Examens par les pairs des membres du CAD

Royaume-Uni: Examen en matière de coopération pour le développement: principales conclusions et recommandations du CAD

 

Voir: Aperçu synthétique de l'aide du Royaume Uni.

Le gouvernement actuel, au pouvoir depuis 1997, accorde un rang élevé aux questions de développement dans l'échelle des priorités politiques, aussi bien au plan intérieur qu'à l'échelon international. La lutte contre la pauvreté est devenue l'axe central de la coopération britannique pour le développement, et l'aide publique au développement (APD), qui est en voie d'augmentation, est désormais considérée comme s'inscrivant dans le cadre d'un effort plus général à l'appui du développement international. Améliorer la cohérence des politiques ayant des retombées pour les pays en développement est devenu une priorité du gouvernement dans son ensemble, lequel s'efforce aussi de promouvoir une action dans ce sens au niveau international, en particulier au sein des institutions de l'Union européenne (UE). Dans deux Livres blancs, parus respectivement en 1997 et en 2000, le gouvernement définit les nouvelles orientations et le mandat élargi de la coopération britannique pour le développement. Le Livre blanc de 2000 traite plus spécialement des opportunités et des dangers de la mondialisation pour le développement, en reconnaissance du fait que les pays les plus pauvres risquent d'être encore plus marginalisés si une attention accrue n'est pas portée à l'interdépendance grandissante entre les nations au plan économique.

Le Royaume-Uni s'est totalement rallié au principe du partenariat et a articulé son programme d'aide autour des objectifs internationaux de développement et des objectifs de développement du millénaire, dont la plupart appelle l'obtention de résultats pour 2015. Conscient qu'aucun pays n'est en mesure d'éradiquer seul la pauvreté du monde, le gouvernement britannique a chargé le ministère du Développement international (DFID-Department for International Development) de stimuler les efforts déployés à l'échelon international pour faire reculer la pauvreté, mission dont celui-ci s'efforce de s'acquitter en collaborant avec d'autres instances et en jouant de son influence auprès de ces dernières pour appuyer les efforts qu'engagent eux-mêmes les pays en développement pour combattre la pauvreté. Parmi les Membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, le Royaume-Uni joue un rôle de premier plan pour promouvoir la stratégie de partenariat pour le développement -- telle qu'elle est définie dans le rapport de 1996 du CAD sur Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle -- et pour inciter la communauté internationale à œuvrer à la réalisation des objectifs internationaux de développement.

Le système britannique de coopération pour le développement a connu de profondes transformations depuis 1997. La refonte du DFID, qui est devenu une instance autonome, l'a rendu mieux à même de s'acquitter de son nouveau mandat élargi et lui a permis de jouer un rôle actif de promotion de la cohérence des politiques. Ces évolutions doivent beaucoup à la vigueur de la volonté politique manifestée par la ministre du Développement international, laquelle siège au Cabinet.

Afin de bien montrer sa détermination à faire reculer la pauvreté dans le monde et à inverser la tendance à la baisse de son APD, le gouvernement britannique portera au niveau jamais atteint de 3.6 milliards de £ (environ 5.2 milliards de $) le plafond de dépenses du DFID pour l'exercice 2003/2004. L'APD nette du Royaume-Uni a totalisé 4.5 milliards de $ en 2000, chiffre qui classe ce pays au quatrième rang parmi les pays Membres du CAD. Cela représente 0.32 % du revenu national brut (RNB), ce qui est supérieur à la moyenne (pondérée) du CAD avec ses 0.22 %, mais reste inférieur à l'effort moyen par pays du CAD (moyenne non pondérée) qui s'est, lui, établi à 0.39 %. Le Royaume-Uni s'est engagé à porter son rapport APD/RNB à 0.33 % en 2003/2004.

