Examens par les pairs des membres du CAD

Suède (2009) Examen du CAD par les pairs : Les Principales conclusions et recommandations

 

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Cadre de la coopération pour le développement

 

Orientations juridiques et politiques

 

Un rôle bienvenu de meneur

 

La Suède joue un rôle essentiel de meneur au sein de la communauté internationale des donneurs. Elle ne cesse de plaider vigoureusement en faveur de l’accroissement des apports d’aide aux pays en développement et donne elle-même exemple avec des dotations d’aide qui excèdent l’objectif de 0.7 % du RNB fixé par les Nations unies depuis 1975 et ont atteint 0.98 % de son RNB en 2008. Dans son projet de budget, la Suède a prévu d’affecter 1 % de son RNB aux dépenses d’aide en 2009. Cette détermination est particulièrement importante dans le climat actuel de récession mondiale, avec les pressions qui en résultent sur les budgets de la coopération pour le développement. Elle est tout à fait bienvenue dans la perspective de la prochaine présidence suédoise de l’UE. La Suède a joué un rôle constructif, et souvent de modèle, au niveau international pour assurer la qualité de la coopération pour le développement, notamment en promouvant l’efficacité de l’aide et des bonnes pratiques en matière d’action humanitaire. Ardente partisane du multilatéralisme, la Suède prône par ailleurs des réformes structurelles au sein des organismes multilatéraux et s’est faite le champion des nouveaux mécanismes de financement. Dans le même temps, les Suédois demeurent fort désireux de voir leur pays continuer de s’investir fortement au sein de la communauté internationale des donneurs, mais aussi améliorer son propre système de coopération pour le développement.

 

Des fondements stratégiques solides mais complexes


La Policy for Global Development, ou Stratégie pour un développement global, fournit un ancrage solide au système suédois de coopération pour le développement. Elle contient aussi des orientations claires et montre ce qui est important pour la Suède. Elle vaut pour tous les secteurs, les questions transversales et l’aide humanitaire et, surtout, fait de la cohérence des politiques au service du développement une priorité pour toutes les instances de l’administration. Le gouvernement actuel a en outre défini trois priorités thématiques pour la coopération pour le développement au cours de sa mandature, à savoir : (i) la démocratie et les droits de l’homme, (ii) l’environnement et le changement climatique, et (iii) l’égalité des sexes et le rôle des femmes. A cela se surajoutent toutefois divers documents d’orientation ou autres qui viennent compliquer le tableau. A compter de 2011, le ministère des Affaires étrangères (MAE) compte mettre en place 12 nouvelles politiques thématiques appelées à remplacer progressivement « l’écheveau » auquel il était fait référence dans le précédent examen du CAD. Il conviendrait aussi d’éviter de multiplier à l’excès les directives et autres documents d’orientation et de veiller à ce que les lignes directrices et autres documents de l’Asdi ne prennent pas le pas sur les orientations stratégiques.

 

Des réformes qui vont dans le bon sens

 

La Suède a entrepris une série de réformes, avec notamment une réduction du nombre de pays partenaires, des restructurations à l’Asdi, et de nouvelles modalités de gestion de la coopération pour le développement. L’objectif global est de préserver à la Suède sa position de donneur de premier plan en même temps que de mettre en place un système de coopération pour le développement qui « se caractérise par sa qualité, son efficience et ses résultats ». Les engagements souscrits par la Suède en vertu de la Déclaration de Paris et du Programme d’action d’Accra, en particulier, facilitent la conduite de ces réformes. Au plan intérieur, les examens effectués par les pouvoirs publics et le parlement et l’intérêt manifesté par l’opinion ont encouragé une répartition plus claire des tâches entre le MAE et l’Asdi. Ils ont aussi incité à modifier la structure organisationnelle et à mettre davantage l’accent sur la gestion axée sur les résultats. Le Comité a été informé que le processus de réforme commençait désormais à produire des fruits. Le plus difficile est de conduire de front autant de changements tout en préservant les atouts existants. Il est essentiel que s’opère une communication efficace sur le sens, le rythme et la finalité des réformes avec les agents et les parties prenantes afin de mobiliser leur adhésion et d’éviter toute méprise.

 

Globalement, la Suède a pris des mesures volontaristes pour satisfaire aux recommandations du CAD et, d’une manière plus générale, pour s’employer en permanence à améliorer son action de coopération pour le développement. Elle s’efforce en particulier d’inscrire son soutien aux organisations multilatérales dans une optique plus stratégique et de réduire le nombre de ses pays partenaires. Elle tient ses objectifs concernant le volume de son aide publique au développement (APD), a modifié le système d’approbation des stratégies de coopération et a adopté une démarche davantage axée sur les résultats. Il subsiste cependant quelques recommandations auxquelles la Suède n’est pas encore parvenue à donner suite, notamment remédier à la complexité du cadre stratégique et prévoir un dispositif indépendant de suivi et d’évaluation de la cohérence des politiques au service du développement.

Continuer d’investir dans la sensibilisation du public, un impératif

 

La Suède est réputée pour l’intensité de ses activités de communication et de sensibilisation aux questions de développement ; le soutien manifesté par le public à la coopération pour le développement y demeure relativement élevé. Dans le climat actuel d’austérité économique, il sera essentiel de préserver ce niveau de soutien. Conscientes qu’elles ne peuvent considérer la faveur de l’opinion comme acquise, les autorités redoublent d’efforts pour faire connaître au parlement et au grand public les progrès du développement. Il sera également important de continuer d’investir dans la sensibilisation aux problèmes de développement. Les organisations de la société civile (OSC) suédoises ont-elles aussi contribué à stimuler un débat public bien informé. Dans la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de communication, il faudra veiller à pérenniser l’implication des OSC, qui jouent un rôle moteur en faisant naître des critiques constructives et en facilitant l’information du public.

