Examens par les pairs des membres du CAD

Communauté Européenne (2002), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommendations

 

Aperçu synthétique de la Communauté Européenne.

En matière de développement, la Communauté européenne se distingue des autres donneurs par le fait qu'elle assume un double rôle, celui de donneur bilatéral apportant un soutien direct à des pays et celui de structure de coordination entre les Etats membres de l'Union européenne (UE). La Commission européenne en est le bras exécutif, tenu de rendre des comptes au Parlement européen et aux Etats membres réunis au sein du Conseil.

Depuis le dernier examen du CAD en 1998, la Commission européenne a redéfini sa politique de développement et ses méthodes de travail. En avril 2000, elle s'est fixé un ambitieux programme de réformes internes destiné à rehausser son efficience, son efficacité et sa transparence grâce à une concentration accrue sur la performance et les résultats. Dans ce processus général de réforme, une place particulière est faite aux relations extérieures (RELEX), lesquelles recouvrent l'aspect politique, les échanges et la politique de développement. La refonte des RELEX a renforcé la structure organique de la Commission européenne par une meilleure intégration des services s'occupant des aspects politiques, des questions commerciales et des problèmes de développement au sein d'une "famille" RELEX. En outre, en janvier 2001 a été créé EuropeAid afin de donner une assise plus solide à la mise en oeuvre des programmes de la Communauté européenne à l'appui du développement à l'échelle mondiale.

Le Comité d'aide au développement (CAD) note que ces réformes des relations extérieures tiennent compte des préoccupations exprimées lors de l'examen de 1998. Il se félicite aussi de constater que le cadre, la programmation, l'organisation et la gestion de la politique communautaire de développement ont été renforcés à de nombreux égards. En particulier, la lutte contre la pauvreté est désormais l'objectif principal de l'aide au développement, conformément à ce que préconisent les lignes directrices du CAD, et les avancées obtenues sont appréciées sur la base des objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

L'aide publique au développement (APD) consentie par la Communauté européenne s'est accrue de 13.4 % en termes réels en 2000 pour atteindre 4.91 milliards USD. Les chiffres préliminaires pour 2001 font apparaître une nouvelle augmentation, de 21.1 % en termes réels, à 5.91 milliards USD. A la réunion du Conseil tenue à Barcelone en mars 2002, la Commission européenne a encouragé les Etats membres de l'UE à porter le montant moyen de leur APD à 0.39 % de leur revenu national brut (RNB) d'ici 2006, et une évolution dans ce sens s'est confirmée à la Conférence internationale sur le financement du développement qui a eu lieu à Monterrey en mars 2002. La Communauté européenne peut en outre jouer un rôle important dans le dialogue politique, et pour faciliter l'accès des pays les moins avancés au marché de l'UE. D'autres mesures, comme le déliement de l'aide, sont également susceptibles de rehausser l'efficacité de l'APD et d'apporter une contribution à l'effort collectif des donneurs à l'appui de la lutte contre la pauvreté. Le CAD salue ces initiatives mais observe que la Communauté européenne se heurte à de grandes difficultés pour améliorer les retombées en termes de développement de la répartition sectorielle de son aide en tenant compte, dans la poursuite de son objectif principal de réduction de la pauvreté, des questions transversales que sont la bonne gestion des affaires publiques, l'égalité homme-femme et l'environnement. Assurer la réalisation des objectifs de développement dans le cadre de la politique étrangère de l'UE et améliorer les moyens permettant de déterminer les résultats de l'action engagée, en particulier, ne va pas sans poser certains problèmes.

Le cadre juridique régissant l'élaboration des politiques communautaires fait obligation de veiller à la cohérence avec les objectifs de développement. La Commission européenne a mis en place divers mécanismes institutionnels qui contribueront à promouvoir la cohérence des politiques en matière de relations extérieures avec l'objectif de lutte contre la pauvreté. Les documents de stratégie nationale (CSP), en particulier, sont devenus un dispositif essentiel pour rehausser la cohérence avec les politiques suivies par la Communauté dans d'autres domaines et assurer la coordination avec les Etats membres. Le tout est maintenant de mettre en place les capacités analytiques voulues en allouant à cet instrument des ressources suffisantes à l'échelle de l'ensemble du système. L'initiative "Tout sauf les armes", qui ouvre le marché de l'UE aux pays les moins avancés, constitue une grande avancée dans la voie de la cohérence des politiques. Il subsiste en revanche d'autres problèmes de cohérence entre la politique de développement et certaines politiques intérieures de la Communauté européenne, par exemple la politique agricole commune et la politique commune de la pêche. Dans ces deux cas, il apparaît que la poursuite des intérêts légitimes de la Communauté européenne risque d'avoir des conséquences potentiellement défavorables pour la concrétisation des aspirations légitimes au développement des pays partenaires, en dépit de l'obligation de cohérence avec la politique de développement inscrite dans le Traité.

