Examens par les pairs des membres du CAD

Les Pays-Bas (2006). Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

Examen des politiques et programmes des Pays-Bas en matière de coopération pour le développement

 Voir également l'aide des Pays-Bas - aperçu synthétique

 

 

Cadre général et orientations nouvelles

Une tradition d’exemple et un souci de performance

Au sein de la communauté internationale, les Pays-Bas font figure de précurseur par leur aptitude à s’adapter à de nouveaux défis et à expérimenter des approches novatrices. Depuis le début des années 90, ils sont parmi les plus ardents et les plus réguliers promoteurs de la lutte contre la pauvreté, et insistent en particulier sur la nécessité d’améliorer la qualité et l’efficacité de l’aide par la mise en œuvre du programme d’action international désormais défini dans la Déclaration de Paris adoptée en 2005. Ils sont aussi pour beaucoup dans le consensus grandissant qui se dégage à l’échelon international sur l’importance de la cohérence des politiques au service du développement. Avec un objectif officiel de 0.8 % pour la part de leur revenu national brut (RNB) qu’ils consacrent à l’aide publique au développement (APD), les Pays-Bas comptent en outre parmi les donneurs les plus généreux au sein du CAD.

Les Pays-Bas méritent d’être salués pour les efforts qu’ils ont déployés afin de donner suite aux recommandations formulées par le CAD lors de son examen par les pairs de 2001. Les principaux problèmes que ce dernier avait mis en évidence concernaient les relations entre les services centraux du ministère des Affaires étrangères (MAE) et les ambassades, d’une part, et l’adéquation des ressources humaines, d’autre part. Les autorités néerlandaises ont pris des mesures pour mettre en œuvre les recommandations du CAD sur ces points et sur d’autres, avec notamment : i) l’élaboration d’un système de planification et de suivi stratégiques de l’aide bilatérale, ii) une amélioration de la communication entre les services centraux et les ambassades, iii) un renforcement des capacités du ministère grâce la création de nouveaux postes et à l’élargissement de l’éventail des compétences, iv) une réduction du nombre de pays partenaires prioritaires, v) une réforme du système de cofinancement des activités des ONG, et vi) la mise en place d’un service spécifiquement chargé de la cohérence des politiques.

Certains points devront toutefois continuer de retenir l’attention. En particulier, le système de planification et de suivi pourrait nécessiter d’autres ajustements, et il conviendra de veiller à doter les ambassades des pouvoirs nécessaires ainsi que des effectifs et des compétences voulus pour leur permettre de concrétiser sur le terrain les ambitions affichées dans le cadre stratégique des Pays-Bas. Le présent examen par les pairs est l’occasion de passer en revue les progrès accomplis et les problèmes nouveaux.

La conception actuelle de la coopération pour le développement aux Pays-Bas

La politique néerlandaise du développement est exposée dans un mémorandum dont la version anglaise s’intitule Mutual interests, mutual  responsibilities: Dutch development cooperation en route to 2015. Au vu de ce cadre stratégique, adopté en 2003, la réduction durable de la pauvreté demeure l’objectif suprême de la coopération néerlandaise pour le développement et les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) son principal point d’ancrage. Un principe essentiel de la nouvelle politique est la concentration de l’aide sur 36 pays partenaires et deux ou trois secteurs, au maximum, dans chacun d’eux. Y sont aussi définis de nouveaux objectifs de dépenses pour un certain nombre d’axes d’intervention prioritaires et une grande importance y est accordée à l’amélioration de la qualité de l’aide et à l’adoption d’une approche axée sur les résultats. Y est en outre préconisée une intensification du partenariat avec la société civile et le secteur privé. Le mémorandum souligne par ailleurs la nécessité d’un cadre stratégique cohérent et intégré, associant à la coopération pour le développement une action diplomatique, le dialogue politique ainsi que des mesures dans les domaines de la sécurité, des échanges et de l’accès au marché.

L’utilité d’objectifs de dépenses liés à certains thèmes est sujette à débat. Si ces derniers peuvent se révéler précieux pour maintenir les OMD au centre de l’attention et faciliter la communication avec le grand public, ils peuvent aussi nuire à l’appropriation par les pays partenaires et à une gestion axée sur les résultats. Ils risquent de conduire à une approche induite par l’offre, dans laquelle les ambassades se sentiraient tenues de privilégier les priorités des services centraux et non celles des pays partenaires, au détriment des efforts déployés à l’échelon local pour assurer une meilleure répartition des tâches entre les donneurs.

