Examens par les pairs des membres du CAD

Irlande (1999): Examen d'aide résumé et conclusions

 

Le programme irlandais d'aide publique répond à des normes élevées. Il connaît une phase
d'expansion qui devrait se poursuivre, compte tenu de l'attachement de l'Irlande à lutter contre la pauvreté dans les pays en développement et de sa place dans le monde. Le potentiel d'accroissement de l'aide est servi par une performance économique vigoureuse, étayée par un soutien politique et public solide en faveur de la coopération pour le développement en général. L'expérience de l'Irlande en tant que bénéficiaire des Fonds structurels et des Fonds de cohésion de l'Union européenne (UE) a prouvé aux Irlandais que l'aide peut être un instrument efficace.

L'année 1999 coïncide avec le 25e anniversaire de la création du programme d'aide publique. Après six ans de croissance spectaculaire en volume et d'amélioration de la qualité de l'aide, l'essentiel de la hausse intervenue en 1999 a été destiné à des mesures d'allégement de la dette, aux contributions à l'Union européenne, à des opérations humanitaires d'urgence et au soutien aux réfugiés en Irlande et non au financement des programmes de développement à long terme administrés par le ministère des Affaires étrangères. Toutefois, la volonté politique qu'a exprimée le ministre des Finances en faveur de l'aide laisse penser qu'on peut effectivement s'attendre à une augmentation de l'enveloppe budgétaire consacrée à la partie du programme dont s'occupe le ministère des Affaires étrangères en 2000 et 2001.

Le programme d'aide irlandais se heurte à deux difficultés : comment assurer au mieux son expansion et comment gérer au mieux cette expansion. C'est à l'évidence à l'Irlande qu'il appartient de résoudre ces difficultés, mais le Comité d'aide au développement (CAD) peut mobiliser son expérience collective pour aider l'Irlande à y réfléchir. Un point de départ, tiré de l'expérience d'autres pays, est que l'Irlande doit conserver et même renforcer le ciblage de son programme, qui est à l'heure actuelle l'un de ses points forts. Des axes stratégiques solides L'Irlande, pour laquelle la coopération pour le développement est une composante à part entière des relations extérieures, a développé des axes stratégiques autour desquels s'articulent le programme d'aide. Ces axes stratégiques sont inspirés par la longue tradition irlandaise de contacts directs avec les pays en développement, notamment par les activités missionnaires et l'action des organisations non gouvernementales (ONG). Parallèlement, le programme irlandais est représentatif des grandes orientations internationales actuelles visant à éradiquer la pauvreté et à mettre en place un développement durable centré sur la personne en partenariat avec les pays en développement. La politique d'aide de l'Irlande a été décrite dans un Plan stratégique intitulé Irish Aid :Consolidation and Growth (L'Aide irlandaise : consolidation et croissance, juillet 1993) et développées plus avant dans le Livre Blanc de politique étrangère paru en 1996 sous le titre Challenges and Opportunities Abroad (Relations extérieures : défis et opportunités). Cette politique est mise en oeuvre selon les lignes d'action définies dans les notes d'orientation stratégiques annuelles du ministère des Affaires étrangères.

L'Irlande s'est dotée de systèmes efficaces pour assurer la cohérence de ses politiques susceptibles d'avoir des retombées pour les pays en développement ainsi qu'entre ses différents instruments d'aide. Le CAD encourage l'Irlande à continuer de montrer l'exemple dans ce domaine. L'aide irlandaise a pour mission de contribuer à l'action globale de l'Irlande en faveur des objectifs généraux que sont la paix et la sécurité internationales, et l'avènement d'un système économique mondial juste et stable. Reconnaissant qu'il ne peut y avoir développement sans la pleine participation de la population locale par le biais d'un processus démocratique et ouvert, l'aide irlandaise favorise la décentralisation et les structures locales d'administration dans de nombreuses composantes de son programme.

Le programme d'aide de l'Irlande est conforme aux orientations définies par les Membres du CAD en 1996 dans Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle :

  • L'Irlande accroît ses ressources en faveur de la coopération pour le développement.

  • La lutte contre la pauvreté est l'un des grands axes du programme, qui se concentre non seulement sur les pays les moins avancés mais aussi sur les poches de pauvreté à l'intérieur de ces pays selon une approche fondée sur le partenariat.

  • L'aide irlandaise est axée sur les secteurs sociaux, parmi lesquels elle fait une place grandissante aux soins de santé primaires et à l'éducation de base,même s'il faut encore intensifier cette ligne d'action.

