Examens par les pairs des membres du CAD

Luxembourg (2008), Examen du CAD par les pairs : Les principales conclusions et recommandations

 

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Résumé


Le Luxembourg est un donneur généreux et engagé. Son aide a progressé de près de 12 % en termes réels entre 2006 (291 millions de USD constants) et 2007 (325 millions de USD constants) pour atteindre 0.90 % du RNB, ce qui le place en pourcentage au troisième rang des donneurs. Chaque année depuis 2000, le Luxembourg a atteint une aide d’au moins 0.7 % de son revenu national. Il a promu, en outre, les efforts déployés par la communauté internationale pour rehausser la qualité et accroître le volume de l’aide.


Le Luxembourg a opéré des améliorations dans la gestion de son programme d’aide qui ont jeté des fondements solides pour une plus grande efficacité de cette aide. Le Luxembourg a ouvert des bureaux régionaux dans cinq pays prioritaires et a donné effectivement suite aux engagements qu’il a souscrits à l’échelon international. Avec la deuxième génération de programmes indicatifs de coopération pluriannuels qu’il a établi pour dix pays prioritaires, son aide a gagné en prévisibilité. Son programme ambitieux est cohérent et bien structuré grâce à une utilisation efficiente des ressources, financières et humaines. Ses apports sont concentrés sur quelques pays prioritaires, parmi les moins avancés au monde, et alignés sur les besoins exprimés par ces pays. Le Luxembourg collabore en outre avec un nombre restreint d’organisations multilatérales qui poursuivent les mêmes objectifs que lui en matière d’aide. Dans le domaine humanitaire, son action est exemplaire à de nombreux égards, et respectueuse des principes convenus à l’échelon international. Ses partenaires dans les pays en développement apprécient grandement l’ouverture et la souplesse dont le Luxembourg fait preuve dans le dialogue sur les politiques à suivre et dans la mise en œuvre de son programme d’aide.


En même temps, le Grand-Duché fait face à des défis pour donner suite au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide : il pourrait se reposer davantage sur les systèmes administratifs des pays partenaires et rechercher de nouvelles formes de coopération avec les autres donneurs. Faire en sorte que les agents possèdent les compétences requises et ont accès à d’autres connaissances spécialisées indispensables est un défi permanent. Il conviendrait en outre de renforcer la capacité de la Direction de la coopération au développement de se transformer en une organisation qui valorise les leçons apprises. Comme pour les autres donneurs, ce sera un défi pour le Luxembourg de mobiliser un soutien accru du public et des sphères politiques en faveur de la concrétisation des engagements relatifs à l’efficacité de l’aide et de la prise des risques liés, par exemple, à l’intervention dans les environnements précaires, notamment les situations fragiles.


Les fondations de la coopération au développement


Un solide ancrage des orientations politiques et législatives dans la politique étrangère


Les Luxembourgeois sont unis par un sens profond et de plus en plus aigu de la solidarité internationale qui trouve son origine dans les vicissitudes de l’histoire du Grand-Duché au cours des cent cinquante dernières années. Cette solidarité internationale s’exprime dans les programmes de coopération pour le développement que mettent en œuvre aussi bien l’État que les ONG luxembourgeoises, qui constituent un volet tangible de la politique étrangère du Luxembourg et contribuent à positionner le Grand-Duché sur la scène internationale.


La Loi de 1996 sur la coopération au développement assigne à la politique d’aide du Grand-Duché une mission et des objectifs généraux clairs, à savoir : veiller au développement social et économique durable des pays en développement, en particulier les moins avancés, faire reculer la pauvreté, et intégrer progressivement les pays en développement dans l’économie mondiale. La Loi donne également des orientations générales pour les secteurs devant bénéficier de concours, et a créé un Fonds de la coopération au développement que le ministère des Affaires étrangères utilise pour gérer 70 % du budget de l’aide.