Maintenir un ferme soutien du public

L’opinion publique néerlandaise voit la coopération pour le développement d’un œil très favorable. Cela dit, les sondages montrent que les citoyens souhaiteraient être mieux informés des progrès du développement. Ils deviennent aussi plus critiques à l’égard de la mise en œuvre de l’aide, qui ne leur semble pas avoir d’impact mesurable en raison de la corruption et des guerres qui sévissent dans les pays en développement. Afin de répondre à la demande grandissante de résultats visibles, le MAE a fait paraître en 2005 un rapport sur les progrès du développement dont la version anglaise est intitulée Results in Development, où sont détaillés les résultats obtenus au niveau de chaque pays au regard des OMD. Ce rapport s’applique à faire ressortir la pertinence des apports néerlandais dans les pays et domaines où des progrès ont été enregistrés ; de ce point de vue, il constitue un bon exemple de moyen de saisir la contribution d’un donneur aux résultats obtenus sur la voie du développement sans pour autant tenter d’établir un lien direct entre les résultats et les apports, tâche nettement plus difficile.

Par rapport à ce qu’on observe dans certains autres pays membres du CAD, le MAE ne semble pas déployer des efforts systématiques, dans une perspective stratégique, de dialogue avec la société civile en dehors des relations de cofinancement et contractuelles qu’il entretient avec diverses entités de cette société civile. Il délègue la mission de mobilisation du soutien du public pour les activités de développement au Comité national pour la coopération internationale et le développement durable (NCDO) et concentre ses propres efforts en matière de communication et de notification sur le parlement. Le MAE est encouragé à élargir au grand public ses efforts de communication afin de bien mettre en évidence à la fois la complexité du processus de développement et les résultats de son action. Cela implique de tirer parti d’initiatives comme le nouveau rapport sur les progrès du développement pour faire connaître les objectifs et les accomplissements de la coopération néerlandaise pour le développement.

Recommandations

  • Le cadre stratégique actuel définit clairement le mandat du MAE ainsi que le ciblage géographique et sectoriel de l’aide. Le MAE doit veiller à ce que les objectifs de dépenses ne nuisent pas au respect des principes d’efficacité de l’aide en opérant, pour faire contrepoids, une gestion résolument axée sur les résultats.
  • Le MAE devrait envisager d’instaurer un dialogue plus structuré avec tout l’éventail des acteurs qui s’intéressent, aux Pays-Bas, à la coopération pour le développement, notamment les organisations de la société civile, le secteur privé et les établissements de recherche sur les questions de développement.

Volume et répartition de l’aide

Les Pays-Bas font partie des quelques membres du CAD dont le rapport APD/RNB excède l’objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies, ce dont il convient de les louer. Dans leur cas, il en va systématiquement ainsi depuis 1975. Par le volume de leur APD, les Pays-Bas se classent à la sixième place parmi les membres du CAD pour 2005, avec des versements nets s’élevant à 5.11 milliards USD.

Le MAE administre 80 % de l’APD néerlandaise et a recours à divers canaux pour l’acheminement de cette dernière. Ce sont principalement les ambassades qui assurent la gestion des programmes bilatéraux par pays, lesquels représentent environ 20 % de l’APD. Un autre cinquième transite par les organisations non gouvernementales (ONG), et 5 % par le secteur des entreprises. L’aide multilatérale absorbe quant à elle 28 % de l’APD.

Une plus grande concentration géographique et sectorielle

Par rapport à de nombreux autres membres du CAD, les Pays-Bas sont parvenus à améliorer le ciblage stratégique de leur coopération bilatérale. En 2003, le nombre de pays partenaires a été ramené de 51 à 36. Conformément à l’objectif de lutte contre la pauvreté assigné à la politique néerlandaise du développement, l’APD bénéficie dans une large mesure à des pays affichant un faible niveau de revenu par habitant. En 2005, les pays les moins avancés et autres pays à faible revenu ont ainsi reçu environ 60 % de l’aide bilatérale néerlandaise, dont la moitié est censée aller à l’Afrique subsaharienne. Parmi les pays partenaires prioritaires figurent 15 pays parmi les moins avancés, 10 autres pays à faible revenu et 11 pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. En dépit des efforts de concentration, une certaine dispersion des ressources subsiste. Si 62 % de l’APD bilatérale ventilable ont été dépensés dans les 36 pays partenaires en 2005, des concours n’en ont pas moins été consentis à 125 pays au total. Cela peut s’expliquer par le fait que le principe de concentration s’applique aux programmes bilatéraux de coopération pour le développement avec les 36 pays partenaires mais non à l’aide humanitaire, aux opérations d’allégement de la dette, aux cofinancements consentis à des ONG et aux activités à l’appui du développement du secteur privé.

Dans chacun des 36 pays partenaires, les Pays-Bas entendent concentrer leur action sur deux ou trois secteurs choisis dans un éventail de cinq secteurs prioritaires (l’éducation, l’environnement, l’eau, le VIH/sida, et la santé et les droits en matière de procréation). Dans la pratique, les questions transversales que sont la gouvernance et le développement du secteur privé constituent deux axes d’intervention prioritaires supplémentaires, qui alourdissent d’autant la pression exercée sur les capacités, de gestion notamment, des ambassades.