  • Des efforts sont déployés pour faire de l'égalité homme-femme une constante dans
    toutes les composantes du programme.

  • La durabilité environnementale est de plus en plus prise en compte et des ressources
    supplémentaires ont été mobilisées pour soutenir des activités dans le domaine de
    l'environnement.

  • Les activités relatives aux droits de l'homme et à la démocratisation sont intégrées
    dans les programmes mis en oeuvre dans les pays prioritaires, tandis que dans d'autres pays, des actions spécifiques sont financées sur un fonds spécial.

Une logique de partenariat

L'Irlande est parvenue à faire du partenariat une réalité, notamment dans les six pays les moins avancés d'Afrique subsaharienne où sont concentrés les programmes bilatéraux: Éthiopie, Lesotho, Mozambique, Ouganda, Tanzanie et Zambie. Les responsables de l'aide irlandaise sont conscients de la nécessité d'une prise en main du processus d'aide par le pays en développement (au niveau local), et mènent à bien les programmes en partenariat avec les gouvernements et les populations bénéficiaires dans le respect des priorités qu'ils se sont fixés. Tout en continuant à cibler son action au niveau local ou au niveau des districts par ses programmes de développement territorial, l'Irlande intervient davantage qu'avant au niveau national, par l'aide-programme et le soutien qu'elle apporte à divers programmes à l'échelle sectorielle. L'Irlande, qui se range parmi les petits donneurs, s'efforce par tous les moyens de coopérer et de coordonner son action avec celle d'autres donneurs dans ses domaines de spécialisation pour renforcer l'impact collectif des programmes d'aide. Dans les pays bénéficiant en priorité de son aide, l'Irlande est à même de jouer un rôle plus important dans les activités de coordination au niveau national afin de partager avec d'autres donneurs les fruits de son expérience.

La logique de partenariat, qui sous-tend l'aide irlandaise, a été mise en évidence lors d'une visite sur le terrain en Ouganda effectuée pour préparer cet examen. L'Irlande met en oeuvre depuis 1995 un programme de développement territorial dans le district de Kibaale, où elle travaille, à travers les structures locales, à renforcer les capacités et les institutions locales pour servir les priorités définies au niveau local. L'adoption d'une démarche souple a permis d'établir des liens solides de partenariat pour le développement et de jeter les bases de l'action qui pourra être menée plus tard. Parallèlement, l'aide irlandaise vient à l'appui de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté ainsi que de l'action engagée sous la conduite de l'Ouganda dans le cadre de programmes sectoriels dans les domaines de la santé et de l'éducation.

Un programme d'aide en expansion pour l'Irlande

Les engagement successifs pris depuis 1990 par les pouvoirs publics concernant l'accroissement de l'aide publique au développement (APD) de l'Irlande répondaient tous au même objectif, à savoir aligner la performance de l'Irlande en matière d'aide sur celle de ses partenaires européens, et atteindre à terme le pourcentage d'APD fixé par les Nations unies, soit 0.7% du produit national brut (PNB). Dans son Programme for Partnership (Programme de partenariat), le gouvernement de coalition formé après les élections de 1992 avait promis de porter l'APD irlandaise à 0.40% du PNB avant 1997. L'Action Plan for the Millenium (Plan d'action pour le millénaire) du gouvernement actuel prévoit quant à lui de porter le budget de l'APD à 0.45% du PNB d'ici à 2002.

Ces engagements successifs ont contribué à une augmentation régulière et sensible du volume de l'APD irlandaise, même si les objectifs fixés par rapport au PNB ne sont pas encore atteints. Entre 1992 et 1998, l'APD irlandaise a triplé en volume, passant de 70 millions de $ (40 millions de £Ir) à 199 millions de $ (140 millions de £Ir) d'après les données préliminaires, tandis qu'en pourcentage du PNB, elle a presque doublé, passant de 0.16% à 0.30%, et devrait atteindre 0.35% en 1999. Le programme administré par la Division de la coopération pour le développement du ministère des Affaires étrangères, qui constitue la composante la plus importante de l'aide publique, a plus que quadruplé par rapport à son niveau de départ, certes assez bas.

