Examens par les pairs des membres du CAD

Norvège (2008) Examen du CAD par les pairs : Les Principales conclusions et recommandations

 

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Cadre général et orientations nouvelles


Orientations législatives et politiques


Fondements et objectifs de la politique norvégienne : ne pas se limiter à l’aide au développement


La Norvège peut se targuer d’un long passé de coopération pour le développement, domaine dans lequel elle est active depuis plus de cinquante ans. En tant que donneur, elle affiche une attitude progressiste, se montrant toujours prête à promouvoir des modes de pensée nouveaux et innovants. Les objectifs poursuivis par la Norvège en matière de développement et ses interventions dans ce domaine sont exposés dans le programme général d’action arrêté par le gouvernement, les déclarations de ce dernier devant le Storting  et les Livres blancs parus dans le passé. En attendant la publication d’un nouveau Livre blanc en 2009, un des principaux documents guidant la politique du développement est le White Paper Report No. 35 (2003-2004) to the Storting – Fighting Poverty Together: A Comprehensive Development Policy. Ce dernier précise les priorités de la Norvège, à savoir notamment : consacrer 1 % du revenu national brut (RNB) à l’aide publique au développement (APD), appliquer résolument une approche de la coopération pour le développement fondée sur les droits et accorder la prépondérance aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Il souligne aussi l’importance d’un accroissement du volume et de l’efficacité de l’aide de même que l’impérieuse nécessité d’une meilleure prise en main de cette dernière par les pays et d’une plus grande harmonisation entre donneurs.


Des indications plus récentes sur la stratégie et la politique norvégiennes en matière de coopération pour le développement sont fournies dans la Déclaration de Soria Moria (2005), la Déclaration d’Erik Solheim, Ministre du développement international, devant le Storting en date du 16 mai 2006 et le projet de budget pour 2008 du ministère des Affaires étrangères (MAE) tel qu’il est présenté dans la Proposition No. 1 (2007-2008) to the Storting: Norwegian Development Assistance in 2008 – Priority Areas, June 2007. Ces documents mettent toujours l’accent sur les OMD, une cible de 1 % pour le rapport APD/RNB, l’efficacité de l’aide, la réforme de la gouvernance, les résultats et l’assurance qualité. Par contre, une moindre importance y est accordée à l’adhésion à une approche fondée sur les droits – peut-être conviendrait-il en conséquence de préciser ce que signifie en pratique une approche de la coopération pour le développement fondée sur les droits et comment celle-ci est mise en œuvre. Par ailleurs, une plus grande place y est faite aux États fragiles, à la réforme des Nations unies et à l’aide à l’Afrique.


Le Livre blanc de 2004 insiste aussi sur l’importance d’un « partenariat global pour le développement ». L’idée implique de placer la politique du développement dans le contexte plus général de la politique étrangère et de la sécurité, et met en outre en évidence le caractère essentiel de la cohérence des politiques au service du développement. Elle a été poussée encore plus avant dans la Proposition No. 1, où la coopération pour le développement est présentée comme un des nombreux facteurs qui contribuent à l’éradication de la pauvreté, à côté de la paix et la sécurité, du développement économique, des échanges et de la préservation de l’environnement. Reconnaître la nécessité d’intégrer la coopération pour le développement dans une approche holistique est une attitude positive mais il serait bon d’expliquer ce que cette conception implique dans la pratique et comment elle sera transposée dans les faits. La Norvège devra par ailleurs veiller à ce que ne s’émousse pas la priorité centrale accordée à la lutte contre la pauvreté et aux OMD.


Un nombre croissant de priorités


La Proposition No. 1 énumère les principales priorités du gouvernement, au nombre de « cinq plus une ». Celle-ci recouvrent un large éventail de questions sectorielles, thématiques et transversales, à savoir : i) changement climatique, environnement et développement durable, ii) construction de la paix, droits de l’homme et aide humanitaire, iii) condition féminine et égalités des sexes, iv) pétrole et énergie propre, v) bonne gouvernance et lutte contre la corruption, et vi) action à l’appui des OMD liés à la santé. Les autorités affirment qu’elles utiliseront les accroissements du budget du développement pour renforcer l’action dans ces six domaines sans que cela entame le soutien accordé aux onze autres grandes priorités déjà existantes.


Actuellement, grâce aux augmentations du budget de l’aide au développement qu’autorise l’accroissement des recettes pétrolières, la Norvège a les moyens d’œuvrer à de nouvelles priorités en matière de développement tout en conservant celles qu’elle avait précédemment fixées. Des tensions n’en résultent pas moins car la pression à la diversification contrarie le recentrage dicté par le souci d’efficacité de l’aide. Les ambassades se trouvent obligées d’ajouter de nouveaux objectifs aux programmes existants ce qui risque de semer du flou dans les finalités des programmes-pays. Cela jette en outre des doutes sur la stabilité des priorités de la Norvège sur le long terme. Sans compter les conséquences qui pourraient en découler sur le plan de l’efficacité de l’aide, domaine dans lequel la Norvège est à juste titre considérée comme jouant un rôle moteur. L’échec à opérer un recentrage, géographique, sectoriel et stratégique, des activités pourraient nuire à des avancées dans l’application des principes de l’harmonisation et de la division du travail.