Un débat est en cours au niveau interne autour de la question de savoir si une plus large place devrait être faite aux secteurs productifs dans le programme néerlandais. Les Pays-Bas sont très attachés au développement du secteur privé mais ils devraient revoir leur approche en la matière et rechercher des moyens plus stratégiques de contribuer, comme ils disent le vouloir, à l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres. Ils ont en effet encore recours à un certain nombre d’instruments de soutien direct des entreprises en dépit des risques de distorsion des marchés et d’éviction du secteur privé local associés à ce type d’instruments et des incertitudes quant à leur contribution à la lutte contre la pauvreté, objectif de la politique néerlandaise. Les conseils que le CAD a entrepris d’élaborer pour l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres leur seront vraisemblablement utiles à cet égard.

Un nouveau critère pour le cofinancement des activités des ONG : la primauté des résultats

Les autorités néerlandaises ont de tous temps promu l’association de la société civile à l’action de coopération pour le développement. En 2004/05, le système de cofinancement des activités des ONG a été réorganisé. Celui-ci est désormais ouvert à toutes les ONG néerlandaises sous réserve qu’au moins 25% de leurs ressources financières proviennent d’autres sources. Si cette nouvelle exigence constitue en principe un pas vers l’instauration d’un système plus concurrentiel incitant à une meilleure performance, certaines ONG craignent que la collecte de fonds détournent des activités à l’appui du développement, qui sont leur mission première, des ressources et des compétences en matière de gestion par ailleurs limitées. Les ONG sont également désormais tenues de fournir, dans leurs demandes de financements, des informations plus détaillées sur la planification, le suivi et la notification des résultats. Cela devrait largement stimuler l’implantation des techniques de la gestion stratégique dans le secteur néerlandais des ONG. Cela dit, le MAE devrait s’interroger sur les moyens d’atténuer les inconvénients potentiels relevés par les ONG, par exemple de ne pas décourager la prise de risques et l’innovation et de faire en sorte que les ONG restent capables de s’adapter à l’évolution de la situation locale. Il demeure en outre primordial de veiller à la complémentarité entre les programmes bilatéraux mis en œuvre par les ambassades et les activités des ONG néerlandaises bénéficiant du concours du MAE.

Un renforcement de l’importance accordée à la performance des institutions multilatérales

Les Pays-Bas sont un partisan convaincu du multilatéralisme. Ils sont le plus important bailleur de fonds de plusieurs organismes des Nations unies et ont accru leur contribution à l’Association internationale de développement. Ils se sont par ailleurs engagés à faire une plus large place à la coopération européenne et appuient les efforts d’harmonisation des politiques d’aide des Etats membres de l’Union européenne. La part de l’aide multilatérale dans l’APD néerlandaise s’est élevée à 28 % en 2005, chiffre auquel il faut ajouter quatre à cinq points si l’on tient compte des apports bilatéraux qui ont été acheminés par le canal multilatéral sous la forme de contributions réservées à un usage spécifique.

Le document d’orientation de 2003 marque un tournant dans la politique des Pays-Bas à l’égard des institutions multilatérales, laquelle sera désormais davantage dictée par les résultats et fondée sur la pertinence pour les objectifs de la politique néerlandaise en matière de développement. Il en est résulté une diminution des contributions libres de toute affectation et une augmentation de celles réservées à un domaine précis afin de satisfaire aux objectifs de dépenses fixés pour les axes prioritaires de la coopération néerlandaise. Cela ne va pas sans soulever certains problèmes. Premièrement, du fait de la fragmentation qui en découle des concours apportés par les Pays-Bas aux organismes multilatéraux, le MAE risque d’avoir du mal à mettre en œuvre une stratégie globalement cohérente en matière d’aide multilatérale. Deuxièmement, cette sorte de financement à la carte risque de faire obstacle aux efforts déployés par les organisations multilatérales pour améliorer leur gestion et recentrer leurs activités sur leur mission première en raison des demandes concurrentes auxquelles chacune se trouvera confrontée de la part de ses différents membres.

Afin d’améliorer la cohérence globale de son action, le MAE a entrepris de mettre au point une nouvelle stratégie pour la gestion de son portefeuille d’aide multilatérale. Les principales propositions auxquelles a abouti cet exercice sont de concentrer les financements sur une douzaine d’organismes et de coordonner les contributions néerlandaises à ces derniers (pour le moment, la stratégie n’a pas encore été approuvée). Dans l’examen de leur approche globale de l’aide multilatérale, les Pays-Bas devraient s’appliquer à tenir compte des conséquences d’un centrage excessif sur les considérations bilatérales pour les organisations multilatérales, avec notamment le risque de « bilatéralisation » des programmes de ces dernières qui en résulterait. Ils devraient aussi renforcer leur collaboration avec d’autres membres du CAD autour d’approches communes de l’amélioration de l’efficacité du système multilatéral afin d’assurer une complémentarité des diverses initiatives d’évaluation des instances multilatérales.

