Examens par les pairs des membres du CAD

Irlande (2003), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommandations

 

 

 Voir également :  Aide de l'Irlande - aperçu synthétique  

Le contexte de la coopération pour le développement de l’Irlande

La tradition irlandaise de solidarité avec les pauvres

L’expérience qu’a l’Irlande de la colonisation, de la pauvreté, de la famine et de l’émigration de masse est à l’origine d’une longue tradition de solidarité avec les pauvres et les déshérités, comme en témoigne la participation active de nombreux Irlandais aux efforts de développement déployés dans les pays démunis, dans le cadre d’activités de missionnaires, du service de bénévoles ou de la participation aux actions menées dans le cadre d’organisations non gouvernementales (ONG). Les Irlandais manifestent un vif intérêt pour des questions de développement particulières, comme l’abolition de l’apartheid, l’allègement de la dette et le soutien au Timor oriental, préoccupations que partagent de nombreux parlementaires et institutions de la société civile.

Cette tradition s’exprime aussi à travers Development Co-operation Ireland (DCI), programme officiel de coopération pour le développement géré par le ministère des Affaires étrangères et connu auparavant sous l’appellation de Ireland Aid. Ce programme se distingue par la place particulière qu’il fait à la lutte contre la pauvreté et par son engagement à l’égard des principes de partenariat. En 2001, la moitié de l’aide publique au développement (APD) de l’Irlande a été acheminée vers les pays les moins avancés, ce qui constitue le pourcentage le plus élevé parmi les membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Les activités du programme de la DCI sont dictées par leur contribution potentielle à la réduction de la pauvreté et à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Ces objectifs définissent le contexte dans lequel s’inscrit la sélection des secteurs prioritaires du programme de la DCI. L’intérêt que porte depuis longtemps la DCI à la santé et à l’éducation se double maintenant d’une vive détermination à lutter contre la pandémie du VIH/sida. L’octroi d’une aide aux « urgences oubliées » est un des axes prioritaires de l’aide humanitaire de la DCI. Une mission en Tanzanie ayant pour objectif de préparer cet examen de l’aide a fait apparaître que l’Irlande était appréciée pour l’esprit de collaboration qui anime ses activités de partenariat.

La persistance de la croissance économique qu’a connue l’Irlande jusqu’en 2002 a permis à ses gouvernements successifs d’augmenter l’APD de façon considérable alors même que les dépenses publiques étaient rigoureusement contrôlées et que les dépenses au titre des services sociaux nationaux étaient réduites. Les versements nets d’APD de l’Irlande sont passés de 70 millions USD en 1992 [0.16% du revenu national brut (RNB)] à 187 millions USD en 1997 (0.31% du RNB) et à  398 millions USD en 2002 (0.40% du RNB).

Vers la réalisation de l’objectif de 0.7% fixé par les Nations unies

En 2000, le gouvernement a adopté un calendrier pour atteindre – à la fin 2007 – l’objectif de 0.7% du revenu national fixé par les Nations unies pour l’APD, avec un objectif intermédiaire de 0.45% à la fin 2002. La réalisation de l’objectif de 0.7% implique un quasi-doublement du volume actuel de l’APD de l’Irlande pour passer à un niveau annuel de près d’1 milliard USD.

A la suite de cette décision, le gouvernement a institué, en 2001, une commission chargée de procéder à un examen d’ensemble du programme irlandais de co opération pour le développement. Dans le cadre de ses délibérations, la Commission d’examen d’aide irlandaise a abordé les deux principaux problèmes soulevés par le CAD lors de son dernier examen de l’aide de l’Irlande en 1999, à savoir comment assurer au mieux l’expansion de l’APD et comment gérer au mieux cette expansion. La Commission d’examen a réaffirmé que la réduction de la pauvreté sous ses diverses formes devait demeurer l’axe central du programme de la DCI. Elle a recommandé que les principes d’efficacité, d’utilisation rationnelle des ressources, de transparence et de reddition de compte sous-tendent le programme. L’APD de l’Irlande devrait rester intégralement non liée. Les conclusions et recommandations de la Commission d’examen ont été entérinées dans leur totalité par le gouvernement en mars 2002.