Une forte sensibilisation du public mais une stratégie en la matière s’impose


Le soutien apparemment manifesté par le public norvégien à l’égard de l’APD se situe à un niveau comparable à celui qu’on observe dans les autres pays donneurs, avec 90 % d’opinions favorables. Actuellement, la communication et la sensibilisation relèvent de deux entités : i) l’unité chargée de la communication et de l’information au sein du cabinet du Ministre du développement international, dont la cible est les médias locaux et internationaux, et ii) le Département de l’information au sein de la Norad, dont les activités sont centrées sur la communauté du développement, les étudiants, les journalistes et les décideurs. Chacune de ces entités a mis au point une stratégie de communication s’étalant sur deux ans pour guider ses efforts, mais aucune des deux stratégies ne mentionne l’existence de l’autre entité. Il existe bien une coopération informelle entre les deux services, mais les obligations en matière de coordination formelle et systématique manquent de clarté.


Promotion de la cohérence des politiques au service du développement


Mécanismes garantissant la cohérence des politiques au service du développement


La Norvège est attachée à la cohérence des politiques au service du développement, un large consensus se dégageant parmi les fonctionnaires, les membres du parlement, les chercheurs et les organisations de la société civile pour reconnaître que l’APD n’est qu’un des moyens de favoriser des avancées dans les pays en développement. L’environnement, par exemple, est un domaine dans lequel se manifeste un grand souci de cohérence des politiques comme en atteste l’étroite coordination opérée de longue date entre le MAE et le ministère de l’Environnement. La Norvège s’est par ailleurs dotée d’un plan d’action pour l’intégration des questions d’environnement dans la coopération pour le développement. S’agissant des migrations de main-d’œuvre, un réseau informel a fait paraître un rapport en 2006 sur la cohérence entre la politique des migrations et la politique du développement. Un autre exemple intéressant est celui des droits des femmes et de l’égalité des sexes, question qui fait l’objet d’une collaboration entre quatre ministères (MAE, Défense, Justice et Police, et Enfants et Égalité) auxquels incombe en outre la mise en œuvre du plan d’action norvégien pour l’application de la Résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations unies.


Renforcer la stratégie, le suivi, l’analyse et le reporting sur la cohérence des politiques au service du développement : une nécessité


Lors du précédent examen par les pairs, il avait été suggéré à la Norvège d’envisager la mise en place de mécanismes « pangouvernementaux » pour resserrer la coordination entre les ministères, mais rien n’a été fait dans ce sens. Les membres de la Commission des affaires étrangères du Storting estiment qu’une démarche plus stratégique est nécessaire et que la cohérence des politiques au service du développement doit être mieux intégrée dans le dispositif institutionnel que ce n’est actuellement le cas.


Il existe un certain nombre de dispositifs de coordination, formelle et informelle, des politiques entre les ministères. Des améliorations sont néanmoins encore possibles. L’absence de suivi de la cohérence des politiques adoptées par les différents ministères est aussi un point sur lequel le système norvégien est reconnu pécher. Le MAE ne semble pas s’inquiéter systématiquement de la cohérence des initiatives prises par les autres ministères avec la politique du développement. La Norvège, pourtant dotée de solides capacités de recherche sur les questions de développement, manque de moyens institutionnels pour ce qui est de l’analyse à long terme et de la recherche sur les problèmes de cohérence des politiques. Peut-être lui faudrait-il aussi disposer d’une méthode plus fiable de recensement des effets des manquements à la cohérence des politiques. On constate par ailleurs des déficiences pour ce qui est des obligations de compte sur la cohérence des politiques au service du développement.


Afin de favoriser un approfondissement de la réflexion sur le sujet, les autorités ont institué, en décembre 2006, une Commission sur la cohérence des politiques composée de personnalités expérimentées représentatives d’un large éventail d’acteurs de la communauté de la coopération pour le développement. La Commission avait pour mission de rechercher des moyens de rehausser la cohérence et l’efficacité de la politique norvégienne du développement et elle a remis son rapport en septembre 2008. Ce dernier fournira des éléments pour le prochain Livre blanc. Pour élaborer ses recommandations, la Commission s’est posé les questions suivantes : comment renforcer les dispositifs d’aplanissement des tensions potentielles entre les différents domaines d’intervention des pouvoirs publics, comment accroître le droit d’accès à l’information entre ministères, et comment promouvoir des exemples incitatifs de situations avantageuses pour toutes les parties. Aux yeux du CAD, une solution pour rehausser la cohérence pourrait être d’élargir les responsabilités dévolues en la matière au cabinet du premier Ministre, qui a une bonne vue d’ensemble de la stratégie gouvernementale. En plus, pourrait être mise en place une unité spécifique au sein du MAE, comme le préconise la Commission.