Recommandations

  • Les Pays-Bas sont encouragés à aller plus loin encore sur la voie de la concentration géographique en accroissant la part de leur aide qu’ils affectent à leur 36 pays partenaires. Ils sont également incités à poursuivre, en concertation avec les autres donneurs, leur effort de concentration sectorielle de leurs programmes bilatéraux par pays.
  • Les Pays-Bas pourraient élaborer une stratégie plus cohérente pour guider leur action à l’appui du développement du secteur privé et de l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres.
  • Le MAE est encouragé à continuer de s’appliquer à améliorer l’efficacité de ses programmes en direction des ONG tout en veillant à la complémentarité des activités de ces dernières avec ses propres programmes bilatéraux et en recherchant des moyens de gérer les risques potentiels découlant, aux yeux des ONG, du recentrage sur les résultats.
  • Etant donné leur désir de promouvoir une plus grande efficacité du système multilatéral, les Pays-Bas sont incités à se doter, en matière d’aide multilatérale, d’une stratégie qui fasse une juste place à la poursuite de leurs objectifs bilatéraux tout en tenant compte des conséquences qui en découlent pour la gestion des organismes multilatéraux et des efforts de réforme actuellement déployés par ces derniers.

Cohérence des politiques au service du développement

Un cadre institutionnel propice à la cohérence des politiques au service du développement

Les autorités néerlandaises affichent depuis longtemps un grand attachement à la cohérence des politiques et les Pays-Bas ont joué un rôle actif dans les débats internationaux sur un certain nombre de problèmes de cohérence, en particulier au sein de l’Union européenne de même qu’à l’OCDE et à l’Organisation mondiale du commerce. Dans son énoncé de politique Mutual interests, mutual responsibilities, le MAE a fait de la cohérence des politiques une des principales priorités de la politique néerlandaise en matière de développement. Les Pays-Bas ont maintenant toutes les cartes en main pour réussir, à la volonté politique s’ajoutant désormais un cadre stratégique clair et des capacités de mise en œuvre avec le Service de la cohérence des politiques qui a été créé au sein du MAE.

Dans le domaine de la cohérence des politiques, la stratégie du MAE s’articule autour de trois axes :

  • Promotion de la cohérence au niveau de l’Union européenne.
  • Action déterminée sur des dossiers spécifiques.
  • Établissement de partenariats et sensibilisation à l’importance de la cohérence.

Un des principaux points forts de l’approche adoptée par les Pays-Bas pour promouvoir la cohérence à l’échelle européenne vient de ce que le MAE épluche systématiquement toutes les nouvelles propositions de la Commission et tous les programmes du Conseil pour en déterminer l’impact du point de vue du développement et que le Service de la cohérence des politiques représente les intérêts du développement au sein des commissions interministérielles compétentes. Le Service met en outre toute sa détermination à faire avancer des dossiers spécifiques de cohérence des politiques en associant à ses travaux les acteurs intéressés au sein du MAE ou d’autres ministères. Il est conscient qu’il ne peut assurer la cohérence des politiques par sa seule action et qu’il doit s’appliquer à établir une collaboration structurée avec les ambassades et former des coalitions au niveau national et international. Ont ainsi, par exemple, été mis au point conjointement avec les ministères de l’Agriculture, de l’Economie et de la Défense des mémoranda précisant les positions communes. Pour la mise en place de partenariats internationaux, le Service a conscience qu’il ne doit pas se limiter aux donneurs partageant les mêmes idées et qu’il doit collaborer avec les pays partenaires et des organisations de la société civile.

Aller plus loin encore sur la voie de la cohérence des politiques

Le MAE a commencé à prendre des mesures tendant à appliquer des modalités de gestion axées sur les résultats à ses travaux sur la cohérence, et notamment faire de l’obtention de résultats un objectif central et rendre des comptes clairs au parlement sur les progrès accomplis, par exemple avec l’établissement à intervalles réguliers d’un rapport sur l’OMD 8. Reste que le Service de la cohérence des politiques pourrait redoubler d’efforts pour systématiser l’évaluation des performances, qu’il s’agisse du suivi des avancées obtenues vers les objectifs poursuivis aussi bien que de l’examen des effets dans la réalité de telle ou telle victoire remportée dans la bataille pour la cohérence des politiques. Cela dit, le Service étudie actuellement comment il pourrait élargir le champ de ses travaux sur la cohérence sans compromettre sa capacité de mener des recherches intensives et d’aboutir à des résultats tangibles sur des dossiers spécifiques.