 

Promotion de la cohérence des politiques au service du développement

 

Un nouveau départ

 

La Stratégie pour un développement global de 2003 fait de la cohérence des politiques un pilier de la démarche suédoise à l’égard du développement, plaçant le pays à l’avant-garde des donneurs pour ce qui est de l’attachement à la cohérence. Cela dit, en dépit de la solide assise stratégique et législative dont jouit le principe, les autorités suédoises ont du mal à le mettre en pratique. Cela tient au fait que d’autres éléments essentiels font défaut – notamment des mécanismes de coordination et des dispositifs de suivi et de notification. Il convient en conséquence de saluer la Suède, qui a eu le courage de reconnaître les défaillances de la mise en œuvre des aspects de sa Stratégie pour un développement global relatifs à la cohérence des politiques et de repenser son approche. La nouvelle approche, détaillée dans une communication au parlement intitulée Global Challenges – Our Responsibility, est plus ciblée et plus pragmatique. La décision de la Suède d’admettre l’existence de problèmes, d’en rechercher les causes et de prendre des mesures mérite le respect, et grâce à elle le pays est maintenant en meilleure position pour progresser.

 

Encore quelques problèmes à régler

 

La Suède doit encore faire en sorte de mettre en place tous les éléments indispensables à la cohérence des politiques au service du développement. Le MAE, en particulier, manque d’outils et de moyens pour opérer une coordination et des arbitrages entre les différents secteurs de l’administration. Insérer une référence expresse à la Stratégie pour un développement global et à la communication Global Challenges dans les lettres de dotation des ministères et autres organismes contribuerait à assurer que la cohérence des politiques au service du développement reçoit la priorité qui convient. La Suède aurait en conséquence intérêt à généraliser cette pratique à l’avenir. Le suivi repose toujours sur des auto-évaluations opérées par les ministères sans qu’intervienne aucun examen extérieur ; rien n’est toujours prévu s’agissant de la conduite d’exercices indépendants de suivi et d’évaluation. Comme on l’avait déjà souligné dans l’examen par les pairs de 2005, cette tâche pourrait être confiée à l’Agence suédoise pour l’évaluation du développement (SADEV), mais la cohérence des politiques au service du développement n’entre pas, actuellement, dans le mandat de cet organisme. La SADEV pourrait peut-être apporter une contribution aux rapports réguliers présentés au parlement sur les progrès accomplis au regard des divers objectifs en matière de cohérence des politiques, ou procéder chaque année à une évaluation approfondie des avancées obtenues au regard d’un des défis mondiaux, qui viendrait compléter le rapport d’ensemble du gouvernement. La Suède s’est engagée à définir des indicateurs pour mesurer les progrès ; il conviendrait maintenant de finir de les mettre au point. Trouver des indicateurs pertinents et exploitables et définir des valeurs de référence incontestables est certes une tâche ardue mais cela permet aussi une amélioration notable du suivi, évolution qui conserverait à la Suède sa place de pionnier au sein du CAD en matière de cohérence des politiques au service du développement. Les autres membres du CAD ont beaucoup à apprendre de l’expérience accumulée par la Suède pour ce qui est de la définition et de l’utilisation de ce type d’indicateurs.

 

Recommandations

 

Le CAD salue la ferme détermination affichée par la Suède et ses efforts de réforme. Afin d’en tirer le meilleur parti, la Suède est invitée à :

  • Continuer de remanier, de rationaliser et de clarifier son complexe cadre stratégique et veiller à son bon alignement sur la Stratégie pour un développement global. Il conviendrait en outre d’éviter que les documents d’orientation de l’Asdi soient regardés comme autant de références stratégiques supplémentaires.
  • Trouver des moyens efficaces de faire savoir, aux acteurs intérieurs aussi bien qu’extérieurs, les changements en cours dans le système suédois de coopération pour le développement et les répercussions que ces derniers peuvent avoir pour les partenaires. Cela est capital pour la poursuite de l’ambitieux programme de changement arrêté par la Suède.
  • Confier à un organisme approprié la mission de procéder à des exercices indépendants de suivi et d’évaluation de la cohérence des politiques suédoises au service du développement et de rendre compte du résultat de ces exercices au parlement.
  • Finir de mettre au point, en étroite collaboration avec les partenaires internationaux, à des indicateurs exploitables pour la mesure des progrès globaux accomplis vers les objectifs valant pour l’ensemble de l’administration, ainsi que de la contribution des différentes instances à la cohérence des politiques au service du développement.


Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide

 

Un exemple à suivre en cette période troublée

 

En 2008, l’APD suédoise s’est élevée à 4.73 milliards USD, chiffre qui classe la Suède à la huitième place parmi les membres du CAD. A proportion de son RNB, la Suède a été cette année là le donneur le plus généreux (avec 0.98 %, ratio nettement supérieur à l’objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies). La Suède s’est par ailleurs engagée à atteindre en 2009 l’objectif qu’elle s’est elle-même imposé de consacrer à l’APD 1 % de son RNB. La performance de la Suède pour ce qui est de l’accroissement du volume de son aide – et l’attachement persistant qu’elle manifeste à une telle évolution – constitue un bon exemple pour le reste du monde, surtout dans la conjoncture actuelle.

