Examens par les pairs des membres du CAD

Japon (1999): Examen d'aide résumé et conclusions

 

 Vue d'ensemble


Le système japonais de coopération pour le développement subit actuellement un certain nombre de changements fondamentaux, sur le plan de l'orientation de l'action publique comme sur celui de l'organisation :

  • Le budget de l'aide, qui n'avait cessé de s'accroître depuis 1978 sous l'effet des plans quinquennaux successifs grâce auxquels le Japon était devenu le donneur le plus important du monde, a été réduit de 10 pour cent dans le cadre de la réforme budgétaire générale annoncée en 1997. Cette compression a été compensée en partie par les nouveaux dispositifs d'aide mis en place par la suite, et les réductions supplémentaires qui avaient été annoncées ont été gelées. Le nouveau programme de prêts d'aide liée destiné à aider les pays asiatiques touchés par la crise financière se traduira vraisemblablement par un accroissement notable du volume de l'aide au cours des quelques années à venir. L'évolution future du volume de l'aide japonaise, dont on pouvait auparavant anticiper qu'elle s'inscrirait sur une tendance à la hausse, est aujourd'hui entachée d'incertitudes et la médiocrité des perspectives budgétaires à moyen terme n'augure rien de bon pour le niveau futur de l'aide.

  • Le Japon a annoncé la mise en place de nouvelles modalités de gestion de l'aide, fondées sur la transparence et l'efficience. Il sera notamment défini une nouvelle politique d'aide à moyen terme, dont la diffusion est attendue pour le milieu de 1999, et établi des stratégies d'aide par pays, qui seront rendues publiques, ce qui devrait largement contribuer à renforcer la coordination du système d'aide japonais. La nouvelle approche résulte à la fois de la réforme administrative générale en cours et de la ferme adhésion du Japon à la nouvelle Stratégie Internationale de Développement (SID) fondée sur le partenariat avec les pays en développement bénéficiaires de l'aide.

  • La crise asiatique, que le Japon a dégagé des ressources financières considérables pour tenter d'enrayer, a suscité une révision du modèle de développement axé sur les
    infrastructures économiques qui sous-tendait l'aide japonaise. Une attention accrue est désormais portée, dans le dialogue sur les mesures à prendre et dans la programmation de l'aide, au développement social, à la lutte contre la pauvreté, au renforcement institutionnel et aux problèmes de bonne gestion des affaires publiques.

  • Les deux principaux organismes chargés de la mise en oeuvre de l'aide japonaise seront prochainement restructurés. La structure de l'agence de coopération technique, l'Agence japonaise de coopération internationale (JICA), qui s'articule actuellement autour des instruments de l'aide, sera réorganisée selon des axes géographiques, ce qui facilitera le passage à l'approche fondée sur des statégies-pays. L'organisme assurant la gestion des prêts d'aide, le Fonds de coopération économique extérieure (OECF), sera quant à lui fusionné avec la Banque japonaise pour le financement des exportations et des importations (JEXIM). Cette décision suscite de grandes interrogations à propos de la gestion de l'aide du fait que la nouvelle organisation aura une double fonction.


Le Japon est resté le donneur bilatéral le plus important en 1997, avec 9.36 milliards de dollars de versements nets d'aide publique au développement (APD). Au vu de la part de son APD dans son produit national brut (PNB), qui s'établit à 0.22 pour cent pour 1997, il ne se classe toutefois qu'au 19ème rang des 21 donneurs Membres du Comité d'aide au développement (CAD). La Charte de l'APD et la philosophie japonaise en matière d'aide Aux yeux du Japon, l'APD est une composante de la politique étrangère et cet instrument est essentiellement régi par des considérations économiques et diplomatiques. Pour lutter contre la pauvreté qui touche encore de nombreux habitants des pays en développement, ainsi que le précise la Charte de l'APD (voir l'annexe I), le Japon s'applique à favoriser le "décollage économique" des pays en développement en appuyant leurs "efforts d'auto-assistance". La philosophie qui sous-tend l'APD japonaise découle largement de l'expérience qu'a lui-même accumulée le Japon. Après la deuxième guerre mondiale, celui-ci a en effet bénéficié, de la part de la Banque mondiale, de prêts destinés à lui permettre de reconstruire son économie, grâce auxquels il a pu consolider ses infrastructures et son industrie et qu'il a ponctuellement remboursés. Or, à cette époque, le Japon disposait déjà des moyens de faire bon usage de l'aide extérieure ; en effet, la population japonaise possédait un niveau élevé d'instruction, le secteur privé était florissant et le Japon était doté d'un solide système de planification et de mécanismes efficaces de recouvrement des impôts, autant d'atouts qui font malheureusement défaut à nombre des pays actuellement en développement, ce qui interdit le plus souvent d'établir un parallèle avec le processus de développement qui a pu s'instaurer au Japon à l'issue de la deuxième guerre mondiale.