Le précédent examen du CAD et celui-ci donnent une idée des moyens impressionnants qui ont dû être mis en oeuvre pour accroître autant l'aide irlandaise, en volume, tout en améliorant la qualité et en maintenant le professionnalisme du programme. A eux seuls, les résultats obtenus grâce à cet accroissement du volume de l'aide et à l'amélioration de sa qualité justifient sans conteste de nouvelles augmentations de l'aide irlandaise. Jusqu'à présent, l'expansion du programme a pu s'opérer sans que soient renforcés les effectifs et les systèmes administratifs de la Division de la coopération pour le développement. L'expérience d'autres pays du CAD donne à penser que la capacité de gestion de la Division a atteint ses limites et ne tient plus que sur quelques individualités essentielles, ce qui la rend très vulnérable. Il apparaît donc qu'une priorité des autorités irlandaises devrait être de procéder à des changements organisationnels et de renforcer les effectifs.

A la suite de l'entrée de l'Irlande dans l'Union économique et monétaire le 1er janvier 1999 et de la fixation par la Banque centrale européenne des taux d'intérêt officiels, le gouvernement irlandais s'est appliqué à diminuer les dépenses publiques pour contenir les tensions inflationnistes. Les crédits alloués en 1999 aux programmes de développement à long terme sont donc restés pratiquement inchangés par rapport à leur niveau de 1998. Toutefois, un accord a été conclu au niveau du Conseil des ministres en faveur d'une augmentation du budget d'aide du ministère, qui sera porté de 110 millions de £Ir (140 millions d'euros) en 1999 à au minimum 136 millions de £Ir (173 millions d'euros) en 2000 puis 159 millions de £Ir (202 millions d'euros) en 2001. L'aide irlandaise se voit dotée, pour la première fois, d'un budget pluriannuel prédéterminé qui donne la possibilité d'améliorer la gestion du programme, à condition toutefois que la question des ressources de gestion soit également réglée.

Structure organisationnelle du programme d'aide de l'Irlande

Deux grandes organisations et trois petites, qui dépendent toutes du ministère des Affaires étrangères, participent à l'acheminement de l'APD de l'Irlande :

  • La Division de la coopération pour le développement du ministère des Affaires étrangères joue un rôle central dans la gestion et la coordination de la coopération pour le développement. Elle administre les programmes destinés aux six pays prioritaires, des projets dans d'autres pays "bilatéraux" et les dispositifs et fonds spéciaux visant les ONG. Elle est également responsable de l'aide multilatérale acheminée par l'UE dans le cadre de ses programmes de développement, et par l'Association internationale de développement (IDA) de la Banque mondiale, et des contributions volontaires de l'Irlande aux institutions et fonds des Nations unies spécialisés dans le développement et l'aide d'urgence.

  • L'Agency for Personal Service Overseas (APSO) est une instance indépendante financée par l'État qui soutient le travail de bénévoles en mission temporaire dans les pays en développement, directement ou en cofinancement avec des ONG. Le programme de l'APSO se concentre sur 16 pays prioritaires d'Afrique et d'Amérique centrale, auxquels s'ajoute aujourd'hui le Cambodge. En 1998, l'APSO a financé l'envoi de 1 261 travailleurs du développement dans 84 pays, en mission de courte et longue durée.

  • L'Irish Council for Overseas Students apporte son concours pour l'administration d'un programme relevant de l'aide irlandaise qui offre des bourses d'études et des services de soutien à des ressortissants de pays en développement qui poursuivent des études, pour la plupart en Irlande.

  • Le National Committee for Development Education (NCDE) est un organe consultatif qui encourage et soutient l'action de sensibilisation aux questions de développement dans tous les secteurs de la société irlandaise.

  • La Refugee Agency est un organisme non public qui coordonne l'admission, l'accueil et l'installation de réfugiés en Irlande, dans le cadre d'un programme dont certaines composantes du budget entrent dans l'APD.

Huit autres ministères participent à l'effort national en faveur de la coopération pour le développement. Le ministère des Finances est essentiellement responsable des relations de l'Irlande avec le Groupe de la Banque mondiale, y compris l'Association internationale de développement (IDA), le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). D'autres ministères -- notamment ceux de l'Agriculture et de l'Alimentation, de la Santé et de l'Enfance, de l'Entreprise, du Commerce et de l'Emploi, et de l'Environnement et des Administrations locales -- interviennent également par leur participation et leurs contributions aux organisations multilatérales compétentes.

Du fait pour partie que l'administration irlandaise et son programme d'aide sont de dimensions relativement limitées, la coordination entre ministères peut encore fonctionner efficacement de façon informelle, ce qui permet à l'Irlande d'assurer un degré satisfaisant de cohérence dans la plupart des politiques qui ont trait aux pays en développement. Il existe des mécanismes de collaboration plus formels pour la mise en oeuvre des programmes bilatéraux et multilatéraux, tandis que la coordination avec les autres organismes et canaux conserve un caractère relativement informel.