 

Une aide bilatérale plus ciblée

 

La Suède a entrepris de concentrer son action et a ramené le nombre de ses pays partenaires de 67 à 33 au cours des trois dernières années. Cette décision s’inscrit dans le droit fil d’une recommandation qui avait été formulée lors du précédent examen par les pairs. La Suède entend accroître son aide à l’Afrique subsaharienne et à l’Europe orientale et réduire celle prenant le chemin de l’Amérique latine et de l’Asie. Elle renforcera aussi son soutien aux Etats en conflit ou sortant d’un conflit. Les efforts déployés par la Suède pour atténuer la dispersion géographique de son aide bilatérale sont les bienvenus et devraient lui permettre de consolider son engagement auprès d’un nombre plus restreint de pays partenaires et d’en améliorer la qualité. Le recentrage sur l’Afrique subsaharienne et les pays sortant d’un conflit contribuera en outre à augmenter la part de l’APD suédoise allant aux pays les plus pauvres, et donc à mieux accorder les dotations à l’objectif suprême de lutte contre la pauvreté énoncé dans la Stratégie pour un développement global. De son côté, le renforcement de l’aide à l’Europe – déjà deux fois supérieure à la moyenne du CAD – reflète la priorité actuellement accordée par la Suède aux questions de gouvernance, et aussi les objectifs relatifs à l’élargissement de l’UE inscrits dans la politique étrangère suédoise. Ces pays ne figurent pas au nombre des plus pauvres et l’aide suédoise n’est pas non plus spécifiquement axée sur les catégories les plus démunies au sein de ces pays. De fait, l’objectif de cette « coopération pour la réforme » est de préparer les gouvernements des pays bénéficiaires en vue de leur adhésion à l’UE, moyen le plus efficace, aux yeux de la Suède, d’y faire reculer la pauvreté à terme.

 

La Suède a aussi entrepris de réduire la dispersion sectorielle de ses apports en concentrant ses activités autour de trois axes dans chaque pays. Outre la collaboration avec la société civile, ces trois axes sont le soutien de la recherche, le soutien budgétaire et l’aide humanitaire. Les équipes sont aussi sensées inscrire dans leurs priorités les trois thèmes retenus par le gouvernement (voir au paragraphe 2), à travers soit un soutien financier soit des activités de dialogue. A l’échelle mondiale, la Suède continuera d’intervenir dans un vaste éventail de secteurs et le Comité a été informé que l’Asdi s’emploie à rationaliser la liste des options. De ce fait, l’Agence devra toujours disposer d’une large palette de compétences pour étayer ses activités. La Suède a aussi l’intention de regrouper les activités menées au sein d’un même secteur et de remplacer les petits projets par un nombre plus réduit de programmes de plus grande envergure. Le processus est déjà en cours.

 

Vers un soutien multilatéral de caractère plus stratégique

 

La Suède apporte un soutien qui ne se dément pas aux organisations multilatérales, à commencer par celles du système des Nations unies. L’essentiel de ses financements alimentent le budget ordinaire des instances concernées, ce qui est conforme à la nouvelle Stratégie de coopération multilatérale pour le développement arrêtée par les pouvoirs publics et aux engagements souscrits par la Suède dans le cadre de l’Initiative sur les bonnes pratiques d’action humanitaire. Cette façon de faire est de bonne pratique et les autres donneurs seraient bien inspirés de suivre cet exemple. Lors de l’examen de 2005, avait cependant été mise en avant la nécessité d’améliorations « au niveau de la réflexion stratégique et du suivi des performances ». Depuis lors, la Suède a élaboré une Stratégie de coopération multilatérale pour le développement : c’est là un pas important qu’il convient de saluer.

 

Reste qu’une implication efficace nécessite du temps et une bonne connaissance de chaque organisation ; or, la Suède dispose de peu de moyens humains à consacrer à la collaboration stratégique avec les organismes multilatéraux. En 2007, elle a alloué des fonds à plus de 50 institutions multilatérales. Le MAE a aujourd’hui procédé à l’examen des 23 d’entre elles qui reçoivent plus de 2.4 millions USD par an afin d’évaluer leur « pertinence » au regard des priorités de la Suède et leur « efficacité ». La Suède est encouragée à exploiter ces évaluations non seulement pour étayer ses décisions concernant le volume des dotations à affecter à chaque organisation mais aussi pour rationaliser la multitude de contributions qu’elle gère afin de mieux les aligner sur ses priorités d’action et ses objectifs stratégiques. La Suède devrait aussi s’employer, en étroite collaboration avec les autres donneurs, à rechercher des méthodes cohérentes, au niveau international, d’évaluation de l’efficacité des instances multilatérales. Cela faciliterait le partage de l’information et contribuerait à minimiser les coûts de transaction pour les organismes concernés. Le Comité prend acte de la participation active de la Suède au Réseau pour l’évaluation de la performance des organisations multilatérales (MOPAN).

 

Collaboration avec la société civile et le secteur privé

 

La Suède continue d’apporter un ferme appui aux organisations de la société civile (OSC), au plan intérieur et dans les pays partenaires, avec lesquelles ont été noués de solides partenariats et un dialogue intense. Le recours à des accords-cadres a contribué à cimenter, sur le moyen terme, les relations avec les OSC suédoises et à soutenir leurs activités. Les OSC suédoises ont aussi joué un grand rôle dans les programmes intérieurs de sensibilisation aux questions de développement de même que dans le contrôle de la mise en œuvre par les autorités de leur Stratégie pour un développement global. Dans les pays partenaires, la Suède privilégie l’apport de financements centraux aux OSC locales afin de les aider dans la poursuite de leurs propres priorités dès lors que celles-ci rejoignent les siennes. Cette solidité des bases sur lesquelles s’opère la collaboration est capitale car, avec 8 % de l’APD bilatérale totale en 2007, le soutien accordé par la Suède aux OSC représente plus du double de la moyenne du CAD. Le soutien acheminé par l’intermédiaire des OSC pour la mise en œuvre de projets financés par la Suède est, lui aussi, important, avec 25 % de l’APD bilatérale totale en 2007. Pour préserver cette étroite collaboration, la Suède doit s’appliquer à mieux informer ses partenaires de la société civile sur les changements en cours et prévus dans le système de coopération pour le développement. Les autorités souhaitent renforcer l’implication du secteur privé, surtout dans les pays où elles comptent mettre un terme aux activités de coopération pour le développement. Le CAD se félicite de cette initiative car la participation active du secteur privé est souvent capitale pour l’instauration d’un développement durable. Les concours à Swedfund, société d’investissement appartenant à l’Etat ayant pour mission de soutenir le développement du secteur privé dans les pays partenaires, ont par ailleurs été accrus. Contrairement à celles qui existent avec les OSC, les relations entre le système suédois de coopération pour le développement et le secteur privé ne sont toutefois pas encore très bien assises et les consolider demandera du temps.

