Examens par les pairs des membres du CAD

Belgique (2010) Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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1. Cadre général de la coopération pour le développement

 

Orientations juridiques et politiques

La réforme de l’aide, une dynamique en pleine relance

 

La coopération belge pour le développement connaît un nouvel essor depuis deux ans, sous l’effet des engagements souscrits à l’échelon international et d’un processus interne de réflexion. Des  orientations stratégiques nouvelles ont été produites, les réformes de la gestion de l’aide ont progressé, une nouvelle loi sur la coopération pour le développement est en cours d’élaboration et la Belgique a donné suite à nombre des recommandations issues du précédent examen par les pairs. Tous ces changements sont motivés par une volonté politique de moderniser et rendre plus efficace la politique de développement de la Belgique dans le cadre des initiatives internationales pertinentes comme la Déclaration de Paris ou le Code de Conduite sur la complémentarité et la division du travail de l’Union européenne (UE). Le CAD encourage la Belgique, dans sa nouvelle loi en cours de préparation, à préserver une marge de manœuvre suffisante pour rester à même d’adapter ses objectifs à l’évolution du contexte international.

 

En vertu de la Loi de 1999 relative à la coopération internationale, « la coopération internationale belge a pour objectif prioritaire le développement humain durable, à réaliser par le biais de la lutte contre la pauvreté ». La Loi relative à la comptabilité de l’État, qui fait obligation aux autorités d’indiquer chaque année par quels moyens elles entendent porter à 0.7 % la part du revenu national brut (RNB) consacrée à l’aide publique au développement (APD), a été un instrument essentiel de mobilisation des ressources financières nécessaires à la concrétisation de cet objectif. Depuis 2005, les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) sont venus renforcer encore la volonté de coopération pour le développement. La place privilégiée faite par la Belgique à l’Afrique centrale du fait de ses liens historiques avec la région des Grands Lacs la conduit à mettre en œuvre un part importante de ses activités de coopération pour le développement dans des pays en situation de fragilité. De ce fait, la lutte contre la pauvreté est regardée comme une composante d’une action plus générale à l’appui de la sécurité mondiale dans le programme du gouvernement pour 2008-2011.

 

Un impératif : élaborer une vision commune sous-tendue par une stratégie à moyen terme

Le cadre stratégique devant guider les efforts des acteurs belges de la coopération est constitué, entre autres, par la Loi de 1999 relative à la coopération internationale, des lois portant création de divers acteurs belges de la coopération, différents arrêtés royaux, les stratégies des entités au niveau fédéral, et celles propres des entités fédérées. Pour éviter qu’une telle complexité du cadre légal et stratégique n’impose des coûts de transaction excessifs aux pays partenaires, il est capital que les multiples acteurs intervenant dans l’acheminement de l’aide belge coordonnent leurs approches. Une vision commune, née du dialogue avec toutes les parties prenantes, sur les objectifs à poursuivre en matière de développement apparaît donc indispensable. Sur la base de sa collaboration avec les diverses agences, les entités fédérées, le parlement et les différents acteurs de la société civile qui interviennent dans la mise en œuvre de l’APD belge, le Service public fédéral Affaires étrangères (SPF Affaires étrangères) devrait instaurer ce dialogue afin d’assurer l’adhésion de tous ces acteurs à une vision à long terme. Une stratégie à moyen terme pour les acteurs gouvernementaux pourrait en outre aider à transposer cette vision en un cadre d’action fruit d’une démarche coordonnée et qui renforce les synergies. Elle servirait aussi à mieux mettre en évidence les priorités opérationnelles quant aux résultats escomptés de l’APD sur le moyen terme. Les missions complémentaires de la Direction générale de la coopération au développement (DGCD) et la Coopération technique belge (CTB) devraient être définies sur la base de cette stratégie de moyen terme. Les programmes indicatifs de coopération devraient devenir des outils opérationnels inclusifs, orientés vers la réalisation à moyen terme de résultats concrets dans les secteurs prioritaires et vers la réconciliation des objectifs politiques, de développement et humanitaires. Cela permettrait de traduire les récents changements constructif lancés par la DGCD en engagements précis pour les prochaines années, de lier entre eux les objectifs des différents acteurs intervenant dans la coopération belge au développement et, partant, d’améliorer la cohérence interne et donc les résultats.

 

Établir des stratégies opérationnelles actualisées pour les différents secteurs et thèmes transversaux

Les efforts déployés par la Belgique pour se concentrer sur un nombre limité de secteurs et de questions transversales méritent d’être salués. En 2008, dans l’esprit de la Déclaration de Paris et du Code de conduite de l’UE, la Belgique a en effet ramené le nombre de ses secteurs d’intervention à deux par pays, et à trois dans les pays partenaires d’Afrique centrale. Ces secteurs sont choisis parmi les cinq sur lesquels la coopération gouvernementale doit se centrer en vertu de la loi de 1999, à savoir : (i) les soins de santé de base, (ii) l’éducation et la formation, (iii) l’agriculture et la sécurité alimentaire, (iv) les infrastructures de base, et (v) la prévention des conflits et la consolidation du tissu social, notamment le respect de la dignité humaine, des droits humains et des libertés fondamentales. La Loi recense en outre quatre questions transversales: l’environnement, l’égalité hommes-femmes et les droits des femmes, l’économie sociale (le développement économique participatif), et les droits des enfants.