La mise en place progressive de relations constructives avec d’autres ministères ne doit pas détourner le MAE du règlement des problèmes en suspens les plus difficiles. A titre d’exemple, d’un côté, les Pays-Bas prennent des mesures visant à délier davantage leur aide et soutiennent les nouvelles initiatives de déliement alors que, de l’autre, ils maintiennent leur Programme de soutien aux exportations liées au développement (ORET), lequel constitue un dispositif d’aide partiellement liée. S’ils souhaitent aller plus loin dans ce domaine, ils devraient, à l’instar de certains autres membres du CAD, prendre la décision de délier complètement leur aide.

Recommandation

  • Les autorités néerlandaises sont encouragées à poursuivre leurs efforts de promotion de la cohérence des politiques, au plan intérieur et au niveau international. Elles pourraient mettre à profit les avancées déjà obtenues dans ce domaine pour opérer une évaluation plus systématique des performances, qu’il s’agisse du suivi des progrès accomplis vers les objectifs poursuivis aussi bien que de l’examen des effets dans la réalité de telle ou telle victoire remportée dans la bataille pour la cohérence des politiques.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

Relever les défis organisationnels

Dans la structure du MAE, la coopération pour le développement relève pour l’essentiel de la Direction générale de la coopération internationale (DGIS). Le principal changement récent, au niveau de l’organisation, est la création en 2005 du Département de l’efficacité et de la qualité (DEK). D’après les estimations du MAE, les travaux relatifs à la coopération pour le développement occupent environ 1 000 agents néerlandais, dont à peu près la moitié à La Haye et la moitié à l’étranger. Le Directeur général de la coopération internationale a sous ses ordres directs 157 personnes et partage avec d’autres directeurs généraux la supervision de 162 autres.

Un défi persistant, pour les Pays-Bas, consiste à déployer les ressources existantes de telle sorte que les ambassades, en particulier, disposent de l’éventail de compétences et des effectifs voulus pour donner corps aux grands principes sous-tendant la politique néerlandaise du développement. Depuis 2001, un certain nombre de mesures a été pris pour mieux accorder les effectifs et la politique du personnel aux besoins de la gestion du programme d’aide au développement. Parmi ces dernières figurent la création de 80 postes supplémentaires, la mise en place d’une nouvelle politique des carrières et une réforme des modalités de transfert entre postes. Il a cependant pu être constaté, lors des visites sur le terrain effectuées dans le cadre du présent examen, que des difficultés subsistaient pour pourvoir tous les postes, et ce au Bangladesh aussi bien qu’en Ouganda, ce qui tendrait à indiquer que le MAE n’a toujours pas découvert le moyen de trouver la bonne personne à affecter à chaque poste. Le MAE est par ailleurs conscient que les compétences exigées du personnel sont appelées à évoluer en permanence et a en conséquence élaboré, à l’intention des agents en place, des programmes novateurs de soutien et de formation centrés plus particulièrement sur le dialogue à haut niveau, concernant la gestion des finances publiques et le renforcement des capacités par exemple.

Les Pays-Bas s’appuient sur un système « décentralisé » dans lequel ce sont les ambassades qui prennent en charge le dialogue sur les politiques à suivre avec les gouvernements des pays partenaires et les autres donneurs, la formulation des programmes par pays et secteur, ainsi que l’évaluation et l’approbation des activités et le suivi de leur mise en œuvre dans la limite des fonds qui leur sont confiés. Etant donné l’importance désormais accordée à la conduite des opérations par les pays partenaires, les Pays-Bas ont décidé, comme l’équipe chargée de l’examen l’avait préconisé, d’étendre encore les pouvoirs financiers des ambassades. Les fonds affectés au soutien budgétaire général ne sont ainsi plus soumis à l’autorisation des instances centrales, mais « délégués » aux ambassades dans les 15 pays partenaires où le MAE utilise actuellement ce mode d’acheminement de l’aide.

La mise en place d’un système intégré de planification, de suivi et de gestion des connaissances a grandement contribué à améliorer la communication entre les services centraux du MAE et les ambassades. Dans ce contexte, la DGIS pourrait utilement entreprendre de préciser le rôle et la valeur ajoutée des équipes par pays (composées de représentants des divers départements thématiques intéressés de la DGIS), dont la qualité et la performance sont fort variables au dire de certains agents du MAE. Il convient par ailleurs de faire en sorte que les équipes par pays et les départements régionaux soient incités à proposer aux ambassades des services de soutien qui s’accordent à leurs besoins.

Un système intégré de planification, de suivi et de gestion des connaissances

Les Pays-Bas méritent des félicitations pour les efforts qu’ils ont déployés afin de mettre en place un système intégré de planification, de suivi et de gestion des connaissances. Une étape importante du processus a été l’élaboration de plans stratégiques pluriannuels pour les 36 pays partenaires et l’actualisation des outils d’évaluation correspondants, notamment le système de suivi des résultats. Les nouveaux plans stratégiques permettent de mieux raccorder le cadre stratégique arrêté par les Pays-Bas au contexte local et constituent un grand pas vers une planification à plus long terme, tenant davantage compte du contexte et s’inscrivant dans une optique plus stratégique, au niveau des ambassades. Ils sont toutefois considérés comme des documents internes et les Pays-Bas pourraient aller plus loin en associant à leur élaboration les gouvernements des pays partenaires et d’autres acteurs clés. Il serait également utile de les rendre publics une fois qu’ils ont été approuvés. Ces plans pourraient en outre être conçus de manière à pouvoir être révisés à intervalles réguliers de sorte qu’ils puissent plus facilement être modifiés en fonction de l’évolution de la situation locale.

