissance de sa valeur au sein du ministère.
  • S’appuyer sur les efforts positifs de gestion axée sur les résultats et de partage des connaissances pour s’orienter vers une utilisation plus stratégique du suivi et de l’évaluation au service d’une gestion anticipative.
  • Définir une stratégie à l’égard du secteur privé et des instituts de recherche afin de mettre en œuvre les nouvelles orientations du programme d’aide. L’IDG devrait prévoir un réexamen de ses modes de collaboration avec les ONG, au niveau des services centraux et sur le terrain, et veiller à tirer le meilleur parti des synergies entre le programme d’aide et les activités de ces dernières.

Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide

 

Efficacité de la mise en œuvre de l’aide

 

La Nouvelle-Zélande souscrit aux principes inscrits dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et le Programme d’Action d’Accra. Elle ne ménage pas ses efforts pour faire mieux connaître la Déclaration de Paris dans la région Pacifique, à travers l’initiation et l’appui apporté aux ateliers régionaux ainsi que l’adoption des Principes pour une aide efficace dans le Pacifique. La Nouvelle Zélande a aussi œuvré efficacement pour l’adoption, en 2009, du  Pacte de Cairns sur le renforcement de la coordination pour le développement dans le Pacifique. A l’échelon international, la Nouvelle-Zélande, conjointement avec les autres donneurs, pourrait être encore plus active pour faire mieux entendre la voix du Pacifique dans le débat mondial sur l’efficacité de l’aide.


En ce qui concerne la mise en œuvre, la Nouvelle-Zélande adopte une démarche pragmatique, ascendante, afin de tenir compte de l’environnement difficile dans lequel s’inscrivent la majorité de ses programmes. Assurer l’appropriation et l’alignement reste problématique dans plusieurs petits États insulaires, dont certains en situation de fragilité, en raison du manque de capacités. Le ministère a mis en place il y a peu un Plan d’action pour l’efficacité de l’aide afin d’accélérer la mise en œuvre des engagements souscrits en la matière. Y est recensé un certain nombre d’obstacles que le MFAT doit parvenir à surmonter pour assurer la totale intégration des objectifs d’efficacité de l’aide dans ses politiques et programmes. Deux aspects supplémentaires méritent cependant de retenir l’attention : i) si les agents de l’IDG manifestent un ferme attachement aux principes inscrits dans la Déclaration de Paris et le Programme d’Action d’Accra, encore faut-il susciter une connaissance et une adhésion équivalentes dans les autres services du ministère et les autres secteurs de l’administration – ce que pourrait contribuer à faire une déclaration de principe sur l’efficacité de l’aide mettant en exergue l’importance que la Nouvelle Zélande accorde à la défense de cette cause, et ii) le plan d’action pour l’efficacité de l’aide est avant tout centré sur les actions à mener par les services centraux et devrait être complété par des mesures spécifiques, assorties d’une échéance précise, au niveau des pays, par exemple à travers l’élaboration de plans d’application par pays dans le cadre du système interne de suivi et de notification de l’IDG.


La Nouvelle-Zélande est appréciée par ses partenaires pour sa connaissance et sa compréhension des enjeux dans la région Pacifique. Elle est considérée comme un partenaire respectueux et ouvert, sachant servir d’intermédiaire impartial. Il est essentiel que la Nouvelle-Zélande continue de promouvoir l’appropriation locale maintenant que son programme d’aide a été recentré sur la croissance économique durable. Depuis le dernier examen par les pairs, elle recourt de plus en plus dans ses pays partenaires à des cadres de programmation à un horizon de cinq à dix ans, étayés par des dotations triennales. La législation néozélandaise autorise l’intégration dans les budgets annuels d’une marge allant  jusqu’à 10 % de dépenses supplémentaires et 20 % de crédits inutilisés. Cette souplesse, bien supérieure à ce qu’on observe chez la plupart des autres donneurs, permet un bon équilibre entre prévisibilité et flexibilité. La Nouvelle-Zélande est encouragée à améliorer la mise en œuvre des engagements qu’elle a souscrits en matière de prévisibilité à moyen terme en vertu du Programme d’Action d’Accra. Les discussions en cours à l’IDG sur de nouvelles modalités d’élaboration des cadres stratégiques sous-tendant les programmes offrent une bonne occasion de se pencher plus avant sur la question.