Recommandations

  • Le CAD se félicite de la conception progressiste adoptée par la Norvège, qui fait de la coopération pour le développement un élément parmi tout un ensemble de facteurs influant sur le développement, et espère que celle-ci sera encore affinée dans le prochain Livre blanc. Cette conception élargie du développement implique des contributions notables pour la fourniture de biens publics mondiaux tels que la construction de la paix, la prévention des conflits et l’atténuation des effets du changement climatique. Dans la pratique, cela requiert d’établir un lien plus étroit entre les activités dans le domaine de l’APD et dans d’autres pour le plus grand profit du développement. En s’engageant dans cette voie, la Norvège devra prendre garde que la priorité centrale accordée à la lutte contre la pauvreté ne s’en trouve pas émoussée.
  • La Norvège doit veiller à ce que la détermination des objectifs donne lieu à un processus stratégique et bien géré, au niveau des services centraux comme des pays partenaires. Ce processus doit déboucher sur un nombre gérable de priorités claires et précises. Il faut résister à la tentation d’ajouter de nouvelles initiatives ponctuelles à une liste de priorités toujours plus longue.
  • La Norvège devrait arrêter une stratégie globale en matière de communication de manière à garantir la cohérence et la complémentarité des messages adressés au public par les deux entités chargées de la communication
  • La Norvège devrait adopter une approche intégrée de la cohérence des politiques au service du développement et instaurer des mécanismes institutionnels d’analyse, de suivi et de retour d’information si elle veut que prenne corps sa vision élargie. Il conviendrait de s’interroger sur l’implantation, le mandat et le champ de compétence d’une structure institutionnelle qui serait chargée d’analyser les conflits d’intérêt potentiels, de faire réaliser des études sur un horizon plus long, de coordonner les travaux de recherche, ainsi que de promouvoir la cohérence des politiques au service du développement entre les différents ministères et de suivre leurs efforts en la matière.

 

Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide

 

En 2007, l’APD nette de la Norvège s’est chiffrée à 3 727 millions USD, soit 0.95 % de son RNB. Ce rapport est le plus élevé de tous les membres du CAD et classe la Norvège dans le peloton des cinq pays seulement qui dépassent l’objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies. Le fait que son rapport APD/RNB excède systématiquement le chiffre de 0.7 % depuis plus de trente ans et que la Norvège se soit elle-même assignée un objectif encore plus ambitieux, de 1 %, mérite d’être salué. Le CAD se félicite aussi des dispositions budgétaires prises par la Norvège pour porter son rapport APD/RNB à 1 % en 2009 en dépit de la crise financière mondiale.


D’après les autorités norvégiennes, la programmation de l’aide est opérée à concurrence de 18 % seulement au niveau du terrain, par les ambassades. La planification et la programmation du reste des apports, dont certains, comme les concours à vocation thématique ou humanitaire, le soutien aux organisations non gouvernementales et les apports multi-bilatéraux préaffectés, entrent dans l’aide bilatérale, sont effectuées par les services centraux. En conséquence, les ambassades en savent parfois assez peu sur l’ensemble des différents canaux par lesquels l’aide norvégienne parvient aux pays dans lesquels elles sont situées. Il leur est en conséquence difficile de s’assurer que l’ensemble des instruments utilisés, interventions réalisées et objectifs poursuivis par la Norvège en matière de développement non seulement opèrent en synergie mais qui plus est se renforcent mutuellement à l’échelon local. Fournir des précisions sur ces différents points à tous les partenaires au développement améliorerait la prévisibilité et la reddition de comptes. Au vu de la part relativement faible des fonds dont l’utilisation est programmée au niveau du terrain, la Norvège ferait bien de s’interroger sur le type de donneur bilatéral qu’elle entend être.


La Norvège est un ardent partisan du système multilatéral. La Banque mondiale est le premier bénéficiaire de l’APD multilatérale norvégienne et les contributions aux Nations Unies occupent une place proportionnellement plus importante dans le portefeuille de la Norvège que dans celui de la plupart des autres donneurs. Depuis quelques années, ce sont les concours aux fonds mondiaux qui ont le plus augmenté dans l’aide multilatérale de la Norvège. On constate aussi une tendance à l’accroissement des contributions multilatérales préaffectées. Autrefois, la préaffectation était principalement d’ordre géographique alors qu’aujourd’hui elle est plutôt d’ordre sectoriel ou thématique. Compte tenu de l’ampleur des financements centraux qu’elle fournit aux organisations multilatérales, la Norvège jouit d’une manière générale au sein de ces dernières d’un poids et d’une influence considérables. Étant donné son grand attachement au système multilatéral et de son fort investissement dans ce dernier, la Norvège devrait, d’une part, élaborer une méthode de répartition de ses apports fondée sur la performance et, d’autre part, continuer à promouvoir des initiatives visant à aider les institutions multilatérales à rehausser leur efficience au service de meilleurs résultats sur la voie du développement.

 

Une dispersion géographique croissante

 

Au cours des huit dernières années, l’aide au développement consentie par la Norvège a été multipliée par deux en termes réels, ce qui a permis d’accroître le nombre de pays partenaires. Alors que la Norvège comptait auparavant 7 « partenaires principaux » et 17 « autres partenaires », ses pays partenaires sont maintenant au nombre de 28 – 15 en Afrique, 11 en Asie et 2 en Amérique latine. De nombreux membres du CAD ont recentré leur aide au développement sur un nombre plus restreint de pays partenaires, et la Norvège a elle aussi accru ses apports à certains pays clés. Dans le même temps, sous l’effet de nouvelles initiatives, comme le programme Oil for Development et probablement sous peu le récent projet dans le domaine de la sylviculture, la liste de ses pays partenaires s’est allongée. Cette dispersion géographique de l’aide suscite certaines préoccupations, au sein du parlement notamment, qui craint qu’il en résulte un saupoudrage trop fin des ressources et une dilution de l’impact de l’aide norvégienne.