Malgré le caractère ambitieux de la réforme des services de la Commission et les sensibles améliorations apportées au programme communautaire de coopération pour le développement, le processus de réforme et la mise en oeuvre du programme risquent encore de se heurter à quelques difficultés si des mesures ne sont pas prises pour, entre autres, mobiliser le soutien des sphères politiques jusqu'à l'achèvement des réformes, et notamment assigner un rôle plus stratégique au Conseil et au Parlement, affiner encore le dispositif organisationnel afin de préciser les responsabilités, d'accélérer l'acheminement de l'aide et de mettre en place les moyens organisationnels et analytiques voulus pour que la déconcentration porte ses fruits, et déployer des ressources humaines appropriées et suffisantes pour appuyer la mise en oeuvre.

Le CAD se félicite de l'engagement conjoint de la Communauté européenne et des Etats membres de l'UE d'intensifier leur effort d'APD d'ici 2006. Il salue les ambitieuses réformes internes engagées par la Commission européenne, réformes qui la mettent mieux à même de servir le principal objectif poursuivi par la Communauté européenne en matière de développement, à savoir faire reculer la pauvreté dans le monde. Il invite la Communauté européenne à se fixer un délai réaliste au bout duquel évaluer les résultats de la refonte de sa coopération pour le développement et de ses relations extérieures au regard de normes ou de critères de performance convenus. Plusieurs problèmes n'en subsistent pas moins et le CAD recommande en outre à la Communauté européenne de :

a) Renforcer son avantage comparatif en matière de promotion du développement

  • Affiner son approche stratégique du développement : en mettant l'accent sur les initiatives d'ordre politique et commercial propres à faciliter le développement et appuyer la politique de coopération pour le développement, en précisant les rôles respectifs revenant, d'un point de vue stratégique, aux Etats membres et à la Commission en ce qui concerne les questions de cohérence, et en encourageant la mise en oeuvre intégrale de la Recommandation du CAD sur le déliement de l'aide.
  • Faire une plus large place au partenariat pour la réduction de la pauvreté dans ses programmes régionaux dans le droit fil de ce que prévoit l'Accord de Cotonou, en adoptant une démarche participative similaire à celle qui a sous-tendu ce dernier.

b) Inscrire son action de lutte contre la pauvreté dans la durée

  • Mieux accorder la répartition de son APD à son objectif premier de réduction de la pauvreté. Revoir l'équilibre entre son souci de poursuivre des objectifs de développement à long terme et la nécessité de se préserver une marge de manoeuvre pour sa politique en matière de relations extérieures. Parmi les moyens envisagés au sein de l'UE pour mieux répondre à l'exigence de durabilité et aux impératifs de la lutte contre la pauvreté, figurent la budgétisation du Fonds européen de développement, l'accroissement de l'APD allouée aux secteurs sociaux et l'adoption d'une classification des dépenses inspirée de celle du CAD. Ces suggestions, pour utiles qu'elles soient, ne suffiront pas à régler les problèmes fondamentaux qui se posent. Afin que la primauté accordée à l'objectif de lutte contre la pauvreté se traduise par une répartition plus efficace de l'APD, il faudrait définir des critères sur lesquels fonder la répartition des ressources et revoir l'ensemble du processus budgétaire afin d'y intégrer plusieurs impératifs stratégiques - réduire le nombre de lignes budgétaires, accroître la flexibilité et améliorer encore la qualité des comptes rendus au Parlement européen et au Conseil des ministres.
  • Approfondir le dialogue avec les pays partenaires et encourager une large participation à l'élaboration des stratégies par pays, afin de renforcer l'appropriation locale du processus de développement. Partager avec les autres donneurs les résultats et les enseignements de ses expériences novatrices en matière de soutien budgétaire et d'approche sectorielle, en particulier dans les pays où est élaboré un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP). Plus spécifiquement, oeuvrer, en concertation avec les autres donneurs, à l'amélioration de la gestion financière et des capacités institutionnelles dans les pays participant au processus CSLP.
  • Étayer sa démarche pluridimensionnelle à l'égard de la lutte contre la pauvreté par l'élaboration de stratégies de mise en oeuvre. Préciser et consolider les principes devant sous-tendre les activités en faveur de la bonne gestion des affaires publiques, du renforcement des capacités commerciales et du développement régional, et redoubler d'efforts pour assurer la prise en compte des questions transversales (droits de l'homme, égalité homme-femme et viabilité environnementale) dans l'action engagée dans les domaines jugés prioritaires.