 

Recommandations

 

De manière à affiner encore le ciblage de son action de coopération pour le développement, la Suède devrait :

  • Veiller à ce que tout changement dans la répartition géographique de son aide bilatérale aille incontestablement dans le sens de l’objectif de lutte contre la pauvreté énoncé dans la Stratégie pour un développement global.
  • Orienter son soutien au système multilatéral en fonction des priorités en matière de développement et des objectifs stratégiques définis dans la Stratégie pour un développement global. Mettre à profit les évaluations auxquelles ont été soumises récemment diverses organisations multilatérales pour réduire le nombre, excessif, de ses contributions. Prendre conscience que davantage de ressources humaines pourraient lui être nécessaires pour renforcer encore son engagement multilatéral conformément à son objectif stratégique.
  • Investir dans la consolidation des relations et des liens entre les praticiens de la coopération pour le développement et leurs interlocuteurs du secteur privé afin d’accroître l’implication du secteur privé dans l’action à l’appui du développement.

 

Organisation et gestion

 

La réforme organisationnelle

 

Le MAE a sous sa tutelle quatre organismes qui assurent la mise en œuvre de la politique du développement. Le plus important, et de loin, est l’Asdi, qui achemine 80 % de l’aide bilatérale suédoise. La répartition des tâches entre le MAE et l’Asdi a désormais été mieux précisée et leur collaboration en est devenue plus constructive. Le MAE a maintenant la haute main sur la formulation des politiques, processus auquel il associe toutefois étroitement l’Asdi. Les deux organisations ont également été restructurées. Les remaniements opérés au MAE sont déjà bien enracinés ; par contre il est encore trop tôt pour jauger les résultats de ceux effectués à l’Asdi. Si la nouvelle structure de cette dernière contribuera sans doute à atténuer des tensions observées dans le passé, elle soulève de nouveaux problèmes d’ordre pratique qu’il conviendra de gérer soigneusement. A titre d’exemple, le regroupement des services opérationnels sur la base du type d’engagement et non plus de critères géographiques devrait favoriser l’apprentissage d’une région à l’autre. D’un autre côté, il faudra trouver d’autres moyens pour continuer à inscrire dans une perspective régionale le traitement des problèmes transfrontières, notamment ceux liés à la sécurité ou à l’environnement et au changement climatique. La mise en place de « réseaux » d’agents est supposée améliorer l’apprentissage et la cohérence au sein de l’agence ; toutefois, à la date où l’équipe chargée de l’examen a effectué ses visites, elle en était encore davantage au stade du concept qu’à celui de la pratique. Faire en sorte que ces réseaux deviennent un moyen efficace de gommer les frontières entre services requerra beaucoup de soin au niveau de la gestion du processus de même qu’une ferme adhésion et une grande motivation de la part des agents à tous les niveaux de l’organisation.

 

Un désir de résultats bienvenu

 

On ne peut que se féliciter de la prééminence désormais accordée à la gestion axée sur les résultats ; le changement des méthodes de travail n’en va pas moins sans quelques problèmes. L’accent est désormais largement mis sur la notification externe des résultats. Celle-ci est essentielle, en particulier pour entretenir le soutien du public et du parlement. Reste que la Suède devrait aussi s’interroger d’urgence sur les moyens qu’elle a, concrètement, de mettre en place un système d’aide dont la gestion soit véritablement fondée et axée sur les résultats dans le domaine du développement. Afin d’amorcer le processus, quelques initiatives importantes ont été prises dernièrement, parmi lesquelles l’établissement d’un lien entre les objectifs de résultat assignés aux agents et aux équipes et les objectifs globaux de l’organisation, et la création d'un Comité de l’assurance qualité chargé de vérifier le ciblage sur les résultats de toutes les nouvelles propositions. Cela dit, à la date où l’équipe chargée de l’examen a effectué ses visites, de nombreux agents voyaient encore mal ce que signifiait réellement dans la pratique une gestion axée sur les résultats. Il apparaît donc capital de prévoir des formations concrètes et d’intégrer la gestion axée sur les résultats dans les directives existantes en s’abstenant d’en faire le sujet de nouveaux documents.

 

Une transformation du paysage dans le domaine de l’évaluation

 

En 2006 a été créé un organisme indépendant, la SADEV, qui entretient des liens de collaboration de plus en plus étroits avec les services d’évaluation de l’Asdi et des autres membres du CAD. Malheureusement, aucun dispositif formel ne garantit que l’administration dans son ensemble, le MAE ou l’Asdi tiennent compte des conclusions des évaluations de la SADEV, ce qui en limite l’impact. Le Comité a toutefois été informé que des travaux sont en cours en vue de l’instauration d’un tel dispositif. Dans le même temps, au sein de l’Asdi, la fonction d’évaluation interne évolue pour faire une plus large place aux besoins de la gestion. Si une telle réorientation était importante, l’Asdi n’en doit pas moins préserver les points forts et les compétences associés à la fonction d’évaluation et veiller à ce que cette dernière conserve un minimum d’indépendance, gage de sa crédibilité. Par ailleurs, l’Asdi devrait mettre en place un système efficace et rapide de transmission vers la prise de décision, qui soit effectivement respecté. L’Asdi prévoit de diffuser de nouvelles lignes directrices en matière d’évaluation courant 2009. Il conviendra d’y exposer comment sera garanti le bon fonctionnement du système de transmission vers la prise de décision et comment sera protégé le principe de l’indépendance de la fonction d’évaluation.