Les mécanismes de planification et de suivi actuellement utilisés constituent par leur nombre même un dispositif complexe qui risque d’être regardé par certaines ambassades comme un facteur d’alourdissement de leur tâche de gestion plutôt que comme un vecteur d’apprentissage. Les Pays-Bas sont en conséquence encouragés à rechercher des possibilités de simplifier et rationaliser les divers systèmes de suivi et de gestion de l’information récemment institués. Le MAE reconnaît également qu’il faudrait exploiter davantage et plus systématiquement les informations générées par les dispositifs de suivi et de notification mis en place conjointement avec les pays partenaires afin d’éviter des analyses et rapports qui font double emploi et de favoriser le renforcement de ces dispositifs conjoints. La motivation première de la reddition de comptes doit être de fournir des informations sur les résultats aux citoyens et au parlement, des Pays-Bas comme des pays partenaires.

Accroissement de l’efficacité de l’aide : une action déterminée privilégiant les approches fondées sur les programmes

Les Pays-Bas ont pris l’engagement d’appliquer les principes énoncés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide adoptée en 2005. Leur attachement à l’alignement et l’harmonisation transparaît largement dans leur cadre stratégique et les objectifs-cibles figurant dans la Déclaration de Paris sont pris en compte pour l’établissement du budget annuel. Le MAE privilégie les approches fondées sur les programmes, et depuis 1999 l’approche sectorielle est le mode d’acheminement privilégié de la coopération néerlandaise bilatérale pour le développement.

A côté des mesures concrètes qu’ils prennent sur le terrain pour donner suite à la Déclaration de Paris, les Pays-Bas s’apprêtent maintenant à élaborer un plan d’action pour l’efficacité de l’aide dans lequel ils mettront à profit les résultats de l’enquête lancée en 2006 par le CAD pour obtenir des données de référence pour le suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Cette dernière, avec ses cinq piliers – appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle – appelant une action allant au-delà des initiatives passées, centrées sur l’harmonisation, l’existence d’un document d’orientation plus explicite et détaillé (un « plan d’action ») aidera vraisemblablement le MAE à prendre des décisions judicieuses et à assurer la cohérence de leur mise en œuvre et du suivi des progrès accomplis au niveau des pays. Ce plan d’action pourrait aussi être accompagné d’une stratégie pour les Etats fragiles, où l’environnement est moins propice à des avancées dans le domaine de l’efficacité de l’aide. A la suite d’échanges internes dans le prolongement des consultations avec l’équipe chargée de l’examen par les pairs, le MAE a fait savoir qu’il allait commencer à mettre au point une stratégie globale d’engagement dans les Etats fragiles en s’appuyant sur les éléments que lui a apporté sa participation active au Groupe du CAD sur les Etats fragiles.

Depuis le milieu des années 90 déjà, les Pays-Bas s’appliquent à adopter des approches de la lutte contre la pauvreté qui favorisent la conduite des opérations par les pays partenaires. Dans la pratique, cela veut dire que leurs concours transitent par le budget dès que c’est possible et qu’ils ne passent par d’autres voies que si c’est nécessaire. Aux yeux du MAE, le soutien budgétaire est la forme d’aide la plus efficace car il garantit que c’est le pays partenaire qui prend en main la mise en œuvre de ses propres priorités de développement et il favorise l’alignement de l’aide sur les systèmes et les choix de ce pays. D’après les estimations du MAE, environ 37 % des ressources disponibles pour ses programmes pays sont passés par des approches fondées sur des programmes en 2004 (20 % pour le seul soutien budgétaire). Les Pays-Bas sont l’instigateur de nombreuses approches sectorielles qui ont porté leurs fruits dans les pays partenaires et un des principaux promoteurs du soutien budgétaire au sein du CAD. Ils font aussi figure de modèle pour ce qui est de l’intégration des considérations d’égalité entre hommes et femmes dans les nouvelles modalités d’aide.

