Danemark (2011): Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Cadre général de la coopération pour le développement

Orientations juridiques et politiques

 

Une assise solide et un soutien politique fort pour la lutte contre la pauvreté dans le monde

 

La coopération danoise pour le développement continue de bénéficier du soutien de la population et de la sensibilisation du Parlement, de la société civile et des leaders d’opinion à la question du développement. Le Ministre de la coopération pour le développement et Danida, des acteurs avertis de la société civile, et les commissions parlementaires traitant de questions touchant à la coopération pour le développement maintiennent le débat sur le développement dans le domaine public et s’assurent ainsi un soutien et une sensibilisation à la question absolument fondamentaux. Ce débat public contribue sans aucun doute à la continuité de l’engagement politique qui a été pris de dépasser l’objectif de 0.7 % du revenu national brut fixé par les Nations unies pour l’aide publique au développement, et de réaliser les Objectifs du millénaire pour le développement en mettant en œuvre des politiques innovantes et en assumant un leadership international pour des questions de portée mondiale comme le changement climatique, et l’égalité hommes-femmes et l’autonomisation des femmes. Toutefois, s’il existe un consensus au niveau politique selon lequel le Danemark devrait jouer dans la cour des grands dans l’action à l’appui du développement international, la nouvelle stratégie pour la coopération danoise pour le développement – Freedom from Poverty : Freedom to Change – n’a été adoptée en 2010 que par une petite majorité parlementaire. Cela peut, peut-être, s’expliquer en partie par les divergences de vues existant entre les partis politiques quant à la décision prise par le gouvernement danois de geler l’aide publique au niveau nominal de 2010 entre 2011 et 2013, qui avait été annoncée peu avant que le Parlement ne se réunisse pour approuver la nouvelle stratégie.

 

Le Conseil Danida et le Conseil consultatif de la coopération internationale pour le développement, qui ont été créés l’un et l’autre par la Loi danoise de 1971 sur la coopération internationale pour le développement (modifiée en 2002), ont pour mission de fournir au Ministre de la coopération pour le développement des avis indépendants sur les questions touchant au développement. Toutefois, si le Conseil Danida s’acquitte de son mandat en fournissant des avis et des recommandations au ministre sur les stratégies, politiques et programmes de Danida, le Conseil consultatif ne joue pas son rôle de caisse de résonnance pour les questions plus générales de développement. Le ministre pourrait avoir intérêt à insuffler un nouveau dynamisme au Conseil consultatif, pour qu’il joue un rôle plus actif dans le débat public sur le développement.

 

Une nouvelle stratégie claire à l’appui du développement

 

Dans sa nouvelle stratégie, Freedom from Poverty, le Danemark s’engage à réaliser l’objectif prioritaire consistant à réduire la pauvreté grâce à l’instauration d’un développement durable, et il fait une plus large place à la croissance économique et à l’emploi. Cette stratégie définit cinq grands axes d’action prioritaires, à savoir :

(i)  la croissance et l’emploi
(ii) la liberté, la démocratie et les droits de l’homme
(iii) l’égalité hommes-femmes
(iv) la stabilité et la fragilité
(v)  l’environnement et le climat.

Le Danemark possède une vaste expérience de la coopération pour le développement qu’il peut mettre à profit pour réaliser ces priorités, exception faite de la stabilité et de la fragilité, et, dans une certaine mesure, de la croissance et de l’emploi. Le CAD se félicite que des problématiques autrefois considérées comme transversales – l’égalité hommes-femmes et l’autonomisation des femmes, et l’environnement – figurent maintenant parmi les priorités centrales de Danida. La nouvelle stratégie assure une continuité générale dans le choix des priorités de la coopération danoise pour le développement. Elle ne prête guère d’attention particulière aux secteurs traditionnels comme l’éducation, et l’approvisionnement en eau et l’assainissement, auxquels Danida continue pourtant d’apporter un soutien dans plusieurs pays partenaires, pas plus qu’aux incidences de la stratégie sur ces domaines traditionnels de l’expertise danoise. Il n’y est pas indiqué comment le souci du Danemark d’aligner son action sur les priorités des pays partenaires et de respecter le principe de la division du travail influera sur les modalités de réalisation de ses nouvelles priorités. Les Lignes directrices relatives à la gestion des programmes, qui sont en cours de révision, devraient préciser comment les nouvelles priorités seront mises en œuvre de sorte que les agents concernés puissent aller de l’avant et que les partenaires du Danemark puissent établir des plans en conséquence.

 

Les liens existant entre les objectifs des politiques de développement et de sécurité et de politique étrangère sont plus clairement définis dans la nouvelle stratégie. Cela marque un tournant par rapport aux motivations plus altruistes qui étaient précédemment invoquées pour justifier l’octroi d’une aide. Il est noté dans la stratégie Freedom from Poverty qu’en ce qui concerne la politique de développement, il faut aussi faire preuve de pragmatisme. L’accent mis sur les intérêts danois s’explique aussi par la plus forte pression exercée par l’opinion publique pour que le Danemark démontre le bien-fondé de son aide. La continuité de l’engagement du Danemark à l’égard des OMD et de la réduction de la pauvreté est essentielle car elle peut permettre d’éviter que des pressions liées à la politique extérieure ou à la sécurité à court terme ne compromettent l’intérêt général à long terme pour un développement efficace.