En 2002, l’économie irlandaise a connu un net ralentissement qui a affecté le programme d’APD. Le budget final du programme de la DCI pour 2002 a été inférieur de 30 millions USD au montant initialement annoncé. Le budget pour 2003 a retrouvé pour l’essentiel le niveau initialement annoncé pour 2002. La dotation pour 2004 accuse une légère augmentation (25 millions EUR) mais celle ci ne devrait pas avoir d’incidence sur le rapport APD/RNB. La réalisation de l’objectif de 0.7% d’ici 2007 demeure toutefois l’une des visées de la politique du gouvernement irlandais. Pour atteindre cet objectif, il faudra maintenant doubler le volume de l’APD en l’espace de trois ans.

Sensibiliser davantage le public et renforcer l’appropriation

Neuf personnes sur dix interrogées dans le cadre d’un sondage d’opinion réalisé en 2002 se sont déclarées « globalement favorables » ou « très favorables » à l’aide aux pays en développement. Malgré cet environnement favorable à la fourniture d’une aide, les objectifs du programme de la DCI, ses approches et ses réalisations sont insuffisamment compris et connus de l’opinion : 62% des personnes interrogées n’avaient « jamais entendu parler » du programme officiel irlandais de la coopération pour le développement et 48% n’avaient « absolument aucune idée » du montant de l’APD de l’Irlande.

Sensibiliser davantage l’opinion publique et renforcer l’appropriation du programme officiel irlandais de coopération pour le développement comptent parmi les défis les plus importants que doit maintenant relever l’Irlande si elle veut atteindre durablement l’objectif de 0.7%. Ces défis posent des questions complexes en raison du ciblage du programme de la DCI sur le renforcement des secteurs publics dans les pays en développement. Le soutien du public en faveur de l’APD irlandaise doit donc s’appuyer davantage sur sa contribution à la réalisation des objectifs de développement des principaux pays partenaires que sur une étroite participation à des activités spécifiques et identifiables. Dans le passé, la DCI a peut être trop compté sur les ONG qu’elle cofinance pour sensibiliser l’opinion publique irlandaise et susciter son adhésion au programme officiel irlandais. La DCI a récemment adopté une approche plus stratégique de cette question.

Recommandations

  • Une augmentation appréciable de l’APD sera indispensable en 2005 pour replacer l’Irlande sur la voie de l’objectif de 0.7% d’ici 2007. Alors que l’Irlande passe dans le camp des donneurs de taille moyenne, elle devrait, pour maintenir la qualité de son aide, prévoir maintenant comment gérer et mettre en œuvre un programme d’APD d’1 milliard USD.
  • Pour générer une meilleure compréhension et s’assurer le soutien du public à la réalisation de l’objectif de 0.7%, les responsables du programme de la DCI devraient informer les citoyens irlandais des réalisations dont l’Irlande peut à juste titre se prévaloir s’agissant de son programme d’APD. Le 30ème anniversaire, en 2004, du programme officiel irlandais de coopération pour le développement offrira une bonne occasion de faire le bilan.
  • Les responsables du programme de la DCI pourraient envisager d’élargir le débat en Irlande sur les questions de développement et d’intervenir activement pour faire en sorte que le public ait accès à des informations équilibrées sur les points forts, les faiblesses et les risques associés aux différentes formes complémentaires d’aide au développement fournie par la population irlandaise par le biais de circuits tant gouvernementaux que non gouvernementaux. Dans le cadre de ce processus, les responsables pourraient exposer les raisons ayant motivé le passage du financement d’approches sectorielles à l’octroi d’un soutien budgétaire.

Crédits d’aide, canaux d’acheminement et quelques questions de premier plan

Crédits d’APD
La gestion de l’expansion rapide de l’APD a été facilitée par la prévisibilité résultant d’un accord pluriannuel sur les augmentations du budget de la DCI pour 1999, 2000 et 2001. Cet accord a maintenant pris fin. Les incertitudes qui s’ensuivent en ce qui concerne les dotations budgétaires annuelles rendent la planification plus difficile pour les responsables du programme de la DCI qui doivent maintenant se préparer chaque année à mettre en œuvre un programme d’aide dont le volume peut être sensiblement plus important, pour l’essentiel inchangé ou ultérieurement réduit, la dotation initiale étant fixée quelques mois seulement avant le début de la nouvelle période budgétaire. Dans le cadre de ses processus de planification, la DCI pourrait envisager de protéger intégralement les engagements pris dans des domaines essentiels – programmes prévus dans ses pays de programme, VIH/sida et activités de sensibilisation du public – avant de prendre des décisions sur les niveaux de financement des autres composantes du programme.