 

La Loi de 1999  relative à la coopération internationale stipule que pour chaque secteur prioritaire et question transversale doit être établie une stratégie qui sera actualisée tous les quatre ans mais ce calendrier n’a été respecté. La plupart des stratégies remontent à 2002 et fournissent peu d’indications opérationnelles, de sorte que le personnel de la DGCD et de la CTB ne les utilisent pas de manière systématique. La Belgique devrait donc  élaborer de nouvelles stratégies pour ses domaines prioritaires qui définissent des objectifs et des résultats clairs et soient soutenues par des outils de mise en œuvre appropriés. Elle devrait les réexaminer à intervalles réguliers, afin de refléter les bonnes pratiques opérationnelles. Les partenaires qui mettent en œuvre l’aide de la Belgique dans un des secteurs prioritaires devraient le faire en conformité avec la stratégie afférente. Les efforts déployés autour des questions transversales pourraient aussi être consolidés par la définition d’objectifs précis et la mise à disposition des outils et ressources humaines adéquates.

 

Assurer une approche pangouvernementale des situations de fragilité

Un tiers des pays partenaires de la Belgique sont des États fragiles. En effet, la note de politique générale de 2009 du Ministre de la coopération au développement fait de l’adaptation des politiques d’aide aux situations de fragilité une priorité qui sera reprise pour la présidence belge de l’UE en 2010. Reste que la Belgique a du mal à transposer cette priorité politique en action et à intégrer les bonnes pratiques préconisées à l’échelon international. Un des principaux défis est de dépasser les délibérations sur la définition de la fragilité et d’établir les liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement. La  Belgique devrait donc concilier les approches axées sur la sécurité, reposant sur la construction de la paix, la démobilisation et la réforme du secteur de la sécurité, avec la priorité du point de vue du développement, à savoir le renforcement de l’État. Il conviendrait de tenir pleinement compte des Principes pour l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires dans les programmes de coopération. Définir une position pan-gouvernementale qui tienne compte de l’approche 3C (coordination, complémentarité et cohérence) est indispensable pour permettre à la Belgique d’affermir son engagement dans les situations de fragilité. La Belgique est encouragée à adopter des stratégies de gestion des risques pour ses programmes dans les pays partenaires où l’instabilité et la capacité limitée des autorités publiques peuvent affecter la mise en œuvre de son aide. Elle pourrait mieux mettre à profit, et partager davantage avec les autres donneurs, ses propres travaux de recherche et sa connaissance approfondie de l’intervention dans les contextes fragiles avec une gouvernance défaillante.

 

Continuer à investir dans le soutien du public

La Belgique accorde une grande importance au soutien que recueille la coopération pour le développement auprès de l’opinion publique. La Loi relative à la coopération internationale de 1999 fait des activités de sensibilisation un instrument clé pour la réalisation des objectifs en matière de développement. Avec 28 millions EUR (soit 41 millions USD et 1.4 % de son APD), les sommes que la Belgique consacre aux activités de sensibilisation et de communication sont parmi les plus élevées de tous les membres du CAD. Cette ligne budgétaire a encore été augmentée en 2010, à 1.52 % de l’APD, signe incontestable du degré de priorité affecté à ce type d’activités. Les efforts dans ce domaine seraient toutefois facilités par l’existence d’une stratégie d’ensemble. Compte tenu de la multiplicité des intervenants – parmi lesquels la DGCD, divers autres services du SPF Affaires étrangères et la CTB – l’existence d’une stratégie de communication garantirait la cohérence des messages émanant de tous les acteurs. Il conviendrait dans cette dernière de tenir compte des intérêts et préoccupations du grand public, tels qu’ils ressortent des enquêtes récentes, et d’apporter autant que possible des preuves de l’impact de l’aide de la Belgique pour le développement.

 

Promotion de la cohérence des politiques au service du développement

 

Deux nécessités : mieux comprendre le concept et élaborer une déclaration de principe

En 2009, un accord entre les ONG et le gouvernement  ainsi qu’un mémorandum de la DGCD ont tous deux souligné la nécessité de traiter cette question au niveau ministériel. La législation belge ne garantit pas que les politiques intérieures et extérieures concourent, ou du moins ne portent pas atteinte, aux progrès accomplis par les pays en développement pour atteindre un développement durable et de large ampleur. Par ailleurs, la cohérence des politiques au service du développement a souvent été regardée, à tort, comme signifiant la coordination entre les divers acteurs qui acheminent l’aide belge et non comme la cohérence des politiques intérieures et extérieures avec les objectifs pour le développement. Une déclaration de principe, entérinée au plus haut niveau politique, apparaît donc indispensable. Elle devrait affirmer l’engagement de tous les ministères à la cohérence des politiques au service du développement et définir comment celle-ci sera promue. La Belgique devrait aussi s’appliquer à faire mieux comprendre aux entités gouvernementales et au grand public ce que recouvre en réalité la cohérence des politiques au service du développement.

 

Définition d’un cadre institutionnel

Il existe plusieurs mécanismes interministériels de coordination des positions officielles de la Belgique et de ses approches opérationnelles. De bons exemples sont l’organe de coordination COORMULTI et le groupe de travail interdépartemental sur l’Afrique centrale. Le Conseil des ministres est toutefois la seule instance ayant compétence pour coordonner et décider la politique gouvernementale. Comme il avait été souligné dans le précédent examen, des avancées sur le front de la cohérence des politiques passent par un recours plus volontariste au Conseil. Une fois adoptée une déclaration sur la cohérence des politiques au service du développement, la Belgique devra déterminer le cadre institutionnel et les outils qu’elle utilisera pour en assurer la mise en œuvre et le suivi, et pour faire rapport sur le sujet. À cet effet, elle pourrait s’appuyer sur son expérience dans le domaine du développement durable. L’administration est encouragée à mettre à profit les capacités d’analyse des ONG et des milieux universitaires pour surveiller les retombées de diverses politiques sur le développement.