Le Japon part du principe que ce sont en définitive les pays en développement qui sont responsables de leur propre développement et doivent en prendre l'initiative. Cette attitude s'explique en partie par le fait que le Japon depuis le début de l'ère Meiji s'est appliqué à se développer par lui-même en faisant appel à de nombreux conseillers occidentaux mais en conservant la maîtrise de son propre développement, et que depuis le début du siècle il a envahi plusieurs pays asiatiques ce qui a encore des répercussions sur ses relations diplomatiques. L'attention portée par le Japon à la non ingérence dans les affaires intérieures des pays bénéficiaires explique à son tour pour beaucoup l'attitude prudente adoptée par ce pays dans son programme d'aide à l'égard des conditionnalités et du dialogue sur les mesures à prendre (voir le rapport sur la Chine (annexe V).


Les idées affichées par le Japon ont évolué ces derniers temps, et ce pays admet désormais que l'instauration d'un "développement centré sur l'être humain" et l'amélioration du bien-être individuel doivent être les principales motivations de l'APD japonaise, et que la croissance économique n'est qu'un moyen d'atteindre ces objectifs. On a en outre assisté à un revirement d'attitude, le Japon n'attendant plus que lui soit soumise une "demande" en bonne et due forme mais adoptant désormais un comportement plus actif en allant jusqu'à prendre l'initiative de proposer des projets dans des domaines comme l'environnement, les droits de l'homme, le renforcement des capacités et la bonne gestion des affaires publiques.

La réforme administrative et la fusion de l'OECF et de la JEXIM Le programme japonais d'APD subit de grandes transformations. La réforme de l'ensemble des structures administratives, qui ramènera de 22 à 12 le nombre de ministères et réduira de 20 pour cent l'effectif des fonctionnaires, devrait être achevée en l'an 2000. L'administration de l'APD, qui relève actuellement de plusieurs organismes, devrait en sortir rationalisée et le ministère des Affaires étrangères s'en trouvera officiellement investi d'une mission de coordination des activités d'APD. Jusqu'à présent, de nombreux acteurs intervenaient dans l'administration de l'APD japonaise, parmi lesquels quatre ministères principaux et quelque 17 autres ministères et agences (voir l'organigramme 1). Les attributions du ministère des Affaires étrangères en matière de coordination ayant été élargies, ses moyens, en personnel notamment, devront être renforcés. Le personnel du Bureau de la coopération économique se compose en effet actuellement pour l'essentiel de membres du corps diplomatique et d'agents détachés d'autres ministères qui n'y font qu'un bref passage avant de poursuivre leur tournée des divers services du Ministère ou de réintégrer leur ministère d'origine. Ceux-ci sont assistés par des techniciens et des administratifs n'appartenant pas au personnel de carrière, et la coordination des programmes par pays est assurée par les diplomates et spécialistes en poste dans les ambassades. Les effectifs affectés au programme d'APD sont réduits par rapport à ce qu'on peut voir dans les autres pays Membres du CAD et il convient de trouver des moyens de renforcer la stabilité et la continuité. Il serait également important de voir comment déléguer davantage de responsabilités aux organismes d'exécution, notamment à la JICA et à l'OECF, afin de permettre au ministère des Affaires étrangères de se concentrer sur les questions de stratégie et de coordination.


Dans le cadre de la réforme administrative, une fusion de l'OECF et de la JEXIM est en cours, dont la date butoir est fixée à octobre 1999. Les activités d'APD et hors APD conserveront une comptabilité distincte de façon à garantir la transparence de la contribution apportée par l'OECF à l'APD. Dans la nouvelle structure, les services techniques seront par contre communs aux deux organismes, ce qui conduit à se demander comment pourra être préservée l'intégrité de l'APD. La nouvelle stratégie internationale en matière de développement et l'établissement de stratégies-pays Le Japon a joué un rôle de premier plan dans la formulation de la stratégie de partenariat pour le développement préconisée dans le rapport de 1996 du CAD intitulé Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle. Il a ensuite choisi sept pays pilotes dans lesquels il a entrepris de mettre en oeuvre cette stratégie dans le cadre de son programme bilatéral (voir le rapport sur le Ghana annexe VI). Les pouvoirs publics ont en outre décidé de définir et de rendre publiques des orientations pour la politique d'aide à moyen terme et des stratégies-pays, en commençant par les 11 pays qui reçoivent le plus d'aide du Japon. Les stratégies-pays contribueront à améliorer la cohérence et le respect de la stratégie de partenariat, et elles fourniront un cadre facilitant la coordination de tous les éléments du système d'aide. Cette nouvelle approche influera en outre sur la nouvelle organisation de l'administration de l'APD puisque la structure de la JICA, qui s'articulait jusqu'ici autour des divers instruments de coopération technique, sera réorganisée selon des axes géographiques.