Les bonnes pratiques suivies à l’échelle internationale montrent combien il est important que les donneurs qui font transiter des crédits par les dispositifs des gouvernements des pays partenaires prennent des engagements financiers prévisibles. La DCI a élargi son éventail de partenariats à long terme comportant des engagements financiers pluriannuels. Elle a déjà adopté des stratégies par pays triennales avec les partenaires de ses pays de programme, qui précisent comment le programme irlandais complète la vision du développement énoncée par le pays partenaire. Mais elle a maintenant aussi conclu des accords avec de grandes institutions de développement des Nations unies, certains des grands acteurs internationaux oeuvrant dans le domaine de l’aide d’urgence, cinq des principales ONG irlandaises s’occupant de développement et Dóchas (l’organisme de tutelle des ONG). Le ralentissement de la croissance de l’APD, couplé aux incertitudes pesant sur la dotation budgétaire de la DCI, met celle ci dans une situation délicate même si les engagements financiers pris étaient indicatifs et, en fin de compte, non contraignants. Pour démontrer son engagement à l’égard des principes de partenariat, il semblerait préférable que la DCI exécute les engagements financiers qu’elle a pris, le cas échéant en réorientant les crédits initialement affectés à d’autres composantes du programme.

Aide bilatérale

L’Irlande possède un grand atout en ce sens que ses principaux partenariats bilatéraux sont concentrés dans un nombre limité de pays de programme, à savoir l’Éthiopie, le Lesotho, le Mozambique, l’Ouganda, la Tanzanie, et la Zambie – pays comptant tous parmi les pays les moins avancés situés en Afrique subsaharienne – et, depuis mars 2003, le Timor oriental. En 2001 2002, les six pays de programme de cette époque ont reçu les deux tiers de l’APD bilatérale de l’Irlande. On observe néanmoins des signes de dispersion dans le programme de la DCI dans la mesure où plus de 85 autres pays ont bénéficié de l’APD en 2001-2002. L’expérience d’autres pays membres du CAD montre combien il peut être difficile d’opérer un recentrage une fois qu’il y a eu dispersion de l’aide. L’Irlande devrait donc veiller tout particulièrement à ce qu’un degré élevé de priorité continue d’être accordé au renforcement de sa participation dans les pays de programme existants qui sont gravement touchés par la pandémie du VIH/sida. Maintenant qu’elle a affecté du personnel sur le terrain pour soutenir la mise en œuvre d’un engagement élargi et plus stratégique, l’Irlande peut réaliser un gain d’efficience en augmentant ses financements dans le cadre de dispositifs de mise en commun de crédits lorsque c’est possible. Elle peut aussi envisager de collaborer davantage avec les organisations de la société civile, de soutenir le développement du secteur privé à l’échelon local et d’évaluer l’impact régional de ses interventions dans des pays touchés par un conflit.

Un volume d’APD en expansion pose la question de savoir si la DCI doit augmenter encore le nombre de pays de programme. Les responsables du programme de la DCI abordent cette question avec prudence en élaborant un ensemble de critères clairs et stricts destinés à orienter la prise de décision. Ces considérations ont toutefois du être mises en veilleuse en raison des incertitudes pesant sur les futurs niveaux de financement au titre du programme de la DCI. La Commission d’examen d’aide irlandaise a reconnu que l’étroite concentration du programme sur un petit nombre de pays de programme constitue l’un de ses atouts et l’abandon de cette approche comporte des risques. Dans ce contexte, l’Irlande doit se demander dans quelle mesure les pays concernés et l’opinion publique irlandaise doivent s’attendre à ce que les pays recevant une aide d’urgence puis une aide au redressement importantes obtiennent ensuite automatiquement le statut de pays de programme à part entière, comme c’est le cas du Timor oriental.

Aide multilatérale

Un peu plus d’un tiers de l’APD irlandaise passe par le canal multilatéral, ce qui correspond plus ou moins à la moyenne du CAD. L’Irlande a accru le montant des contributions volontaires qu’elle verse aux organisations multilatérales manifestant une volonté de réforme et elle soutient activement les processus de réforme tant dans l’Union européenne qu’aux Nations unies. Elle a pour objectif de faire une très large place aux questions de développement durant sa présidence de l’Union européenne, durant le premier semestre de 2004, et envisage de s’attacher tout particulièrement à renforcer les capacités institutionnelles des dix Etats candidats à l’adhésion en tant que donneurs, à promouvoir une meilleure harmonisation entre les donneurs et une efficacité accrue de l’aide, et à faire mieux comprendre l’impact de la pandémie du VIH/sida sur les pays en développement. Elle a entrepris de renforcer les liens existant entre le ministère des Finances et le ministère des Affaires étrangères en liaison avec sa participation aux institutions de Bretton Woods, y compris en considérant d’affecter un membre du personnel de la DCI au bureau de l’Irlande à la Banque mondiale.