 

Un niveau élevé de soutien aux organisations non gouvernementales norvégiennes

 

Les organisations non gouvernementales (ONG) – norvégiennes en particulier – jouent un grand rôle dans l’aide bilatérale au développement, dont plus de 30 % sont acheminés directement par leur intermédiaire. Aucune politique générale ne régit les relations avec les ONG mais la Norad a établi des lignes directrices, d’ailleurs en cours de révision. La nouvelle version définira les finalités et objectifs des concours aux ONG et visera à répondre à deux préoccupations : i) renforcer le ciblage sur les résultats et ii) accroître le recours à des ONG du Sud. Les ONG apprécient le dialogue ouvert qu’elles entretiennent avec les pouvoirs publics et se félicitent dans l’ensemble de la souplesse du système. Celui-ci est néanmoins complexe et fastidieux car les concours, qui peuvent provenir aussi bien du MAE que de la Norad, sont financés sur plus de dix lignes budgétaires, assorties pour la plupart de procédures différentes. Il conviendrait de mieux expliciter et de rationaliser les procédures et critères de financement et les obligations de comptes des ONG (que ce soit celles qui œuvrent dans le domaine du développement ou celles à vocation humanitaire) et de rehausser la cohérence entre les différents mécanismes.


Des défis s’agissant de la gestion des questions transversales


La Norvège s’investit beaucoup dans la défense des droits des femmes et de l’égalité des sexes, comme en témoignent, par exemple, les divers plans d’action élaborés, la désignation d’un Ambassadeur pour l’égalité homme-femme, la multiplication par quatre de ses concours à l’UNIFEM, le volume des travaux conduits avec des partenaires multilatéraux et sa participation active au GENDERNET du CAD. Cela dit, à l’instar de ce qu’on a pu observer dans d’autres pays donneurs, la quête d’ « intégration systématique » de cette problématique a fait perdre de son acuité à l’action de la Norvège et les dépenses consacrées à cette cause ont diminué. C’est pourquoi ont été réinstaurés quelques financements ciblés et prises certaines des mesures susmentionnées afin de tenter de remédier à cette évolution. Cela dit, les ressources demeurent limitées, seuls une équipe restreinte et trois agents s’employant spécifiquement, au sein du MAE et de la Norad respectivement, à renforcer le ciblage des activités sur l’égalité des sexes. Par ailleurs, les connaissances techniques dans ce domaine sont parsemées entre les diverses organisations et la prise en compte de la question de l’égalité des sexes est souvent regardée comme un moyen d’affiner après coup la formulation des projets et programmes et non comme devant intervenir au début du processus. C’est ce qui s’est produit en Tanzanie, où le souci des droits des femmes et de l’égalité des sexes semble un ajout de dernière minute, peu de mesures volontaristes ou spécifiques étant prévues dans ce domaine et les partenaires locaux chargés de la mise en œuvre des activités n’étant guère au fait des bonnes pratiques en la matière.


La Norvège affiche l’ambition de jouer un rôle pilote dans le domaine de l’environnement et du développement, mais elle doit encore faire de cette ambition une réalité. Elle s’est dotée d’un plan d’action pour l’intégration des questions d’environnement dans la coopération pour le développement, dont il ressort clairement que l’environnement est tout à la fois un domaine transversal, puisqu’il y est stipulé que les préoccupations liées à l’environnement doivent être prises en compte dans toutes les activités de coopération pour le développement, et un secteur d’intervention en soi, dans lequel les efforts de coopération pour le développement doivent être spécifiquement centrés sur la gestion durable des ressources naturelles et la protection de l’environnement. Il est difficile de dire jusqu’à quel point les considérations d’environnement entre systématiquement en ligne de compte, d’autant qu’il n’existe en la matière aucune orientation précise : les évaluations d’impact, par exemple, ne sont pas obligatoires et leur réalisation est laissée à l’appréciation des bénéficiaires. En outre, le nombre de postes de spécialistes de l’environnement ou des ressources naturelles est limité, au MAE comme à la Norad et plus encore sur le terrain. On voit en conséquence mal comment un plan d’action aussi ambitieux pourrait être intégralement mis en œuvre.


Recommandations

  • Étant un donneur de taille intermédiaire actif dans les domaines du développement, de la construction de la paix, du renforcement des appareils d’État et de l’aide humanitaire, la Norvège pourrait élaborer une stratégie pour la répartition de son budget croissant d’APD entre les différents canaux, instruments, secteurs et pays. Elle pourrait envisager une démarche plus intégrée, plus stratégique et plus explicite au niveau des pays, qui garantirait la synergie et optimiserait l’impact de ses efforts.
  • Comme le veulent les principes d’efficacité de l’aide, notamment celui de la division du travail, la Norvège devrait gérer avec soin la dispersion géographique croissante de son aide. Elle devrait veiller à ne pas trop parsemer ses ressources, un tel saupoudrage risquant d’amoindrir les retombées potentielles de son aide. Elle devrait aussi choisir plus expressément d’organiser son action autour d’axes sectoriels ou d’axes géographiques.
  • La révision des lignes directrices régissant les relations de la Norad avec les ONG dans le domaine du développement est la bienvenue et il est encourageant de constater que la nouvelle version met l’accent sur les résultats et sur un recours accru aux ONG locales. Il conviendrait aussi de clarifier, d’harmoniser et de simplifier les dispositifs et normes de financement et de notification en coordonnant mieux les nombreuses lignes budgétaires dont proviennent les concours aux ONG et en en fusionnant certaines. Il faudrait par ailleurs mieux aider les ONG à se doter des capacités requises pour répondre à l’exigence légitime du MAE et de la Norad d’obtenir de leur part des preuves de résultat.
  • La Norvège traite les questions transversales comme des priorités thématiques spécifiques ; elle doit cependant veiller aussi à les prendre systématiquement en compte dans toutes ses activités. La Norvège a déployé beaucoup d’efforts pour élaborer des politiques concernant aussi bien les droits des femmes et l’égalité des sexes que l’environnement mais il lui faut encore mettre ces ambitions de principe en pratique. Il conviendrait de s’assurer que les priorités transversales trouvent un écho dans les structures institutionnelles, bénéficient de dotations en ressources suffisantes et sont systématiquement prises en considération dès les premiers stades et tout au long du cycle des programmes et projets.