 

Les ressources humaines, pièce maîtresse pour la mise en œuvre des changements

 

La Suède doit veiller à disposer des bonnes personnes et des compétences voulues pour mener à bien son ambitieux programme de changement. Au second semestre de 2009, ce sera son tour d’assumer la présidence de l’UE, ce qui intensifiera encore la pression sur les agents du MAE en pleine période de réforme. Même si l’on fait abstraction de cela, les ressources humaines du MAE sont particulièrement limitées au vu des réformes à opérer et des responsabilités supplémentaires à supporter. Pour assurer la mise en œuvre des nouvelles priorités, le MAE comme l’Asdi auront besoin d’une stratégie de gestion des ressources humaines qui leur garantisse un accès durable aux qualifications et compétences qui leur sont indispensables. L’attention prêtée aux pays sortant d’un conflit, par exemple, s’est accrue, parallèlement à une décentralisation au profit du terrain. Il faut absolument une stratégie pour s’assurer que les agents ont l’expérience et les qualités voulues pour travailler dans des situations difficiles et précaires. De même, pour donner un caractère plus stratégique au soutien qu’elle apporte aux organisations multilatérales, la Suède a besoin de personnes qui possèdent une solide connaissance des différentes organisations et disposent de suffisamment de temps pour nouer avec ces dernières des relations constructives. Tout en s’efforçant de procéder à une décentralisation, la Suède rencontre des difficultés pour détacher davantage d’agents sur le terrain. Elle est toutefois parvenue à recruter à l’échelon local de nouveaux responsables de programme-pays, et cette catégorie de personnel joue un rôle de plus en plus important dans son action bilatérale de coopération pour le développement. Tous les agents qui interviennent dans la mise en œuvre de la coopération suédoise pour le développement tireraient profit d’activités supplémentaires de formation concernant deux des changements les plus fondamentaux apportés à leurs méthodes de travail : la gestion axée sur les résultats et les approches fondées sur les programmes. Il serait bon que ces formations aient un caractère concret et s’articulent autour d’exemples vécus et d’études de cas et non des finesses de documents d’orientation théoriques.

 

Recommandations

 

Afin de consolider les importantes réformes qu’elle a opérées sur le plan organisationnel, la Suède est encouragée à :

  • Gérer soigneusement les défis résultant de la nouvelle structure de l’Asdi, et notamment :
    (i) préserver les connaissances et les capacités d’analyse concernant les diverses régions maintenant que les équipes travaillant dans des pays voisins peuvent relever de services différents ;
    (ii) faire des nouveaux réseaux d’agents, que l’Asdi estime indispensables au bon fonctionnement de sa nouvelle structure, un instrument efficace pour gommer les frontières entre services en portant un grand soin à la planification et à la gestion du processus et en suscitant à l’égard de ce dernier une ferme adhésion.
  • Veiller à la fois à l’indépendance et à l’impact de la fonction d’évaluation interne à l’Asdi, y compris au bon fonctionnement du système de transmission vers la prise de décision. Il conviendra de préciser dans les nouvelles lignes directrices pour l’évaluation comment ces impératifs seront satisfaits.
  • Préserver le niveau global des ressources humaines, en particulier au MAE et sur le terrain, et répartir les effectifs et les compétences de telle sorte que la réalisation des objectifs et des engagements de la Suède puisse être assurée. Il conviendra par exemple de prévoir des effectifs appropriés dotés des compétences voulues pour renforcer l’engagement dans les pays affectés par un conflit et inscrire dans une optique plus stratégique la collaboration avec les organisations multilatérales.

 

Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide

 

Une mise en œuvre efficace

 

La Suède œuvre avec détermination à l’amélioration de l’efficacité de son aide. Un large soutien se dégage, au sein du gouvernement, de l’administration et du parlement, en faveur de l’adoption de méthodes de travail plus conformes aux principes de la Déclaration de Paris, du Programme d’action d’Accra et du Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail. Pour la Suède, l’efficacité de l’aide s’entend au sens large, et elle s’efforce d’en appliquer les principes à toutes ses activités de coopération, que ce soit avec les pays partenaires, les OSC ou les organisations multilatérales.

 

La Suède a pris des mesures concrètes pour donner suite à la Déclaration de Paris. Les progrès ont certes été inégaux mais son score s’est amélioré au regard de la majorité des indicateurs examinés dans l’Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Elle a déjà atteint trois des objectifs-cibles ; en effet (i) la totalité de ses apports prend la forme d’une aide non liée, (ii) pour plus de la moitié de ces derniers elle utilise les systèmes de passation des marchés des pays partenaires, et (iii) plus de la moitié transite par les systèmes de gestion des finances publics des pays partenaires. La Suède a également accru la part de son aide qui est alignée sur les dispositifs des pays partenaires de même que celle de ses travaux d’analyse qui sont effectués conjointement. Elle a commencé à réduire le nombre de ses unités parallèles de mise en œuvre, domaine dans lequel elle est incitée à redoubler d’efforts si elle veut atteindre, d’une part, l’objectif-cible inscrit dans la Déclaration de Paris, ce qui implique de ramener le nombre de ces unités à 12 pour 2010, et, d’autre part, l’objectif qu’elle s’est elle-même fixé de supprimer totalement ce type de structure. Initiative encourageante, la Suède a entrepris d’examiner les raisons pour lesquelles sa performance n’a pas été meilleure au regard de certains objectifs-cibles de la Déclaration de Paris afin de prendre des mesures propres à accélérer les progrès dans les deux ans à venir.