L’Irlande a adopté une approche plus sélective à l’égard des institutions des Nations unies en accroissant ses contributions aux institutions qui soutiennent ses objectifs d’action. Il s’agit notamment du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et du Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF). La DCI a renforcé sa capacité de participer aux travaux et de suivre les performances des institutions qui sont devenues des canaux d’acheminement plus importants pour l’APD irlandaise. Parallèlement, l’Irlande s’est retirée de plusieurs institutions auxquelles elle ne versait que des contributions symboliques ou qui cadraient mal avec les objectifs de son programme de coopération pour le développement. Ces mesures amélioreront l’efficacité de l’APD multilatérale de l’Irlande, mais cette approche exige un personnel nombreux et souligne combien il est important de poursuivre le processus de rationalisation, s’agissant du nombre d’organisations multilatérales bénéficiant de financements.

Le défi du VIH/sida

L’Irlande est déterminée à relever le défi que représente le VIH/sida pour la réalisation des OMD. Les responsables du programme de la DCI continuent de mettre au point le cadre stratégique de cette action, l’objectif n’étant pas seulement d’intégrer mais de prendre systématiquement en compte le VIH/sida dans tous les domaines couverts par le programme – autrement dit, toutes les décisions tiennent compte des questions liées à cette pandémie et les préoccupations qu’elle suscite sont prises en considération au niveau des grandes orientations, de la planification et des projets. Un engagement pris en 2001 par le Premier ministre et portant sur une contribution annuelle d’au moins 30 millions USD pour lutter contre le VIH/sida permet à l’Irlande de soutenir des activités aux niveaux multilatéral/mondial, régional, national et local. L’accent a été mis dans un premier temps sur les mesures à prendre à l’échelle mondiale, un soutien important ayant notamment été accordé au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Comme la DCI et ses partenaires renforcent leur capacité de programmation concernant la lutte contre cette pandémie à l’échelon local, les contributions bilatérales devraient augmenter dans l’avenir, notamment en faveur de l’accès au traitement.

La DCI a la possibilité d’accroître ses efforts pour apporter une contribution substantielle et spécifique à la lutte contre le VIH/sida. Pour ce faire, il lui faudra toutefois renforcer encore sa capacité de prendre systématiquement en compte les questions liées à cette pandémie. Les responsables du programme de la DCI doivent recruter des spécialistes supplémentaires tant à Dublin que dans les pays partenaires et mettre en place un important programme de formation dans ce domaine à l’intention de l’ensemble du personnel. L’obligation de prendre systématiquement en compte les questions liées au sida dans les dispositifs de cofinancement des ONG pourrait être renforcée. Lorsqu’elle actualisera son cadre stratégique, en 2004, la DCI pourrait mettre l’accent sur l’approche de prise en compte systématique qu’elle a adoptée et élaborer des orientations destinées au personnel sur la manière de traiter les questions liées à l’égalité homme-femme, aux droits de l’homme et à l’équité dans les programmes visant à promouvoir l’accès au traitement.

Recommandations

  • Pour donner une orientation prévisible à la nouvelle expansion rapide que devrait connaître son APD et aider les responsables du programme de la DCI à exécuter les engagements financiers pluriannuels qu’ils ont pris, l’Irlande devrait réintroduire un accord pluriannuel concernant les dotations budgétaires au titre de l’APD.
  • L’Irlande devrait continuer de renforcer son engagement dans les pays de programme existants qui ont encore des besoins considérables. Elle devrait étudier les possibilités d’engagement régional et évaluer l’impact régional de ses activités en cours. Elle devrait continuer de suivre l’approche prudente qu’elle a adoptée s’agissant de la désignation de nouveaux pays de programme.
  • L’Irlande devrait continuer de mettre en œuvre un engagement plus stratégique et davantage fondé sur des programmes à l’égard d’un certain nombre de grandes organisations multilatérales. Ce faisant, elle ne devrait pas perdre de vue les avantages d’un renforcement de la coordination et de l’harmonisation avec les autres donneurs.
  • Les responsables du programme de la DCI devraient continuer de renforcer la capacité de prendre systématiquement en compte les questions liées au VIH/sida et accroître le soutien accordé aux approches les plus réussies en la matière. Dans le cadre des travaux préparatoires de la prochaine génération d’activités concernant la lutte contre le sida, il serait opportun que la DCI engage une évaluation globale de l’impact qu’ont eu à ce jour ses activités de lutte contre cette pandémie.