Soucieux d'améliorer l'efficacité de son aide et d'en accroître l'impact sur le développement, le Royaume-Uni achemine une part croissante de son aide en collaboration avec d'autres donneurs par l'intermédiaire de cadres de développement destinés à appuyer des stratégies de lutte contre la pauvreté conduites par les pays partenaires, parmi lesquels viennent à la première place les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP). Cela explique un certain nombre de caractéristiques du programme d'aide britannique, notamment la place moins importante qui y est désormais faite aux projets isolés et le recours accru à la mise en commun des fonds bilatéraux et à l'aide non liée. De ce fait, le soutien de l'opinion publique doit être motivé davantage par la contribution que l'aide doit apporter à la réalisation des objectifs de développement que par la visibilité que le Royaume-Uni peut retirer de son aide. L'adaptation des organismes d'aide bilatérale à ce contexte nouveau est un phénomène auquel nul ne peut aujourd'hui échapper. La démarche du Royaume-Uni témoigne que les organismes bilatéraux peuvent conserver une utilité propre en apportant une contribution constructive et informée au débat international, en fournissant une source additionnelle de recherches indépendantes et en assurant le suivi de la mise en œuvre des engagements internationaux. La question se pose toutefois de savoir dans quelle mesure la démarche adoptée par le Royaume-Uni est transposable à d'autres pays et peut servir de modèle sur lequel bâtir une stratégie commune des donneurs bilatéraux.

Depuis le dernier examen par le CAD de l'aide du Royaume-Uni, en 1997, divers ajustements ont été opérés qui ont consolidé la place du Royaume-Uni dans le peloton de tête de la communauté des donneurs. Nombre de ces changements représentent un revirement important par rapport aux méthodes passées et ont contribué à aligner le programme britannique sur les bonnes pratiques internationales. L'objectif de ces modifications conceptuelles et opérationnelles est de concourir à rehausser l'efficacité de l'effort international à l'appui du développement. Parmi ces dernières, on citera en particulier les suivantes :

  • La lutte contre la pauvreté et la réalisation des objectifs internationaux de développement sont devenus les axes centraux de la coopération britannique pour le développement. Le projet de loi sur le développement international récemment présenté au Parlement renforce encore la primauté de la lutte contre la pauvreté en tant qu'objectif de l'APD britannique (sauf pour l'aide aux territoires d'outre-mer du Royaume-Uni, qui bénéficient d'un statut particulier dans le programme d'aide).
  • Un Livre blanc sur le développement international, intitulé L'élimination de la pauvreté dans le monde : Faire de la mondialisation un succès pour les pauvres, a été publié en décembre 2000. Il y est expressément souligné que des appareils d'Etat efficaces, des institutions internationales solides et rénovées, et des secteurs privés vigoureux et dynamiques sont autant de préalables indispensables pour que la mondialisation soit bénéfique pour les pauvres. L'accent y est aussi mis sur l'importance d'une action collective des donneurs.
  • La promotion de la cohérence des politiques s'inscrit désormais dans une optique plus globale : la classe politique montre fermement la voie, les mécanismes de coordination existant au sein de l'administration britannique sont mieux exploités et le DFID a été invité à mettre son expérience et ses compétences analytiques au service de cet objectif.
  • Le Royaume-Uni a joué un rôle de premier plan pour stimuler et soutenir les efforts multilatéraux de déliement de l'aide, notamment les travaux sur la recommandation sur le déliement de l'aide aux pays les moins avancés qui a été adoptée par le CAD en avril 2001. Le déliement du programme d'aide britannique a été facilité par l'abolition, en 1997, de l'Aid and Trade Provision, dispositif de crédit mixte. En décembre 2000, le gouvernement avait annoncé son intention de délier la totalité de l'aide au développement encore liée à des achats de biens et services britanniques, décision dont le calendrier de mise en œuvre a été respecté puisqu'elle a effectivement pris effet le 1er avril 2001.
  • Un degré plus élevé de priorité est maintenant accordé à la sensibilisation de l'opinion publique aux questions de développement. Le DFID est devenu une organisation plus transparente, dont la plupart des stratégies sont établies après consultation des parties prenantes, de représentants de la société civile et du grand public et sont largement diffusées.
  • Afin que son action traduise ses objectifs de développement, le Royaume-Uni a élaboré et publié tout une série de documents stratégiques, dont des Target Strategy Papers fournissant une analyse des implications découlant de chacun des objectifs internationaux de développement et de l'action nécessaire à leur réalisation et des Institutional Strategy Papers précisant les modes de partenariat entre le DFID et les différentes institutions multilatérales. Le Royaume-Uni établit depuis longtemps des stratégies par pays à un horizon de plusieurs années et depuis 1998 celles-ci sont publiées.
  • Le DFID a resserré sa collaboration avec les organisations internationales à différents niveaux et participe plus activement aux délibérations de leurs instances dirigeantes, de même qu'aux mécanismes de coordination des politiques et des activités instaurés dans divers pays en développement. Un rapprochement des organisations internationales semble s'opérer à tous les niveaux du DFID, qui paraît chercher plus systématiquement à influer sur leur action et à évaluer leurs performances.
  • La collaboration du DFID avec la société civile s'inscrit désormais dans une optique plus large et a été étendue à un éventail plus vaste de parties prenantes. Les dispositifs de financement des activités des organisations non gouvernementales (ONG) ont été revus. Le DFID entretient désormais des liens plus stratégiques avec les grandes ONG et met davantage l'accent sur la mission de sensibilisation des petites ONG.
  • Le DFID a renforcé sa présence sur le terrain et établi dans plusieurs pays de nouveaux bureaux locaux jouissant d'une certaine autonomie financière. La gestion des programmes bilatéraux d'aide au développement est confiée à des équipes-pays dont la plupart sont désormais postées dans le pays partenaire.
  • Les effectifs du DFID, qui s'amenuisaient depuis plusieurs années, ont été sensiblement étoffés. Le DFID s'est doté d'une politique judicieuse et stratégique de recrutement de personnel local. Cet élément est important pour la réussite du processus de décentralisation en cours et pour l'efficacité du dialogue à l'échelon local avec les pays partenaires et les autres donneurs.
  • La mission du département de l'évaluation a été révisée : l'accent n'est plus mis sur l'évaluation ex post de l'impact des projets mais sur l'étude de secteurs et de thèmes revêtant une importance particulière dans la conjoncture actuelle. Le département est également associé aux efforts déployés au sein du DFID pour rehausser la qualité de l'évaluation des performances et améliorer les systèmes de gestion des connaissances. De ce fait, le département de l'évaluation joue un rôle accru dans la diffusion des enseignements de l'expérience.
  • Dans le droit fil de l'objectif d'amélioration de la prestation de services publics poursuivi par le gouvernement actuel, l'attention portée par le DFID aux retombées de ses activités pour le développement s'est renforcée. Un ensemble d'objectifs de performance, assortis d'échéances et axés sur l'obtention de résultats, a été mis au point en consultation avec le ministère des Finances et consigné dans un accord triennal.