Les efforts déployés par la Nouvelle-Zélande pour s’aligner sur les politiques et systèmes des pays partenaires et pour opérer une harmonisation avec les autre donneurs sont reconnus par les pays partenaires et les donneurs concernés. Il est néanmoins manifeste qu’une délégation accrue de pouvoirs aux instances de terrain faciliterait l’adaptation à l’évolution des priorités des pays partenaires. La Nouvelle Zélande devrait aussi continuer de promouvoir les approches sectorielles et s’abstenir de revenir à une approche privilégiant les projets indépendants. A Samoa, elle a eu recours au soutien budgétaire pour accélérer le redressement après le tsunami. La Nouvelle-Zélande devrait s’appuyer sur cette expérience positive pour étendre cette pratique. L’extension du soutien budgétaire devra toutefois être étayée par des formations et des directives appropriées des services centraux, notamment concernant les processus de reddition de comptes et de gestion des risques associés à cette modalité d’aide. Enfin, la Nouvelle-Zélande devrait rechercher des moyens de faire en sorte que le soutien qu’elle apporte aux initiatives régionales dans le Pacifique réponde mieux aux priorités des gouvernements partenaires. Cela implique d’intégrer davantage la dimension régionale dans les programmes et le suivi au niveau des pays, et de revoir les modes de collaboration avec les organisations régionales de manière à améliorer l’architecture régionale dans le Pacifique.


Exploitation des enseignements de l’expérience sur des thèmes particuliers


Renforcement des capacités


La Nouvelle-Zélande adhère à l’engagement inscrit dans la Déclaration de Paris et le Programme d’Action d’Accra d’appuyer les efforts de renforcement des capacités par un soutien adapté et coordonné, répondant à la demande. Elle utilise dans ce domaine tout un éventail d’instruments, allant des bourses d’étude et formations à l’assistance technique en passant par des programmes spécifiques de renforcement des capacités. Reste que le renforcement des capacités n’est pas un souci qui transparaît dans toutes les composantes du programme d’aide. Comme de nombreux autres donneurs, la Nouvelle-Zélande n’a pas arrêté de ligne d’action précise en la matière, et les directives pour la gestion des activités ne traitent pas en détail de cet aspect. Les bonnes pratiques ne sont pas suffisamment répertoriées, ni diffusées. Il faudrait faire mieux saisir à l’ensemble des acteurs, gouvernementaux et autres, ce que recouvre le renforcement des capacités et la Nouvelle-Zélande pourrait s’appuyer pour ce faire sur les efforts déployés au niveau de la communauté internationale dans son ensemble pour partager des données d’expérience et recenser les bonnes pratiques dans ce domaine. Dans les États fragiles et les micro-États du Pacifique, le renforcement des capacités soulève des difficultés particulières et appelle une démarche plus stratégique. Dans un premier temps, la Nouvelle-Zélande pourrait réaliser un bilan analytique de ses diverses modalités d’action et formuler des recommandations sur les moyens de les raccorder plus efficacement entre elles. Elle devrait en particulier veiller à positionner son assistance technique de manière à éviter toute substitution indue et à contribuer effectivement au renforcement à long terme des capacités des partenaires. Elle devrait aussi mettre à profit le réexamen de ses programmes de bourses d’étude et de formation pour s’assurer qu’ils s’inscrivent dans une stratégie plus vaste, coordonnée, de renforcement des capacités. Dans le Pacifique, où les administrations manquent de capacités dans de nombreux domaines, la Nouvelle-Zélande pourrait envisager d’intégrer systématiquement une composante sur le renforcement des capacités à tous les programmes auxquels cela ajouterait de la valeur. Elle pourrait aussi œuvrer au renforcement des capacités d’autres acteurs (parlement et secteur privé, par exemple) et pas seulement, comme elle le fait déjà, des instances de l’administration et des acteurs de la société civile.


Pêche et sécurité alimentaire


L’action de la Nouvelle-Zélande dans le domaine de la pêche offre un bon exemple d’approche pangouvernementale dans un secteur très important pour la région Pacifique. En 2005, a été élaborée conjointement par le MFAT, NZAID et le ministère de la Pêche une stratégie coordonnée d’engagement renforcé et à plus long terme dans le secteur de la pêche dans le Pacifique. Cette stratégie repose sur quatre piliers interdépendants et associe des initiatives d’envergure nationale, régionale et infrarégionale. Elle est complétée par un cadre pour le renforcement des capacités dans le Pacifique que le ministère de la Pêche a mis au point en 2006. Si le volume de l’APD affectée au secteur de la pêche est jusqu’à présent resté limité, la stratégie n’en a pas moins produit des résultats positifs, puisqu’elle a débouché sur la conclusion d’arrangements à long terme avec les pays partenaires et une plus grande cohérence des politiques dans ce domaine. A titre d’exemple, un accord de coopération entre les Îles Cook, la Nouvelle-Zélande, Niue, Samoa, Tonga et Tokelau vise à resserrer les liens entre les administrations nationales de la pêche. Pour l’avenir, la Nouvelle-Zélande aurait intérêt à mettre en place un dispositif interministériel pour le suivi et l’évaluation de la stratégie concernant la pêche dans le Pacifique, assorti d’indicateurs, d’objectifs et de calendrier pour la production de résultats. Cela contribuerait à stimuler la mise en œuvre de la stratégie et à faciliter le rassemblement des informations et des enseignements à en tirer pour la gestion du programme. La Nouvelle-Zélande devrait aussi envisager de mieux intégrer dans la stratégie des questions transversales comme l’égalité entre hommes et femmes.