Dans son Document stratégique intitulé Promoting Ireland's Interests (Promouvoir les intérêts de l'Irlande), le ministère des Affaires étrangères se fixe notamment comme objectif d'améliorer la gestion de l'aide irlandaise en renforçant la cohérence et les synergies entre les divers organismes qui interviennent dans son acheminement. Le champ des possibilités est ouvert. L'une des options envisageables consisterait à intégrer les activités de l'APSO au programme principal géré par la Division de la coopération pour le développement. Il faudrait, au moins, resserrer la coordination entre l'APSO et le ministère des Affaires étrangères, en particulier au Lesotho, en Ouganda, en Tanzanie et en Zambie, qui sont des pays prioritaires pour les deux organismes.

En cette année 1999 où l'Irlande célèbre le 25e anniversaire de son programme d'aide publique, une déclaration spéciale par laquelle le pays s'engagerait à faire de l'action en faveur du développement et de la lutte contre la pauvreté des objectifs prioritaires de la politique gouvernementale pourrait contribuer à faire mieux connaître les avancées déjà acquises et à renforcer le soutien de l'opinion publique et des milieux politiques face aux difficultés qui restent à surmonter.

Comment assurer au mieux l'expansion de l'aide

La croissance anticipée du budget de l'aide irlandaise est particulièrement bienvenue du fait que l'Irlande, comme d'autres donneurs, devra probablement contribuer aux opérations d'allégement de la dette et aux importants programmes de secours et de reconstruction qui risquent d'être nécessaires dans l'avenir. Il serait bon que l'Irlande ait les moyens de faire face à ces exigences sans avoir à distraire des ressources de ses programmes de développement à long terme. Au vu de ses atouts, l'Irlande a le choix entre plusieurs options pour mobiliser des ressources d'APD supplémentaires, à savoir :

  • Intensifier les programmes en cours dans les pays prioritaires.

  • Lancer des programmes dans de nouveaux pays prioritaires.

  • Entreprendre de nouveaux types d'activités bilatérales.

  • Accroître les ressources allouées aux dispositifs et fonds spéciaux destinés aux ONG.

  • Augmenter ses contributions aux organisations multilatérales.

Elle a aussi la possibilité de combiner ces diverses solutions. Toutefois, si l'Irlande entend maintenir les objectifs stratégiques précis qu'elle s'est fixés et continuer à les atteindre, ses décisions devront se fonder sur des critères de développement et sur l'impact que peut avoir son aide sur la réduction de la pauvreté. Au vu de l'expérience des Membres du CAD dont le programme a connu une expansion rapide, il faut éviter toute dispersion de l'aide irlandaise et ne pas négliger les impératifs en matière d'effectifs et de gestion qui résultent des différentes solutions mentionnées ci-dessus. Le plan stratégique intitulé Irish Aid : Consolidation and Growth contenait d'excellentes orientations pour l'expansion du programme au cours de la période 1993 à 1997, orientations qui plus est étayées par une ferme volonté politique ainsi qu'en témoignent les engagements énoncés dans le Programme for a Partnership Government. Afin d'orchestrer le renforcement du programme jusqu'en 2002 et au-delà, les pouvoirs publics seraient bienvenus d'envisager l'établissement d'un document stratégique, qui actualiserait les considérations énoncées dans Irish Aid : Consolidation and Growth et qui détaillerait les mesures grâce auxquelles sera assurée la poursuite de l'expansion de l'aide irlandaise.

Intensifier les programmes en cours dans les pays prioritaires

L'une des solutions possibles consisterait à investir davantage dans les programmes en cours dans les six pays prioritaires lorsque la situation locale le permet. Ces programmes ont absorbé 29% de l'APD totale en 1997, mais l'Irlande reste un petit donneur dans ces pays : en 1997, l'APD irlandaise a représenté une fraction des apports totaux, toutes sources confondues, comprise entre 0.6% au Mozambique et 5.3% au Lesotho. L'Irlande a donc largement de quoi exploiter ses atouts et renforcer son action dans ces pays. Certaines des tendances déjà amorcées dans les programmes menés dans les pays prioritaires -- expansion et nouvelles activités relevant de l'aide-programme et de l'aide sectorielle -- pourraient en favoriser la consolidation, intensifier les avantages de la concentration de l'aide sur ces pays et en améliorer la qualité. On ne peut cependant pas tabler sur le fait que ces tendances se traduiront automatiquement par un accroissement rapide des versements.