 

Recommandations

Le CAD salue les efforts de la Belgique pour honorer ses engagements internationaux et l’engage, sur cette base, à:

  • élaborer une vision collective de la coopération pour le développement à travers un dialogue associant tous les acteurs publics intervenant dans la mise en œuvre de l’APD belge. Une stratégie à moyen terme devrait traduire cette vision en priorités opérationnelles et stratégiques pour la programmation de la coopération pour le développement ;
  • veiller à ce que les stratégies sectorielles et transversales soient actualisées, maximisent les synergies entre les divers acteurs impliqués dans l’acheminement de l’aide belge, s’inspirent des bonnes pratiques opérationnelles et soient orientées vers l’atteinte de résultats ;
  • définir une approche pangouvernementale pour l’engagement de la Belgique dans les situations de fragilité, qui tienne compte des bonnes pratiques, crée un lien entre les efforts de promouvoir la paix et la sécurité, et ceux visant le renforcement de l’État et la réduction de la pauvreté. La Belgique devrait faire en sorte que cette position se traduise en actes ;
  • élaborer une déclaration de principe sur la cohérence des politiques au service du développement et promouvoir une meilleure compréhension de cette notion au sein des entités gouvernementales et du grand public. Déterminer le cadre institutionnel et les outils pour utiliser de façon cohérente tous les moyens d’action au service du développement, assurer un suivi, et faire rapport sur le sujet.

 

2. Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide

 

Un exemple à suivre en ces temps troublés

La Belgique a considérablement augmenté le budget affecté à l’APD. Elle est fermement déterminée à tenir la promesse qu’elle a faite à Monterrey de porter son rapport APD/RNB à 0.7 % pour 2010, chiffre nettement supérieur à l’objectif de 0.51 % fixé dans le cadre de l’UE. Malgré la crise économique, elle est en bonne voie d’y parvenir. La Belgique se classe actuellement au sixième rang, parmi les membres du CAD, par la part de son RNB qu’elle consacre à l’aide et au quatorzième par le volume de ses apports. D’après des données préliminaires, son APD s’est élevée à 2.6 milliards USD en 2009, soit 44% de plus en termes réels qu’en 2004. Sur la même période, son rapport APD/RNB est ainsi passé de 0.41 % à 0.55%. Le fait que la Belgique ait inscrit l’objectif souscrit à Monterrey dans son cadre juridique lui en facilite la réalisation. Les projections indiquent que le rapport APD/RNB sera vraisemblablement porté à 0.7 % en 2010. La Belgique rejoindrait ainsi le peloton des cinq donneurs qui atteignent déjà cette cible. Le CAD félicite la Belgique pour cet effort et l’encourage à ne pas le relâcher.


Une stratégie à moyen terme, condition indispensable à la concrétisation durable de l’objectif de 0.7 %

Les allégements de dette n’ont pas contribué à la croissance de l’APD belge ces dernières années, mais il apparaît que, si la Belgique atteint en 2010 l’objectif de 0.7 % pour le rapport APD/RNB, ce sera aussi dû à des opérations exceptionnelles d’allégement de la dette. Comme cette part de l’aide devrait à l’inverse diminuer en 2011, il conviendra de faire en sorte que les autres composantes de l’APD augmentent pour que le rapport puisse être maintenu au-delà de 2010. À cet égard, l’intention affichée par la Belgique d’intensifier la coopération gouvernementale et de doubler les enveloppes budgétaires des 13 programmes indicatifs de coopération signés depuis 2008 est positive mais des ressources supplémentaires devront être investies dans le développement pour assurer l’accroissement escompté. Ainsi, la Belgique aurait intérêt à adopter un plan budgétaire précis pour le moyen terme s’inscrivant dans une stratégie à moyen terme de la coopération pour le développement.

 

Concentration géographique, une évolution dans le bon sens

La Belgique concentre ses efforts sur 18 pays partenaires et la répartition géographique de son APD reflète les orientations et principes de sa politique. Conformément à son engagement à l’égard de l’Afrique centrale, les trois pays de concentration de cette région –– Burundi, République démocratique du Congo et Rwanda –– figurent parmi les cinq premiers bénéficiaires de son aide et reçoivent collectivement 21 % de son APD bilatérale brute. La Belgique applique aussi le principe exprimé dans la loi de 1999, selon lequel le degré de pauvreté constitue le premier critère de sélection des pays de concentration. La part de l’APD bilatérale que la Belgique affecte à l’Afrique subsaharienne (58 % en 2008) et aux pays les moins avancés (55 %) est supérieure à la moyenne du CAD. La Belgique se tient par ailleurs à sa décision de recentrer une part plus importante de ses apports sur un nombre plus restreint de pays. Elle s’est à cet égard fixé pour objectif de se classer parmi les dix principaux donneurs pour au moins dix de ses pays de concentration les plus pauvres. Cette répartition stratégique des ressources au profit des pays les plus pauvres mérite d’être soulignée.

 

La Belgique consacre un tiers de son portefeuille d’activités aux États fragiles. Dans les situations de fragilité, il peut y avoir impossibilité de mettre en œuvre les programmes de développement prévus et les plans de dépenses. Il faut donc que la Belgique élabore une stratégie de gestion des risques pour son APD et des scénarios alternatifs.

 

L’utilisation stratégique de l’aide belge, un impératif

La Belgique pourrait recourir davantage à ceux de ses canaux d’acheminement qui financent les programmes convenus avec ses pays partenaires, favorisant ainsi leur appropriation du processus de développement. Même si la DGCD administre toujours la majeure partie de l’aide belge (66 % en 2008), seulement 16 % de l’APD belge – ou 27% de l’aide bilatérale - sont mis en œuvre dans le cadre de programmes indicatifs de coopération convenus avec les pays partenaires. Un accroissement de cette part mettrait la Belgique mieux à même de contribuer par son aide bilatérale à renforcer l’appropriation locale du processus de développement.