La cohérence des politiques au service du développement

L’OCDE et ses membres sont conscients que pour faire reculer durablement la pauvreté dans les pays en développement et atteindre les OMD, il faudra mettre en œuvre des politiques cohérentes et complémentaires les unes des autres dans un large éventail de domaines économiques, sociaux et environnementaux. Cet impératif risque de représenter pour l’Irlande un défi dans la mesure où il arrive fréquemment que les groupes d’intérêt actifs sur le plan intérieur et les services ministériels concernés par un thème donné aient des préoccupations prioritaires et des responsabilités autres que la lutte contre la pauvreté à l’échelle mondiale. En outre, l’Irlande sera peut-être amenée à agir simultanément au niveau national et au niveau de l’Union européenne. Parmi les exemples illustrant les difficultés qui risquent de se présenter, on peut citer la réforme de la politique agricole, question épineuse pour l’Irlande en raison du poids de l’agriculture dans l’économie irlandaise et de l’influence exercée par les représentants des agriculteurs sur le plan intérieur. L’Irlande s’efforce toutefois d’améliorer la cohérence entre les politiques en faveur du développement et les stratégies suivies dans le domaine des échanges agricoles dans le cadre des négociations organisées sous les auspices de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et au niveau de l’Union européenne.

Les difficultés rencontrées lorsqu’on cherche à promouvoir une plus grande cohérence des politiques au service du développement tant à l’intérieur des administrations nationales qu’au niveau de l’Union européenne sont autant de facteurs qui soulignent à quel point il importe que les membres du CAD soient bien organisés pour aborder les problèmes de cohérence des politiques. L’éventail des thèmes pouvant avoir des répercussions sur les perspectives des pays en développement est à la fois large et en constante évolution, ce dont a pleinement conscience le ministère des Affaires étrangères qui s’est fixé l’objectif ambitieux de veiller à ce que les préoccupations des pays en développement soient prises en considération au stade de la formulation de l’action des pouvoirs publics, ce qui donne à penser que les responsables du programme de la DCI vont devoir resserrer leurs liens avec d’autres ministères et appuyer les actions déjà engagées dans des domaines spécifiques ou à titre ponctuel. Pour y parvenir, plusieurs axes pourront être suivis : faire connaître les engagements pris au niveau politique, associer plus largement les parlementaires, mettre en place des mécanismes de consultation, renforcer les capacités d’analyse du personnel affecté à la DCI et procéder à des évaluations de l’impact sur les pays en développement des politiques adoptées en Irlande et par l’Union européenne.

Recommandation

  • L’Irlande devrait étudier une série de mesures propres à renforcer sa capacité institutionnelle de faire face aux répercussions de l’action gouvernementale sur les pays en développement ; la création à la DCI d’une unité spécialisée chargée d’évaluer la cohérence des politiques au service du développement constitue, à cet égard, une étape importante.

Gestion et mise en oeuvre de l’aide

Organisation et gestion des ressources humaines

A l’issue de la réflexion qu’elle a menée sur le cadre institutionnel qu’il conviendrait de mettre en place pour régir l’acheminement de l’APD irlandaise, la Commission d’examen de l’aide irlandaise est arrivée à la conclusion que la DCI devrait continuer à relever de la compétence du ministère des Affaires étrangères, cette structure semblant la plus adaptée aux besoins mis au jour alors, tout en reconnaissant que cette solution présentait des lacunes, principalement en termes d’effectifs et de souplesse au niveau de la gestion. Il semblerait par conséquent prudent de poursuivre l’examen du cadre institutionnel en place afin de s’assurer que, dans une perspective à moyen terme, il offrait la flexibilité opérationnelle voulue pour permettre de gérer convenablement l’APD, ainsi que les capacités requises pour autoriser l’adaptation à une évolution rapide, en particulier dans l’hypothèse où les projections relatives à la croissance du budget à l’horizon 2007 seraient confirmées. Cette approche pourrait être utile si l’on veut que la DCI puisse mettre en œuvre ses projets de coopération avec le secteur privé, en Irlande et dans les pays de programme.