 

La Suède est aussi une partisane convaincue de l’amélioration du ciblage de l’aide et de la répartition des tâches entre donneurs. Comme on l’a vu au paragraphe 10, elle rationalise le nombre de pays dans lesquels elle intervient, de même que le nombre de secteurs où elle mène des activités dans chaque pays. Autre évolution importante, elle essaie de concentrer son soutien à l’intérieur de ces secteurs, c’est-à-dire de regrouper ses contributions et de recourir plus largement à des approches fondées sur les programmes. Les Orientations pour l’approche-programme récemment élaborées par l’Asdi sont très respectueuses des principes de la Déclaration de Paris et stipulent que toutes les activités de coopération pour le développement doivent, dès lors que c’est possible, s’inscrire dans des programmes. Le changement est d’importance étant donné qu’actuellement à peu près la moitié des apports de l’Asdi passe par des projets. Il lui faudra donc du temps pour se matérialiser, et des orientations et des instruments adéquats devront être fournis aux agents.

 

La Suède investit des ressources considérables dans la coordination entre donneurs. Il convient de louer les efforts déployés par le personnel suédois pour trouver des dispositifs de dialogue le plus ouverts possible, par exemple pour promouvoir un « code de conduite » valant pour tous les donneurs au Mozambique. Reste que la Suède n’est pas encore sur la bonne voie pour atteindre les objectifs-cibles relatifs à la proportion de missions conjointes et à l’utilisation de procédures ou dispositifs communs. En outre, si plus de la moitié de ses apports de coopération technique donnent lieu à une coordination, la Suède a peu de chances d’atteindre l’objectif fixé au niveau de l’UE voulant que les activités de coopération technique soient toutes coordonnées à compter de 2010. La Suède conclut des accords en association avec d’autres donneurs, de soutien budgétaire notamment, dont les conditions sont convenues avec les gouvernements des pays partenaires. Lorsque la Suède choisit d’appliquer ces conditions à une tranche variable de ses apports, le souci de prévisibilité voudrait qu’elle indique clairement quels critères doivent être remplis pour que ces ressources soient débloquées. Il est en conséquence impératif que la Suède veille à faire connaître clairement ses conditions à ses partenaires.

 

Tirer les enseignements de l’expérience acquise dans des domaines prioritaires

 

Renforcement des capacités

 

En matière de renforcement des capacités, la Suède a défini des fondements stratégiques solides. Le but suprême de la Stratégie pour un développement global, à savoir « contribuer à l’instauration d’un environnement qui facilite les efforts que déploient eux-mêmes les pauvres pour améliorer leurs conditions de vie », atteste que la Suède est consciente de l’importance primordiale du renforcement des capacités pour l’avènement d’un développement durable. Peut-être encore plus instructive à cet égard est l’assertion, figurant dans la stratégie de 2005 de l’Asdi pour le renforcement des capacités, selon laquelle l’objectif ultime est de « rendre à long terme la coopération pour le développement superflue ». Dans la stratégie et les orientations élaborées par la Suède est en outre exposée une conception du développement des capacités distinguant plusieurs niveaux et soulignée l’importance d’une étude du contexte. La conception adoptée par la Suède du renforcement des capacités et la priorité qu’elle accorde à cet objectif font écho à un consensus international grandissant sur la question ainsi qu’à ses propres engagements internationaux en vertu de la Déclaration de Paris. A noter toutefois l’absence de toute référence aux défis soulevés par le renforcement des capacités dans les situations de fragilité. C’est une lacune que la Suède se devra de combler étant donné l’attention accrue qu’elle entend prêter aux pays en conflit et sortant d’un conflit.

 

La Suède œuvre activement au renforcement des capacités depuis plusieurs décennies au niveau des systèmes nationaux, des ministères sectoriels et des instances gouvernementales. Elle accorde aussi, à juste titre, une grande importance au renforcement des capacités de la société civile et fournit aux OSC des concours qui viennent alimenter leur budget central afin de favoriser l’éclosion d’une société civile dynamique dans les pays partenaires. Elle investit également dans la consolidation des capacités de recherche des universités des pays partenaires. Ses activités dans le domaine du renforcement des capacités commencent à s’inscrire dans une démarche reposant davantage sur des programmes, même si de nombreux projets de coopération technique et de jumelage entre organisations ne donnent toujours lieu à aucune coordination.

 

La Suède pourrait consolider sa position en éliminant les décalages qui subsistent entre ses principes et ses actes. Premièrement, bien que la stratégie de l’Asdi insiste sur l’importance de bien appréhender le contexte, formel et informel, tel n’est pas toujours le cas dans la pratique. Deuxièmement, il est impératif que les agents définissent clairement les résultats qu’ils escomptent et l’horizon temporel dans lequel ceux-ci doivent être atteints et déterminent une stratégie de retrait. Cela est important non seulement pour assurer une gestion axée sur les résultats mais aussi pour garantir qu’au bout du compte ce sont bien les capacités, et non la dépendance, qu’on renforcera. Afin de remédier à ces décalages et d’intégrer un souci de renforcement des capacités dans tous ses projets et programmes, la Suède devrait aborder les questions de développement des capacités dans les grandes orientations et manuels existants et prévoir une information et des formations ciblées pour le personnel se trouvant en première ligne. Elle pourrait aussi intégrer des objectifs de renforcement des capacités dans les objectifs individuels de performance des agents de terrain.

 

Environnement et changement climatique

 

La Suède relève de plus en plus le degré de priorité accordé aux questions concernant l’environnement et le changement climatique. Celles-ci constituent non seulement un des thèmes prioritaires arrêtés par le gouvernement en matière de coopération pour le développement mais également un des six « défis mondiaux » jugés appeler une action à l’échelle de l’ensemble de l’administration débordant largement la sphère de la coopération pour le développement. Lors de sa prochaine présidence de l’UE, la Suède fera aussi figurer parmi ses priorités le changement climatique et le développement. Dans cette perspective, les autorités ont mis sur pied en 2007 une Commission internationale sur le changement climatique et le développement. La communauté internationale compte désormais sur la Suède pour s’investir d’un rôle pilote dans les suites qui seront données aux préconisations de la Commission, à savoir : engager une action immédiate, dégager des financements supplémentaires et renforcer la coordination à l’échelle mondiale. La Suède se doit en conséquence de s’assurer qu’elle dispose d’un effectif suffisant d’experts et de personnel qualifié pour s’acquitter de ce rôle.