 

Un soutien vigoureux, et de plus en plus efficient, aux organisations multilatérales

La Belgique considère le multilatéralisme comme un instrument essentiel de politique étrangère. Cette forte conviction se traduit par l’affectation de 40 % de l’APD brute de la Belgique au budget général des organisations multilatérales, en tête desquelles les institutions de l’UE et l’Association internationale de développement (IDA). Ce chiffre est nettement supérieur à la moyenne du CAD, avec ses 26 %. Les efforts entrepris pour définir une stratégie en matière de coopération multilatérale, comme l’avait recommandé le précédent examen par les pairs, sont donc opportuns. La Belgique a décidé, à compter de 2009, d’orienter toutes les contributions volontaires de la DGCD vers le budget général des organisations multilatérales (« core funding ») et de s’abstenir de réserver l’emploi de ses financements à des projets spécifiques. Cette nouvelle approche est positive et son application devrait s’étendre le plus possible, y compris aux contributions multilatérales des autres acteurs publics, de sorte que l’ensemble des partenaires multilatéraux de la Belgique en profitent.

 

La représentation de la Belgique au conseil d’administration des institutions financières internationales (IFI) est du ressort du SPF Finances, la DGCD ne jouant qu’un rôle consultatif. Pour faire davantage valoir le point de vue de la Belgique en matière de développement dans la gouvernance des IFI, la contribution de la DGCD dans la formulation et la représentation des positions de la Belgique devrait être renforcée, en particulier au sein des institutions de Bretton Woods.

 

Recommandations

La Belgique mérite des félicitations pour les augmentations appréciables qu’elle a opérées dans son budget d’APD, ses efforts pour atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés au niveau international et la répartition stratégique de son APD au niveau géographique. Il lui faut maintenant :

  • définir un plan budgétaire à moyen terme pour s’assurer les ressources d’APD supplémentaires nécessaires au maintien de son rapport APD/RNB à 0.7 % au-delà de 2010 ;
  • anticiper les difficultés de mise en œuvre de la coopération bilatérale et des plans de dépenses dans les contextes fragiles en mettant en place une programmation financière flexible et en élaborant des stratégies de gestion des risques ;
  • augmenter la part de l’aide bilatérale mise en œuvre à travers les programmes indicatifs de coopération.

 

3. Organisation et gestion

 

Le défi d’être unis dans l’action

Les initiatives prises depuis 2008 ont donné un élan nouveau, très constructif, à la modernisation du système belge de coopération pour le développement engagée en 1999 avec le Plan Copernic. Le dispositif belge de coopération pour le développement n’en demeure pas moins complexe. Au niveau fédéral, il fait intervenir des ministères, des acteurs non gouvernementaux et plusieurs organismes – dont la CTB, la Société belge d’investissement pour les pays en développement (BIO), le Fonds belge pour la sécurité alimentaire (FBSA) et B-FAST. Certains de ces organismes tiennent leurs orientations de la DGCD, d’autres entités du SPF Affaires étrangères et d’autres encore du Conseil des ministres et du parlement. En outre, ils tirent leurs mandats de lois séparées. Tout un éventail d’acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux sont aussi associés à la coopération belge au niveau des régions et des communautés. Il en résulte un entrelacs complexe d’accords, d’instruments, de procédures et de lignes budgétaires au niveau du terrain. Dans un effort de coordination entre ces multiples intervenants, la Belgique a réintégré plusieurs lignes budgétaires auparavant séparées – par exemple l’aide multilatérale et l’aide humanitaire – dans la sphère de compétence de la DGCD. Tous ces efforts sont essentiels car la richesse en termes de diversité d’approches possibles peut devenir un obstacle lorsque la complexité du dispositif institutionnel menace la cohérence de l’action d’ensemble. La Belgique se doit de veiller à la cohérence des plans stratégiques des nombreux acteurs intervenant dans sa coopération pour le développement au niveau fédéral et de définir clairement leurs mandats respectifs et les relations qu’ils sont censés entretenir les uns avec les autres. La représentation de la DGCD aux conseils de la CTB et de BIO contribuerait à répondre à certaines de ces préoccupations.

 

Les échanges d’informations institués entre le Ministre de la coopération au développement et les entités fédérées pourraient ouvrir la voie à une collaboration plus étroite entre les niveaux fédéral et fédéré, tirant partie des avantages comparatifs respectifs. Un accord précisant le statut des bureaux locaux des entités fédérées pourrait faciliter leur interaction sur le terrain.

 

Assurer un leadership stratégique plus fort

Le SPF Affaires étrangères gère les deux tiers de l’APD belge et a investi la DGCD d’une mission claire et ferme : élaborer et soutenir la politique du développement et assurer le suivi des interventions. La position de la DGCD ne lui permet pas encore de jouer ce rôle ; par ailleurs, les stratégies qu’elle a mises au point ne sont pas beaucoup utilisées. Deux raisons à cela : premièrement, l’existence de deux structures responsables de la définition des orientations - la cellule stratégique du Ministre de la coopération au développement et le service Appui à la politique de la DGCD – peut créer des chevauchements et mener à de l’inefficience. Deuxièmement,  le rôle du service Appui à la politique de la DGCD n’est pas suffisamment reconnu au sein de la Direction générale et ce service ne dispose pas des ressources nécessaires à l’élaboration d’orientations stratégiques et à la préparation de propositions pour la cellule stratégique du Ministre. Dégagée de cette tâche, la cellule stratégique pourrait alors se concentrer sur les aspects politiques du rôle de Ministre. Pour améliorer la capacité du gouvernement d’élaborer des stratégies et de les réviser, la Belgique devrait donc clarifier l’attribution du mandat de fournir les orientations stratégiques, préciser la répartition des tâches entre les deux entités d’appui stratégique et revoir les ressources qui leur sont allouées.