 

Le Danemark estime que son avantage comparatif dans le domaine de la coopération pour le développement découle tant du mode d’organisation de sa propre société que de l’expérience spécifique qu’il a accumulée dans divers secteurs. Freedom from Poverty intègre des valeurs fondamentales comme la liberté, la démocratie, les droits de l’homme et l’égalité hommes-femmes dans les priorités stratégiques du Danemark. Ces valeurs sont des vecteurs essentiels de l’aide danoise au développement, qui met également l’accent sur la tolérance zéro à l’égard de la corruption, le ciblage sur les résultats et l’exercice d’une influence sur les partenaires. Le Danemark doit faire preuve de pragmatisme dans la poursuite de ses objectifs dans les pays partenaires et continuer à tenir compte des besoins locaux.

 

Freedom from Poverty recense deux défis particuliers à relever par Danida : (i) la prise de risques pour assurer à l’aide danoise robustesse, souplesse et dynamisme ; et (ii) l’engagement dans les États fragiles. Ces deux défis ont été mis en évidence dans l’examen de l’aide de 2007. Il faut se féliciter tant de l’importance accordée par le Danemark à la définition conjointe des risques avec les partenaires internationaux que de la priorité qu’il souhaite voir donner à la question de la gestion des risques lors du 4ème Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide prévu à Busan en 2011. Le nouveau concept de risque qui est actuellement élaboré par le ministère devrait aussi l’aider à faire preuve de réalisme s’agissant des modes d’intervention dans différents contextes nationaux. Il devra aussi renforcer en conséquence la capacité des agents à gérer les risques.

 

Il est ressorti du dernier examen de l’aide que les critères appliqués pour sélectionner les pays partenaires privilégiaient les pays stables et performants, donnant ainsi à penser que le Danemark était peu disposé à prendre des risques. Le Danemark a maintenant défini de nouveaux critères pour la sélection des pays partenaires. Si le Danemark reconnaît que le choix des pays partenaires est au bout du compte une décision politique, les critères de sélection ont trait aux besoins des pays partenaires en matière de développement, aux intérêts nationaux du Danemark et aux possibilités qui s’offrent au Danemark de jouer un rôle efficace et d’obtenir des résultats. Ces nouveaux critères, plus souples, ouvrent la voie à un engagement actif du Danemark dans des États fragiles.

 

Le Danemark envisage de se retirer peu à peu de 11 pays partenaires, dont sept ont déjà été identifiés, afin de concentrer son aide bilatérale dans 15 pays partenaires prioritaires. Lorsqu’il décidera de se désengager, le Danemark devra examiner dans quelle mesure ses décisions cadrent avec la division du travail avec les autres donneurs. Qui plus est, le Danemark pourra mettre à profit les enseignements tirés d’expériences précédentes de retrait pour faire en sorte que ce processus délicat soit géré de façon stratégique et viable. 
 
En novembre 2010, le MAE a publié un document intitulé Peace and Stabilisation, Denmark’s Policy Towards Fragile States, 2010-2015. Outre les préoccupations liées au terrorisme et à la sécurité dans le monde, la volonté qu’a le Danemark de s’engager davantage dans les États fragiles est dictée par le fait que les pays auxquels il reste le plus de chemin à parcourir pour atteindre les OMD sont souvent dans une situation de guerre, de conflit, de violence ou d’instabilité. D’après sa nouvelle liste de pays partenaires, le Danemark interviendra dans 11 États fragiles sur le long terme, en mettant l’accent sur le renforcement de l’État tout en veillant à la cohésion entre la politique extérieure et la politique de sécurité du Danemark, à la coordination des approches en matière militaire, politique, humanitaire et de développement autour d’un objectif commun, ainsi qu’à la planification intégrée. Il faut se féliciter de l’importance particulière qui est accordée aux situations de fragilité et d’instabilité et de la détermination du Danemark à y remédier.

 

Une aide multilatérale s’inscrivant dans une démarche stratégique bien pensée

 

Le Danemark a entamé une réflexion sur l’avenir du système d’aide multilatéral et s’emploie, aux côtés d’autres donneurs, à évaluer le degré d’efficacité des organisations multilatérales et à étudier les moyens d’améliorer leurs performances. Il a adopté une approche plus stratégique pour sa coopération avec les organisations multilatérales, comme suggéré dans le dernier examen de son aide. Outre qu’il établit des stratégies sur trois à cinq ans, orientées vers les résultats, il a accru ses contributions de base à plusieurs organismes des Nations unies et à la Banque mondiale. Les contributions de base représentent maintenant 88 % des contributions versées par le Danemark au système multilatéral. Par ailleurs, le Danemark a alloué des crédits à 87 organisations multilatérales en 2009 – soit 69 de moins qu’en 2004. Le nombre de petites contributions – inférieures à 5 millions DKK (environ 900 000 USD) – est également tombé de 105 en 2004 à 37 en 2009. Le Danemark ayant des missions à Genève, New York, Rome et Washington qui disposent du pouvoir et de la capacité de dialoguer avec les organisations multilatérales, il lui a été plus facile d’établir des relations plus étroites et plus stratégiques, notamment dans le cadre des réunions annuelles organisées afin d’examiner les progrès accomplis et de convenir de plans d’action pour l’année suivante. Cela étant, le Danemark est conscient qu’il lui faut éviter d’alourdir la charge administrative pesant sur les organisations multilatérales en formulant des exigences parallèles spécifiques. Le Danemark doit mettre à profit les consultations que sa mission auprès des Nations unies a eues en 2010 avec les donneurs du Groupe d’Utstein sur les principes et bonnes pratiques pour l’aide multilatérale et continuer à s’attacher à développer ses idées en la matière conjointement avec les autres donneurs.