 

Financièrement parlant, le soutien affecté par la Suède à l’environnement en tant que secteur a représenté en 2007 à peine 3 % de l’APD. Des statistiques du CAD, il ressort toutefois que plus de la moitié de l’aide suédoise est axée pour partie sur la protection de l’environnement même si tel n’est pas l’objectif principal du projet ou programme. Pour étayer les nouveaux engagements politiques souscrits en faveur de l’environnement – et plus particulièrement de la lutte contre les changements climatiques ? la Suède a réservé 4 milliards SEK (482 millions USD) aux activités dans le domaine du changement climatique sur son budget d’aide pour la période 2009-2011. Les fonds transiteront principalement par les initiatives multilatérales existantes, mais 1.1 milliard SEK (132 millions USD) iront à des actions de coopération bilatérale. La Suède a autant que possible recours aux mécanismes existants et doit continuer de s’abstenir de créer de nouveaux dispositifs de financement.

 

La Suède rencontre quelques difficultés pour ce qui est de l’intégration des questions d’environnement. D’après une évaluation interne, les préoccupations environnementales pourraient être mieux prises en compte dans les activités de l’Asdi, les évaluations d’impact sur l’environnement (EIE), en particulier, laissant à désirer. Alors que de nombreux donneurs procèdent à un filtrage de leurs projets pour déterminer lesquels doivent faire l’objet d’une EIE, en Suède l’EIE est obligatoire pour tous les projets. Peut-être que cette rigueur de la réglementation conduit les agents à négliger ou à bâcler les EIE. La mise en place d’outils et de formulaires plus simples pour les évaluations stratégiques et les évaluations d’impact, et une meilleure sensibilisation, pourraient contribuer à installer des habitudes propres à améliorer l’intégration des questions d’environnement.

 

La Suède prévoit de mettre la dernière main en 2010 à une nouvelle politique de l’environnement, dans laquelle le problème du changement climatique sera abordé et raccordé aux questions plus générales d’environnement. Dans le même esprit, la Suède a décidé d’intégrer le changement climatique dans les outils existants concernant l’environnement, ce qui pourrait simplifier et consolider l’ensemble des politiques et orientations déjà en place. Il convient toutefois de veiller à ce que cet intérêt pour le changement climatique ne détourne pas l’attention de problèmes plus vastes d’environnement qui revêtent toujours, eux aussi, une importance capitale.

 

Recommandations

 

Au vu de son grand attachement à l’amélioration de l’efficacité de l’aide et des résultats, la Suède est incitée à :

  • Accroître la part de ses activités de coopération technique qui fait l’objet d’une coordination avec les autres donneurs et est alignée sur les stratégies des pays partenaires ainsi que celle des missions qui sont conduites conjointement.
  • Veiller à faire clairement savoir à ses partenaires quelles seront les modalités d’application des conditions convenues conjointement à une éventuelle tranche variable de soutien budgétaire général.
  • Recentrer sur les résultats l’aide à l’appui du renforcement des capacités et trouver un juste équilibre entre son souci bienvenu d’inscrire son engagement dans la durée et la nécessité, malgré tout, de fixer des objectifs assortis d’échéances précises et de déterminer des stratégies de retrait.
  • Faire mieux prendre conscience à son personnel que le renforcement des capacités doit constituer un élément central de toutes les activités suédoises de coopération pour le développement. Mieux l’informer sur des sujets délicats tels que comment apprécier le contexte politique, à quoi donner priorité dans les situations de fragilité ou comment définir un horizon temporel raisonnable. Intégrer ces conseils dans les grands documents d’orientation et les communiquer directement aux agents qui se trouvent en première ligne.
  • S’assurer qu’elle dispose d’un effectif suffisant d’experts et de personnel qualifié pour montrer la voie à la communauté internationale s’agissant des suites à donner au rapport de la Commission internationale sur le changement climatique et le développement.
  • Simplifier et consolider les outils d’évaluation et les orientations concernant l’environnement et le changement climatique afin de favoriser l’intégration systématique de ces considérations.

 

Action humanitaire

 

Un leadership et des fondements stratégiques solides

 

La Suède joue un rôle de premier plan dans le système humanitaire international et vient d’assurer pendant un an la coprésidence du Groupe sur les bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. La Politique d’aide humanitaire élaborée en 2004 reste le principal fil conducteur de son action humanitaire. Avec comme point d’ancrage les engagements souscrits par la Suède dans le cadre de l’Initiative sur les bonnes pratiques d’action humanitaire, elle confirme que cette action s’inscrit dans le contexte plus général du développement mais insiste aussi sur le fait qu’elle trouve ses origines particulières dans les principes humanitaires fondamentaux et le droit humanitaire international. Y manquent toutefois des indicateurs mesurables qui permettraient d’intégrer dans le programme humanitaire le souci de gestion axée sur les résultats désormais manifesté par les autorités. La révision proposée de la politique d’aide humanitaire offre l’occasion de réparer cette omission et de tenir compte des dernières évolutions de la réflexion sur les questions humanitaires. La politique d’aide humanitaire prend corps à travers la Stratégie d’action humanitaire de l’Asdi pour 2008-2010 ainsi que des accords-cadres avec des OSC et des directives opérationnelles pour les OSC. Les politiques touchant diverses questions transversales, telles que l’égalité homme-femme, le VIH/sida ou l’environnement, valent également pour l’action humanitaire de la Suède mais il n’est pas très évident de cerner la façon dont elles sont intégrées, en pratique, dans la prise des décisions et la gestion des activités.