 

L’organisme chargé de l’exécution de la coopération gouvernementale belge, la CTB, est un acteur respecté en Belgique et à l’étranger, qui s’est acquis une réputation de compétence, de professionnalisme et de transparence financière. Elle occupe une position importante dans le système belge de coopération. Ses moyens financiers, ses effectifs et ses compétences se sont étoffés ces dernières années. Son rôle a été renforcé dans son troisième contrat de gestion avec la DGCD (couvrant la période 2007-2011) et elle a repris certaines des fonctions de coordination qui incombaient auparavant aux attachés de la DGCD sur le terrain. La CTB met désormais au point les projets avec les pays partenaires, la DGCD se chargeant de son côté d’élaborer les programmes indicatifs de coopération et de veiller à la qualité des interventions de la CTB. Cette répartition des tâches est judicieuse. Une représentation conjointe DGCD/CTB au niveau pays, avec un leadership stratégique de l’attaché de coopération, faciliterait cependant l’interaction entre ces deux institutions, ainsi qu’avec leur pays partenaire. La pertinence et l’efficacité de la coopération bilatérale belge dépendent en bonne mesure de la qualité des relations et des échanges entre la DGCD et la CTB.

 

Deux nécessités : décentraliser la prise des décisions et assurer l’efficience des procédures administratives

La  Belgique devrait consolider ses réformes administratives dans deux domaines. Premièrement, elle pourrait amplifier la décentralisation de la gestion de l’aide, le pouvoir de décision restant actuellement centralisé à Bruxelles. Bien qu’elle ait élargi les responsabilités dévolues aux attachés dans la préparation et le suivi des programmes de coopération gouvernementaux, la plupart des décisions – même des décisions d’importance relativement modeste sur le financement de projets y compris ONG, multi-bi, BIO et Fonds belge pour la sécurité alimentaire – se prennent toujours à Bruxelles. Déléguer davantage de pouvoir de décision aux attachés sur les questions opérationnelles, financières et de programmation permettrait à l’aide belge de mieux répondre à la demande et aux réalités du terrain.

 

Deuxièmement, la Belgique pourrait encore améliorer l’efficience de son système de coopération. Elle fait aujourd’hui face à des délais importants dans le décaissement des fonds destinés aux programmes. Pour les programmes indicatifs de coopération qui sont récemment parvenus à leur terme, la part des sommes engagées qui ont effectivement été déboursées n’est que de 37% en moyenne et, dans le cas du Burundi, elle ne dépasse pas 13%. Une rationalisation des procédures administratives pourrait améliorer ceci. Sur le terrain et au siège, il demeure un sentiment que ces retards sont dus au processus de l’inspection des finances réalisée à Bruxelles et au fait que les contrôles doivent obligatoirement être effectués ex ante et non ex post. Quoi qu’il en soit, ces retards ont des répercussions sur l’impact du financement et la capacité d’influence de la Belgique, et en fin de compte sur sa crédibilité. Une analyse des processus administratifs pourrait donc aider la Belgique à améliorer l’efficience et l’efficacité de sa coopération pour le développement. Elle devrait examiner si le bénéfice développemental de ses multiples petits programmes est bien en proportion de leur coût élevé de transaction, et, si nécessaire, redéfinir le rôle de l’inspection des finances.

 

Renforcer le rôle de l’évaluation par la promotion d’une culture de l’évaluation

Le Belgique aurait intérêt à se servir des évaluations comme instruments de gestion et de prise des décisions et à instaurer dans l’ensemble de son système une culture de l’évaluation. Un examen indépendant de la fonction d’évaluation de la Belgique réalisée en 2009 a constaté qu’une attitude défensive se manifestait parfois à l’égard de l’évaluation au sein du SPF Affaires étrangères. Dernièrement, les fonctions de la DGCD et du SPF Affaires étrangères dans ce domaine ont été regroupées pour donner naissance à un service de l’Évaluation spéciale basé au SPF Affaires étrangères, qui s’acquittera de toutes les tâches précédemment dévolues aux deux entités. Il conviendrait de se saisir de l’occasion pour préciser comment les responsables de la DGCD devront procéder pour donner suite aux évaluations et comment les enseignements tirés des évaluations peuvent être intégrés dans la formulation des politiques. L’instauration d’une culture de l’évaluation permettrait à la Belgique de mieux exploiter les leçons de sa vaste expérience du terrain, y inclue celle de la CTB.

 

Les ressources humaines, un rôle central pour la concrétisation de changements

Un enjeu majeur pour la Belgique est de parvenir à se doter d’une politique des ressources humaines qui réponde aux besoins spécifiques de la coopération pour le développement, à commencer par la flexibilité et l’attention portée au terrain. La DGCD doit répondre au défi pressant de mettre ses ressources en adéquation avec le rôle stratégique qui lui incombe. Avec un rôle de formulation des politiques, la DGCD devrait pouvoir compter sur un personnel possédant une expérience du terrain et des compétences pour la direction stratégique. La DGCD doit donc premièrement intégrer, dans ses futurs plans de personnel, des profils de spécialistes dont elle pourrait avoir besoin.  Deuxièmement, la politique des ressources humaines de la DGCD devrait permettre une plus grande mobilité entre le terrain et les services centraux de telle sorte que la formulation des politiques repose davantage sur l’expérience opérationnelle. Troisièmement, la politique des ressources humaines devrait autoriser le recours aux compétences des partenaires au développement et l’application d’une grille de salaire fondée sur la compétence pour le recrutement de personnel technique local qualifié. Enfin, la DGCD devrait raccorder la gestion des connaissances et des performances des agents aux objectifs de son plan de management, de telle sorte qu’elle puisse mieux utiliser le potentiel de son personnel.