Une vision claire qui bénéficierait d’une déclaration d’orientation plus tournée vers l’avenir


La déclaration d’une seule page du ministère des Affaires étrangères intitulée « Stratégie et principes », relative à la coopération au développement, trace les grandes lignes de l’approche du Luxembourg en la matière et de son cadre d’action. Elle fait explicitement référence aux Objectifs du Millénaire pour le développement et aux secteurs jugés prioritaires, qui englobent la santé, l’éducation – y compris la formation et l’insertion professionnelles – le développement local intégré, la microfinance et l’aide humanitaire. Y est aussi mis en avant l’engagement du Luxembourg de concentrer son aide sur 10 pays partenaires privilégiés, d’atteindre le seuil des 1 % et de mettre en œuvre la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. La vision actuelle convient au ministère des Affaires étrangères. Il serait toutefois souhaitable que le Luxembourg puisse s’appuyer sur une déclaration stratégique plus résolument axée sur l’avenir qui envisage l’évolution à long terme de son programme de coopération pour le développement. Élaborer cette déclaration en consultation avec les principales parties prenantes serait un moyen de sensibiliser l’opinion publique à l’importance de trouver un juste équilibre entre la nécessité à court terme d’obtenir des résultats tangibles de façon à rallier l’adhésion du public et le soutien des forces politiques, et celle de prendre des risques, de s’engager dans des situations difficiles, y compris dans les États fragiles, et d’honorer les engagements souscrits en matière d’efficacité de l’aide.


Luxembourg pourrait mener à son terme ses stratégies opérationnelles


Le Luxembourg aborde de façon pragmatique la planification stratégique qui se fonde sur sa législation nationale, sa déclaration « Stratégie et principes » et sur les lignes directrices établies par le CAD et l’UE dans le domaine de la coopération pour le développement. Des Programmes indicatifs de coopération (PIC) pluriannuels établis avec les pays prioritaires et des accords-cadres conclus avec d’autres partenaires servent en outre à mettre en œuvre la stratégie luxembourgeoise. Parallèlement, le Luxembourg prend une part de plus en plus active au dialogue sur les mesures à prendre au niveau des pays et s’est engagé à mettre en œuvre la Déclaration de Paris. Compte tenu de cette nouvelle donne, le personnel de la coopération luxembourgeoise – dans les services centraux comme sur le terrain – a besoin d’orientations plus stratégiques. C’est pourquoi le Luxembourg a commencé en 2007 à élaborer des stratégies opérationnelles pour les secteurs clés. Le CAD salue cette initiative et encourage le Luxembourg à la mener à son terme pour l’ensemble des secteurs prioritaires et questions transversales. Le Luxembourg gagnerait à s’inspirer de travaux du même ordre conduits par le CAD et d’autres donneurs.


Une forte adhésion du public qui contraste avec une certaine méconnaissance du sujet


La coopération pour le développement suscite un vif soutien de la part des sphères politiques et de l’opinion au Luxembourg, où il existe un consensus pour porter l’aide luxembourgeoise jusqu’au seuil de 1 % et où on dénombre à peu près une ONG pour 5 000 habitants. Force est de constater pourtant que le public connaît mal les politiques et programmes de développement du Luxembourg. Le CAD félicite le ministère des Affaires étrangères d’avoir initié une stratégie globale d’éducation au développement, qui bénéficie d’une ligne budgétaire spécifique et vise à mieux informer le public sur les enjeux du développement à l’échelle mondiale. Une telle approche stratégique pourrait aussi être suivie pour la communication du ministère portant sur le programme d’aide luxembourgeoise, qui devrait s’attaquer aux aspects moins visibles et plus complexes de la coopération au développement que sont l’efficacité de l’aide et les résultats au regard du développement.


Promouvoir la cohérence des politiques au service du développement : une systématisation est-elle envisageable ?


Le caractère consensuel de la société luxembourgeoise semble se traduire par une cohérence « naturelle » des politiques au sein des instances gouvernementales, même si ceci est facilité par la dimension restreinte de l’administration publique, les échanges informels et la bonne connaissance d’un ministère à l’autre des politiques luxembourgeoises, dont la coopération au développement. C’est pourquoi le Luxembourg déclare qu’ « il existe sans doute peu, voire pas de points de friction entre les politiques nationales luxembourgeoises et sa politique de coopération au développement. » Si cette culture du consensus présente bien des avantages du fait qu’elle favorise une démarche souple et pragmatique, elle peut aussi avoir pour effet de limiter la prise de risque.