Un approfondissement des partenariats pour le développement appelle une forte présence des donneurs dans les pays partenaires et des stratégies-pays bien définies, conformes aux stratégies de lutte contre la pauvreté choisies par les pays d'accueil eux-mêmes. Compte tenu des ambitieux objectifs assignés à son programme d'aide, le Royaume-Uni se trouve en outre confronté à un certain nombre de défis particuliers qu'il lui faut relever pour préserver la place de premier plan qu'il occupe au sein de la communauté internationale des donneurs et pour aider le DFID à remplir plus efficacement le mandat de collaboration et d'influence qui lui a été confié.

Les autorités reconnaissent qu'un accroissement du rapport APD/RNB est indispensable pour prouver la détermination du Royaume-Uni à faire refluer la pauvreté dans le monde et ont réitéré leur attachement à l'objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies. Le Royaume-Uni fait certes partie des quelques Membres du CAD qui affichent une réelle volonté d'augmenter le volume de leur APD et leur rapport APD/RNB, mais il lui reste encore beaucoup à faire pour atteindre cet objectif.

Comme pour les autres Membres du CAD, assurer la cohérence des politiques se révèle une entreprise difficile, qui continuera de nécessiter une attention constante. Le DFID mène activement campagne auprès des autres sphères de l'administration britannique en faveur de la cohérence des politiques et des décisions. La soumission au Parlement de projets de loi dans certains domaines importants à cet égard comme la corruption, les exportations d'armes et le blanchiment des capitaux, qui n'avait jusqu'à présent pas reçu une grande priorité, est prévue en 2001/2002. Les intérêts nationaux continuent cependant de peser lourdement dans certains domaines, ainsi qu'en atteste le processus d'octroi de crédits à l'exportation pour des projets susceptibles d'avoir des retombées dommageables au plan social ou environnemental. Par ailleurs, les résultats obtenus dans certains autres domaines, par exemple en ce qui concerne l'initiative « Tout sauf les armes » de l'UE, témoignent de la difficulté de mettre en œuvre des politiques qui soient totalement compatibles avec les objectifs de développement.