Gestion et mise en œuvre de l’aide


La réorganisation a eu des effets bénéfiques mais la répartition des rôles doit être mieux précisée


En 2004, la Norvège a opéré une réforme en profondeur de ses structures institutionnelles. La politique du développement et la politique étrangère sont désormais deux domaines d’activité totalement intégrés au sein du ministère des Affaires étrangères, qui est devenu le pivot du système. Le rôle des ambassades dans la gestion de l’aide bilatérale a par ailleurs été renforcé. La Norad est maintenant un service technique rattaché au MAE. Le Norfund, qui s’occupe du développement du secteur privé, est devenu indépendant de la Norad.


Les acteurs impliqués estiment que cette réorganisation a eu des effets dans l’ensemble positifs. Le MAE, la Norad et les ambassades forment désormais un tout bien intégré apte à relever les défis liés au développement dans le monde actuel tout en autorisant de la souplesse au niveau de la gestion. Au sein du MAE, des équipes-pays peuvent apporter une réponse adaptée aux demandes émanant des ambassades, dont le champ de compétence a été élargi par suite de la décentralisation. La Norad constitue un réservoir de connaissances sur les questions de développement et un dispositif d’assurance qualité dans le cadre de ce système souple. Grâce à la restructuration, le MAE a en outre pu donner suite à diverses initiatives d’ordre politique tout en évitant le risque d’une ingérence des considérations politiques dans la gestion au jour le jour.


La réorganisation n’a pas pour autant réglé tous les problèmes. La répartition des tâches au sein du système, entre la prise des décisions, la mise en œuvre et l’apport de connaissances, n’est pas encore totalement claire. Ainsi, bien que la décentralisation ait délégué aux ambassades le soin d’organiser les relations au niveau des pays, les services centraux interviennent désormais davantage dans certains aspects de la gestion quotidienne de l’aide. Par ailleurs, la Norad s’interroge toujours sur la manière de s’acquitter de son nouveau rôle de réservoir de connaissances et de soutien mais n’en continue pas moins de gérer un volume considérable de dons.


La gestion des connaissances est encore à organiser


Avec la restructuration, une place plus importante a été dévolue à la gestion des connaissances dans le système d’aide. Les autorités tiennent à ce qu’une culture de la gestion axée sur les résultats imprègne tout le système et des documents de référence (par exemple un manuel de la coopération pour le développement) ont été établis pour exposer les raisons motivant un suivi des résultats et les procédures à utiliser à cet effet. S’il faut s’en féliciter, la Norvège n’en doit pas moins remédier à l’absence de dispositif global de gestion basée sur les résultats s’appliquant à toute les composantes du système d’aide. Un tel dispositif permettrait une hiérarchisation des objectifs stratégiques, priorités thématiques, partenaires et canaux de financement.


Depuis l’examen par les pairs de 2004, le MAE s’est doté d’une unité chargée de l’analyse des politiques, comptant cinq agents, ce qui a contribué à des améliorations sur ce plan. La Norad se charge quant à elle des travaux d’analyse liés au programme dont le MAE a besoin, en vertu de sa mission de conseil et de soutien. La Norvège n’en pourrait pas moins mettre en outre en place des structures propres à accroître sa capacité à long terme d’analyse et de recherche.


La gestion des ressources humaines se heurte à un défi pour accorder les capacités aux besoins


Les autorités ont accru les effectifs du MAE, des ambassades et de la Norad, mais davantage pourrait être fait. Les ambassades ne disposent toujours pas de capacités suffisantes de sorte qu’une part importante des responsabilités de gestion incombe aux services centraux. Si la forte progression du budget et l’augmentation plus lente des effectifs ont peut-être induit une plus grande efficience administrative en apparence, il est difficile de maintenir la qualité des programmes lorsque ne cesse de s’intensifier la pression à dépenser et à lancer de nouvelles initiatives. En outre l’accroissement des financements alloués aux instances multilatérales et aux problèmes mondiaux n’a pas suscité une évolution correspondante des effectifs des services concernés. À tout cela s’ajoutent divers défis liés à la nécessité d’attirer et de retenir les compétences, notamment pour la gestion des dons, de valoriser les carrières diplomatiques dans le domaine du développement, ou d’assurer une formation appropriée pour rester à la pointe des connaissances concernant des questions/secteurs clés.


