Examens par les pairs des membres du CAD

Portugal: Examen d'aide principales conclusions et recommandations du CAD

 

Le rapport aide publique au développement/produit national brut (APD/PNB) du Portugal s'est établi à 0.26 % en 1999, ce qui classe ce pays au 16ème rang des 22 Membres du Comité d'aide au développement (CAD). Le Portugal a rejoint le CAD en 1991, et même si l'écart avec ses voisins se rétrécit c'est toujours lui qui, de tous les Membres, affiche le PNB le plus faible par habitant. Son APD n'en a pas moins cessé d'augmenter ces dernières années pour atteindre 276 millions de $ en 1999. L'économie portugaise est restée vigoureuse en 2000 et les prévisions indiquent que sa croissance se poursuivra en 2001 et 2002. Le Portugal entend s'appliquer à porter à nouveau son rapport APD/PNB à 0.35 % dans un proche avenir.


D'une manière générale, le programme d'aide du Portugal reste largement influencé par ses anciennes relations coloniales. La motivation sous-jacente semble en être de maintenir les liens historiques, linguistiques et culturels. Jusqu'à récemment, l'APD bilatérale allait exclusivement aux cinq pays lusophones d'Afrique, à savoir l'Angola, le Cape-Vert, la Guinée-Bissau, le Mozambique et So Tomé y Príncipe. Depuis 1999, un large soutien public est également accordé au Timor oriental qui est ainsi devenu le premier bénéficiaire de l'aide bilatérale portugaise.


Le passé colonial du Portugal s'étant achevé aux alentours de 1975, la coopération repose largement sur des relations institutionnelles et personnelles. Le programme est extrêmement décentralisé et fait intervenir 17 ministères ainsi que de multiples organismes, universités et municipalités. L'Institut de la coopération portugaise (ICP), qui dépend du ministère des Affaires étrangères, assure la coordination de l'ensemble du programme d'aide et procède à des examens et des évaluations. En 2000 a été créée l'Agence portugaise de soutien du développement (APAD), afin de promouvoir les investissements portugais, d'encourager
l'amélioration des infrastructures sociales et économiques et de stimuler le secteur privé dans les pays bénéficiaires. A cet effet, elle aura recours à des prêts bonifiés, des garanties, des prises de participation et des dons ; les conditions dont seront assortis ces différents instruments restent toutefois encore à déterminer.


Le Portugal a considérablement consolidé le contrôle exercé par les instances politiques sur son programme décentralisé, dont la coordination et l'intégration ont été renforcées. Premièrement, un Conseil des ministres pour la coopération a été institué, qui doit approuver le projet de programme annuel d'aide et le budget général de l'aide avant que ceux-ci ne soient soumis au Parlement. Deuxièmement, la Commission interministérielle de coopération a été rétablie afin d'accroître la coopération entre les ministères grâce à la tenue de réunions régulières. Troisièmement, l'ICP a commencé à exploiter une base de données regroupant les budgets et les dépenses relatifs à tous les projets de coopération pour le
développement des différents ministères et autres entités. Par ailleurs, le Portugal a joué un rôle majeur, avec d'autres grands donneurs, dans l'action engagée pour remédier à la crise qu'a traversée le Timor oriental en août 1999, face à laquelle il a pris sans délai des mesures. Il a notamment créé un Commissariat de soutien à la transition du Timor oriental, et porté sa dotation budgétaire à 68 millions de $ en 2000.


Bien que la lutte contre la pauvreté soit un objectif majeur de la coopération portugaise, une attention insuffisante est encore accordée, dans le programme d'aide, aux questions liées à la pauvreté. Afin de mieux contribuer à la lutte contre la pauvreté, le Portugal prétend privilégier l'aide dans les domaines de l'éducation et de la santé. Or, une part importante de cette dernière sert à financer des bourses et des traitements médicaux personnels au Portugal, ce qui ne correspond pas exactement à l'idée qu'on peut se faire d'un ciblage sur les pauvres. Les versements consentis par le Portugal au profit d'activités dans les
domaines de l'éducation et de la santé de base, de la population, de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement demeurent limités mais s'inscrivent sur une tendance à la hausse. Les approches sectorielles ne semblent par ailleurs pas encore susciter une grande attention.