Au vu de la répartition géographique de son aide bilatérale, le Royaume-Uni tend nettement à privilégier les pays les moins avancés et autres pays à faible revenu comme le veut sa stratégie affichée. Compte tenu de l'augmentation du budget de l'APD, le DFID doit prendre en considération, dans ses décisions concernant l'enveloppe à allouer à chaque pays et région, l'importance relative à affecter au nombre de pauvres, à la probabilité de réalisation des objectifs internationaux de développement, à l'existence de ressources provenant d'autres sources et à la qualité de l'environnement général. Le DFID mène des activités dans un certain nombre de pays pauvres où le contexte est peu favorable et où se posent des problèmes de gestion des affaires publiques afin d'y soutenir les évolutions susceptibles de déboucher sur des changements positifs et d'offrir une certaine protection aux pauvres qui y vivent. Peut-être une plus grande attention devrait-elle être portée au recensement et à la diffusion des enseignements à tirer de l'expérience ainsi accumulée.

Les méthodes de travail du DFID découlent directement de son mandat, qui l'appelle à collaborer avec les autres acteurs œuvrant au développement international et à tenter d'influer sur leur action. Le DFID coopère largement avec les autres donneurs, par exemple au sein des instances internationales et en mettant à leur disposition les résultats de ses recherches et les enseignements de son expérience. Certains estiment toutefois que, dans sa quête d'influence, le Royaume-Uni devrait s'appliquer davantage à susciter chez les autres donneurs un sentiment plus fort d'appropriation des alliances qu'il s'efforce de constituer autour de priorités et d'objectifs communs. Le DFID a donc là une possibilité de pousser plus avant l'esprit de collaboration qui l'anime.

Le DFID s'est doté d'un cadre stratégique ambitieux et bien structuré, axé principalement sur la réalisation des objectifs internationaux de développement. Il lui faut cependant encore fournir à ses agents, en particulier ceux en poste sur le terrain, des orientations sur ce qu'implique concrètement sa mise en œuvre. L'application de ces stratégies dans les pays en développement où le contexte est peu favorable ne va en outre pas sans problèmes. Le DFID a entrepris de recentrer son attention sur les questions de mise en œuvre et d'élaborer à l'intention des bureaux locaux des conseils pratiques pour les aider à donner corps à sa nouvelle conception de l'aide au développement. La nouvelle politique doit être confrontée à la réalité du terrain et affinée si besoin est. Ceci montre clairement l'importance d'une différentiation de l'approche retenue en fonction de la situation locale et d'un meilleur partage des connaissances et des enseignements de l'expérience.

Du fait de la complexité et de l'ambition grandissantes des moyens susceptibles d'être utilisés pour mettre l'aide au service de stratégies de lutte contre la pauvreté que les pays d'accueil font leurs, il devient sans doute aussi plus difficile de faire bien saisir à l'opinion publique les objectifs, les instruments et les modes d'intervention associés à un programme d'aide qui se veut avoir un réel impact. Le DFID s'efforce d'associer plus largement la collectivité au programme d'aide en étendant ses contacts à l'ensemble de la société civile et en ne les limitant plus seulement aux ONG. Dans ce context, le DFID se doit d'aider les organisations de dimensions restreintes à s'intéresser aux questions de développement et à satisfaire aux critères auxquels sont assujettis ses financements.

Les dispositifs de suivi et d'évaluation du DFID ont subi de profondes transformations ces dernières années. Dans de nombreux domaines, ce type de mécanismes constitue une nouveauté et ceux qui ont été mis en place doivent encore être expérimentés. Lorsque de tels systèmes existaient déjà, ils sont peu respectés car le personnel du DFID paraît d'une manière générale ne se sentir que peu concerné par ce genre d'exercice. Une autre question qui mériterait de retenir l'attention est celle l'indépendance institutionnelle des évaluations ex post, dont le programme est actuellement déterminé par un comité comprenant des membres du directoire du DFID.