Sur le terrain, une des principales difficultés à laquelle se heurte l'instauration d'une coordination efficace avec les bénéficiaires et les autres donneurs est le manque de personnel. La JICA dispose, pour s'acquitter de sa mission de coopération technique, de 1 200 personnes, dont environ 330 dans ses 55 antennes extérieures couvrant 151 pays. De son côté, l'OECF, chargé de la gestion des prêts, s'appuie sur un effectif extrêmement restreint, de 339 agents. En 1997, sur ce total, 54 étaient affectés aux 13 bureaux locaux de l'OECF dans les pays en développement et à ses trois bureaux locaux dans les pays développés, où ils étaient chargés d'administrer ses 1 000 milliards de yen (environ 8.3 milliards de dollars) d'engagements et ses 650 milliards de yen (quelque 5.4 milliards de dollars) de versements en faveur de 21 pays. Il convient d'élargir les pouvoirs délégués aux représentations locales afin de faciliter la prise de décisions rapides et bien informées concernant la coordination des programmes sur le terrain. Un renforcement de la présence sur le terrain et la délégation de pouvoirs accrus aux représentations locales contribueraient à faciliter la collaboration avec les autres partenaires au développement, dans le droit fil de la stratégie de partenariat (voir le rapport sur la Chine annexe V et celui sur le Ghana annexe VI).


Amélioration de la qualité, de la transparence et de l'efficience


Le rapport du Conseil sur les reformes de l'APD pour le XXIe siècle, paru en janvier 1998, contient des orientations utiles sur les moyens à mettre en oeuvre pour renforcer l'importance accordée aux aspects qualitatifs dans le programme d'APD (voir l'annexe II). Il y est souligné qu'il faut s'appliquer à mieux sensibiliser l'opinion publique et l'associer davantage à l'APD, et mettre au point des stratégies plus efficaces d'acheminement de l'aide. Sur le plan sectoriel, il y est recommandé que l'APD aille en priorité à la lutte contre la pauvreté et au développement social, afin que s'instaure un développement centré sur l'être humain, à l'éducation de base et aux soins de santé primaires, aux infrastructures, où l'APD doit servir uniquement pour des projets ne pouvant bénéficier de financements privés et être plus systématiquement associée à des activités d'assistance technique et où il faut faire équipe avec les institutions multilatérales, à la protection de l'environnement, à la participation des femmes au développement, à la mise en valeur des ressources humaines, à l'établissement d'un partenariat mondial, à l'intensification de la coopération régionale transfrontières, à la prévention des conflits et au redressement après une guerre, à la coopération technique, notamment dans les domaines juridique et financier, et au
renforcement du secteur privé.


En ce qui concerne les modalités de l'APD, le rapport préconise une intensification de la participation populaire, en particulier des organisations non gouvernementales (ONG) et des diverses parties prenantes dans les pays bénéficiaires, la diffusion d'informations, une multiplication des activités de sensibilisation aux problèmes de développement et un accroissement du nombre de spécialistes de l'aide susceptibles de travailler pour les institutions multilatérales. Pour ce qui est de la mise en oeuvre du programme d'APD, le rapport recommande un renforcement de la collaboration entre les divers organismes, la délégation d'un pouvoir accru aux représentations locales, une amélioration des évaluations en y associant d'autres donneurs, en y intégrant un examen des retombées environnementales et sociales et en rendant publiques davantage d'informations, un resserrement de la collaboration avec le secteur privé et les institutions multilatérales, et une intensification du dialogue avec les pays bénéficiaires. Les pouvoirs publics comptent donner suite à ces diverses recommandations.