 

Recommandations

Afin de consolider les réformes d’importance qu’elle a opérées dans son organisation, la Belgique devrait :

  • veiller à ce que la mission de chacune des entités qui met en œuvre le programme d'aide de sa coopération pour le développement ainsi que leurs relations soient claires ;
  • préciser la répartition des tâches entre la cellule stratégique du Ministre de la coopération au développement et le service Appui à la politique de la DGCD, et leurs responsabilités respectives pour ce qui est de l’élaboration de la politique de coopération pour le développement ;
  • revoir le processus d’approbation des projets et programmes en vue de le rendre plus efficient, et évaluer la portée développementale des multiples petits programmes ;
  • prendre en compte les enseignements dégagés des évaluations dans l’élaboration des politiques et favoriser l’instauration d’une culture de l’évaluation ;
  • définir une politique de ressources humaines qui permette à la DGCD de jouer son rôle de pilotage stratégique, en (1) facilitant la mobilité entre le siège et le terrain, (2)  intégrant dans ses futurs plans de personnel des  profils de spécialistes, (3) autorisant le recours aux compétences des partenaires au développement, et en (4) instaurant une grille de salaire fondée sur la compétence pour le personnel recruté à l’échelon local.

 

4. Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide

 

Efficacité de la mise en œuvre de l’aide

Afin de mettre en  œuvre la Déclaration de Paris et le Programme d’Action d’Accra (PAA), la Belgique s’applique à moderniser sa coopération pour le développement. En 2007, un Plan pour l’harmonisation et l’alignement de l’aide est venu répondre à la recommandation de 2005 du CAD invitant la Belgique à élaborer un plan d’action pour l’efficacité de l’aide. Des progrès ont été accomplis depuis 2008 même si les enquêtes de suivi de la Déclaration de Paris réalisées en 2006 et 2008 font ressortir pour la Belgique des résultats contrastés. La Belgique a entrepris de mettre en pratique les politiques et stratégies définies récemment, à travers principalement le lancement d’une « nouvelle génération » de programmes indicatifs de coopération quadriennaux, adaptés pour tenir compte des engagements pris à Paris et Accra. Au lieu d’établir un plan d’action spécifique sur le PAA, la DGCD a décidé de rédiger des directives pratiques à l’intention du personnel pour la mise en œuvre du Plan pour l’harmonisation et l’alignement de l’aide. Cette approche pragmatique est positive.

 

Le CAD salue les efforts de la Belgique pour tenter de prendre en compte les principes de la Déclaration de Paris dans les activités de tous les acteurs belges intervenant dans la coopération pour le développement. Au niveau des pays, les attachés sont supposés faciliter les synergies entre les divers acteurs belges. L’accord conclu en 2009 entre le gouvernement et les ONG repose sur une approche novatrice de la collaboration avec les organisations de la société civile, et a contribué à établir des relations constructives. Les ONG s’y engagent à respecter les principes énoncés dans la Déclaration de Paris et la DGCD à rationaliser ses procédures administratives. Le tout est maintenant que cet accord soit suivi d’effets des deux côtés.

 

La décision de la Belgique de réduire le nombre de ses secteurs d’intervention dans chaque pays et de s’employer à aligner son soutien sur les priorités des pays partenaires est mise en œuvre par le biais de toutes les modalités d’aide utilisées dans les nouveaux programmes indicatifs mis en place depuis 2008. Cela va dans le sens de la recommandation de l’examen par les pairs de 2005 qui préconisait d’appuyer la mise en œuvre des stratégies sectorielles des pays partenaires en reconnaissant que les pays partenaires restent maîtres de leur processus de développement. Le CAD se félicite de l’intention affichée par la Belgique de maintenir son engagement dans les mêmes secteurs sur la durée de trois programmes indicatifs successifs (c’est-à-dire pendant 12 ans). Cela facilitera la planification à long terme pour les partenaires, et l’harmonisation avec les autres donneurs. Cela témoigne aussi du sérieux que la Belgique accorde à l’harmonisation et à la division du travail, ce qui se reflète aussi par son recours à la coopération déléguée et son investissement comme chef de file dans les groupes de travail sectoriels mis en place au niveau des pays. Ce faisant, elle devrait reconnaître que des structures complexes de coordination des donneurs peuvent se révéler être sources d’inefficiences. Il est positif que la Belgique respecte les priorités des pays partenaires et des autres donneurs, mais elle doit aussi veiller à axer son soutien sur des secteurs dans lesquels elle possède des compétences et peut apporter une valeur ajoutée.

 

Défis à relever dans la mise en œuvre des principes de l’efficacité de l’aide

La Belgique est déterminée à appliquer les principes de l’efficacité de l’aide même dans les États fragiles, où l’appropriation, les capacités et les systèmes nationaux manquent de solidité. La mise en œuvre de la Déclaration de Paris et du PAA dans ce type d’environnements ne va pas sans problèmes, surtout dans des situations où la corruption est présente, et l’action doit alors être adaptée au contexte local. Au Burundi, la Belgique est le seul donneur à appliquer les règles nationales pour la passation des marchés, ce qui atteste de sa volonté d’alignement et de son souci de promouvoir l’appropriation dans les situations de fragilité. Dans le cadre de ses nouveaux programmes indicatifs, elle s’est déjà donné la possibilité de débloquer une tranche budgétaire supplémentaire pour deux des trois pays partenaires en Afrique centrale s’ils satisfont un ensemble convenu de critères en matière de gouvernance. Ceci pourrait lui permettre de tenir ces pays comptables de l’instauration des conditions nécessaires à la bonne mise en œuvre des plans de développement. L’intention affichée par la DGCD d’œuvrer au renforcement des capacités institutionnelles, des pays de la région des Grands Lacs en particulier, va dans le sens de l’engagement inscrit dans le PAA de soutenir les fonctions essentielles de l’État dans les situations de fragilité. La Belgique doit admettre l’arbitrage auquel sont confrontés les donneurs actifs dans les pays à gouvernance faible, où l’alignement aux systèmes nationaux peut affecter l’efficacité du développement.