 

Le Danemark s’efforcera d’inscrire dans une démarche stratégique sa coopération avec l’Union européenne, certains organismes des Nations unies et le Groupe de la Banque mondiale, en particulier pour mettre en œuvre ses priorités concernant la croissance et l’emploi, et l’engagement dans les États fragiles. Il s’agit là d’une approche efficace pour collaborer avec des partenaires compétents et mettre à profit leurs avantages comparatifs.

 

La nécessité pour Danida d’améliorer la cohérence de sa communication

 

Sachant combien il importe de disposer du soutien de l’opinion publique à la coopération pour le développement, le Ministère des affaires étrangères associe depuis longtemps la population, les leaders d’opinion et les organisations de la société civile du pays au débat sur la question. Ce ministère est particulièrement sensible à la nécessité de communiquer les résultats de ses activités de coopération pour le développement, mais il est également conscient de la difficulté de cette tâche. Si les services du ministère chargés de l’assurance qualité et de la communication collaborent pour rassembler des exemples concrets de résultats, ils ne disposent pas encore de solides données permettant d’apporter la preuve des réalisations accomplies et de répondre au scepticisme de la population quant à l’efficacité de l’aide. Il faut donc s’attacher en priorité à trouver les moyens de démontrer que les ressources sont utilisées de façon optimale, et de communiquer les résultats. Le CAD encourage le Danemark à partager plus largement son expérience avec les autres donneurs de manière à établir de bonnes pratiques pour la mise en évidence des résultats obtenus tout en restant comptable devant les pays partenaires et les contribuables danois.

 

Depuis le dernier examen de l’aide, les efforts particuliers déployés par le Ministère des affaires étrangères pour devenir un communicateur proactif, ouvert, transparent et fiable ont induit une nouvelle culture de la communication. Ils ont aussi conduit les agents du ministère à se montrer plus ouverts envers les médias grâce aux actions menées pour renforcer leur capacité en matière de communication et de relation avec les médias. Une formation en la matière a ainsi été offerte à tous les nouveaux agents et un cours sur les relations avec la presse a été organisé à l’intention des responsables de la communication et des membres du personnel devant être affectés à l’étranger. Le ministère a entrepris d’élaborer une stratégie de communication, qui mettra Danida davantage en avant par l’apposition d’une « marque » distinctive. Ce faisant, le ministère doit s’abstenir de s’attribuer le mérite des réalisations accomplies afin de respecter et de soutenir le principe d’appropriation par les pays partenaires. De plus, la stratégie recense des thèmes de communication prioritaires. Tous les centres, lorsqu’ils communiquent autour du développement, devraient renforcer ces messages essentiels.

 

Promouvoir le développement en dépassant le seul cadre de l’aide

 

L’aide ne saurait à elle seule garantir le développement. Parallèlement à l’aide publique au développement, d’autres apports financiers et les politiques nationales des pays donneurs ont des incidences importantes sur les pays en développement. Dans sa nouvelle stratégie, Freedom from Poverty, le Danemark s’engage à renforcer son engagement global dans les pays en développement où l’aide n’est qu’un élément parmi d’autres dans le paysage du développement. Il prévoit de le faire en mettant à profit l’expérience qu’il a acquise dans la coordination des opérations civiles et militaires, et en exploitant les succès rencontrés dans les domaines des migrations et du climat. Cela étant, le Danemark est conscient qu’il lui faut encore améliorer la cohérence entre les politiques nationales et les politiques de l’UE touchant au développement, notamment en sensibilisant davantage les autres ministères sectoriels. Ce sera l’un des objectifs du plan pour la cohérence des politiques au service du développement qui est actuellement élaboré par le Ministère des affaires étrangères. Ce dernier pourrait aussi envisager la possibilité de rétablir le groupe de travail interministériel sur la cohérence des politiques au service du développement (qui avait été créé pour préparer la stratégie, Freedom from Poverty) pour en faire un outil de sensibilisation et le charger de la mise en œuvre du plan. Le CAD encourage le Danemark à finaliser en priorité ce plan et à engager sa mise en œuvre.  Le ministère envisage également d’utiliser les procédures de prise de décision adoptées au niveau de l’UE telles qu’elles ont été transposées au Danemark, de sorte qu’elles prennent plus systématiquement en considération les aspects touchant au développement. Il faut s’en féliciter. Le Danemark devant assurer la présidence de l’UE en 2012, il devrait saisir cette occasion pour mobiliser davantage l’attention que porte l’UE aux apports en faveur du développement autre que les apports d’aide.

 

Sur le plan interne, le Danemark doit encore s’appuyer sur ses commissions interministérielles de coordination pour promouvoir la cohérence des politiques dans des domaines qui débordent la sphère des affaires extérieures, comme cela lui a été recommandé dans l’examen de l’aide de 2007. Il existe plusieurs dispositifs appropriés, dans les ministères et au sein du bureau du Premier ministre, mais aucun de ces dispositifs n’a officiellement pour objet de garantir la cohérence des politiques avec les objectifs de développement. Ainsi, la Commission de coordination présidée par le Premier ministre s’intéresse à la cohérence des politiques au niveau national ; les commissions interministérielles traitent de questions spécifiques, comme les migrations et l’environnement ; enfin, le Danemark est en train de mettre au point des approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration dans un certain nombre de pays (par exemple, en Afghanistan et en Somalie). L’étape suivante consistera pour le Danemark à concevoir un dispositif interministériel propre à favoriser les progrès en matière de cohérence, à en assurer le suivi et à en rendre compte.