Le Luxembourg a joué un rôle de premier plan pour promouvoir la cohérence des politiques au service du développement au sein de l’Union européenne en 2005, lorsqu’il a assuré la présidence du Conseil européen. Il mérite en particulier d’être loué pour avoir coordonné l’accord entre les États membres sur les douze secteurs concernant la cohérence des politiques au service du développement. L’importance des prescriptions et orientations édictées par l’UE explique peut-être pourquoi le Luxembourg n’a pas arrêté lui-même de position officielle sur la question ; ce qui serait pourtant utile pour les discussions sur la cohérence des politiques au service du développement menées au niveau national. Cela aiderait en outre le ministère des Affaires étrangères à promouvoir la cohérence des politiques au sein des instances gouvernementales, à faire œuvre de sensibilisation et à rallier durablement le soutien de l’opinion autour de la question. Le Comité interministériel pour la coopération au développement a vocation à servir d’interface en matière de cohérence des politiques au sein du gouvernement. S’il sert bien la cohérence de la politique de coopération au développement luxembourgeoise, cet organe ne se penche toutefois pas sur certaines politiques nationales importantes qui sont susceptibles, soit de favoriser, soit d’entraver le développement des pays pauvres. En conséquence, il conviendrait d’investir le Comité d’un mandat précis sur ce point, accepté par l’administration dans son ensemble.


Recommandations

  • Le Luxembourg pourrait tirer bénéfice d’une stratégie politique qui définisse la mise en œuvre de l’agenda sur l’efficacité de l’aide, y compris la manière de s’engager dans une coopération pour le développement plus risquée, s’articulant par exemple autour des nouvelles modalités de l’aide et de la coopération dans les États fragiles. Ceci pourrait s’opérer dans le cadre d’un processus consultatif afin de renforcer la transparence et de favoriser une meilleure appropriation de la stratégie.
  • La finalisation de ses stratégies opérationnelles aiderait le Luxembourg à garantir que la mise en œuvre des PIC de deuxième génération et d’autres projets va dans le sens de la politique du développement.
  • Le Luxembourg doit se doter d’une stratégie de communication sur les questions relatives à l’efficacité de l’aide qui mette en évidence l’amélioration des résultats qu’obtiennent les donneurs au regard du développement en travaillant ensemble ; cela aiderait à gagner le soutien du public autour d’un programme prenant plus de risques.
  • Dans le cadre du Comité interministériel, le Luxembourg devrait définir  des méthodes appropriées afin de promouvoir, de suivre et d’évaluer de façon systématique, la cohérence des politiques, y compris au service du développement, en vue de pouvoir opérer des arbitrages entre ces politiques.

 


Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide : gestion très stratégique et effort de concentration

 

Le CAD salue l’engagement pris par le Luxembourg d’augmenter son aide à 1 % de son revenu national. En 2007, le budget de l’aide luxembourgeoise a représenté 0.9 % du revenu national brut (325 millions USD). Cette aide est consentie sous forme de dons non liés. La part de l’aide multilatérale, qui a augmenté depuis 2003 pour atteindre 30 % de l’aide totale en 2006, est de plus en plus acheminée d’une façon plus stratégique et dans des conditions appropriées, grâce aux accords cadre pluriannuels conclus avec quatre institutions des Nations-Unies et à l’intégration de la coopération multi-bilatérale dans les PIC négociés avec les pays prioritaires. Le Luxembourg, qui peut être félicité d’avoir accru et renforcé sa coopération multilatérale, est invité à ne pas relâcher son effort. Le Luxembourg se place parmi les pays du CAD les plus généreux par ses dotations aux ONG, par l’intermédiaire desquelles ont transité 12 % en moyenne du budget total de l’aide au cours de la période écoulée depuis le précédent examen. Si le soutien à des ONG est assurément une manière d’accroître la visibilité du Luxembourg sur la scène internationale, l’efficacité et l’impact des projets éparpillés et de faible envergure qui sont mis en œuvre par les ONG risquent d’être limités à cet égard.