Partant du principe que les pays partenaires doivent disposer de capacités adéquates pour lutter efficacement contre la pauvreté, les Pays-Bas s’emploient à renforcer ces capacités à travers des approches sectorielles. Ils sont conscients de la nécessité d’adopter, en matière de développement des capacités, une démarche plus globale, dans laquelle l’attention ne se limite pas aux ressources humaines mais s’étend également au renforcement des organisations elles-mêmes. Plusieurs évaluations récentes montrent qu’il demeure difficile d’opérer un suivi des évolutions observées au niveau des communautés de base en même temps que de participer pleinement au dialogue sur les politiques macroéconomiques. Pour remédier à ce problème, les Pays-Bas entendent financer davantage d’activités à l’appui du renforcement des capacités et de partenariats avec la société civile en vue de consolider les systèmes de suivi dans les pays partenaires. Une action plus efficace en faveur du développement des capacités nécessitant que les donneurs revoient leur rôle, le MAE a mis en place en 2006 un programme de soutien à l’intention du personnel des ambassades afin de mettre celui-ci à même de mieux concourir au renforcement des institutions et des capacités dans les pays partenaires.

En concertation avec les autres donneurs, les Pays-Bas devraient définir une approche claire de la conditionnalité de telle sorte que le recours au soutien budgétaire général concoure réellement à l’appropriation, mais aussi à la prévisibilité de l’aide, de même qu’à la poursuite des objectifs de réduction de la pauvreté. Cela pourrait nécessiter un approfondissement de l’analyse de la gouvernance politique dans le cadre du système de suivi des résultats, principal outil d’évaluation étayant les choix du MAE concernant les modalités d’aide les plus appropriées à chaque pays partenaire. A ce propos, les Pays-Bas sont encouragés à continuer de s’efforcer, sur la base d’un dialogue transparent avec les pays partenaires et en collaboration avec les autres donneurs, de promouvoir la convergence entre les différents dispositifs d’évaluation des performances utilisés dans le contexte du soutien budgétaire général.

Assurer la pertinence et la qualité des évaluations

L’indépendance de la fonction d’évaluation est depuis longtemps un point fort du système néerlandais dans lequel, à côté des évaluations décentralisées entreprises par les départements sectoriels du MAE et les ambassades, le Département de l’évaluation des politiques et des opérations (IOB) est chargé d’évaluer les grandes orientations stratégiques et les activités se rapportant à des questions transversales. En 2006, la direction du MAE a décidé de transférer la responsabilité de la planification des évaluations de l’IOB aux départements sectoriels afin d’améliorer et d’accélérer le retour d’information aux décideurs. A cet égard, le MAE est incité à veiller à ce que, pour préserver la qualité des évaluations, l’indépendance de l’IOB ne soit pas remise en cause pour ce qui est de la gestion du processus d’évaluation une fois le sujet arrêté de même que de la communication et de la diffusion publique des conclusions des évaluations. Pourraient aussi être recherchés des mécanismes permettant de rendre plus collégial le processus de planification afin que l’IOB continue de jouer un rôle de critique dans les domaines les plus délicats mais que soit en même temps établi un lien plus systématique avec les besoins des responsables de l’orientation de l’action.

Recommandations

  • S’il veut être à la hauteur de ses ambitions, le MAE doit continuer de s’employer à faire en sorte que les ambassades disposent de ressources humaines adéquates (qu’il s’agisse de l’éventail des compétences comme du niveau des effectifs).
  • Le MAE est incité à étudier le moyen de simplifier le système de planification et de suivi, éventuellement par la fusion de certaines de ses composantes. Pour l’élaboration des plans stratégiques mis en place depuis peu, les Pays-Bas pourraient s’orienter vers une approche faisant davantage place à la collaboration, qui associerait les gouvernements des pays partenaires et d’autres intervenants clés.
  • Les autorités néerlandaises sont encouragées à donner suite à leur intention d’élaborer une stratégie globale à l’appui de l’efficacité de l’aide afin de mieux expliciter comment le programme d’action inscrit dans la Déclaration de Paris doit être mis en œuvre, au niveau des services centraux et dans les différents contextes nationaux.
  • En concertation avec les autres donneurs, les Pays-Bas devraient définir une approche claire de la conditionnalité de telle sorte que le recours au soutien budgétaire général concoure réellement à l’appropriation, mais aussi à la prévisibilité de l’aide, de même qu’à la poursuite des objectifs de réduction de la pauvreté, sans que soient perdues de vue les questions de gouvernance.
  • Le MAE est incité à veiller à ce que, pour préserver la qualité des évaluations, l’indépendance de l’IOB ne soit pas remise en cause pour ce qui est de la gestion du processus d’évaluation une fois le sujet arrêté de même que de la communication et de la diffusion publique des conclusions des évaluations.