Recommandations

  • Les autorités norvégiennes auraient intérêt à préciser et mieux différencier les rôles respectifs du MAE et de la Norad, dans la gestion des dons notamment. Il conviendrait de trouver un moyen d’optimiser les synergies entre les divers instruments et entre les stratégies par secteur et par pays, peut-être en assignant des objectifs suprêmes bien définis aux interventions au niveau de chaque pays. La Norad doit par ailleurs mieux cerner sa mission de création d’un système de gestion des connaissances destiné à étayer le processus de décision.
  • La Norvège doit s’attaquer aux défis soulevés par la réorganisation et l’évolution des priorités sur les plans du recrutement et de la rétention des effectifs. Des problèmes particuliers de ressources humaines et de gestion se posent également au niveau des pays, que la Norvège se doit de régler si elle veut continuer de pouvoir faire preuve de la même souplesse.
  • Une gestion axée sur les résultats doit être instaurée aux niveaux des institutions, des programmes et des projets.


Des pratiques propres à accroître l’impact de l’aide


Attachement à l’efficacité de l’aide


La Norvège est un acteur de premier plan dans le débat international sur l’efficacité de l’aide et ce souci est bien enraciné dans son système de coopération pour le développement. Il n’existe pas de plan d’action global en la matière, mais des notes de position sont adressées aux ambassades et le MAE part du principe que la quête d’efficacité de l’aide est une constante bien ancrée dans toutes ses activités. À quel que niveau que ce soit du système, y compris le terrain, le personnel semble avoir une connaissance approfondie des principes sous-tendant le programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide et des problèmes que pose leur application. La Norvège s’emploie par ailleurs à dynamiser l’action des autres donneurs dans ce domaine, par exemple au sein du groupe Nordique plus rassemblant des pays qui partagent ses convictions.


En Tanzanie, la Norvège s’est activement appliquée à mettre en pratique les principes de l’efficacité de l’aide. Elle adhère à la stratégie d’aide conjointe, qui sert à la fois de guide et de cadre à ses activités. Les échanges de vues avec les autorités tanzaniennes ont également confirmé que ces dernières concordent avec leurs propres priorités. Des réserves ont toutefois été émises à propos du processus de planification et des instruments utilisés. L’ambassade s’appuie sur un plan glissant sur trois ans établi à son propre usage. Ce dernier ne fournit toutefois pas un fil conducteur aux efforts déployés par la Norvège à travers tous les canaux et instruments à sa disposition et les autorités tanzaniennes, qui n’en ont pas connaissance, ne peuvent se l’approprier.


Élargir le champ de l’action en faveur de l’efficacité de l’aide aux instances multilatérales, aux fonds mondiaux et aux ONG

 

La Norvège reconnaît que, si l’efficacité de l’aide est pour elle une priorité, la programmation de 18 % seulement de ses apports est laissée aux ambassades, donc effectuée au niveau des pays. Elle est tout à fait consciente que la grande majorité de ses financements est acheminée par d’autres voies, à savoir des organisations multilatérales, des fonds mondiaux et des ONG norvégiennes. Un accroissement de l’efficacité de l’aide requiert donc une amélioration des modalités de versement des concours à travers ces autres canaux. La Norvège s’emploie à œuvrer dans ce sens. Outre qu’elle participe au Réseau pour l’évaluation de la performance des organisations multilatérales (MOPAN), elle fait pression sur ses partenaires multilatéraux pour qu’ils accordent plus d’attention à l’appropriation, utilisent davantage les systèmes nationaux, réduisent le nombre d’unités parallèle de mise en œuvre et s’associent à des exercices conjoints comme l’élaboration de stratégies d’aide conjointes et les examens des dépenses publiques et de la responsabilité financière. Lors des négociations sur la reconstitution des ressources des institutions financières multilatérales et au sein des instances dirigeantes de ces dernières, la Norvège a incité les banques à contribuer plus résolument au renforcement de l’appropriation locale.


Fournir davantage de conseils pour le renforcement des capacités


L’importance du renforcement des capacités est soulignée dans le mémorandum de la Norvège et aussi dans le manuel de la coopération pour le développement. Il ne figure cependant pas dans la liste actuelle des priorités de la coopération norvégienne pour le développement et, comme c’est aussi le cas dans la plupart des autres pays donneurs, il n’existe pas de politique ou directives suprêmes concernant la conception et la mise en œuvre des activités de renforcement des capacités ou l’intégration de cette préoccupation dans les programmes de développement d’une manière générale.


L’approche norvégienne du renforcement des capacités semble privilégier largement l’intégration de ce type d’activités dans les politiques et programmes sectoriels et thématiques. Cela dit, bien que le manuel de la coopération pour le développement stipule que le renforcement des capacités doit être au centre de toute action à l’appui du développement et contienne quelques indications pour l’évaluation des capacités institutionnelles lors de l’élaboration des programmes de développement, peu d’orientations spécifiques sont fournies sur la manière d’intégrer et de traiter les problèmes de capacité dans chaque secteur, ou de suivre et mesurer les résultats des interventions dans ce domaine. Le renforcement des capacités paraît être envisagé principalement sous l’angle de l’utilisation des systèmes et priorités nationaux en tant que points d’ancrage pour la délivrance de l’aide norvégienne au développement. Si l’on en croit ce qui se passe en Tanzanie, de ce point du vue, la Norvège affiche une bonne performance : elle est ardemment partisane des modalités conjointes d’acheminement de l’aide, et un héraut infatigable de l’efficacité de l’aide.