 

Recommandations

 

La coopération danoise pour le développement reposant sur de solides bases, le Danemark devrait, dans le cadre de la mise en œuvre de sa stratégie Freedom for Poverty :

  • Utiliser les lignes directrices révisées relatives à la gestion des programmes pour préciser les incidences que les nouvelles priorités de la coopération pour le développement auront sur les activités de Danida dans les secteurs traditionnels, sur sa sélection des partenaires pour l’acheminement de l’aide et sur son approche de la division du travail entre donneurs dans les pays partenaires.
  • Mettre à profit les enseignements tirés de ses propres expériences en matière de retrait progressif des pays partenaires, ainsi que de celles des autres donneurs, de manière à gérer de manière stratégique et durable son désengagement.
  • Continuer à faire avancer la réflexion sur le risque dans le cadre de la coopération pour le développement, notamment à l’occasion du dialogue international. Fournir aux agents concernés des orientations pratiques sur la manière d’évaluer, d’aborder et d’assumer le risque, et utiliser ses nouvelles approches de la gestion du risque pour déterminer les meilleurs moyens d’adapter son programme aux différents contextes.
  • Redoubler d’efforts pour collecter et diffuser des informations sur les résultats, et veiller à ce que les messages des centres du Ministère des affaires étrangères cadrent avec les thèmes prioritaires de la stratégie de communication. Collaborer avec le Conseil consultatif de la coopération internationale pour le développement pour promouvoir le débat public sur les questions de développement.
  • Renforcer les mécanismes institutionnels de coordination, de promotion, d’arbitrage et de suivi de la cohérence tant des politiques nationales que des politiques de l’UE avec les objectifs de développement, comme recommandé dans l’examen de l’aide de 2007.

 

Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide

 

Le fait que le Danemark ait dépassé l’objectif de l’ONU de 0.7 % pour le rapport APD/RNB pendant plus de 30 ans témoigne de l’engagement de longue date du pays en faveur du développement et de la lutte contre la pauvreté. L’aide publique au développement danoise représentait 2.8 milliards USD en 2009, soit l’équivalent d’un rapport APD/RNB de 0.88 % qui place le Danemark au 12ème rang des pays du CAD pour le volume de son aide et au 4ème pour la part de l’aide dans le revenu national. Parmi les mesures prises pour réduire son déficit au cours de la période 2011 2013, le Danemark a décidé de geler ses engagements d’aide à leur niveau nominal de 2010 au cours de cette période. Le rapport APD/RNB du Danemark pourrait de ce fait tomber en dessous de 0.8 % pour la première fois depuis 1983. Si cela se produisait, le CAD invite le Danemark à se donner à nouveau le plus rapidement possible pour objectif déclaré un rapport APD/RNB de 0.8 %.

 

La prévisibilité de l’aide danoise est assurée par le processus budgétaire à deux niveaux dont le Danemark est doté. Premièrement, le projet de loi de finances et la publication annuelle des chiffres de l’aide pour les cinq ans à venir présentent dans leurs grandes lignes les contributions engagées et prévues en faveur des pays partenaires, des organisations multilatérales, des ONG et d’autres partenaires. Deuxièmement, les apports d’aide prévus sont précisés dans les accords bilatéraux conclus avec les pays partenaires et les documents de programme présentent un calendrier  des versements sur trois à cinq ans. Le Danemark améliorera la transparence de ses engagements envers ses pays partenaires en publiant les sections pertinentes du budget de l’aide directement sur les sites web des ambassades.

 

Le fait que le Danemark soit déterminé à continuer de fournir une aide aux pays les plus démunis et les plus fragiles est un bon point. Cette politique transparaît dans les chiffres de son aide. Par exemple, en 2009, 60 % de ses versements bilatéraux bruts sont allés aux pays les moins avancés. En outre, en 2011 le gouvernement a engagé une enveloppe de 200 millions DKK supplémentaires pour renforcer ses activités dans les pays d’Afrique, 1 009 millions DKK pour les États fragiles et 515 millions DKK pour l’Afghanistan.

 

Pour atteindre les objectifs qu’il s’est fixés dans le cadre de sa nouvelle stratégie, le Danemark va peut être devoir repenser la façon dont il met en œuvre ses activités sur le terrain. Le soutien budgétaire sectoriel est pour le Danemark une modalité d’aide  « par défaut » pour l’aide d’État à État. Cependant, le Danemark reconnaît que cette modalité n’est pas toujours  néccessairement la mieux adaptée aux programmes axés sur la collaboration avec un large éventail d’acteurs publics et que d’autres dispositifs peuvent aussi être nécessaires lorsque le secteur public fonctionne mal. Les agents de Danida et les principaux partenaires pour le développement ont besoin d’orientations claires sur la meilleure façon  d’opérer dans ce type de situation. Le Ministère des affaires étrangères devra aussi conserver une certaine souplesse à ses orientations visant à déterminer quelles approches, en dehors du soutien budgétaire sectoriel, sont susceptibles de contribuer le mieux au renforcement des capacités des partenaires dans les domaines de la notification, du suivi et des finances.

 

Problèmes transversaux et financement de l’effort climatique

 

Le Danemark est très apprécié du fait de sa volonté de prendre en compte systématiquement les questions d’environnement, d’égalité homme femme et d’autonomisation des femmes dans l’ensemble de son programme d’aide, et des progrès qu’il enregistre en la matière. Cependant, compte tenu de la pression internationale en faveur du soutien aux mesures à prendre face au changement climatique, il y a un risque que la priorité accordée par Danida aux questions d’environnement ne concerne en fait essentiellement le climat, ce qui pourrait compromettre son engagement vis à vis des problèmes environnementaux plus généraux.