Les dotations d’aide bilatérale illustrent l’engagement du Luxembourg à l’égard des pays les plus pauvres – en particulier ceux qui se classent parmi les moins bien lotis selon l’indice de développement humain – et ses efforts de concentration sur quelques pays prioritaires. Quelque 54 % de l’aide bilatérale luxembourgeoise ont été attribués en 2006 aux pays les moins avancés, alors que la moyenne pour l’ensemble du CAD s’établit à 26 %. Les dix principaux bénéficiaires de l’aide luxembourgeoise, dont deux sont des États fragiles (le Niger et le Laos), se sont partagé 63 % de l’enveloppe bilatérale en 2005-06. Qui plus est, la plupart des pays partenaires privilégiés ont reçu une hausse substantielle de l’aide bilatérale dans les PIC de deuxième génération lancés en 2006-07, et le nombre de « pays à projets » est passé de 20 en 2003 à 12 en 2006. Ceci met en évidence l’effort résolu de concentration géographique que déploie le Luxembourg.


En outre, en dépit de l’accroissement du volume de l’aide, le nombre de projets mis en œuvre par Lux- Development n’a pas considérablement augmenté. De fait, les projets ne se sont pas multipliés à l’envi et les ressources se sont concentrées sur des projets plus importants. Le Luxembourg est encouragé à persévérer dans ses efforts afin d’élargir l’envergure de ses projets. Le Fonds de la coopération au développement et les enveloppes budgétaires indicatives sur cinq ans définies pour chaque PIC assurent une meilleure prévisibilité de l’aide pour les partenaires (dans deux cas, les dotations annuelles sont même précisées), même si celle-ci n’est jamais fournie sous forme de soutien budgétaire. Cela étant, le Luxembourg doit gérer son budget avec soin pour s’assurer que les versements annuels sont faits pour atteindre les objectifs de l’aide.


Le Luxembourg est également performant sur le plan de la concentration sectorielle. La majeure partie de l’aide bilatérale luxembourgeoise (53 % en 2005 06) est destinée aux infrastructures et services sociaux : santé, éducation – y compris formation et insertion professionnelles – développement local intégré, eau et assainissement. L’aide plurisectorielle en absorbe 10 %. Quant au soutien que le Luxembourg apporte à des questions transversales, il est plus visible dans les activités que dans les statistiques. À cet égard, un effort sur le plan des orientations stratégiques et de la notification statistique serait le bienvenu. En général, la notification des statistiques de l’APD reste un défi pour le Luxembourg.


Recommandations

  • Compte tenu du nombre d’ONG éligibles au titre de l’aide publique et du soutien vigoureux dont elles bénéficient, le Luxembourg devrait étudier comment l’efficacité de cette aide pourrait être renforcée par des mesures autres que celles destinées à favoriser le ciblage géographique.
  • Les données statistiques communiquées par le Luxembourg au CAD ont été quelque peu améliorées. De nouveaux progrès, indispensables, dans cette voie nécessiteraient que les capacités de notification des statistiques par le ministère soient renforcées.


Organisation et gestion


Définition claire des structures et des attributions


Les structures de gestion de la coopération luxembourgeoise se caractérisent par une bonne organisation et ne prêtent guère à confusion pour les différents acteurs. La responsabilité de la politique et des programmes de coopération incombe au ministère des Affaires étrangères tandis que le ministère des Finances assure la gestion des relations avec les institutions financières internationales. Le ministère des Affaires étrangères confie la responsabilité des projets à l’agence d’exécution, Lux-Development, qui doit lui rendre compte de leur mise en œuvre effective. Dans les pays partenaires, le ministère des Affaires étrangères et Lux-Development sont installés dans les mêmes locaux et investis de responsabilités bien définies : le MAE conduit le dialogue sur les politiques à suivre et Lux-Development s’occupe de la gestion des projets. Au Burkina Faso, il est clairement apparu que les deux entités entretenaient un dialogue ouvert et informel. Le Fonds de la coopération au développement et les accords-cadres pluriannuels signés avec les pays prioritaires, les organisations multilatérales et les ONG contribuent aussi à la clarté des objectifs, de l’appui financier et de la notification.


Le Luxembourg peut être félicité d’avoir ouvert des bureaux régionaux dans cinq des dix pays partenaires privilégiés, ce qui a permis d’approfondir les consultations avec les pays partenaires et les donneurs, et a facilité la définition des priorités à retenir dans les PIC de deuxième génération. Le Luxembourg devrait mettre à profit sa présence sur le terrain pour améliorer l’appropriation et l’alignement et  promouvoir ses propres priorités, y compris la microfinance et la réduction des risques de catastrophe, dans le dialogue engagé au niveau des pays. Cette présence renforcée dans les pays fournit en outre une base pour examiner l’opportunité d’une décentralisation plus poussée de la gestion de l’aide au profit du terrain.