Une autre évolution importante qui risque d'avoir des retombées pour l'APD japonaise est la pression qu'exercent les ministères et organismes concernés en faveur d'une amélioration de la transparence et de l'efficience. Dans un mémorandum paru en novembre 1998 (voir annexe III), ces instances recommandent, d'une part, que soient rendus publics la politique à moyen terme en matière d'APD, les programmes quinquennaux d'aide par pays, la liste des projets susceptibles d'être financés par des prêts, les évaluations des projets et les informations relatives aux appels d'offre et, d'autre part, que soient renforcées les procédures de suivi et d'évaluation. Afin de rehausser l'efficience, elles préconisent d'affiner la planification en la recentrant sur les domaines prioritaires, de réexaminer périodiquement les modalités de l'aide consentie à chaque pays compte tenu de ses efforts propres et de son respect des principes de bonne gestion des affaires publiques, de faire preuve de mobilité et de souplesse face à des situations particulières, et d'améliorer la préparation, l'évaluation et le suivi des projets. Sur le plan de l'administration, elles recommandent de renforcer la coordination entre les différents ministères, de même qu'avec le secteur privé et les autres donneurs, de veiller à éviter les doubles emplois dans la préparation des projets, de mieux exploiter les compétences des ONG et de renforcer les représentations locales.


La crise asiatique et la deuxième Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l'Afrique (TICAD II) Face à la gravité de la situation dans laquelle se trouvaient de nombreux pays asiatiques, le Japon a peu à peu entrepris de les aider par une action de grande envergure. A cet effet, il a commencé par dégager, à partir de juillet 1997, quelque 44 milliards de dollars qui ont servi à financer des contributions aux initiatives lancées par le Fonds monétaire international (FMI) et l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE), une assistance pour la réforme du secteur financier, une aide directe destinée à soutenir les activités du secteur privé, des dispositifs visant à faciliter le financement et l'assurance des opérations commerciales, des secours pour les catégories vulnérables, des activités de mise en valeur des ressources humaines et des mesures en faveur des étudiants étrangers au Japon. Sur le total de cette somme, à peu près 5 pour cent, soit 2.2 milliards de dollars, relevaient de l'APD.


Depuis octobre 1998, le Japon a encore engagé d'autres initiatives, à savoir : a) la "New Miyazawa Initiative" (Nouvelle initiative pour remédier à la crise des monnaies asiatiques) dotée de 30 milliards de dollars ; b) au sein de la BasD, un instrument de soutien des monnaies asiatiques, constituant un volet de la New Miyazawa Initiative (environ 3 milliards de dollars), afin de permettre l'octroi de bonifications d'intérêts et de garanties asiatiques dont l'économie traverse une passe difficile, instrument auquel il peut être fait appel dans le cadre de l'Initiative pour la croissance et le redressement des économies asiatiques annoncées par le Japon et les États-Unis en novembre 1998 à la réunion des dirigeants économiques de la Coopération économique Asie Pacifique (CEAD) ; c) un programme spécial de prêts en yen, doté de 600 milliards de yen (à peu près 5 milliards de dollars) pour trois ans, qui servira à financer l'amélioration des infrastructures afin de stimuler l'activité économique et la création d'emplois et de permettre les réformes structurelles dans les pays asiatiques bénéficiaires, programme qui relève entièrement de l'APD et qui est lié à des achats au Japon tout en respectant les règles de l'OCDE concernant les crédits d'aide liée ; enfin d) diverses mesures comme la formation sur place de 10 000 personnes jouant un rôle clé dans diverses industries (quelque 20 millions de dollars).


Aujourd'hui que commence à s'amorcer la reprise dans certains pays, trois considérations méritent d'être soulignées. Premièrement, le Japon a réagit rapidement et dégagé des ressources financières considérables, de l'ordre de 80 milliards de dollars, pour remédier à la crise. Deuxièmement, la place faite à l'APD dans l'ensemble du dispositif, avec quelque 10 milliards de dollars, a été déterminante pour aider les pays bénéficiaires à sortir de la crise. Troisièmement, enfin, une analyse approfondie sera nécessaire pour comprendre exactement ce qui s'est passé et les mesures qu'ont prises les divers acteurs intéressés, apprécier pleinement la durabilité du "décollage économique" et des "efforts d'auto-assistance", et veiller à ce que remède soit porté aux causes profondes de la crise.

En octobre 1998, le Japon a organisé la TICAD II, à l'occasion de laquelle a été adopté le Programme d'action de Tokyo fournissant des orientations pour la mise en oeuvre par les pays africains et leurs partenaires de politiques susceptibles de concourir au développement de l'Afrique à l'aube du XXIe siècle. Les participants se sont mis d'accord sur les objectifs à atteindre et les actions à mener en priorité dans les domaines suivants : a) développement social, à savoir éducation, santé et population et mesures à l'intention des pauvres ; b) développement économique, notamment promotion du secteur privé, développement industriel, développement agricole et gestion de la dette extérieure ; enfin c) fondations de base du développement, c'est-à-dire bonne gouvernance, prévention des conflits et activités de développement après les conflits.