Lancer des programmes dans de nouveaux pays prioritaires

L'Irlande pourrait également envisager de lancer des programmes dans de nouveaux pays prioritaires. Contrairement à d'autres donneurs, aucune raison impérieuse d'ordre historique, géographique ou commercial, ne la pousse à disperser ainsi son effort. Cette liberté de concentration est un avantage enviable du programme d'aide irlandais. Pour préserver ses atouts et éviter les écueils classiques, l'Irlande se doit donc d'évaluer avec soin les conséquences de toute extension, même modeste, du programme à de nouveaux pays grâce aux ressources supplémentaires qui seront disponibles dans les deux prochaines années. Entreprendre de nouveaux types d'activités bilatérales Les pays prioritaires sont groupés dans l'ouest et le sud de l'Afrique, d'où des possibilités intéressantes de mettre en place des programmes régionaux et d'apporter un concours à des organisations régionales, comme la Communauté du développement de l'Afrique australe (SADC). Il serait donc concevable que l'Irlande intensifie ses programmes dans d'autres pays de ces deux régions où elle a déjà des interlocuteurs, qu'elle connaît et où elle a acquis de l'expérience, par exemple l'Érythrée, le Malawi, la Namibie, le Rwanda et le Zimbabwe. Ainsi qu'en témoigne l'action engagée au Nigeria et en Afrique du Sud, le fait de renforcer les programmes dans ces pays ne signifie pas nécessairement y réaliser des programmes identiques à ceux qui sont menés dans les pays prioritaires. L'assistance technique de l'Irlande, pays qui a lui-même su attirer l'investissement direct étranger et bien gérer les financements extérieurs à l'appui de son propre développement (cf. Fonds structurels et Fonds de cohésion de l'UE), pourrait s'avérer utile pour bon nombre de pays en développement.

Accroître les ressources allouées aux dispositifs et fonds spéciaux destinés aux ONG

L'effort national de l'Irlande passe notamment par l'action continue des ONG irlandaises, dont certaines ont une réputation internationale et jouissent d'une grande notoriété en Irlande même. A en juger par rapport aux autres Membres du CAD, l'aide directe apportée aux activités des ONG et l'aide acheminée par l'intermédiaire des ONG représentent déjà une part relativement importante des dépenses publiques consacrées à l'aide (au total, près d'un quart de l'APD irlandaise en 1997). Les ONG irlandaises bénéficient en outre d'un large soutien de l'opinion publique et reçoivent des financement d'autres sources, comme l'UE et les institutions des Nations unies. En conséquence, l'option qui consisterait à accroître le volume de l'aide transitant par les ONG ne semble pas la plus adaptée pour assurer l'acheminement d'une part substantielle des ressources supplémentaires.

De nombreux observateurs, y compris les ONG elles-mêmes, sont sceptiques quant à la possibilité d'une augmentation importante du niveau de financement. De même, il est à douter que les ONG irlandaises puissent faire plus que renforcer marginalement leurs programmes, au moins dans l'avenir proche, tout en maintenant la qualité de leurs activités. L'aide irlandaise finance déjà la majorité des demandes qu'elle reçoit dans le cadre de son dispositif de cofinancement avec les ONG et il n'est pas évident qu'il existe un nombre suffisant de projets de qualité pour justifier des financements additionnels. Une solution pour accroître les ressources acheminées par l'intermédiaire des ONG consisterait cependant à les diriger vers les organisations locales des pays en développement, par exemple en renforçant le dispositif de financement de micro-projets d'ONG locales, notamment dans les pays prioritaires et les "autres pays bilatéraux". Il serait également justifié, afin de rehausser le potentiel de ces "autres pays bilatéraux" en matière de développement, d'intensifier les activités menées dans le cadre du Programme pour les droits de l'homme et la démocratisation dans ces pays.

Augmenter les contributions aux organisations multilatérales

Les contributions volontaires de l'Irlande verse aux organisations multilatérales en sus de ses contributions statutaires ont quadruplé depuis 1992. L'enveloppe qui leur a été allouée en 1997 représentait 6% de l'APD. L'Irlande mène une action dynamique au plan multilatéral et verse des contributions volontaires à un nombre grandissant -- 39 en 1999 -- d'institutions des Nations unies, même si l'essentiel de ses concours continue d'aller au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), au Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF) et au Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Une autre des solutions envisageables pour assurer l'acheminement des ressources supplémentaires
affectées à l'aide consisterait à adopter une démarche plus sélective et plus ciblée en augmentant les contributions volontaires versées aux organisations multilatérales qui visent les mêmes objectifs stratégiques que l'aide irlandaise, en particulier la lutte contre la pauvreté. Comme dans les pays prioritaires, l'Irlande pourrait gagner à jouer un rôle moins marginal dans certaines des institutions multilatérales auxquelles elle apporte son soutien.