 

En 2009, le Danemark a annoncé qu’il consacrerait 1.2 milliard DKK (231 millions USD) au financement de l’effort climatique au cours de la période 2010 2012. Dans la mesure où il n’existe aucun critère convenu à l’échelon international pour évaluer la mesure dans laquelle les fonds promis sont « nouveaux et additionnels », chaque pays exerce son propre jugement en ce qui concerne le caractère additionnel des contributions promises. Selon le gouvernement danois, les ressources destinées au  financement de l’effort climatique en 2009 et 2010 sont additionnelles car elles ne reviennent pas à réduire les fonds destinés à des engagements antérieurs concernant d’autres secteurs du développement.  Cependant, en raison du gel budgétaire, il est possible que la contribution du Danemark au Financement à mise en œuvre rapide en 2011 et 2012 ait pour effet d’évincer les autres activités prévues.

 

Recommandations

 

Le Danemark est reconnu et apprécié pour être un donneur généreux dont l’aide est prévisible, et pour avoir la volonté d’alléger la pauvreté dans les régions les plus démunis du monde. En mettant en œuvre sa nouvelle stratégie, il devrait également :

  • Indiquer publiquement si, et de quelle façon, les ressources destinées au financement de l’effort climatique sont additionnelles par rapport à ce qu’il donne déjà sous forme d’APD, et promouvoir les efforts internationaux pour arrêter un critère permettant de mesurer le caractère additionnel du financement de l’effort climatique.
  • Élaborer à l’intention des agents de Danida et de ses partenaires pour le développement de nouvelles indications et orientations claires sur l’utilisation de mécanismes de financement autres que le soutien budgétaire sectoriel (où et quand utiliser de tels dispositifs). Ces mécanismes devraient permettre de collaborer avec un large éventail de partenaires ou de programmes et être utiles lorsque les systèmes des pays partenaires sont faibles.

 

Organisation and gestion

 

Selon le ministère des Affaires étrangères, la publication de Freedom from Poverty en 2010 et la réorganisation du ministère en 2009 en 11 unités, ou centres, achèvent l’intégration de la coopération pour le développement dans l’ensemble du ministère. Dans la nouvelle structure, le centre Politique du développement est chargé de coordonner la politique de développement et l’action humanitaire du Danemark, tandis que sept autres centres s’occupent d’activités de coopération pour le développement. Cette restructuration a été une étape importante dans la mise en place d’une organisation souple pour faire face aux défis et opportunités de la mondialisation. Il est encore trop tôt pour connaître l’impact que la nouvelle stratégie et la réorganisation auront sur l’aptitude du ministère à relever les défis mondiaux. Cependant, la nouvelle strate de gestionnaires ainsi créée dans les 11 centres rend plus complexe la prise de décision et la coordination des activités des agents et les niveaux hiérarchiques sont moins nets. Une mise au point sera donc nécessaire pour mettre en place des mécanismes de décision efficaces dans l’ensemble des centres.

 

Tirer des enseignements de l’expérience de la décentralisation

 

Comme recommandé dans l’examen par les pairs réalisés en 2007, le Danemark a évalué sa structure décentralisée et applique actuellement les recommandations tirées de cette évaluation. Selon celle ci, le processus de décentralisation a été efficace. En outre, la décentralisation des compétences au profit des missions à Genève, New York, Rome et Washington a contribué à renforcer la collaboration du Danemark avec des partenaires multilatéraux clés. Les problèmes recensés dans l’évaluation ont trait aux ressources humaines et à la nécessité d’améliorer les mécanismes de dialogue entre les agents dans les ambassades et les services centraux. Les mécanismes de coordination ont besoin d’être ajustés, cependant, pour assurer en particulier la cohérence entre les services centraux, les ambassades et les missions. Le Danemark doit aussi veiller à ce que ses services centraux continuent de coopérer un minimum avec ses principaux partenaires multilatéraux afin d’éclairer ses décisions sur les questions de fond et la répartition de l’aide. L’évaluation contient aussi d’importants enseignements et d’importantes recommandations qui pourraient être utiles aux autres donneurs, par exemple sur les outils de gestion des programmes et les mécanismes de contrôle qualité. Les membres du CAD sont invités à tirer profit de l’expérience du Danemark.

 

S’appuyer sur les améliorations apportées à la gestion des ressources humaines

 

Comme suite à l’examen par les pairs de 2007, le ministère des Affaires étrangères a apporté un certains nombres de changements positifs à sa gestion des ressources humaines. Il a mis sur pied une nouvelle direction des ressources humaines et rédigé une nouvelle stratégie. Il prépare actuellement une politique sur les affectations dans les États fragiles. En outre, le ministère a pris des mesures pour tenir compte de la recommandation de 2007 concernant l’amélioration des parcours professionnels des employés recrutés à l’échelon local dans les ambassades. Par exemple, il a établi des normes minimum pour les salaires et l’indemnisation des heures supplémentaires et accru la mobilité des agents entre les ambassades. Le CAD encourage le ministère à poursuivre les efforts déjà engagés pour valoriser et respecter les agents employés localement et leur offrir des perspectives professionnelles, afin de conserver cette ressource qui est importante pour Danida.