ONG et opinion publique


Les concours destinés à appuyer les activités des ONG représentent moins de 3 pour cent du programme japonais d'APD. Il s'offre donc de vastes possibilités d'intensifier la collaboration avec les ONG, dans un souci d'efficacité, afin en particulier de compenser l'insuffisance du personnel dont disposent les instances officielles pour administrer l'APD sur le terrain. Les ONG japonaises souffrent encore d'un manque de moyens, financiers et humains, et de compétences et sont de création relativement récente (voir l'encadré 1). Les Japonais, entreprises et particuliers, n'ont pas coutume d'apporter leur soutien aux ONG. Pour que les ONG puissent devenir des partenaires plus efficaces dans le programme d'APD japonais, il faut les libérer de la double contrainte que constituent pour elles le niveau limité des aides gouvernementales et l'insuffisance des contributions des entreprises et des particuliers. Il conviendrait par conséquent d'envisager d'accroître l'enveloppe budgétaire allouée à cette composante du programme.


Le Japon demeure un des pays du CAD qui rend publiques le plus d'informations sur son APD. Il subsiste néanmoins certaines informations relatives à l'APD, notamment les études par pays, la documentation concernant les projets ou les rapports d'évaluation, qui ne sont pas accessibles au public. En rendant ces informations publiques, on renforcerait la transparence, ce qui pourrait contribuer à faire mieux comprendre les tenants et les aboutissants du programme et à susciter à son égard un soutien plus large. Parallèlement aux efforts déployés pour rendre le programme japonais plus efficace et davantage axé sur l'obtention de résultats, il est essentiel de sensibiliser l'opinion publique à l'importance de progrès objectifs du développement centré sur l'être humain, en mettant moins l'accent sur des éléments comme le nombre d'installations construites, le volume des apports de fournitures et d'équipements, le nombre de personnes formées, ou le degré de satisfaction des bénéficiaires.


Secteurs sociaux : santé, éducation, environnement, eau et hygiène publique


En 1996-97, le secteur de la santé a absorbé 3 pour cent des engagements bilatéraux du Japon (voir le tableau VII-5), lesquels étaient essentiellement concentrés sur les soins tertiaires et curatifs, notamment par des aides en faveur des hôpitaux et pour l'acquisition d'équipements de pointe, un soutien aux instituts de recherche médicale, des activités de formation de haut niveau et l'envoi de conseillers japonais. En y regardant de plus près, on constate que 1 pour cent seulement de l'APD bilatérale est allé aux soins de santé primaires. Depuis quelques temps, le Japon a commencé à admettre l'importance des soins de santé primaires, et la nécessité de reporter son aide des services tertiaires, fort onéreux, sur les services essentiels, de mettre en place des systèmes viables, d'exploiter les ressources humaines et financières disponibles à l'échelon local, de privilégier les infrastructures et technologies adaptées à la situation locale et d'un coût abordable, et de resserrer la collaboration avec les ONG. Ces principes devraient être intégrés au programme japonais et être suivis d'effets. L'aide consentie par le Japon dans ce secteur gagnerait en outre en qualité si une plus large place y était faite à l'obtention de résultats et une moindre attention portée au volume des apports (voir le rapport sur le Ghana ' annexe VI).


En 1996-97, l'éducation s'est vue allouer 6 pour cent de l'APD bilatérale. Une ventilation plus fine montre toutefois que 1 pour cent seulement des engagements d'APD bilatérale a pris le chemin de l'éducation de base (voir le tableau VII-5). L'essentiel de l'aide est allé à l'enseignement supérieur, notamment aux universités, aux instituts de recherche et à la formation professionnelle, en particulier dans les domaines de l'ingénierie et de la haute technologie. D'une manière générale, le Japon doit encore se doter d'instruments permettant une analyse des obstacles à la scolarisation ainsi que de l'aptitude des communautés de base à entretenir les locaux scolaires, un suivi des taux de scolarisation ou l'engagement d'un dialogue avec les bénéficiaires en vue d'accroître le taux de scolarisation des filles ainsi que le préconise la stratégie de partenariat.