A terme, les progrès accomplis dans chaque pays en développement vers les objectifs internationaux de développement fourniront une base sur laquelle fonder l'évaluation de la performance du DFID. La tâche n'a en l'occurrence rien d'aisé étant donné les difficultés que soulèvent la collecte de données sur les changements observés dans les pays en développement et l'attribution de ces changements à l'action d'un donneur particulier. Malgré la mise en place de systèmes propres à améliorer l'évaluation des performances se pose toujours la question de savoir comment concilier les objectifs intégrés dans l'accord triennal et les objectifs à plus long terme poursuivis par le DFID dans le domaine du développement.

Sur la base des éléments qui précèdent, le CAD encourage le Royaume-Uni à :

  • Accélérer le rythme d'accroissement de son APD, dans le droit fil de ce qui a été accompli récemment, et envisager de se fixer un objectif intermédiaire ambitieux pour son rapport APD/RNB afin de progresser dans la concrétisation de l'objectif de 0.7 % préconisé par les Nations unies.
  • Continuer, comme il le fait depuis quelques temps, de concentrer largement son APD bilatérale sur les pays les plus pauvres, en particulier ceux où l'environnement général est favorable, tout en recourant à des instruments appropriés pour maintenir sa collaboration avec d'autres pays.
  • Continuer de rechercher et de mettre au point des approches propres à favoriser la cohérence des politiques, notamment dans les domaines des échanges, de l'environnement et de la réduction des conflits, au sein de l'administration britannique de même qu'à l'échelle européenne et internationale.
  • Continuer d'apporter son soutien aux pays partenaires pour l'élaboration de leurs stratégies de lutte contre la pauvreté et faire de ces dernières la trame de ses futures stratégies-pays.
  • Rechercher des opportunités d'interaction plus étroite avec d'autres donneurs pour l'élaboration de ses stratégies par pays et à l'égard des institutions internationales et pour la mise en œuvre de son programme.
  • Au vu en particulier des ambitions affichées pour la coopération britannique pour le développement, entretenir un dialogue actif avec les membres du Parlement, la société civile, les média et le grand public sur les objectifs et les instruments nouveaux de l'aide ainsi que sur les risques associés à la mise en œuvre d'un programme qui se veut avoir un réel impact.
  • S'interroger plus avant sur la nécessité d'élaborer des directives opérationnelles, à l'intention du personnel de terrain en particulier, pour la mise en œuvre des politiques et des objectifs de partenariat du DFID de telle sorte que celle-ci tienne compte du contexte prévalant dans chaque pays en développement.
  • Dans la prochaine génération de programmes par pays, concentrer l'attention sur les défis liés à un meilleur ciblage sectoriel, à une combinaison adéquate des divers instruments d'aide et à la détermination des moyens les plus efficaces d'œuvrer au renforcement durable des capacités dans les pays partenaires. Les services centraux du DFID devraient actualiser les directives fournies aux gestionnaires des programmes par pays afin de leur faciliter le choix de la panoplie d'instruments à utiliser en les aidant notamment à évaluer et gérer les risques fiduciaires associés à un soutien budgétaire direct.
  • Étant donné le degré d'autonomie financière des bureaux locaux dans les principaux pays partenaires, étudier les moyens d'améliorer la circulation de l'information entre les bureaux locaux et les services centraux du DFID et veiller à tenir compte, dans les décisions concernant le nombre et l'éventail des compétences des conseillers mis à la disposition de ces bureaux, des capacités déjà déployées par les autres donneurs dans chaque pays.
  • Consolider les systèmes de suivi, d'évaluation et de gestion des connaissances du DFID en prenant des mesures pour inciter le personnel à utiliser les dispositifs existants et en améliorant les capacités en matière d'évaluation des performances et de diffusion d'informations concrètement exploitables ; et envisager de s'interroger sur le degré d'indépendance institutionnelle des évaluations ex post.

Cet éxamen sera bientôt disponibles dans Les Dossiers du CAD, Volume 2, No. 4.

 

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Royaume Uni 2001, rapport complet, 109 pp

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