Devenir une organisation valorisant les leçons apprises avec les compétences requises


Les ressources humaines demeurent un défi pour la Direction de la coopération au développement (DCD) du Luxembourg, où de nombreux agents sont responsables d’au moins deux composantes du programme. Cela étant, trois nouveaux agents ont été recrutés, comme le recommandait un audit de la Direction datant de 2006. La difficulté majeure pour le MAE est de pouvoir disposer des compétences requises lorsqu’il en a besoin, un aspect qui peut revêtir une importance cruciale si le Luxembourg veut suivre les prescriptions relatives à la division du travail entre les donneurs. Pour assurer aussi bien la continuité au sein de la DCD que l’accès aux connaissances requises, le Luxembourg doit continuer de disposer au sein de la Direction d’un noyau de compétences en matière de développement. D’autres agents du ministère pourraient aussi être appelés à traiter des questions de développement, en y consacrant une partie de leur carrière. Si le ministère ne peut pas recruter, il doit faire appel avec discernement à des sources extérieures d’expertise. Pour rester pragmatique, il pourrait notamment mobiliser des compétences extérieures (principalement auprès de Lux-Development, mais aussi auprès de consultants) et nouer des partenariats avec d’autres acteurs (donneurs et ONG).


L’évaluation s’est améliorée depuis le dernier examen de l’aide, mais des progrès sont encore nécessaires. Les évaluations externes exigent une attention particulière du fait qu’elles n’obéissent pas aux lignes directrices préconisées par le CAD et afin d’assurer une réelle prise en compte des enseignements qui peuvent s’en dégager. Le ministère doit également définir précisément les directives générales qu’il entend adopter et appliquer en matière d’évaluation externe. Ces dernières devraient couvrir divers aspects du programme, y compris de l’organisme chargé de l’exécution aux modalités d’intervention en passant par la participation des pays partenaires au processus. Des évaluations plus systématiques, de même qu’une meilleure diffusion des conclusions et recommandations, contribueront à la valorisation des leçons apprises et permettront une meilleure reddition de comptes. En outre, le Luxembourg devra adapter ses procédures de suivi et d’évaluation aux nouvelles modalités de l’aide à mesure qu’il évoluera vers des approches sectorielles et des programmes.


Recommandations

  • Le ministère des Affaires étrangères doit prendre des mesures pour faire en sorte de préserver l’expertise qu’il a su acquérir au fil des années, veiller à cultiver sa mémoire institutionnelle et avoir accès aux compétences requises dans des secteurs spécifiques, sur certaines questions transversales et pour le passage aux nouvelles modalités.
  • Le Luxembourg doit systématiquement privilégier les évaluations externes réalisées conformément aux principes et procédures du CAD, y compris pour ce qui concerne la diffusion des conclusions et recommandations.


Améliorer l’impact


Lors de sa présidence de l’UE, le Luxembourg s’est activement mobilisé pour soutenir les efforts déployés au plan international en vue d’améliorer la qualité et l’impact de l’aide au développement. Il a joué un rôle de premier plan pour coordonner l’action des États membres de l’UE lors de la préparation du Forum de haut niveau de Paris sur l’efficacité de l’aide. Le Luxembourg devrait mettre à profit l’expérience acquise ce faisant pour rallier au plan national l’appui nécessaire à la mise en œuvre effective de la Déclaration de Paris dans les pays partenaires et continuer de promouvoir l’efficacité de l’aide dans ses propres programmes.


Mettre en œuvre l’aide efficacement


Le Luxembourg a commencé en 2007 à établir son propre plan opérationnel pour assurer la mise en œuvre du programme d’action sur l’efficacité de l’aide lorsqu’il a commandité la réalisation d’une étude des « Obligations de la coopération luxembourgeoise aux termes de ses engagements politiques internationaux », y compris de la Déclaration de Paris. Les recommandations formulées dans cette étude viendront nourrir le plan d’action pour l’efficacité de l’aide du Luxembourg. Cette étude insiste par ailleurs sur le fait que le Luxembourg devra engager des réformes radicales, structurelles et en termes de ressources humaines, pour être en mesure d’atteindre les objectifs cibles énoncés dans la Déclaration de Paris. Il sera déterminant de rallier autour des réformes la volonté politique et l’impulsion nécessaire pour assurer le succès de leur mise en œuvre.