L’examen par les pairs réalisé par le CAD en 1999 avait mis en évidence certains problèmes critiques en matière de ressources humaines. Depuis lors, le niveau des effectifs a augmenté (passant de 84 en 1998 à 143 en 2003), les conditions d’emploi pour les agents sous contrat se sont améliorées et les mouvements de personnel entre le siège et le terrain sont devenus plus fréquents. Les ressources humaines affectées à la DCI n’en restent pas moins à peine suffisantes, en particulier dans certains domaines techniques et dans celui de la définition des stratégies, et le personnel diplomatique, auquel appartiennent la majorité des hauts responsables de la gestion du programme de la DCI et une large proportion des effectifs de certaines sections, est soumis à des changements de poste réguliers. Les bienfaits des améliorations récentes risquent d’aller s’amenuisant si l’APD de l’Irlande continue de croître sans que les effectifs suivent.

La Commission d’examen d’aide irlandaise a en outre préconisé la mise en place au sein du ministère d’un nouvel organe consultatif de surveillance de haut niveau, le Conseil consultatif sur le programme de la DCI, qui a été créé en 2002. Ce conseil a pour mission : i) de renforcer l’indépendance des dispositifs d’audit et d’évaluation du programme de la DCI ; ii) de faire exécuter des travaux de recherche ; iii) de suivre l’évolution des besoins globaux en personnel ; et iv) d’organiser des Forums sur le développement destinés à faciliter l’instauration d’un dialogue stratégique permanent entre les responsables du programme de la DCI et les ONG irlandaises. L’étendue du champ de compétence de ce conseil représente un défi dans la mesure où il faut veiller à ce que celui-ci maintienne un cap stratégique clairement défini tout en remplissant des fonctions opérationnelles et consultatives.

Dispositifs de cofinancement des activités des ONG

L’Irlande consacre à peu près un sixième de son APD au cofinancement d’activités menées par des ONG, soit une proportion élevée par rapport à ce que l’on observe chez les autres membres du CAD. Les trois quarts de ces fonds environ vont à des ONG sises en Irlande. Depuis le précédent examen de l’Irlande par les pairs, la DCI et ses principales partenaires parmi les ONG ont opéré une révision en profondeur de leur relation afin de l’inscrire dans une perspective plus stratégique. Trois nouveaux dispositifs de cofinancement ont été mis en place. Le Mécanisme de cofinancement pluriannuel (Multi-Annual Programme Scheme – MAPS) prévoit pour la période comprise entre 2003 et 2005 une enveloppe de 117 millions EUR, affectée à cinq ONG irlandaises (Concern, Trócaire, GOAL, Self Help Development International et Christian Aid Ireland) avec lesquelles des accords de partenariat ont été conclus. Le Partenariat pour la lutte contre le VIH/sida (HIV/AIDS Partnership Scheme – HAPS) a été mis sur pied pour appuyer le renforcement à court terme des capacités institutionnelles des ONG irlandaises dans le domaine de l’élaboration de programmes de lutte contre le VIH/sida. Le Fonds de soutien des activités de développement des missionnaires (Missionary Development Fund) vise pour sa part à favoriser une approche davantage fondée sur des programmes en matière de cofinancement des activités des congrégations religieuses.

La complexité et la nature mouvante de l’interaction entre la DCI et les activités des ONG appellent l’existence de structures solides pour gérer les relations entre la DCI et les ONG. La DCI projette d’élaborer un cadre pour régir l’association de la société civile, d’Irlande et des pays en développement, au programme de la DCI. Une autre mission importante pour elle concerne l’élaboration et la mise en place de dispositifs de suivi et de programmes d’audit et d’évaluation appropriés pour les mécanismes de cofinancement des ONG. Compte tenu de la taille et de l’influence des ONG dans le programme de la DCI, ces mesures semblent en effet n’avoir que trop tardé à être prises.