 

Les restrictions en matière de ressources humaines sont un défi pour le ministère des Affaires étrangères depuis plusieurs années. D’ici à 2013, le ministère va devoir réduire ses coûts salariaux d’environ 71 millions DKK, soit l’équivalent de 135 postes. Dans ce contexte, il est essentiel que le ministère capitalise sur l’expertise de ses agents chargés de la coopération pour le développement, y compris les employés recrutés au niveau local, et hiérarchise les tâches confiées aux agents. Il conviendrait aussi que le Danemark réfléchisse à la question de savoir si sa politique des points de contact dans les ambassades constitue le moyen le plus efficace d’atteindre l’objectif qu’il s’est fixé d’intégrer les questions prioritaires dans l’ensemble de son programme. Si le ministère préfère les cadres généralistes aux spécialistes du développement car les généralistes tendent à être plus mobiles, il doit conserver un noyau de spécialistes dans ses services centraux et veiller à ce que ceux ci soient dotés des compétences requises pour aider les ambassades à mettre en œuvre l’aide danoise. Le CAD encourage également le ministère à continuer de faire fond sur son excellente stratégie de développement des compétences qui est un outil essentiel pour maintenir la qualité.

 

Réviser le cadre axé sur les résultats

 

Le Danemark, comme le reste de la communauté des donneurs, se heurte à la difficulté d’améliorer la notification et d’étayer les résultats obtenus du point de vue du développement, priorité essentielle dont il est question dans Freedom from Poverty. Dans l’organisation actuelle de la gestion des programmes, les résultats sont déterminés à l’aide des systèmes de notification des partenaires tandis que les ambassades possèdent leurs propres systèmes afin d’enrichir la base de données exhaustive et publique sur les projets. Cependant, il est difficile de regrouper les résultats pour faire apparaître comment les réalisations sont dans leur ensemble liées aux priorités stratégiques. Par ailleurs, les ambassades et les missions font rapport chaque annéesur une sélection de plus de 350 indicateurs de résultat. Dans ces auto évaluations, les ambassades évaluent leur niveau de satisfaction par rapport aux progrès réalisés au regard des indicateurs et les taux de satisfaction globaux sont repris dans le rapport annuel qui est soumis au Parlement. Cependant, ce dispositif ne permet de mesurer que les progrès accomplis eu égard à des indicateurs de résultat. Le ministère est donc en train de revoir son cadre fondé sur les résultats et a conscience du fait que celui-ci doit être à la fois réaliste pour faciliter le suivi et la notification et suffisant pour faire face à la constante nécessité de présenter des résultats. Des feuilles de route annuelles sont en cours de préparation à cette fin ; des objectifs y seront fixés dans les principaux domaines et leur réalisation sera suivie sur une base annuelle. Le Danemark doit aussi définir la façon dont les risques peuvent être pris en compte dans les indicateurs et la notification des performances. Le CAD se félicite du programme de recherche lancé par Danida en 2010 sur l’évaluation des résultats de la coopération pour le développement et la présentation de données pour les justifier. Le Danemark est encouragé à associer plus largement d’autres membres du CAD à ses travaux ainsi qu’à ses efforts en vue de coupler la gestion des risques et la gestion au service des résultats.

 

Recommandations

 

Pour améliorer son organisation, le ministère des Affaires étrangères devrait :

  • Améliorer l’efficacité en renforçant les mécanismes de prise de décision, de coordination et d’échange de connaissances entre les différents centres traitant des questions de développement et avec les ambassades, et faire ainsi en sorte que les agents sachent précisément quelles tâches doivent être traitées en priorité.
  • Revoir sa politique en matière de ressources humaines, le niveau de ses effectifs et sa stratégie de recrutement de spécialistes, ainsi que son programme de formation destiné au personnel des services centraux et des ambassades afin de s’assurer que celui-ci puisse effectivement mettre en œuvre la nouvelle stratégie, compte tenu notamment de l’accent mis sur les États fragiles.

 

Des pratiques propres à produire un meilleur impact

 

Le Danemark est reconnu au niveau international pour son rôle de promoteur d’une mise en œuvre plus efficace de l’aide, conformément aux principes énoncés dans la Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra, ainsi que pour sa place de chef de file à cet égard. Danida inscrit l’appropriation par les pays partenaires au cœur de la planification et de la programmation de ses activités, s’emploie à aligner le soutien sectoriel sur les priorités de ces pays, et cible un nombre limité de secteurs dans chacun d’eux de façon à y apporter une contribution aussi utile que possible avec une efficience maximale. Ses efforts de coopération avec les organisations de la société civile et les organisations internationales sont également axés sur l’amélioration de la qualité de l’aide.

 

Le ministère des Affaires étrangères a donné suite à la recommandation formulée lors de l’examen par les pairs de 2007 qui invitait le Danemark à agir avec plus d’efficacité au niveau des pays, en participant à des stratégies d’aide conjointes et en prenant des mesures d’incitation visant à assurer une mise en œuvre plus efficace de l’aide. Par exemple, le soutien budgétaire sectoriel accordé par le Danemark constitue maintenant une modalité d’aide par défaut. Le cas du Mali offre une bonne illustration du soutien budgétaire que celui-ci peut apporter pour des secteurs où les structures institutionnelles sont médiocres et qui ont de ce fait besoin d’un appui vigoureux, notamment pour l’amélioration de leurs capacités. Conjointement avec la Suède, il a fixé des délais et défini des conditions claires pour l’obtention par le Mali d’un soutien budgétaire au profit du secteur de l’eau et de l’assainissement. Les autorités maliennes ont ainsi été encouragées à procéder au renforcement des institutions et des capacités selon un calendrier précis. Si le Mali n’a pas atteint les objectifs arrêtés conjointement avec le Danemark et la Suède dans les délais prévus, la date d’octroi du soutien budgétaire sectoriel sera repoussée jusqu’à ce qu’il y soit parvenu. Les fonctionnaires maliens sont satisfaits de cette approche, qui crée un sentiment de responsabilité mutuelle.