 

Outre la fragilité, et comme de nombreux autres donneurs, la Belgique se heurte encore à d’autres difficultés pour appliquer certains des principes de l’efficacité de l’aide. (1) Un premier défi relève de son système centralisé de prise des décisions. La procédure d’élaboration des programmes indicatifs de coopération a été décentralisée et repose désormais davantage sur la consultation ; or, les compétences des bureaux locaux pour ce qui est de la formulation de ces programmes pourraient être encore élargies. Des efforts sont encore nécessaires pour internaliser une approche plus décentralisée dans l’ensemble du système belge. Une plus grande délégation de pouvoir dans le domaine financier contribuerait aussi à améliorer la ponctualité et la prévisibilité des versements d’aide. (2) De plus, la Belgique devrait veiller à ce que le modèle d’entreprise de la CTB lui permette de contribuer aux nouvelles modalités de l’aide, telles que les programmes conjoints et l’aide budgétaire. Il ressort de l’édition 2008 de l’Enquête de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris que la Belgique a de nombreuses unités parallèles de mise en œuvre et fait un usage limité des systèmes nationaux. On ne peut donc que se féliciter de l’intention manifestée par la DGCD et la CTB d’évaluer les facteurs qui font obstacle, en interne, à l’utilisation des systèmes nationaux et d’élaborer à l’intention de leur personnel un vadémécum sur le sujet. Une telle évaluation devrait aussi prendre en compte les difficultés que peut comporter l’usage des systèmes nationaux, surtout dans des situations fragiles. (3) Il manque à présent un système efficace de gestion axée sur les résultats au sein de la DGCD et la CTB. Elles devraient davantage axer leur gestion sur les résultats et s’appuyer sur les enseignements de l’expérience pour la conception des activités nouvelles. La Belgique doit généraliser l’incorporation d’une matrice de résultats dans tous les nouveaux programmes indicatifs.

 

Exploitation des enseignements de l’expérience sur des thèmes prioritaires

 

Renforcement des capacités

 

Le renforcement des capacités est un objectif central de la coopération de la Belgique, et vise à consolider les capacités institutionnelles des pays partenaires. L’accord de 2009 entre le gouvernement et les ONG engage également les ONG belges à soutenir le renforcement des capacités. Mais la Belgique devrait encore définir un cadre conceptuel pour étayer son action dans ce domaine et nommer un point focal responsable de réexaminer ce cadre et de tirer les enseignements des efforts déployés. La DGCD et la CTB devraient définir une approche conjointe ainsi que des outils pour soutenir le renforcement des capacités dans les pays partenaires, en particulier dans les situations fragiles. Elles pourraient tirer partie des travaux menés actuellement par le CAD sur les dispositions du PAA renvoyant au renforcement des capacités.

 

La Belgique octroie des bourses, finance des activités d’assistance technique et s’emploie à renforcer les systèmes de passation des marchés des pays partenaires. Judicieusement gérés, ces instruments peuvent contribuer au renforcement des capacités. La DGCD s’applique par exemple à aligner l’octroi de ses bourses sur les priorités des pays partenaires et recherche des moyens de coordonner ses activités dans ce domaine avec celles des autres acteurs belges qui accordent aussi des bourses d’étude, notamment les universités et les ONG. Ces efforts doivent être poursuivis. La Belgique ayant l’intention de doubler les financements alloués aux programmes de bourse et de formation via l’ensemble des canaux d’acheminement de l’aide d’ici 2015, il est essentiel que ceux-ci soient regardés et utilisés par le personnel de la DGCD comme des instruments de soutien des capacités des pays partenaires. Le Plan pour l’harmonisation et l’alignement de l’aide établi par la Belgique expose comment l’assistance technique devrait être utilisée pour renforcer les capacités des partenaires, notamment à travers la mise en commun de fonds avec d’autres donneurs. Il indique aussi l’objectif de la Belgique de consolidation des systèmes de passation des marchés de ses partenaires. Ces intentions sont les bienvenues et devraient être concrétisées en tant que composantes d’une démarche plus globale à l’égard du développement des capacités.

 

Agriculture, prix élevés des denrées alimentaires et mesures prises par les donneurs

L’agriculture et la sécurité alimentaire sont des domaines prioritaires de la coopération gouvernementale dans 11 des 18 pays partenaires de la Belgique. Afin d’apporter une réponse durable à la crise alimentaire, cette dernière s’est donné pour objectif d’affecter jusqu’à 10 % du total de son APD à l’agriculture, au développement rural et à la sécurité alimentaire dès 2010 et 15 % dès 2015. Sa réponse immédiate à cette crise a consisté à accroître notablement l’aide alimentaire d’urgence. Le soutien apporté par la Belgique au développement de l’agriculture est centré sur la consolidation des institutions et le renforcement des moyens d’action des parties prenantes, comme le préconisent les orientations du CAD concernant la croissance pro-pauvres et l’agriculture.

 

La Belgique met des sommes importantes au service de l’agriculture dans plusieurs de ses pays de concentration. Au Rwanda, par exemple, elle est à l’origine de 60 % de l’aide de l’ensemble des membres du CAD au secteur, et au Burundi de 56 %. Elle est ainsi en bonne position pour jouer un rôle de premier plan dans l’harmonisation des efforts des donneurs dans certains pays de concentration. L’étape suivante serait de veiller à la coordination de ses divers instruments, au nombre desquels figurent des programmes en faveur de l’agriculture et du développement rural, l’aide alimentaire d’urgence (en espèces), la promotion des « achats locaux » à travers le Programme alimentaire mondial, et le Fonds belge pour la sécurité alimentaire. Une plus grande synergie entre ces divers instruments améliorerait l’efficacité de l’aide belge à l’agriculture et à la sécurité alimentaire. En révisant la note stratégique relative à l’agriculture et à la sécurité alimentaire, la Belgique devrait y exposer clairement les capacités, compétences et instruments qu’elle peut mettre à la disposition des pays partenaires et veiller à établir des liens entre eux.