 

En 2005, l’Asdi a fait paraître un rapport contenant un plan d’action en 13 points pour l’intégration de la réduction des risques de catastrophe. La politique en la matière relève aujourd’hui principalement de l’Equipe chargée de l’environnement et du changement climatique. Il est cependant impératif que la réduction des risques de catastrophe ne se trouve pas ramenée à une considération intéressant uniquement le changement climatique ; la vulnérabilité face à d’autres phénomènes doit aussi être traitée, à travers l’intégration d’activités de réduction des risques de catastrophe dans les stratégies de coopération pour le développement. Si la conscience de l’importance de la réduction des risques de catastrophe semble gagner des sphères autres que l’Equipe chargée de l’aide humanitaire, l’intégration effective de cette considération dans les stratégies de développement et les systèmes internes paraît plus limitée.

 

Fiabilité et souplesse, les marques de fabrique des financements humanitaires suédois

 

Dans le domaine humanitaire, la Suède est considérée comme un donneur sur lequel on peut compter, qu’il s’agisse du volume aussi bien que de la qualité de ses concours financiers. D’après les estimations, 13 % de l’APD suédoise ont été affectés à l’aide humanitaire en 2007. Dans le droit fil du ferme attachement manifesté par la Suède au multilatéralisme, l’essentiel de ces apports a été acheminé par les organismes des Nations unies et les organisations du mouvement de la Croix-Rouge/du Croissant Rouge. La Suède s’applique à répondre à tous les appels globaux inter-institutions des Nations unies et à la plupart des appels éclairs et elle apporte aussi des contributions à des fonds communs, notamment le Fonds central pour les interventions d’urgence (CERF) et les fonds humanitaires communs par pays. Spécificité importante, ni les ministres ni le MAE ne peuvent « commander » à l’Asdi où et quand intervenir. Grâce à cette autonomie, l’aide humanitaire suédoise est fondée sur les besoins et ne privilégie pas les crises qui reçoivent la plus grande publicité en Suède.

 

La Suède veille soigneusement à ce que le soutien qu’elle met au service de l’action humanitaire ne porte pas atteinte aux principes humanitaires fondamentaux. Les politiques et stratégies régissant l’intervention des forces armées suédoises prônent une coopération bien réglée entre les acteurs civils et militaires même si, au niveau opérationnel, il n’existe aucun mécanisme formel de dialogue et de coordination. La Suède n’en adopte pas moins, en matière humanitaire, une attitude pragmatique, y compris, lorsque la situation le permet, en mettant à profit les possibilités de responsabilisation des gouvernements partenaires. C’est ainsi qu’au Mozambique, elle a recours au soutien budgétaire pour aider à financer les efforts de secours humanitaire et de redressement des autorités.

 

Des initiatives visant à améliorer la qualité, l’apprentissage et la reddition de comptes

 

Soucieuse d’améliorer en permanence l’action humanitaire, suédoise et internationale, la Suède consacre des ressources à l’apprentissage, à la réalisation de travaux de recherche ciblés et à l’amélioration de la reddition de comptes. Elle apporte en particulier des concours (i) pour des formations dispensées par le Centre de la société civile, (ii) à des groupes de réflexion renommés sur les questions humanitaires et (iii) aux initiatives prises par de grandes OSC en vue d’améliorer la qualité et la reddition de comptes. Chaque année, pas moins de 1 % du budget humanitaire est consacré à l’élaboration de méthodes et de politiques ainsi qu’à l’évaluation de l’action humanitaire. Pour le moment aucune stratégie spécifique ne guide l’affectation de cette enveloppe, même si en 2008 l’Equipe de l’Asdi chargée de l’aide humanitaire a rédigé un document de réflexion qui se veut une première étape vers l’instauration d’une démarche plus stratégique. La Suède est encouragée à mener le processus à son terme.

 

Organisation et gestion

 

Comme pour les autres composantes de la coopération suédoise pour le développement, les rôles respectifs du MAE et de l’Asdi dans la sphère humanitaire sont désormais mieux délimités. Au MAE, la section chargée de l’aide humanitaire dépend toutefois de la Direction de la politique de sécurité, et se trouve donc isolée, sur un plan fonctionnel, des autres unités s’occupant des questions de coopération pour le développement au sein du ministère. La section emploie sept agents, ce qui est peu compte tenu de l’ampleur des problèmes humanitaires et du rôle de tout premier plan dont la Suède s’investit à l’échelon international dans ce domaine. Lorsque ses effectifs sont au complet, l’Equipe de l’Asdi chargée de l’aide humanitaire compte 14 personnes et dépend aujourd’hui du Département des pays en conflit et sortant d’un conflit. Cette localisation fournit des possibilités intéressantes d’harmoniser l’action humanitaire et les autres activités de coopération pour le développement menées par la Suède dans ce type de pays. L’Equipe chargée de l’aide humanitaire n’en doit pas moins avoir des contacts avec des collègues d’autres départements qui sont eux aussi appelés à répondre à des urgences humanitaires.

 

Recommandations

 

Afin de mieux encore asseoir sa réputation de donneur de premier plan respectueux des bonnes pratiques dans le domaine humanitaire, la Suède est invitée à :

  • Réactualiser sa politique d’aide humanitaire et mettre au point des indicateurs adaptés au suivi des progrès accomplis au regard de ses objectifs stratégiques en la matière.
  • Intégrer la réduction des risques de catastrophe dans ses stratégies de coopération pour le développement et mieux prendre en compte les grandes considérations transversales, d’égalité homme-femme et d’environnement notamment, dans son action humanitaire.
  • Finaliser son plan pour l’apprentissage, la recherche et la reddition de comptes dans le secteur humanitaire.

 

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