La fraction de l'aide portugaise allant à des actions en rapport avec la dette est nettement supérieure à ce qu'on observe dans les autres pays Membres du CAD. En 1999, elle a représenté, avec 126 millions de $ 1, 35 % du montant total brut des versements d'APD, alors que la moyenne du CAD s'établit à 4 %. Entrent dans ce total les remises et rééchelonnements de dette et les échanges de créances contre des prises de
participation. Comme c'est aussi le cas dans de nombreux autres pays du CAD, la plupart de ces opérations sont motivées par le non remboursement de crédits et de prêts à l'exportation consentis par le secteur privé avec une garantie de l'Etat. Le Portugal ne consent plus de crédits de ce type aux pays pauvres très endettés (PPTE) afin d'éviter d'accumuler de nouvelles créances.


Les pouvoirs stratégiques de coordination dévolus à l'ICP sont encore insuffisants pour minimiser les doubles emplois entre les programmes d'aide des différents ministères et autres entités. L'ICP ne s'est en outre pas encore doté des outils opérationnels et des lignes directrices qui feraient de lui une instance de coordination à part entière en lui permettant d'articuler en un tout cohérent les activités entrecroisées des divers ministères. Il n'est pas non plus encore procédé à des évaluations complètes et efficaces - il faudrait établir un système permettant des évaluations régulières, approfondies et indépendantes des activités mises en oeuvre par toutes les instances de l'administration qui interviennent dans la coopération pour le développement. Seulement un ou deux agents de l'ICP sont actuellement détachés dans chacun des principaux pays partenaires pour assurer la coordination des activités. Les effectifs et l'éventail des qualifications disponibles sur le terrain sont donc insuffisants pour satisfaire aux exigences de plus en plus grandes du partenariat avec les pays partenaires, les autres donneurs et la société civile. Par ailleurs, bien que le Portugal soit un des donneurs bilatéraux les plus importants pour tous les pays lusophones
d'Afrique, ses interventions dans les instances multilatérales comme la Banque mondiale restent relativement modérées. Enfin, même si les fonds alloués par l'ICP aux organisations non gouvernementales (ONG) s'inscrivent sur une légère tendance à la hausse depuis quelques années, les ONG portugaises disposent de ressources limitées et ne sont pas encore en mesure d'exercer une réelle influence au plan politique ni d'assurer une forte présence sur le terrain.

Au vu des conclusions qui précèdent, le CAD encourage le Portugal à :

  • Sous la conduite et l'impulsion de l'ICP, recentrer plus clairement son programme sur la lutte contre la pauvreté, dans le cadre de stratégies par pays, dans le droit fil des objectifs internationaux de développement.
  • Exploiter les possibilités d'amélioration de la cohérence de ses politiques.
  • Confier à un ministère ou une entité unique l'ensemble des activités entrant dans une même catégorie afin de minimiser notablement les risques de double emploi et de réduire les coûts administratifs.
  • Achever la transformation de l'APAD et préciser ses missions et ses instruments en tant qu'organisme d'exécution à vocations multiples.
  • Affecter des ressources accrues aux services sociaux de base, et non aux bourses d'étude et aux soins de santé curatifs.
  • Fournir des informations plus complètes, dans les rapports annuels, sur les mesures
    concernant la dette, en particulier les échanges de créances contre des prises de participation.
  • Allouer à l'ICP davantage de ressources, financières et humaines, afin qu'il soit en mesure de jouer un rôle plus important dans la formulation et la coordination des politiques, d'élaborer des instruments opérationnels et des lignes directrices, d'assurer l'intégration des questions transversales, et de mettre en place un système global de suivi et d'évaluation applicable à l'ensemble du système d'aide.
  • Participer plus activement aux travaux des instances multilatérales, en particulier aux débats des institutions de Bretton Woods sur les pays lusophones d'Afrique et le Timor oriental.
  • Etoffer les effectifs sur le terrain en leur déléguant des pouvoirs accrus, notamment en
    matière d'intégration des questions transversales, de coordination interne et internationale, et de participation à des approches sectorielles.
  • Continuer d'augmenter le soutien accordé aux ONG portugaises et des pays bénéficiaires et à la société civile pour les activités de sensibilisation et la mise en oeuvre des projets.

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