Depuis quelques années, le Japon affecte une priorité élevée aux problèmes d'environnement, au règlement desquels il alloue des ressources importantes. Il pourrait toutefois faire davantage en matière d'analyse des problèmes d'environnement et de dialogue sur les mesures à prendre. Les activités dans le domaine de l'approvisionnement en eau et de l'hygiène publique ont absorbé la moitié de l'aide consentie pour les secteurs sociaux, avec notamment la construction de grands réseaux urbains de distribution d'eau et d'élimination des eaux usées et un soutien aux instituts de recherche. Conformément à l'objectif de réduction de la pauvreté, l'action sera de plus en plus axée sur les régions pauvres où l'accès à l'eau pose le plus de problème. L'adoption, dans le dialogue avec les pays bénéficiaires, d'une attitude plus ferme concernant les redevances d'utilisation et le recouvrement des coûts pour les utilisations urbaines et industrielles pourrait également contribuer à permettre un report des ressources sur l'amélioration de l'accès des pauvres des zones rurales aux ressources en eau.


Questions transversales : pauvreté, égalité homme-femme, et bonne gestion des affaires publiques


Dans la Charte de l'APD, il est reconnu que "la famine et la pauvreté touchent encore de nombreux habitants des pays en développement". Or, ni cette Charte ni aucun autre document officiel ne fournissent une définition précise de ce qu'est la pauvreté, de ce que recouvre la lutte contre la pauvreté ni de qui sont les pauvres, ou ne détaillent les moyens qui s'offrent d'agir directement sur la pauvreté au lieu de compter sur l'effet "boule de neige" du soutien des infrastructures économiques. Le Japon devrait également affiner sa notion de projet axé sur "les besoins essentiels de l'être humain", et se demander lesquels, entre les projets visant l'enseignement supérieur, les soins tertiaires ou les réseaux urbains de distribution d'eau et d'évacuation des eaux usées et ceux centrés sur l'éducation de base, les soins de santé primaires ou l'approvisionnement en eau et l'hygiène publique des zones rurales, relèvent techniquement le plus de cette catégorie. Globalement, les efforts de suivi et d'évaluation des activités de lutte contre la pauvreté demeurent insuffisants. Il faut espérer que le système de suivi qui est censé être mis en place dans les sept pays retenus pour l'expérimentation de la stratégie internationale en matière de développement sera en définitive étendu à l'ensemble du système d'APD japonais.


L'action engagée en faveur de la participation des femmes au développement ou de l'égalité homme-femme se résume pour l'essentiel à quelques projets ciblés sur les femmes. Il s'opère une lente évolution vers la prise en compte plus systématique des considérations d'égalité homme-femme, mais celle-ci est largement freinée par l'insuffisance des capacités analytiques et des compétences en la matière. Les spécialistes de ces questions sont trop peu nombreux au regard des ambitieux objectifs de l'initiative lancée par le Japon en faveur de la participation des femmes au développement. La place faite aux considérations d'égalité homme-femme est encore largement fonction de l'intérêt que leur portent les agents et les services concernés. L'existence en la matière d'un plan stratégique d'ensemble, ouvertement soutenu par les hauts responsables et accompagné d'un dispositif exprès d'incitation et de formation, contribuerait à encourager la prise en compte des résultats de l'analyse des sexospécificités dans les principaux projets. Une révision des méthodes d'évaluation tendant à y donner une plus large place à l'analyse d'impact, c'est-à-dire des résultats concrets, pourrait également se révéler utile à cet égard (voir le rapport sur le Ghana annexe VI).


Le Japon a peu d'activités dans le domaine de la bonne gestion des affaires publiques. Cela s'explique par le fait qu'il a pour principe de n'intervenir que "sur demande", par l'importance qu'il accorde aux efforts d'auto-assistance des pays bénéficiaires et par la prudence qu'il affiche à l'égard de l'ingérence dans les affaires intérieures de ces pays. Dans ce domaine, le Japon opère donc principalement de façon indirecte, par des activités de formation et une aide au renforcement des institutions. Dans le Programme d'action de Tokyo adopté à la TICAD II, la démocratie et la bonne gouvernance apparaissent néanmoins parmi les fondations de base du développement. Le Japon a par ailleurs participé au Groupe d'action financière de l'OCDE sur le blanchiment de capitaux et ratifié la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Au sein du CAD, il en outre souscrit à une Recommandation préconisant l'insertion de clauses anticorruption dans les contrats relatifs aux marchés financés par l'APD. Le Japon doit poursuivre ses efforts dans ce domaine, dans le cadre de son programme d'APD et d'autres initiatives connexes. La situation qui prévaut sur ce plan dans les pays bénéficiaires exerce en effet souvent une influence décisive sur le rythme du développement, et il est donc impossible d'en faire abstraction.