 

Les ambassades du Danemark disposent, outre le concours avisé des services centraux, d’une marge de manœuvre suffisante pour pouvoir assurer la concrétisation des engagements pris à Paris et Accra. Elles possèdent plusieurs outils pour la gestion des programmes, dont des plans d’action obligatoires qui doivent permettre de donner suite à ces engagements et qu’elles s’attachent à mettre en œuvre conjointement avec d’autres donneurs et les autorités du pays partenaire. Des objectifs et autres réalisations concernant l’efficacité de l’aide sont inscrits dans le contrat annuel de résultats que chacune d’elles passe avec le ministère, leur suivi étant effectué par le Département de l’assurance-qualité du MAE. En même temps, afin d’entretenir chez les agents des ambassades la motivation et la capacité requises pour permettre à ces dernières de faire progresser l’alignement sur les systèmes des pays partenaires et l’utilisation de ces systèmes, ainsi que l’action conjointe avec d’autres donneurs, le ministère doit veiller à ce qu’elles continuent de recevoir un appui suffisant de la part du Département de l’assurance-qualité et des Services consultatifs techniques du Centre Politique du développement. En outre, les outils actuellement utilisés pour soutenir les ambassades ont peut-être besoin d’être adaptés à la spécificité des activités menées dans les États fragiles et les situations précaires, notamment à la faveur de la mise en pratique par le Danemark de son approche de la gestion des risques.

 

Le Danemark est bien placé pour apporter, au niveau international, une contribution au renforcement de l’efficacité de l’aide. L’exercice de la présidence de l’UE en 2012 et le Forum de haut niveau prévu à Busan en 2011 lui en fourniront de bonnes occasions. Il devrait faire connaître son expérience de la décentralisation, de la gestion des risques, de l’utilisation des systèmes nationaux, du renforcement des capacités et de la reddition mutuelle de comptes. Celle-ci pourrait être très utile à la communauté des donneurs au moment où elle s’efforce d’aller de l’avant dans ces domaines pleins d’embûches.

 

Repenser l’approche du renforcement des capacités

 

Le renforcement des capacités des pays partenaires traverse tous les aspects de la coopération danoise pour le développement. La majorité des programmes-pays du Danemark comprennent des activités visant à étoffer les institutions ou les capacités techniques dans les secteurs où il intervient. La réflexion qu’il a récemment menée sur la meilleure façon dont il pourrait soutenir le renforcement des capacités et sur la question de savoir dans quelle mesure le nouveau cadre qu’il a mis au point en la matière tient compte du débat qui se déroule sur le sujet au niveau international, a donné des résultats positifs. Il en est ainsi notamment ressorti qu’il fallait adopter une orientation plus stratégique, avoir des attentes réalistes, porter davantage l’attention sur les résultats, intensifier les efforts conjoints et effectuer une analyse honnête des risques et des ambitions. Le Danemark est aussi en train de revoir ses méthodes de renforcement des capacités de façon à les adapter aux situations de fragilité et de conflit, où les besoins sont différents.

 

La stratégie que le Danemark a définie en 2008 pour les organisations de la société civile est de nature à faciliter l’exécution des engagements énoncés en ce qui les concerne dans le Programme d’action d’Accra. En particulier, l’objectif général de cette stratégie est de contribuer à la création d’une société civile forte, indépendante et diverse dans les pays en développement. Par conséquent, l’une des conditions que les organisations danoises doivent remplir pour obtenir un soutien est de faire une place importante au renforcement des capacités dans les activités qu’elles mènent avec la société civile des pays en développement. La stratégie du Danemark sur la société civile constitue un modèle pour les autres donneurs.

 

Délier l’aide

 

L’aide alimentaire et l’assistance technique du Danemark sont entièrement déliées depuis 2005 et 2008 respectivement. Du fait que 97 % de son aide totale sont non liés, le Danemark se classe dans la catégorie supérieure des donneurs membres de l’OCDE s’agissant du déliement de l’aide. Il peut toutefois encore progresser dans ce sens en déliant son programme de crédits mixtes et son programme de coopération au niveau des entreprises (B2B), qui sont partiellement liés.  Un déliement plus poussé de son aide lui avait aussi été recommandé lors de l’examen par les pairs de 2007.

 

Recommandations

 

Le Danemark a fait des progrès satisfaisants au niveau des services centraux et à l’échelon local dans l’accroissement de l’efficacité avec laquelle il met en œuvre son aide. Il devrait maintenant :

  • soutenir les efforts déployés pour renforcer l’efficacité de l’aide en faisant connaître son expérience de la décentralisation, de l’utilisation des systèmes nationaux et de la promotion de la reddition mutuelle de comptes, ainsi que les difficultés qu’il a eu à résoudre ;
  • faire en sorte que les ambassades soient dotées de capacités suffisantes et reçoivent le soutien nécessaire de la part des services centraux pour pouvoir adapter leurs activités aux situations locales, en particulier dans les États fragiles, et qu’elles privilégient les approches conjointes.

 

Action humanitaire

 

Le Danemark a pris des mesures audacieuses pour assurer le respect des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. Conformément à la recommandation formulée lors du précédent examen par les pairs, il a défini une nouvelle Stratégie pour l’action humanitaire danoise 2010 2015. Dans ce document, il expose ses grands objectifs concernant la vulnérabilité, le changement climatique et les risques naturels, ainsi que la protection des populations touchées par un conflit. Il s’attachera à mieux circonscrire le choix de ses partenaires essentiels et intensifiera son engagement dans un nombre limité de crises, en se souciant avant tout d’apporter une contribution utile et d’assurer l’articulation avec les autres initiatives danoises, c’est-à-dire de mettre effectivement à profit ses avantages comparatifs conformément aux Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire.