L’attention prêtée à accorder les priorités en matière de développement avec les domaines où elle jouit d’un avantage comparatif lui permet en outre de mieux cibler ses efforts de renforcement des capacités et de pouvoir compter sur un réservoir de compétences pour répondre aux besoins d’assistance technique. La Norvège pourrait utilement partager avec les autres donneurs les bonnes pratiques qui se dégagent de l’expérience qu’elle a accumulée au niveau des pays en matière de renforcement des capacités et pourrait aussi, comme d’autres donneurs, s’investir plus activement dans les travaux du CAD sur le sujet.


La Norvège affecte par ailleurs des ressources au financement d’activités spécifiques de renforcement des capacités au niveau des pays, ce qui lui permet d’assortir ses programmes de développement sectoriel d’une assistance technique et de formations ciblées. Chaque ambassade dotée d’un budget pour la coopération pour le développement dispose d’un fonds spécial grâce auquel elle peut recruter des experts locaux et parfaire les connaissances de professionnels qualifiés déjà sur place au lieu de devoir faire venir des consultants de Norvège.


Un accent marqué sur la gouvernance, la responsabilité et la lutte contre la corruption
La bonne gouvernance et la lutte contre la corruption figurent parmi les cinq priorités du gouvernement actuel et l’approche de la Norvège en la matière témoigne d’un grand esprit d’innovation et d’un ferme désir de faire changer les comportements. La Norvège est un des pays du monde qui déploient le plus d’efforts pour assurer que les fonctionnaires publics aient à répondre de leurs actes de corruption et elle a déployé des trésors de zèle pour obtenir le lancement d’initiatives mondiales garantissant qu’il en ira ainsi. À titre d’exemples : i) c’est à son instigation qu’a vu le jour l’Initiative Star (pour « Stolen asset recovery ») visant à aider activement les pays pauvres à récupérer les avoirs publics dérobés par des dirigeants corrompus, et ii) elle apporte un soutien persistant au réseau Corruption Hunter Network, qui offre un lieu de rencontre aux représentants du ministère public, juges et autres responsables d’entités participant à la lutte contre la corruption. Grâce à ce genre d’activités, la Norvège est parvenue à obtenir la mise en place et le maintien de structures mondiales propres à inciter les pays pauvres à condamner les actes de corruption et à leur donner les moyens de le faire systématiquement et dans la transparence.


En Tanzanie, la Norvège est un acteur clé du combat contre la corruption. Sa réaction mesurée après le scandale provoqué par des détournements du soutien budgétaire général, à la suite duquel elle a maintenu ses concours à un fonds multi-donneurs, a par exemple fait beaucoup pour apaiser les tensions.


La Norvège a par ailleurs joué un rôle clé dans l’adoption de la Convention des Nations unies contre la corruption et elle participe activement aux activités du Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales, à commencer par le mécanisme de suivi instauré en vertu de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans le cadre des transactions commerciales internationales. C’est en outre elle qui héberge actuellement, à Oslo, le secrétariat international de l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), dont elle est le seul pays développé à avoir entériné les principes et critères.


Recommandations

  • Il convient de saluer les progrès considérables accomplis par la Norvège sur le front de l’efficacité de l’aide, dont le souci imprègne largement le système de coopération pour le développement. La Norvège est encouragée à poursuivre ses efforts et à élaborer des orientations spécifiques pour guider l’action à l’appui de l’efficacité de l’aide.
  • La Norvège devrait veiller à se doter d’instruments efficaces, assortis d’objectifs clairs et axés sur des résultats précis, pour guider ses interventions au niveau des pays à travers tout l’éventail des canaux à sa disposition, dans le respect du principe de l’appropriation par les autorités des pays partenaires. Elle devrait aussi prêter attention à l’adéquation de ses stratégies sectorielles/thématiques et de ses stratégies par pays.
  • Il conviendrait que la Norvège élargisse ses efforts d’application des principes de l’efficacité de l’aide aux modes d’acheminement autres que les financements d’État à État.
  • Étant donné la démarche adoptée par la Norvège à l’égard du renforcement des capacités, des garde-fous supplémentaires sont peut-être nécessaires pour assurer une véritable institutionnalisation de l’intégration systématique des questions de renforcement des capacités. Pourraient notamment être prévus des échanges fréquents de données d’expérience entre le MAE et la Norad, dérivées de cas concrets d’intégration réussie.
  • La Norvège pourrait envisager d’assumer un rôle de pilote dans l’instauration de fronts unis des donneurs contre la corruption au niveau des pays. Elle pourrait aussi rechercher des moyens de faire en sorte que les initiatives mondiales (Convention des Nations unies contre la corruption, Initiative pour la transparence des industries extractives, par exemple) soient judicieusement raccordées à des activités et réponses spécifiques à chaque pays, qui leur servent de point d’ancrage.