Il semble éminemment souhaitable que l'Irlande adhère à la Banque africaine de développement (BAfD), projet qui est d'ailleurs à l'étude. Le budget existe et la plupart des analyses confirment que les réformes et les orientations programmatiques de la Banque méritent d'être soutenues. L'adhésion constituerait un autre moyen pour l'Irlande de maintenir et même de renforcer le ciblage de son programme et de faire bénéficier la Banque de son expérience dans certains des pays les plus pauvres d'Afrique. Rejoindre les rangs de la BAfD aurait aussi pour avantage indirect de donner aux entreprises irlandaises la possibilité de soumissionner aux appels d'offres lancés par la BAfD.

Allégement de la dette

La contribution à apporter à l'allégement de la dette des pays en développement fait l'objet d'un débat animé en Irlande. Comme d'autres Membres du CAD, l'Irlande est consciente que, pour un certain nombre de pays pauvres très endettés, la réussite de la coopération pour le développement dépend aussi de l'action concertée menée par la communauté internationale pour alléger le fardeau de la dette, devenu ingérable.

L'intégralité de l'APD irlandaise prend la forme de dons et l'Irlande ne détient aucune dette publique sur des pays en développement. L'Irlande n'en est pas moins partisane d'un allégement de la dette et, en septembre 1998, elle a fait savoir qu'elle était prête à participer à des opérations dans ce sens et s'est engagée à dégager au total 31.5 millions de £Ir (40.0 millions d'euros) sur douze ans pour aider les pays pauvres très endettés (PPTE). Sur ce montant global, destiné à financer des mesures bilatérales et multilatérales, 17.0 millions de £Ir (21.6 millions d'euros) seront versés en 1999, ce qui représente 11% du budget de l'aide pour l'année. En outre, l'Irlande s'intéresse de près aux initiatives internationales actuelles visant à élargir le champ d'application de l'initiative en faveur des PPTE et à accélérer les versements. Si ces efforts contribuent certes à la solution d'un problème urgent et immédiat, cet élément du programme d'aide ne doit pas être considéré comme étant appelé à continuer de prendre une ampleur croissante.

Comment gérer au mieux l'expansion du programme d'aide

Gérer l'accroissement du volume de l'aide

Un grand nombre de Membres du CAD ont vu leurs programmes d'aide grossir, ou au contraire diminuer, rapidement. De leur expérience, il ressort qu'une expansion trop rapide, ou trop désordonnée, peut avoir un effet déstabilisateur sur l'action à long terme des organismes d'aide et compromettre la qualité et l'efficacité de l'aide et, partant, l'utilité du programme d'aide. Pour bien gérer une augmentation durable et substantielle de l'aide, il est indispensable de suivre une trajectoire de croissance ordonnée, jalonnée de repères et obéissant à des objectifs précis. Le donneur doit également s'assurer que son programme met à profit et renforce ses avantages comparatifs et son expérience, ainsi que son organisation et ses effectifs.

Gérer un volume d'aide accru

Même si les ressources publiques limitées de l'Irlande font l'objet d'une âpre concurrence, la qualité, internationalement reconnue, de son programme d'aide justifie aujourd'hui que soit réclamée une nouvelle augmentation du budget de l'aide. L'accroissement des crédits alloués à la part du programme d'aide qui relève du ministère des Affaires étrangères promis par le Ministre des Finances garantit une trajectoire de croissance ordonnée pour 2000 et 2001. Le gouvernement irlandais est toujours déterminé à atteindre l'objectif qu'il s'est fixé, à savoir de porter le programme d'APD dans son ensemble à 0.45% du PNB d'ici 2002. A la suite de la discussion du budget en 1998, il importera d'éclaircir autant que possible la trajectoire de croissance et les repères intermédiaires pour la poursuite de cette expansion à long terme.

Ressources humaines

Les effectifs et l'éventail de qualifications du personnel actuellement chargé de la gestion du programme d'aide irlandais, de même que les règles applicables au recrutement, sont jugés par beaucoup inappropriés. Ce sont des aspects qu'il faut améliorer ou modifier si l'Irlande veut maintenir sa contribution à la coopération pour le développement et la renforcer. Il est essentiel que l'étude commandée en 1999 pour déterminer si les ressources de gestion dont dispose actuellement le ministère des Affaires étrangères sont adéquates débouche sur le recrutement des effectifs supplémentaires nécessaires. Pour gérer le programme d'aide en expansion de l'Irlande, la Division de la coopération pour le développement a dû improviser afin de trouver des solutions temporaires pour renforcer ses effectifs, à Dublin et sur le terrain, sans contrevenir à la réglementation complexe en matière de recrutement.