Évaluer les performances

Promouvoir l’enracinement d’une culture de l’évaluation est l’un des objectifs que poursuivent les responsables du programme de la DCI, soucieux  de contribuer ainsi à enrichir la culture institutionnelle et à améliorer la mise en oeuvre des programmes ainsi que la reddition de comptes. Actuellement, c’est la mission sur place qui, dans chaque pays de programme, établit les divers rapports rendant compte des activités menées dans ce pays. Il devrait être possible de rationaliser ce processus en mettant l’accent dans les rapports sur les résultats les plus marquants. Dans un petit nombre de secteurs, des conseillers en poste à Dublin établissent des rapports sur les progrès de la mise en œuvre du programme de la DCI, une pratique que les responsables du programme espèrent étendre à d’autres secteurs. Outre qu’elle participe à des évaluations conjointes réalisées en collaboration avec d’autres donneurs, la petite section Évaluation et audit commande annuellement jusqu’à 15 évaluations portant sur des activités menées dans le cadre de projets ou au niveau sectoriel, sur des activités pilotées par des organisations financées dans le cadre du programme de la DCI ou encore sur des procédures et des systèmes de gestion internes au programme. La transparence et la confiance dans les activités relevant du programme de la DCI seraient renforcées si une distinction plus nette était établie entre la fonction d’évaluation et celle d’audit au fur et à mesure de l’expansion du volume de l’APD et si les évaluations étaient plus facilement accessibles au public, par exemple en étant affichées sur le nouveau site Internet de la DCI. Adapter les systèmes d’évaluation des résultats à l’évolution rapide du programme vers d’autres modalités d’acheminement de l’aide, parmi lesquelles les approches sectorielles et le soutien budgétaire, est une préoccupation constante pour les responsables du programme de la DCI. Autre sujet d’interrogation : le rôle du Conseil consultatif dans l’évaluation. Son rôle devrait être indépendant du processus d’évaluation afin qu’il puisse adresser au ministre des avis indépendants et stratégiques.

Encourager le partenariat et renforcer l’appropriation à l’échelon local

La mission sur le terrain effectuée en Tanzanie a confirmé que l’Irlande obtient d’excellents résultats dans la mise en pratique d’approches fondées sur le partenariat dans les pays de programme. Elle est considérée comme un bailleur de fonds adroit et souple par ses partenaires en Tanzanie. Sa stratégie par pays concorde avec le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté de la Tanzanie (CSLP), qui à son tour sert de point d’appui pour l’élaboration des programmes mis en oeuvre par l’Irlande. C’est parce qu’elle adhère au principe de l’appropriation à l’échelon local que la DCI s’associe résolument aux dispositifs de mise en commun de fonds et d’harmonisation des procédures des donneurs. Elle met l’accent sur le renforcement des capacités à tous les niveaux de l’administration. Pourtant, la démarche suivie par l’Irlande pour encourager la prise en main par la population locale a tendance à accentuer la centralisation du pouvoir en Tanzanie ; aussi l’Irlande pourrait-elle veiller avec une attention accrue à resserrer les alliances stratégiques en général avec les acteurs de la société civile locale, ainsi d’ailleurs qu’avec le secteur privé local. Les dispositifs de mise en commun de fonds nécessitent en outre une évaluation rigoureuse, tant par les bailleurs de fonds que par les partenaires, des divers risques encourus.

Sont affectés à l’accomplissement des missions que l’Irlande a choisi de mener à bien dans les pays de programme des personnes appartenant au personnel diplomatique, des techniciens et du personnel local, y compris des conseillers spécialistes de tel ou tel secteur. Comme dans les autres pays de programme, l’Irlande dispose en Tanzanie d’une mission locale composée de professionnels en effectif réduit qui concentre ses efforts sur le partenariat et les négociations. Si les décisions finales en matière de programmation et de financement sont prises à Dublin, elles sont l’aboutissement de processus engagés sur le terrain et donnant lieu à un dialogue ouvert avec les services centraux. Les responsables du programme de la DCI indiquent que cette approche ne leur a jusqu’ici causé aucune difficulté. Toutefois, avec l’expansion attendue du programme de la DCI, le maintien de la capacité de l’Irlande de réagir avec souplesse et rapidité, de se concerter avec d’autres donneurs et de favoriser l’appropriation à l’échelon local pourrait exiger une redéfinition des rôles et des responsabilités des services centraux et des bureaux locaux. La DCI a demandé que soit réalisée une évaluation des dispositifs de gestion des ressources humaines dans les pays de programme. Cette initiative s’impose au moment où la hausse des crédits consentis au titre des approches sectorielles et du soutien budgétaire va se traduire par une évolution des besoins dans les bureaux sur place : ces derniers vont en effet devoir se doter des capacités requises pour œuvrer plus activement à l’instauration d’un dialogue au niveau national et encourager l’harmonisation et les démarches fondées sur le partenariat.