Recommandations


Afin d’améliorer encore l’efficacité et l’impact de son aide, la Nouvelle-Zélande devrait :

  • S’appliquer à faire mieux connaître les principes de l’efficacité de l’aide et à renforcer l’adhésion à ces derniers au sein du ministère et des autres instances gouvernementales, et en rendre l’application plus systématique à travers une approche agréée par tous les secteurs concernés de l’administration.
  • Continuer de recourir de plus en plus aux approches programmatiques  et sectorielles ainsi qu’au soutien budgétaire, en s’armant pour gérer les obligations de reddition des comptes et les risques associés à ces modalités d’aide et en mettant en place les formations et les orientations voulues.
  • Étudier les moyens d’améliorer la prévisibilité à moyen terme des apports comme le veulent les engagements inscrits dans le Programme d’Action d’Accra.
  • Faire mieux appréhender à tous les services de l’administration et aux autres acteurs ce que recouvre le renforcement des capacités et évaluer l’éventail des instruments à sa disposition et leur contribution au renforcement des capacités.


Action humanitaire


La stratégie quinquennale (2004/05-2009/10) de la Nouvelle-Zélande pour le développement international fait de l’aide humanitaire un élément essentiel pour réduire la vulnérabilité face à la pauvreté, et au bout du compte la pauvreté elle-même. Bien que les documents publiés concernant le nouveau mandat de l’IDG n’aient pas fait expressément référence à l’action humanitaire, apporter une réponse rapide et visible aux urgences qui surviennent dans la région Pacifique demeure une priorité de premier plan pour les autorités néozélandaises. Le Comité a appris que la déclaration de politique internationale en cours de préparation prévoit d’inclure l’amélioration de la résilience et la réponse aux catastrophes comme l’un des quatre champs d’action prioritaire pour le programme d’aide. Il apparaît essentiel que l’ampleur et la nature de cette réponse restent guidées par les besoins des victimes.


La Nouvelle-Zélande n’a toujours pas fait clairement savoir le degré de priorité qu’elle accorde aux besoins humanitaires en dehors de la région Pacifique, au financement desquels il lui est arrivé de participer par l’intermédiaire d’organismes multilatéraux ou du mouvement de la Croix-Rouge. Il serait utile qu’elle précise sa stratégie d’intervention face aux urgences complexes et aux catastrophes naturelles qui frappent d’autres régions du globe.


Toujours désireuse de se montrer « bonne citoyenne du monde », la Nouvelle-Zélande pèse de tout son poids au sein d’instances internationales comme l’initiative sur les principes et bonnes pratiques d’action humanitaire (GHD) de manière à bien faire entendre la voix du Pacifique dans les discussions mondiales. Cela dit, la programmation de ses activités humanitaires relève de deux équipes distinctes travaillant dans des services différents de l’IDG (les divisions Monde et Pacifique, respectivement). La programmation pourrait être améliorée par le regroupement au sein d’une seule équipe des spécialistes de l’assistance humanitaire.


La politique de la Nouvelle-Zélande en matière d’aide humanitaire est en cours de réexamen. L’actuelle a été arrêtée peu avant la prise de fonction du nouveau gouvernement en 2008. Même si elle n’a jamais été officialisée, elle s’applique de facto. Elle est conforme aux principes et bonnes pratiques d’action humanitaire et préconise des pratiques propres à garantir l’efficacité des activités humanitaires. Reste qu’on ne sait pas très bien jusqu’à quel point l’IDG a réussi à la mettre en pratique et qu’il est reconnu que le suivi et l’évaluation des interventions humanitaires laissent à désirer.


Recommandations


Afin de consolider son statut de donneur respectueux des principes et bonnes pratiques d’action humanitaire, la Nouvelle-Zélande devrait :

  • Préciser les raisons qui la conduisent à s’associer aux interventions et débats de fond d’envergure mondiale, et montrer en quoi ceux-ci sont liés et influent l’un sur l’autre.
  • Regrouper les compétences spécialisées en matière d’assistance humanitaire existant au sein des divisions Monde et Pacifique en une seule équipe spécialisée et revoir sa politique d’aide humanitaire.

 

 

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