Appliquer les principes de la Déclaration de Paris sur le terrain


L’exemple du Burkina Faso montre à l’évidence que le Luxembourg a su utiliser judicieusement les PIC de deuxième génération pour s’aligner sur les stratégies de développement de ses partenaires et coordonner son action avec celle des autres donneurs. De plus, les approches participatives qu’ont utilisées le ministère et Lux-Development pour formuler et gérer les projets sont propices à l’appropriation par les partenaires, y compris l’administration locale. En revanche, le fait que les modalités de mise en œuvre des projets soient avant tout dictées par les procédures de Lux-Development et pourrait entraver un meilleur alignement sur les systèmes nationaux, l’harmonisation entre les donneurs et l’appropriation par les pays eux-mêmes. Il ressort du nouveau PIC que le Luxembourg pourrait trouver des points d’ancrage à partir desquels harmoniser son action autour d’une approche sectorielle, soutenir des paniers communs et, pour répondre à la demande de ses pays partenaires, commencer à préparer le terrain en vue de consentir un soutien budgétaire direct. Le Luxembourg devrait examiner les PIC de façon à identifier ces possibles points d’ancrage. Il va sans dire qu’une partie du travail de préparation devra être fait au Luxembourg. La mission, le rôle et les responsabilités du MAE et de Lux-Development devront être clarifiés de façon à leur donner les moyens de se conformer à la Déclaration de Paris. Il ne doit ainsi pas y avoir d’ambiguïté sur l’institution censée assurer la coordination entre les donneurs et la gestion axée sur les résultats, et rendre compte des résultats obtenus. Il doit être envisagé dans ce contexte de pousser plus avant la décentralisation de la gestion de l’aide au profit du terrain.


Le Luxembourg est cependant prêt à s’atteler à d’autres aspects du programme d’action sur l’efficacité de l’aide. Il est le chef de file des donneurs dans le domaine de la formation professionnelle au Cap-Vert et n’est pas opposé à assumer cette même responsabilité dans d’autres secteurs dans les pays prioritaires. Des dispositions ont été prises avec d’autres donneurs en vue de la réalisation de travaux conjoints, y compris l’utilisation d’analyses conjointes dans le cadre de l’élaboration des PIC, la mise en place d’un dispositif de coopération déléguée avec la Belgique en Équateur, et la conduite d’évaluations conjointes. Il convient de saluer le Luxembourg pour sa disposition à assumer le rôle de chef de file. Le Grand-Duché devrait explorer des pistes en vue d’assumer cette responsabilité dans d’autres pays prioritaires dans le cadre des efforts qu’il déploie en faveur de l’harmonisation entre donneurs.


Tirer les leçons de l’expérience dans des domaines prioritaires


Renforcement des capacités


À l’instar d’autres donneurs, le Luxembourg estime que le renforcement des capacités est un vecteur essentiel du développement en général et qu’il relève avant tout de la responsabilité des pays partenaires. En matière de renforcement des capacités, le MAE distingue trois phases : i) la formation (initiale et professionnelle), ii) le renforcement des capacités existantes (formation continue) et iii) le renforcement institutionnel (gestion). Si le Luxembourg ne s’est pas encore doté d’une stratégie opérationnelle dans ce domaine, c’est un objectif récurrent des documents de projet de Lux-Development, quoique sous une forme plus classique. Le renforcement des capacités va rarement au-delà des besoins immédiats propres à un projet et de la capacité des partenaires locaux à se l’approprier et à en assurer la conduite une fois que le Luxembourg leur a passé le relai. En outre, Lux-Development devrait pouvoir déléguer complètement l’exécution d’un projet au directeur local du projet, ce qui lui permettrait de s’en tenir davantage à un rôle de conseil et d’accompagnement.