Donner suite aux premières mesures prometteuses prises en vue d'aider les pays qui sortent d'un conflit en mettant en place les mécanismes voulus et en facilitant le passage de l'aide humanitaire à la reconstruction et à la remise en état.

c) Améliorer la cohérence de ses politiques et instaurer des dispositifs institutionnels garantissant la cohérence

  • S'interroger sur la cohérence des politiques internes de la Communauté avec les objectifs de développement. Les documents de stratégie nationale (CSP) constituent un cadre idéal pour ce faire mais les capacités analytiques et les ressources nécessaires font défaut, sur le terrain comme à Bruxelles.
  • Proposer des initiatives, en vue de leur approbation par les Etats membres de l'UE, de nature à renforcer les synergies positives entre les politiques intérieures de la Communauté et sa politique de développement.
  • Exploiter à plein les mécanismes existants visant à garantir la cohérence des politiques en resserrant les liens et en améliorant le retour d'information entre le processus CSP, le Groupe interservices d'appui à la qualité, les services d'évaluation et la Cour des comptes.

d) Renforcer l'attention portée aux résultats et à l'efficacité de l'aide

  • Préciser la structure des responsabilités au sein de la «famille» RELEX pour ce qui est de l'acheminement des ressources à l'ensemble des pays en développement et voir si la gestion de tous les programmes d'aide (du stade de la formulation à celui de la mise en oeuvre) ne devrait pas être confiée à une même entité.
  • Simplifier encore les procédures. Bien qu'elles aient été allégées, les exigences administratives restent difficiles à satisfaire pour de nombreux pays partenaires. Il conviendrait de reconsidérer l'ensemble du système et de déterminer, avec le concours du Groupe d'étude du CAD sur les pratiques des donneurs, comment la performance en la matière de la Communauté européenne se situe par rapport à celle des autres donneurs.
  • Améliorer les capacités d'évaluation de l'impact en encourageant un ciblage sur les résultats, en menant à bien des évaluations de programmes et en promouvant un retour de l'information des systèmes de suivi et d'évaluation vers les dispositifs d'assurance de la qualité.
  • Renforcer le rôle stratégique de l'évaluation en incitant le Comité de direction d'EuropeAid à privilégier l'obtention de résultats et en examinant les moyens qui s'offrent au Parlement et au Conseil de l'UE d'appuyer cette fonction stratégique.
  • Entreprendre des études d'évaluation spécifiquement axées sur des domaines à propos desquels la Communauté européenne pourrait tirer de son expérience des enseignements importants pour la formulation de ses politiques et la gestion de son aide. Parmi ces domaines figurent, notamment, les approches novatrices de la prévention et du règlement des conflits, la promotion de la bonne gestion des affaires publiques et de la démocratisation, l'utilisation des CSP, la supervision par l'ECHO des activités des organisations non gouvernementales (ONG), l'efficacité du processus de déconcentration de la Commission européenne, ainsi que les instruments et dispositifs utilisés pour promouvoir le développement du secteur privé.
  • Apporter une contribution accrue au débat engagé au sein du CAD sur l'efficacité de l'aide.

e) Améliorer la mise en oeuvre du programme d'aide afin de favoriser l'appropriation locale

  • Renforcer l'appropriation locale, ce qui rehaussera la qualité des programmes, en tirant parti des relations établies à l'occasion de la formulation des CSP. La Communauté européenne doit en outre trouver des moyens d'encourager la conduite par les gouvernements partenaires des discussions sectorielles avec les donneurs dans les domaines où elle possède un avantage comparatif. A cet effet, il lui faudra améliorer ses capacités d'analyse et sa collaboration avec les Etats membres de l'UE et les autres donneurs sur le terrain.
  • Déléguer davantage de responsabilités aux missions locales mais en leur fournissant des orientations claires. Bien que les partenaires accueillent favorablement la déconcentration, qui favorisera une meilleure prise en compte des réalités du terrain dans la passation des marchés et le contrôle financier au stade de la mise en oeuvre, celle-ci ne va pas sans certains risques. Le souci d'efficience voudrait que davantage de pouvoirs soient délégués au personnel détaché sur le terrain. Pour rendre la déconcentration plus efficace, il conviendrait, dans un deuxième temps, de renforcer les compétences analytiques et d'étendre les pouvoirs de négociation des délégations locales afin de permettre des discussions plus approfondies avec les partenaires sur le terrain.
  • Etoffer l'effectif de spécialistes du développement mis à la disposition des missions locales. Pour que la déconcentration porte ses fruits, elle doit s'accompagner d'un accroissement des ressources, humaines et autres. Au niveau de l'éventail des qualifications, la Commission européenne devrait s'interroger sur celles que nécessite une meilleure intégration de la problématique homme-femme et des considérations d'environnement dans les activités sur le terrain. Elle pourrait rechercher une plus grande complémentarité entre les ressources humaines déployées par elle-même d'un côté et par les Etats membres de l'UE de l'autre.
  • Améliorer la gestion du personnel affecté à la coopération pour le développement. La Commission européenne devrait constituer une équipe spécifiquement chargée de la gestion des ressources humaines affectées à la coopération pour le développement, et revoir ses politiques du personnel de manière à promouvoir une vision commune de la coopération pour le développement et la formation. Compte tenu de la déconcentration, instaurer un environnement qui ouvre de réelles perspectives carrière à ceux qui ont à coeur de lutter contre le sous-développement, assurer une représentation adéquate des hommes et des femmes parmi les agents de terrain et veiller à la bonne réintégration de ces derniers à Bruxelles à l'issue de leur affectation sur le terrain.

Visitez le site web de l'OCDE consacré à la Communauté Européenne.

 

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