Modalités de mise en oeuvre

L’Irlande achemine désormais la majeure partie de l’aide qu’elle octroie aux pays de programme par trois canaux : les programmes localisés, les approches sectorielles et le soutien budgétaire (au Mozambique, en Tanzanie et, jusqu’à une époque récente, en Ouganda). Les programmes localisés –prenant la forme de partenariats plurisectoriels avec les représentants de l’administration locale d’une région pauvre – constituent de longue date l’une des spécificités de l’APD bilatérale de l’Irlande. Une évaluation réalisée récemment a montré que ces programmes concrétisent une conception viable, mature et optimiste du développement, même si les avantages potentiels que l’on peut en espérer tardent encore pour une large part à se manifester. L’Irlande considère l’avènement des approches sectorielles comme une réponse aux insuffisances de beaucoup d’autres modalités d’acheminement de l’aide, au nombre desquelles les projets isolés. Elle est convaincue que les approches sectorielles peuvent concourir à l’amélioration de l’efficacité de l’aide et favoriser un dialogue plus nourri sur l’action des pouvoirs publics au niveau des différents secteurs. Selon l’Irlande, le soutien budgétaire présente de multiples avantages potentiels dans la mesure où il s’articule autour d’un ensemble convenu de réformes de l’action gouvernementale et d’un structure également convenue des dépenses publiques privilégiant les stratégies favorables aux pauvres.

L’Irlande estime que ces trois canaux d’acheminement de l’aide sont complémentaires et s’étayent mutuellement. Les programmes localisés offrent à la DCI une base pour l’observation des réformes du secteur public et l’introduction de nouvelles méthodes de travail grâce aux approches sectorielles. Les programmes localisés et les approches sectorielles sont à leur tour une source d’informations susceptibles d’être utilisées pour apprécier l’impact du passage d’une approche par projet à une approche davantage axée sur des programmes. Si l’on compare l’Irlande à d’autres pays donneurs appliquant des approches sectorielles ou accordant un soutien budgétaire, on s’aperçoit que la DCI bénéficie d’un atout supplémentaire du fait que ses programmes localisés lui permettent de veiller à ce que les enseignements de l’expérience acquise au niveau local servent à éclairer le dialogue sur les politiques à suivre sur le plan national, comme l’atteste l’exemple de la Tanzanie. Les responsables du programme de la DCI préfèrent s’efforcer de combiner dans les pays de programme ces trois modes d’acheminement de l’aide en un dosage équilibré.

Recommandations

  • L’Irlande devrait assurer le suivi de l’expérience consistant à combiner des fonctions opérationnelles et consultatives dans le cadre du mandat dévolu au Conseil consultatif sur le programme de la DCI.
  • L’Irlande devra rester vigilante sur la question des effectifs, de la diversité des compétences et du recours au personnel diplomatique dans le cadre du programme de la DCI, d’autant plus si le volume de l’APD irlandaise continue de croître. S’attaquer avec détermination aux problèmes de ressources humaines est l’une des clés de la planification de la gestion et de la mise en oeuvre d’un programme efficace doté d’une enveloppe de 1 milliard USD sous forme d’APD.
  • Dans le cadre des dispositifs de cofinancement des activités menées par des ONG qu’elle a mis en place, la DCI devrait continuer de promouvoir l’adoption de démarches plus stratégiques, une prise en compte plus systématique des questions transversales (égalité homme-femme, gouvernance, VIH/sida  et environnement) et la systématisation des mécanismes d’évaluation, de suivi et d’audit.
  • La DCI est encouragée à poursuivre ses efforts visant à promouvoir une culture de l’évaluation, et elle pourrait envisager d’élaborer un plan d’évaluation pluriannuel qui permettrait de mettre à profit les enseignements de l’expérience et servirait de base à l’établissement d’un plan de formation du personnel affecté à la DCI.
  • La DCI pourrait envisager de redéfinir les rôles et les responsabilités des services centraux et des bureaux locaux dans un large éventail de domaines tels que les stratégies par pays, l’élaboration et l’exécution des programmes, la gestion financière et les procédures administratives.

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