Le Luxembourg pourrait soutenir d’une manière plus systématique le renforcement des capacités dans les administrations publiques des pays prioritaires, étant donné que nombre d’entre eux sont parmi les moins avancés et soumis à de fortes contraintes en termes de capacités. De plus, disposer de sa propre stratégie opérationnelle en matière de renforcement des capacités, s’appuyant sur les bonnes pratiques issues de l’expérience d’autres donneurs, aidera le Luxembourg à se préparer à utiliser les nouvelles modalités de l’aide dans ces pays.


La microfinance


La logique et la raison d’être de la politique du Luxembourg en faveur de la microfinance et de la création de secteurs financiers inclusifs reposent sur sa spécificité nationale : le Grand-Duché est une place financière internationale et a une solide expérience de la coopération pour le développement. Le Luxembourg cherche à utiliser l’aide comme catalyseur afin de renforcer la microfinance et la création de secteurs financiers inclusifs. Au plan international, le Luxembourg préside actuellement les travaux du Groupe de conseillers des Nations-Unies pour des secteurs financiers inclusifs, et a également veillé à ce que la microfinance trouve sa place dans le Consensus européen sur le développement. Le Grand-Duché a fourni des capitaux de démarrage à des structures de soutien basées au Luxembourg qui favorisent plus d’investissement dans des institutions de microfinance de qualité. En 2008, le Luxembourg a lancé un projet régional de microfinance de plusieurs millions d’euros (18.8 millions EUR*) en collaboration avec la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest. À bien des égards, le Luxembourg suit les bonnes pratiques internationalement reconnues en ce qui concerne l’utilisation de l’aide au développement à l’appui de la microfinance. Il s’applique à renforcer les capacités des institutions de microfinance, à développer les capacités de ce secteur et à favoriser l’investissement privé.


À l’échelon international, le Luxembourg est un bon ambassadeur de la microfinance et de la mise en place de secteurs financiers inclusifs, et devrait étudier comment jouer ce rôle au mieux dans les pays prioritaires. Une solution pourrait être d’intégrer systématiquement les formules de microfinancement dans les PIC et de les promouvoir dans le dialogue sur les politiques à suivre qu’il entretient avec les gouvernements partenaires et les donneurs. Le Luxembourg devrait en outre tirer profit du nouveau projet engagé avec la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest pour faire en sorte que les agents pays prennent part au groupe de pilotage et fassent circuler les messages de façon qu’ils soient pris en compte dans le dialogue sur les politiques à suivre au niveau national.


Recommandations

  • Le Luxembourg est encouragé à finaliser son plan d’action pour l’efficacité de l’aide conformément aux engagements souscrits dans la Déclaration de Paris. Il pourrait utilement s’appuyer à cet effet sur les résultats de l’exercice de suivi de la Déclaration de Paris et les bonnes pratiques qui commencent à émaner de la préparation du Forum de haut niveau d’Accra. Le Luxembourg souhaitera peut-être actualiser la convention signée entre le ministère des Affaires étrangères et Lux-Development afin de préciser les missions, rôles et responsabilités dévolus de façon à gérer l’aide plus efficacement.
  • Le Grand-Duché continuera de financer des programmes et des projets qui, pour la plupart, seront exécutés par Lux-Development sur le moyen terme. Le Luxembourg devrait ainsi s’assurer que les programmes et les projets sont menés en conformité avec les objectifs énoncés dans la Déclaration de Paris et sont intégrés dans les programmes sectoriels. Le Luxembourg devrait davantage recourir aux nouvelles modalités de l’aide comme le veulent les principes d’efficacité de l’aide.
  • Le Luxembourg devrait élaborer une stratégie de renforcement des capacités qui fournisse des directives précises et définisse les principes et les modalités concrètes devant guider la mise en œuvre opérationnelle du renforcement des capacités dans ses programmes de coopération.
  • Le Comité encourage le Luxembourg à renforcer l’intégration de la microfinance et de la promotion de secteurs financiers inclusifs dans les PIC. Le Grand-Duché doit aussi mettre à profit les enseignements tirés du projet de microfinance lancé dans la région de l’Afrique de l’Ouest pour promouvoir ce type de dispositif dans les pays prioritaires.