Avec des effectifs qui s'élevaient au total à 82 personnes en 1999, la Division est déjà surchargée et sa structure s'en trouve fragilisée. Les restrictions à la mobilité du personnel et les contraintes administratives limitent la capacité de la Division de gérer et de déployer au mieux ses effectifs, ainsi que d'offrir des perspectives de carrière à tous ses agents. La Division, de même que les ambassades dans les pays prioritaires, sont dirigées par des diplomates de carrière, dont le rythme de rotation est de deux à quatre ans. A Dublin, ils sont secondés par des fonctionnaires affectés essentiellement aux postes administratifs et de soutien, et par des experts, recrutés sur contrats de deux ans renouvelables. Ni les uns ni les autres ne peuvent être affectés à l'étranger. Dans les pays prioritaires, les programmes sont administrés par des responsables de programme, sur contrats de deux ans renouvelables, dont la durée de séjour dans un même pays ne peut excéder cinq ans et qui ne peuvent être réaffectés à Dublin. Dans la structure de l'aide irlandaise, seul le personnel diplomatique au niveau du premier secrétaire peut être affecté et à Dublin et sur le terrain. Le système d'aide est donc fragile dans la mesure où en l'espace de quelques années, un grand nombre, voire la totalité, des agents auront quitté le poste qu'ils occupaient ou auront été affectés dans un autre service du ministère. La mémoire institutionnelle et la connaissance du terrain ne peuvent qu'en souffrir.

Si la structure organisationnelle actuelle est maintenue, plusieurs changements pourraient être envisagés afin d'améliorer la performance de l'aide. L'un d'entre eux pourrait consister à mettre en place dans la filière diplomatique une spécialisation dans le développement susceptible de mener jusqu'aux fonctions les plus élevées au sein du ministère des Affaires étrangères. Il faudrait dans ce cas veiller à ce que la plupart des grades de la carrière diplomatique soient représentés aussi bien à Dublin que sur le terrain. Il serait possible de relever le niveau de la représentation dans certains des pays prioritaires au rang d'ambassadeur ou encore d'affecter sur le terrain un ambassadeur ayant une compétence régionale en matière de coopération pour le développement. Lorsque ce sont des ambassadeurs qui sont basés dans les pays en développement, ils pourraient être secondés par des diplomates en début de carrière qui s'occuperaient de l'administration du programme. Il est essentiel pour que le programme d'aide fonctionne bien qu'il s'articule autour d'un noyau d'agents contractuels compétents et spécialisés.

En ce qui concerne le personnel contractuel, la durée des contrats, limitée à deux ans, semble témoigner d'une prudence excessive ; l'allongement des contrats aurait pour effet de renforcer l'engagement et la motivation du personnel, surtout lorsque ses capacités ne sont plus à démontrer. Il serait possible de recourir à des critères de sélection et à des descriptions de postes de caractère plus général pour recruter le personnel contractuel, ce qui permettrait à ceux qui le désirent d'être reclassés ultérieurement, en améliorant qui plus est l'interaction entre Dublin et le terrain. La situation des responsables de programme mérite une attention toute particulière. Ces personnes jouent en effet un rôle central dans la gestion des programmes d'aide sur le terrain. Or, plusieurs arrivent aujourd'hui au bout des cinq ans autorisés par la politique actuelle, laquelle veut que leur contrat ne puisse être renouvelé s'il est impossible de leur trouver une autre affectation, ce qui serait fort dommageable.

Options envisageables pour la réorganisation du programme d'aide de l'Irlande

Dans une optique à court et moyen terme, renforcer l'organisation existante par tous les moyens décrits précédemment semble la meilleure solution. A plus long terme, on pourrait envisager et évaluer d'autres options, parmi lesquelles les trois suivantes semblent les plus plausibles, compte tenu de l'expérience d'autres pays dans des circonstances comparables :

  • Maintenir le statu quo moyennant les quelques améliorations mentionnées ci-dessus.

  • Créer un organisme d'exécution indépendant pour la composante bilatérale du programme ; ou

  • Créer un ministère des Affaires étrangères pleinement intégré et organisé par zone
    géographique.