 

Recommandations

Afin d’accroître encore l’efficacité et l’impact de son programme d’aide, la Belgique aurait intérêt à :

  • déléguer davantage de pouvoirs aux attachés de coopération et donner suite à son intention de décentraliser le processus d’élaboration des nouveaux programmes indicatifs de coopération ;
  • améliorer ses systèmes pour la gestion axée sur les résultats et mieux exploiter les enseignements de l’expérience pour la conception des nouvelles activités à l’appui du développement ;
  • élaborer un cadre stratégique qui unifierait la démarche adoptée par la DGCD et la CTB à l’égard du soutien du renforcement des capacités dans les pays partenaires ;
  • renforcer la capacité d’analyse et de formulation de propositions de politique sectorielle dans le domaine du développement rural et de la sécurité alimentaire, et veiller à coordonner les instruments pour appuyer le développement agricole et à les mettre en synergie sur le terrain.

 

5. Action humanitaire

 

Un nouveau plan stratégique et une possibilité de réformer un cadre juridique rigide

La Belgique aligne progressivement son aide humanitaire sur les normes internationales, conformément aux recommandations formulées dans le précédent examen par les pairs et dans l’Évaluation de l’aide humanitaire réalisée par la Belgique elle-même en 2008. Son Plan directeur de l’aide humanitaire belge, adopté en 2006, est le premier document d’orientation complet qu’elle ait jamais établi en matière d’action humanitaire. Il reflète les bonnes pratiques en la matière ainsi que les principes du droit humanitaire international. Ce plan est axé sur la région des Grands Lacs, où la Belgique peut mettre à profit ses longues années d’expérience. Il fait référence à la préparation aux catastrophes et à des questions transversales telles que l’égalité hommes-femmes, le VIH/sida, l’environnement et les droits de l’homme. La prochaine étape consistera à établir des priorités conformes aux avantages comparatifs de la Belgique et à apporter un soutien pour la mise en œuvre du plan stratégique.

 

Le budget de l’aide humanitaire belge a augmenté de 71 % en termes réels entre 2004 et 2008, et sa part dans l’APD totale est passée de 6% à 9%. Plus de la moitié de ce budget sert à répondre aux Processus d’Appels Consolidés (CAP) des Nations unies, et 10 à 15 % à des appels de fonds émanant du Mouvement de la Croix Rouge et du Croissant-Rouge. Dans le cadre de son aide multilatérale, la Belgique a aussi commencé à financer le budget général de ces organismes («core funding») et elle apporte des concours à plusieurs dispositifs multilatéraux d’intervention rapide.

 

Pour ce qui est des autres canaux en revanche, l’action humanitaire de la Belgique reste très limitée par le cadre juridique rigide qui la régit. L’arrêté royal de 1996, qui règle l’essentiel des activités humanitaires de la Belgique, entrave une réponse rapide, souple et prévisible face aux situations d’urgence. Il impose des limites strictes sur les dépenses éligibles et la durée des projets, un coûteux processus d’approbation préalable des projets et l’utilisation de tous les financements pour des projets. Ces conditions s’accordant mal avec l’intervention dans des situations d’urgence, le CAD se félicite des travaux entrepris par la Belgique pour mettre au point un nouvel arrêté respectueux des principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Le projet de la Belgique de créer un nouveau cadre législatif pour répondre à des situations d’urgence d’apparition soudaine mérite, lui aussi, d’être salué. Afin d’aller plus loin encore, la Belgique pourrait élargir son réservoir de partenaires pour y intégrer des ONG étrangères qui ont fait leurs preuves et sont dotées d’une bonne capacité de réaction.

 

Vers un acheminement plus efficace de l’aide humanitaire et son raccordement à l’aide au développement

 

Parmi les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire figure la fourniture d’une aide « selon des modalités qui favorisent le redressement et le développement à long terme ». À compter de 2010, la plupart des instruments d’aide humanitaire utilisés par la Belgique seront intégrés dans la sphère de compétence de la DGCD, ce qui ne peut que favoriser une évolution dans ce sens. Reste que les divers instruments continuent de relever de différents services de la DGCD, ce qui complique la coordination et limite les possibilités de créer des synergies entre les programmes. La Belgique pourrait aujourd’hui se baser sur les bonnes pratiques recensées sur le terrain pour renforcer le lien établi, au niveau des services centraux, entre les interventions en cas de crise, l’aide à la transition et les activités à l’appui du développement.

Aucune augmentation des effectifs affectés à l’aide humanitaire n’étant prévue, la Belgique se doit de trouver des moyens d’accroître l’efficience de la mise en œuvre de ses programmes humanitaires. Il sera donc essentiel de concentrer l’attention sur les interventions à forte valeur ajoutée. En outre, un pouvoir de décision accru devrait être délégué au terrain, et le personnel local et les attachés en poste dans des pays sujets à des situations d’urgence devraient recevoir des formations sur les principes humanitaires préconisés dans le Plan directeur. Il pourrait également être utile d’accorder une plus grande attention au suivi des projets et d’adopter un cadre de suivi fondé sur les résultats.

 

Recommandations

La réintégration de la programmation de l’aide humanitaire dans la sphère de compétence de la DGCD et la révision proposée de l’arrêté royal de 1996 fournissent à la Belgique l’occasion de :

  • donner suite aux recommandations de l’Évaluation de l’aide humanitaire 2008, notamment en élargissant les catégories de dépenses éligibles, privilégiant un suivi fondé sur les résultats et réduisant les charges administratives imposées aux partenaires ;
  • définir une niche stratégique pour l’aide humanitaire belge, à partir d’un avantage comparatif bien établi ;
  • renforcer le lien entre les efforts de l’assistance humanitaire et de la coopération pour le développement et améliorer la coordination quotidienne et stratégique entre les différents instruments d’aide humanitaire.

 

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La Belgique (2005). Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

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