Action humanitaire


Le Luxembourg est l’un des dix-sept premiers signataires des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, qui visent à améliorer la performance collective des donneurs dans leur action humanitaire. Globalement, le Luxembourg a été à la hauteur des engagements souscrits en vertu de l’initiative intitulée Bonnes pratiques pour l’aide humanitaire et, dans certains domaines, peut même être considéré comme un modèle. La publication d’une stratégie sectorielle pour l’action humanitaire et le renforcement des fonctions d’évaluation et d’apprentissage contribueront à améliorer encore l’impact et la transparence du programme d’action humanitaire du Luxembourg.


Le budget annuel initial consacré à l’aide humanitaire augmente régulièrement depuis quelques années pour atteindre 29 millions EUR en 2008*. Le budget initial a été complété par  des dotations budgétaires supplémentaires (notamment pour faire face au tsunami qui a frappé l’Océan indien). Par ailleurs, des actions humanitaires ont été financées par le Fonds de la coopération au développement (principalement destinés aux activités de prévention des catastrophes, d’atténuation de leurs effets et de préparation). Les versements bruts du Luxembourg en faveur de l’action humanitaire ont donc atteint environ 31-32 millions EUR par an dans les dernières années. Ces versements confèrent de fait au Luxembourg un poids dans les enceintes internationales qui dépasse la modestie de son budget. Suivant les chiffres du CAD,  approximativement 14 % de l’APD brute ont été alloués à l’aide humanitaire en 2006 - bien au-dessus de la moyenne du CAD qui ressort à 8 % - ce qui ne représente pas tous les versements faits par le Luxembourg au titre de l’aide humanitaire Lors de sa présidence de l’UE, le Luxembourg a par ailleurs fait la preuve de sa capacité de leadership dans la gestion de la réponse européenne à la crise provoquée par le tsunami dans l’Océan indien. Le Grand Duché semble par conséquent bien placé pour s’investir sur la scène internationale, notamment en guidant les nouveaux États membres en vue de l’adoption du Consensus européen sur l’aide humanitaire.


Les crédits alloués à l’aide humanitaire sont largement dispersés et sont souvent destinés à faire face à des crises dites « oubliées ». L’action humanitaire luxembourgeoise s’articule autour d’accords de partenariat stratégiques, qui en constituent une caractéristique essentielle. Ces accords permettent un dialogue bilatéral et des engagements de financement pluriannuels pour ce qui est des organisations multilatérales ou annuels pour ce qui est des ONG luxembourgeoises. Dans un cas comme dans l’autre, la prévisibilité et la flexibilité que présentent ces accords pour les partenaires chargés de la mise en œuvre, couplées au fait que les dotations sont rarement préaffectées, sont des aspects particulièrement appréciés. Le Luxembourg pourrait cependant faire plus pour promouvoir une culture faisant place à la réduction des risques de catastrophe dans le cadre des PIC négociés avec les pays prioritaires.


Nonobstant ces impressions positives, les mécanismes d’évaluation et d’apprentissage semblent relativement faibles, et il est probable que des aspects importants qui pourraient être riches d’enseignements sont laissés de côté. Si au lieu de mener ses évaluations de son côté, le Luxembourg participait à des évaluations conjointes avec d’autres donneurs, cela limiterait les demandes à l’équipe chargée de l’aide humanitaire en termes de ressources humaines et offrirait au Grand-Duché un espace où échanger avec ses pairs les leçons tirées de leurs expériences respectives.


Recommandations

  • Le Comité félicite le Luxembourg des résultats déjà obtenus dans la mise en œuvre des engagements souscrits dans le cadre de l’initiative relative aux bonnes pratiques pour l’aide  humanitaire. Il l’encourage à diffuser les bonnes pratiques qu’il a su développer au sein de la communauté des donneurs, notamment auprès des nouveaux États membres de l’UE.
  • Le Comité recommande au Luxembourg de formaliser son engagement en faveur de l’action humanitaire dans le cadre d’une stratégie sectorielle, et de rendre plus explicite son approche de la prévention des crises et des moyens de les atténuer ou de s’y préparer, en particulier dans le contexte des PIC.
  • Des mécanismes plus systématiques d’évaluation et d’apprentissage permettraient de cerner l’impact global de l’action humanitaire luxembourgeoise et de retirer des enseignements déterminants de l’expérience accumulée.

 

 

* Source des chiffres en euro : Luxembourg.

 

www.oecd.org/cad/examenspairs/luxembourg

 

 

 

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