Créer un organisme d'exécution indépendant

C'est probablement l'option la plus tentante sous l'angle opérationnel. Le ministère des Affaires étrangères conserverait la responsabilité politique globale du programme dans son ensemble, resterait spécifiquement chargé de la définition de la politique d'aide multilatérale et d'aide bilatérale et continuerait d'assumer ses fonctions de secrétariat et de liaison pour les organes associés, comme le Comité consultatif sur l'aide irlandaise. Parallèlement pourrait être créé un organisme exécutant indépendant financé par l'État, ce qui conférerait davantage de souplesse au niveau du recrutement tout en offrant au personnel une plus grande stabilité de l'emploi et de meilleures perspectives de carrière.

Créer un ministère des Affaires étrangères intégré

Une autre solution consisterait à "décompartimenter" la coopération pour le développement au sein du ministère des Affaires étrangères en créant des bureaux intégrés par région/pays qui auraient la responsabilité de tous les aspects des relations bilatérales de l'Irlande : politique étrangère, échanges et, dans le cas des pays en développement, coopération pour le développement. Cela a été fait dans quelques autres pays du CAD. Il ne semble pas toutefois que cette solution soit la meilleure étant donné la taille du ministère irlandais des Affaires étrangères et la dilution de l'expérience en matière d'aide qui en résulterait.
Évaluation et efficacité de l'aide L'Unité d'audit et d'évaluation de l'aide irlandaise, qui a été séparée des activités de soutien spécialisé, rend désormais compte directement au chef de la Division de la coopération pour le développement. Cette unité, bien que de petite dimension, est dynamique : elle procède à l'évaluation de projets particuliers, de programmes par pays et d'opérations sectorielles, participe à des exercices conjoints d'évaluation avec d'autres donneurs, et collabore avec les autres organes associés à l'aide irlandaise comme l'APSO. En principe, les évaluations sont rendues publiques, même si le détail des évaluations réalisées n'est pas bien connu. Depuis 1998, la liste des évaluations menées à bien chaque année est publiée dans le rapport annuel de l'aide irlandaise et un résumé de toutes celles qui sont achevées sera fourni sur le site Internet consacré à l'aide irlandaise, ce qui renforcera la transparence vis-à-vis du public.

L'intérêt des évaluations ex post est moindre lorsque la rotation du personnel est rapide, étant donné que la plupart des personnes associées au projet évalué auront quitté leur poste. Il est donc d'autant plus essentiel, dans le cas de l'Irlande, de favoriser un état d'esprit où les services opérationnels participent constamment au suivi de la performance et procèdent également à des auto-évaluations des programmes et projets. La visite sur le terrain en Ouganda a montré qu'il était possible de faire encore davantage pour encourager cette culture de l'évaluation et mettre l'accent sur le suivi et les résultats. En outre, l'Irlande prévoit pour l'instant de faire porter son effort d'évaluation sur les évaluations sectorielles et thématiques, et non sur les programmes de développement territorial. Or, l'évaluation des programmes de développement territorial devrait retenir davantage l'attention.

Résumé des principales recommandations:

  • La production d'un document actualisant la mise en oeuvre de la stratégie intitulée Irish Aid: Consolidation and Growth donnerait des orientations claires pour l'expansion future du programme d'aide.

  • Pour marquer le 25e anniversaire du programme d'aide irlandais, l'Irlande devrait réitérer son engagement à faire de l'action en faveur du développement et de la réduction de la pauvreté des objectifs prioritaires de l'ensemble de la politique gouvernementale.

  • Les décisions concernant l'extension du programme devraient se fonder sur des critères de développement et sur les résultats escomptés de l'aide pour la réduction de la pauvreté.

  • Il faut préserver, voire renforcer, le ciblage de l'aide irlandaise. Toute augmentation,
    même modeste, du nombre de pays prioritaires doit être étudiée avec soin.

  • L'Irlande devrait concrétiser son projet d'adhérer à la Banque africaine de développement.

  • Les effectifs, l'éventail de qualifications et les perspectives de carrière du personnel doivent être améliorés et modifiés si l'Irlande veut maintenir, voire renforcer, sa contribution à la coopération pour le développement.

  • La solution qui consiste à renforcer la structure d'organisation existante est probablement celle qui est la plus souhaitable dans l'immédiat. A terme, il pourrait être intéressant, d'un point de vue opérationnel, de mettre en place un organisme d'exécution indépendant.

  • L'Irlande pourrait faire davantage pour encourager une démarche plus axée sur l'évaluation et accordant plus de place au suivi et aux résultats. L'évaluation des programmes de développement territorial devrait retenir davantage l'attention.

 

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