 

Le fait que le Danemark ait classé le changement climatique et les risques naturels parmi ses priorités stratégiques va dans le sens de l’intégration de l’objectif de réduction des risques de catastrophe dans toutes les activités de programmation de Danida. Étant donné que la recherche de cet objectif constitue à la fois une stratégie de protection des investissements consacrés au développement et un moyen essentiel d’éviter des interventions d’urgence coûteuses, le ministère devrait veiller à ce que sa finalité ne soit pas considérée comme purement humanitaire. L’attribution des responsabilités relatives à la réduction des risques de catastrophe à un haut fonctionnaire et l’adjonction de cette question au contenu des rapports types des ambassades du Danemark sur leurs performances, pourraient contribuer à donner à celle-ci davantage de visibilité.

 

Le Danemark continuera à attacher une grande importance au renforcement des mécanismes de mise en œuvre de l’aide humanitaire. Il pense que pour améliorer les résultats sur le terrain, il faut assurer la flexibilité sur le plan opérationnel et donner un caractère plus stratégique à l’engagement auprès des partenaires, et il a donc adapté son portefeuille d’activités humanitaires en conséquence. Désormais, des relations stratégiques existent avec un nombre plus restreint de partenaires, les liens entre initiatives humanitaires et programmation des activités de développement sont plus étroits, et une approche à moyen terme du financement est appliquée pour les partenaires stratégiques en vue d’une plus grande prévisibilité. Le ministère des Affaires étrangères étudie maintenant de nouvelles méthodes pour l’observation continue des résultats et de l’impact, qui s’articulent autour d’un nouveau modèle inspiré des dispositifs de suivi de ses partenaires.

 

Le ministère  a commencé à recruter des spécialistes de l’action humanitaire en vue de pourvoir des postes de conseiller dans les ambassades ayant un portefeuille d’activités humanitaires. Ces spécialistes relèvent directement de l’ambassadeur, mais ils ont aussi des liens informels de bonne qualité avec l’équipe responsable de l’action humanitaire et le personnel chargé de l’initiative sur les Régions d’origine à Copenhague. Compte tenu de leurs compétences, ils sont capables de dialoguer à un niveau élevé avec toutes les parties prenantes, ce qui est considéré comme un grand atout par les partenaires.

 

Afin d’intégrer la programmation de l’action humanitaire dans toutes les activités du ministère des Affaires étrangères, le personnel chargé de l’action humanitaire et les agents responsables du programme de développement ont été réunis au sein d’un même service dans la nouvelle structure organique du ministère. Ce changement a permis d’établir entre eux des relations de travail plus étroites et de renforcer l’articulation entre les programmes. La prochaine étape devrait consister à aligner la procédure de décision relative au financement de l’action humanitaire sur celle qui est suivie pour les programmes de développement, tout en conservant la possibilité de suivre une procédure accélérée pour les crises d’apparition brutale. Cette démarche devrait permettre de garantir la prise en compte des enseignements de l’expérience lors du processus de conception et d’approbation des nouveaux programmes, tout en assurant le versement des fonds en temps voulu.

 

Comme il avait été noté lors du dernier examen par les pairs, le Danemark doit continuer à veiller à ce que le respect des principes humanitaires ne soit pas compromis par l’application d’approches pangouvernementales dans les États fragiles, surtout ceux où il est présent militairement. Afin de mieux parer à ce risque, la nouvelle stratégie danoise pour l’action humanitaire reconnaît expressément les Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile dans le cadre des opérations de secours en cas de catastrophe (Directives d’Oslo) et les Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile dans le cadre des situations d’urgence complexes, ainsi que les principes humanitaires, à savoir l’humanité, la neutralité, l’impartialité et l’indépendance. Le Danemark devrait continuer à faire en sorte que ces principes fondamentaux soient respectés sur le terrain.

 

Recommandations

 

Le Danemark a adopté une approche courageuse et innovante pour la programmation de son action humanitaire. Afin de mieux étayer la mise en œuvre de sa nouvelle stratégie pour l’action humanitaire, il devrait :

  • continuer à intégrer sa nouvelle approche dans les systèmes en place et les pratiques en vigueur dans les services centraux et dans les ambassades ; assurer rapidement l’affectation de spécialistes de l’action humanitaire dans toutes les ambassades qui prennent part à la mise en œuvre du programme d’action humanitaire dans les pays partenaires, et dispenser à un plus grand nombre d’agents une formation sur les questions et principes humanitaires, l’architecture de l’aide humanitaire et les interventions en la matière ;
  • intégrer la réduction des risques de catastrophe dans l’ensemble des activités de programmation des efforts de développement et de l’action humanitaire, et veiller à ce que des orientations sur ce sujet soient élaborées en temps voulu pour pouvoir être incorporées dans la prochaine génération de stratégies-pays ;
  • prendre des mesures de sauvegarde pour garantir que les principes humanitaires et la primauté des moyens civils d’acheminement de l’aide continuent d’être respectés sur le terrain, surtout dans les situations de crise et/ou dans les États fragiles où le Danemark a une présence militaire.


 

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Liste des examens par les pairs des membres du CAD

Pour une gestion efficace de l’aide : douze leçons tirées des examens par les pairs réalisés par le CAD

 

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