Évaluation et efficacité


L'évaluation fait partie intégrante du système japonais d'APD depuis de nombreuses années, et elle s'opère à plusieurs niveaux. Le ministère des affaires étrangères réalise environ 150 évaluations chaque année et la JICA et l'OECF ont également leurs propres programmes. Chacun de ces organismes établit et publie des rapports fournissant une synthèse des conclusions qui se dégagent de ces exercices. Le gros point faible de ces évaluations vient du peu de données qu'elles contiennent sur les retombées socio-économiques des projets, l'accent y étant mis sur l'état matériel des installations construites et sur le degré de satisfaction des bénéficiaires. Autre lacune notable, aucune tentative n'est faite pour établir un lien de causalité afin de montrer comment les projets ont effectivement contribué à améliorer les conditions de vie des groupes cibles. Au niveau du suivi des projets, la JICA applique, sur le terrain, des techniques relativement rigoureuses de gestion du portefeuille. De son côté, l'OECF s'emploie à faire des évaluations un instrument systématique d'apprentissage pour la gestion, comme au plan technique et sur le terrain, ce qui lui a permis de constater que les échecs étaient le plus souvent imputables à des défaillances dans l'évaluation préalable des projets ou à des déficiences institutionnelles.


Le Japon doit s'appliquer à aligner davantage son portefeuille sur les objectifs généraux de la stratégie internationale en matière de développement. L'adoption d'une approche fondés sur des stratégies-pays constitue un pas important dans cette direction. Dans le respect des stratégies d'aide par pays, il doit s'employer à recentrer son aide sur les dispensaires publics, et non sur les hôpitaux urbains, qui coûtent cher et n'ont pas autant leur place dans une stratégie axée sur la lutte contre la pauvreté ou dans un vaste programme d'amélioration des soins de santé primaires, ainsi que sur l'enseignement élémentaire, et non sur les universités, qui elles aussi coûtent cher et ne présentent guère d'intérêt pour les pauvres, et à s'abstenir de fournir des équipements, des infrastructures et des services de haute technologie, dont l'entretien ne peut être assuré. Sur la base d'études par pays, il faut rehausser la qualité des évaluations en y faisant une plus large place aux considérations d'adéquation, de viabilité et d'efficacité par rapport au coût ainsi qu'aux retombées socio-économiques des activités. L'association accrue d'autres donneurs aux évaluations pourrait contribuer à l'amélioration des méthodes d'évaluation et permettre une diversification des opinions concernant l'efficacité. C'est en fin de compte le moyen le plus sûr dont dispose le Japon, qui se dit "désireux d'occuper une place honorable dans la société internationale", de remédier efficacement par son programme d'APD à "la famine et la pauvreté qui touchent encore de nombreux habitants de pays en développement", ainsi qu'il s'est engagé à le faire.


Cohérence des politiques, déliement de l'aide et allégement de la dette


La phase de récession économique prolongée que traverse le Japon et les graves revers qu'ont connus les économies d'Asie de l'Est rendent d'autant plus indispensable la cohérence entre les politiques suivies par le Japon dans les domaines de l'aide, de l'investissement et de l'accès aux marchés. Lorsque le Japon ou tout autre pays de l'OCDE, limite l'accès à son marché de produits pour lesquels les pays à faible revenu jouissent d'un avantage comparatif, il restreint leurs possibilités de s'engager dans un processus de croissance tiré par les exportations et de s'intégrer à l'économie mondiale.


Le Japon a commencé à délier ses prêts d'APD à la fin des années 70, et ceux-ci sont aujourd'hui quasiment tous non liés. Par contre, eu égard à la crise asiatique et à la phase de récession que traverse l'économie japonaise, les concours consentis dans le cadre du programme spécial de prêts en yen (doté d'une enveloppe de 600 milliards de yen, soit environ 5 milliards de dollars) seront liés, sans toutefois qu'il soit contrevenu aux règles de l'OCDE. Les achats financés par des dons dans le cadre de projets doivent être effectués auprès d'entreprises japonaises, par exemple des sociétés de négoce, mais les biens et services ne doivent pas forcément être d'origine japonaise. Les dons d'aide qui ne sont pas destinés à financer des projets ne sont pas liés, mais les activités de coopération technique sont normalement liées. Les informations relatives aux modalités de passation des marchés et aux contrats financés par des prêts sont déjà assez facilement accessibles, mais afin d'accroître encore la transparence le Japon a décidé de rendre publiques toutes les informations concernant les soumissionnaires et les contrats se rapportant à des marchés financés par des dons comme par des prêts d'aide.