Action humanitaire


L’action humanitaire est un pilier essentiel de la politique étrangère norvégienne – l’expression intrinsèque des valeurs que défend la Norvège et de son attachement à la solidarité internationale – ainsi qu’une priorité fondamentale du dispositif norvégien de coopération pour le développement. La Norvège a entériné les Principes et bonnes pratiques d’action humanitaire et adopte en la matière une démarche qui, pour être soumise à des règles, n’en est pas moins pragmatique. À la hauteur de cet engagement, les versements d’aide humanitaire de la Norvège sont largement supérieurs à la moyenne du CAD. De ce fait, la Norvège s’est forgé une crédibilité et une influence considérables au sein du système humanitaire international. Cette bonne image a été encore confortée par le soutien vigoureux et constant apporté par la Norvège au dispositif humanitaire des Nations unies, le rôle de premier plan dont elle s’est investie au sein de grandes instances (la Commission de consolidation de la paix des Nations unies, le Groupe de contact pour la Somalie et la récente conférence des donneurs sur le Soudan, par exemple) et des initiatives telles que le récent Forum d’Oslo Changing the Way We Develop: Dealing with disasters and climate change.


Le cadre régissant la politique nationale est en pleine mutation avec la nouvelle stratégie d’action humanitaire parue en septembre 2008. Cette dernière réaffirme la place centrale de l’action humanitaire dans la politique de coopération pour le développement et étend la portée de cette action (à l’atténuation des retombées d’ordre humanitaire du changement climatique, notamment). Elle fait fond sur le récent rapport remis au Storting sous le titre Norwegian Policy on Prevention of Humanitarian Crises, qui jette les fondements d’une prise en compte systématique des considérations de prévention des risques de conflit et de catastrophe dans toutes les activités de coopération pour le développement. Cela dit, comme ceux des autres donneurs, les efforts de la Norvège risquent de se heurter à des obstacles d’ordre institutionnel, et une adaptation des systèmes et procédures internes sera nécessaire pour ces objectifs se traduisent par une aide efficace au niveau des pays partenaires.


D’une façon générale, la Norvège est considérée par les principales parties prenantes comme un partenaire de qualité dans le domaine humanitaire. En 2007, sur le total des apports norvégiens d’aide humanitaire, 23 % (547 millions NOK) n’étaient pas réservés à un usage spécifique et 26 % (625 millions NOK) devaient être employés dans un pays ou une région précis. Une grande part a été déboursée en réponse à des appels des Nations unies ou du mouvement de la Croix-Rouge qui n’avaient pas mobilisé des fonds suffisants, témoignant d’une belle volonté d’offrir une aide souple adaptée aux besoins. La Norvège a cependant choisi de ne pas conclure d’accords pluriannuels avec les partenaires exécutants. Cette décision, visant soi-disant à laisser une plus grande marge de manœuvre aux pouvoirs publics pour la répartition des apports d’un exercice au suivant, amoindrit en fait la prévisibilité des concours sur lesquels peuvent compter les organismes exécutants. Conscient de cet inconvénient, le MAE a entamé des discussions avec les ONG norvégiennes afin de trouver des moyens de rehausser la fiabilité du soutien que celles-ci reçoivent de l’État norvégien.


Dans le système d’aide humanitaire norvégien, l’apprentissage et la reddition de comptes s’opèrent par trois canaux distincts : les évaluations thématiques internes, les évaluations externes d’activités et des concours externes pour des exercices internationaux de reddition de comptes. Les recoupements entre les trois processus sont difficiles à cerner d’où l’impression que, dans le secteur humanitaire, l’exploitation des enseignements de l’expérience est limitée et n’a rien de systématique. La Norvège pourrait élaborer, pour sa prochaine stratégie d’action humanitaire, un cadre de résultats qui rassemblerait ces éléments aujourd’hui dissociés au sein d’un dispositif global d’apprentissage et de reddition de comptes valant pour l’ensemble des activités humanitaires.


Recommandations

  • La nouvelle stratégie d’action humanitaire vient à point nommé. La Norvège aurait intérêt à élaborer un plan d’application – intégrant des objectifs mesurables assortis d’indicateurs – de telle sorte que les engagements énoncés dans la stratégie soient suivis d’effets dans la pratique, et aussi par souci de transparence.
  • La Norvège devrait aussi réexaminer, et au besoin remanier, ses systèmes et procédures internes afin d’en éliminer les obstacles d’ordre institutionnel à l’intégration des objectifs humanitaires dans la coopération pour le développement. Une attention particulière devrait notamment être portée à l’établissement de liens adéquats entre l’aide humanitaire et l’aide au développement.
  • Les autorités norvégiennes devraient envisager la possibilité d’accords de financement s’étendant sur plusieurs années afin d’améliorer la prévisibilité des apports, et aussi de réduire les frais administratifs, pour les principaux partenaires exécutants (y compris les ONG). Il ne faut pas pour autant revenir sur la grande marge de manœuvre laissée aux organismes humanitaires pour répartir les ressources à leur disposition en fonction des besoins.
  • La Norvège devrait redoubler d’efforts pour rendre plus systématiques l’apprentissage et la reddition de comptes dans le domaine humanitaire et mettre à profit toutes les possibilités qui s’offrent de consolider ses capacités internes d’évaluation (notamment à travers la participation à des exercices d’évaluation commune ou conjointe). Elle devrait aussi chercher à faire en sorte que les aspects qualitatifs occupent une plus grande place dans l’évaluation des activités humanitaires.

 

 

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