Aide humanitaire

Un action résolue de promotion de l’application de bonnes pratiques en matière d’aide humanitaire

Les Pays-Bas ont de tous temps généreusement participé aux efforts engagés en réaction à des crises humanitaires, qu’elles résultent de catastrophes naturelles ou de conflits. En 2005, leurs dépenses au titre des secours d’urgence se sont montées à 495 millions USD (soit 10 % de leur APD totale). Les Pays-Bas font preuve de souplesse et apportent un soutien adapté aux besoins selon des modalités qui en garantissent la prévisibilité. Les financements d’aide humanitaire vont en général à des organismes des Nations unies et de la Croix-Rouge (75 %) ou des organisations de la société civile (25 %). Les Pays-Bas accordent une attention grandissante au problème de la transition, au sortir de la crise, de l’aide d’urgence à l’aide à la reconstruction, au relèvement, à la réconciliation et au rétablissement des moyens de subsistance des populations touchées. En 2005 a ainsi été publié un Mémorandum sur la reconstruction après un conflit, fruit de travaux conjoints des ministères des Affaires étrangères, de la Défense et de l’Economie. A par ailleurs été créé un Fonds pour la stabilité, doté de 82 millions EUR pour 2005, destiné à faciliter la transition dans ce genre de situations.

Les Pays-Bas figurent parmi les pays qui sont à l’origine de la formulation des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Ils ont adopté un plan de mise en œuvre de ces principes et bonnes pratiques qui traduit en actions et programmes les engagements qu’ils ont souscrits en la matière. Toujours soucieux d’améliorer la réponse aux crises humanitaires, ils sont aussi pour beaucoup dans la création et l’élargissement du Fonds central d’intervention d’urgence (CERF) des Nations unies ainsi que dans la consolidation des Plans d’action humanitaire communs et de la Procédure d’appel global des Nations unies et le renforcement du rôle des coordinateurs des Nations unies. Dans ce contexte, les Pays-Bas sont prêts à envisager différentes modalités de financement, par exemple la constitution de fonds communs, formule actuellement expérimentée en République démocratique du Congo et au Soudan. Parallèlement à ces efforts visant à remédier aux problèmes d’ordre systémique, les Pays-Bas mènent avec les organismes d’aide humanitaire un dialogue sur des questions de politique humanitaire comme le droit à la protection ou la réduction du commerce illicite d’armes de petit calibre.

Améliorations possibles

En dépit de leur attachement à l’accroissement de l’efficacité de l’aide humanitaire, les Pays-Bas ne se sont pas encore dotés d’un cadre stratégique destiné à guider l’ensemble de leur action humanitaire, qui puisse servir de point de référence pour stimuler le débat sur les questions prioritaires et faire connaître aux partenaires avec lesquels ils travaillent les principes sous-tendant leurs décisions.

La gestion de l’aide humanitaire est centralisée au sein d’une division du Département des droits de l’homme et de la consolidation de la paix du MAE. Dans les ambassades, les agents s’occupant spécifiquement des questions d’aide humanitaire sont très peu nombreux. Lorsque les besoins de la coordination à l’échelon local ou les attentes des services centraux imposent aux ambassades un rôle plus actif, le MAE devrait envisager de mettre des ressources adéquates à la disposition de ces dernières de façon qu’elles n’aient pas à détourner des membres de leur personnel d’autres tâches prioritaires et puissent compter sur des compétences spécialisées.

Des prévisions concernant les dépenses d’aide humanitaire sont intégrées dans le message au parlement accompagnant le budget annuel de l’APD. L’enveloppe fixée en début d’année est habituellement complétée par le jeu de réaffectations ou de majorations globales, en fonction de la demande et selon les instructions des ministres des affaires étrangères et de la coopération pour le développement. Les activités de déminage font désormais l’objet d’une ligne budgétaire distincte. Les Pays-Bas se veulent apporter en temps opportun des financements libres de toute affectation et fondés sur les besoins à leurs partenaires sur le terrain, y compris par des contributions aux procédures d’appel global des Nations unies. Il existe cependant des possibilités de consolider la structure des comptes afin de garantir mieux encore l’inscription d’une enveloppe minimale pour l’action humanitaire dans le budget annuel de l’APD. Afin d’améliorer la prévisibilité de leurs apports d’aide humanitaire et de réduire les coûts de transaction pour les partenaires sur le terrain, les Pays-Bas pourraient utilement revoir leurs dispositifs de financement pour les situations d’urgence complexes appelées à durer.

Recommandations

  • L’élaboration et la publication d’un cadre stratégique destiné à guider l’ensemble de l’action humanitaire des Pays-Bas seraient utiles pour rassembler les divers éléments sous-tendant les interventions dans ce domaine et mettre en évidence les questions sur lesquelles un approfondissement des travaux s’impose.
  • Les dispositifs de financement pour les situations d’urgence complexes appelées à durer pourraient être réexaminés à la lumière de l’expérience accumulée dans le cadre des instruments existants, notamment le CERF, en vue d’améliorer la prévisibilité des apports d’aide humanitaire émanant des Pays-Bas et de réduire les coûts de transaction pour les partenaires sur le terrain.

Le rapport complet du Secrétariat est à venir.

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Revue de l'OCDE sur le développement : Coopération pour le développement Rapport 2005

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