Le Japon a toujours été un des premiers et des plus ardents défenseurs de l'aide non liée. Aujourd'hui que les Membres du CAD s'efforcent de se mettre d'accord sur le déliement de l'aide aux pays les moins avancés -- initiative dont on sait depuis longtemps qu'elle apporterait la meilleure preuve de la volonté de cohérence des donneurs à l'égard des pays en développement -- la position que le Japon adoptera vis-à-vis de la recommandation sera déterminante pour la concrétisation de cette importante mesure dans la voie d'un déliement multilatéral. Il est donc essentiel que les responsables japonais fassent preuve de la volonté politique et de la souplesse voulues pour adhérer à la position de consensus qui commence à se faire jour.


L'attitude adoptée par le Japon à l'égard de la dette issue de l'APD est dictée par son propre passé, lui-même ayant intégralement remboursé tous les prêts que lui avait consentis la Banque mondiale après la guerre pour faciliter son développement. Le Japon est donc intimement convaincu des vertus de l'effort "d'auto-assistance" et de la discipline et estimerait faire courir un "risque moral" aux pays qu'il dispenserait purement et simplement dispensés de s'acquitter de leurs obligations. Par conséquent, il s'est appliqué à trouver des moyens novateurs d'alléger le fardeau pesant sur les pays qui sont incapables de rembourser leur dette tout en les aidant à remplir leurs obligations en tant qu'États souverains. Certaines des mesures prises par le Japon équivalent globalement à une opération qui annulerait plus de 80 pour cent de ses créances. Au plan bilatéral, l'action du Japon se résume pour l'essentiel à l'octroi de dons destinés à alléger la dette des pays les plus pauvres. Pour l'exercice budgétaire 97, ses engagements à ce titre se sont chiffrés à 233 millions de dollars en faveur de 14 pays, somme destinée à couvrir les intérêts et le principal dus par ces pays au Japon.


Recommandations

  • Le Japon doit maintenir, et accroître, le volume de son APD.

  • Des améliorations doivent être apportées à l'administration de l'aide : il faut notamment renforcer les effectifs, élargir le rôle dévolu aux organismes d'exécution, déléguer plus de pouvoirs aux représentations locales, améliorer la coordination de l'aide et associer davantage les ONG à l'action engagée.

  • L'établissement de nouvelles orientations à moyen terme concernant l'APD apportera une base sur laquelle appuyer la réorientation de la politique d'aide et la restructuration de la gestion de l'aide, dans le respect de la nouvelle stratégie internationale en matière de développement. Il convient d'élaborer des stratégies d'aide par pays conformes à cette dernière, en collaboration avec les pays bénéficiaires, les autres donneurs et les ONG ; les équipes chargées de mettre au point ces stratégies doivent être familiarisées avec la stratégie internationale en matière de développement avant d'être envoyées sur le terrain ; enfin, les enseignements qui se dégageront des exercices pilotes d'application de cette stratégie internationale réalisés dans sept pays devront être intégrés à l'ensemble du programme d'APD.

  • L'intégrité de l'APD doit être préservée dans le cadre de la fusion de l'OECF et de la JEXIM, les deux organismes devant en particulier continuer d'appliquer des politiques différentes et conserver une comptabilité distincte.

  • Il faut procéder à une analyse des causes internes et des retombées de la crise asiatique, en y abordant notamment les questions liées à viabilité du "décollage économique", aux "efforts d'auto-assisance", à la gestion des affaires publiques et à la corruption, ainsi qu'au développement des capacités institutionnelles et humaines.

  • Les problèmes transversaux tels que la pauvreté, l'égalité homme-femme et la bonne gestion des affaires publiques doivent être systématiquement pris en compte et il faut définir avec précision ce que sont les "besoins essentiels de l'être humain", qui sont "les pauvres", ce qu'est "la pauvreté" et ce que recouvre la "lutte contre la pauvreté".

  • Dans la conception, le suivi et l'évaluation des projets, une attention doit être portée au rapport coût-efficacité, aux considérations de viabilité et d'adéquation technologique, et aux résultats/retombées sur le plan socio-économique. Une plus large place doit être faite au dialogue sur les mesures à prendre.

  • Il convient de veiller systématiquement à la cohérence entre l'action de coopération pour le développement et les politiques suivies dans d'autres domaines pouvant influer sur les échanges et les investissements des pays en développement.

  • Le Japon est encouragé à poursuivre le déliement de son APD, en particulier aux pays les moins avancés, dans le droit fil des travaux engagés par le CAD dans ce domaine.

 

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