Examens par les pairs des membres du CAD

Luxembourg (2003), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommandations du CAD

 

Voir également Aide du Luxembourg - Apercu synthétique

La coopération au développement du Luxembourg a connu un essor considérable tout au long des années 1990 et jusqu'à ce jour. En 2000, le Luxembourg a rejoint le peloton des pays qui consacrent au moins 0.7% de leur revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement (APD). Depuis le dernier examen par le CAD en 1998, l'APD du Luxembourg, qui se montait à 99 millions de dollars américains (USD), est passée à 143 millions USD en 2001, ce qui correspond à une progression du rapport APD/RNB de 0.65% à 0.82%. L'accroissement remarquable de l'APD luxembourgeoise - qui se traduit par un taux annuel moyen de variation du volume en termes réels de 18% entre 1995-96 et 2000-01 - a été possible grâce à une performance économique soutenue et un soutien politique et public solide en faveur de la coopération au développement. L'APD du Luxembourg est constituée exclusivement de ressources budgétaires effectuées au titre de la coopération au développement, selon des objectifs de développement clairement définis. Les gouvernements successifs se sont fixés depuis 1989 des calendriers précis et contraignants pour augmenter de manière systématique l'APD. Compte tenu de l'objectif de 1% du gouvernement actuel et de son intention de s'en rapprocher d'ici 2005, l'expansion du volume de l'APD du Luxembourg devrait se poursuivre.

Evolution récente

Il convient de relever les progrès substantiels que le Luxembourg a réalisés dans le domaine de la coopération au développement depuis le dernier examen par le CAD. Des efforts ont été déployés pour que la croissance budgétaire soit accompagnée d'un renforcement de la qualité de l'aide. Parmi les réalisations importantes à mentionner figurent : i) la mise en place d'un cadre stratégique pour la programmation bilatérale avec la préparation de programmes indicatifs de coopération pluriannuels pour les pays cible - les pays prioritaires de la coopération luxembourgeoise ; ii) le déploiement de la présence luxembourgeoise sur le terrain ; iii) le renforcement de la collaboration avec les organisations non gouvernementales (ONG) ; iv) et la mise en place d'un système de suivi et d'évaluation. En 1999, la responsabilité politique pour la coopération au développement a été confiée à un ministre de la coopération et de l'action humanitaire à part entière.

Approche en matière de lutte contre la pauvreté

Le Luxembourg a fait de la lutte contre la pauvreté et le développement durable les objectifs majeurs de sa politique de coopération au développement. L'engagement du Luxembourg en faveur de la lutte contre la pauvreté se manifeste tout d'abord par la volonté de travailler avec les pays en développement les plus défavorisés. Les « pays cibles » ont été sélectionnés en raison de leur faible niveau de développement humain ; plus de la moitié d'entre eux font partie de la catégorie des pays les moins avancés. L'action du Luxembourg en faveur de la réduction de la pauvreté se manifeste également par la priorité très nette accordée aux infrastructures et secteurs sociaux (82% de l'APD totale en 2001), notamment l'éducation et la santé de base ainsi que la distribution d'eau et l'assainissement. Les efforts du Luxembourg dans ce domaine méritent d'être salués, étant donné les liens évidents qui existent entre l'action à l'appui des secteurs sociaux de base et la réalisation d'une grande partie des « Objectifs du millénaire pour le développement ».

Sélectivité géographique

La concentration géographique est un élément fondamental de la politique luxembourgeoise et des progrès importants ont été réalisés sur cette voie. Le nombre de pays cible a été réduit à 10 pays, qui figurent parmi les 12 bénéficiaires les plus importants de l'APD bilatérale du Luxembourg. Cependant, la discipline requise en matière de concentration géographique représente un défi permanent pour le Luxembourg : la part de l'APD bilatérale totale affectée aux pays cible (43% en 2001) est en recul ; une liste de « paysàprojets », comprenant une vingtaine de pays et absorbant près de 25% de l'APD bilatérale, constitue un certain facteur de dispersion. Afin de renforcer sa présence et sa masse critique dans un nombre limité de pays, le Luxembourg devrait s'efforcer de maintenir les ressources additionnelles concentrées sur ses 10 pays cible.

Dans le cadre de sa coopération avec la Namibie, qui fait partie des pays à revenu intermédiaire, le Luxembourg a adopté une démarche intéressante, selon laquelle un désengagement progressif est envisagé. La Namibie continueà faire face à des inégalités importantes dans la répartition des ressources et le Luxembourg a décidé de ne pas se retirer de ce pays trop rapidement afin de l'aiderà consolider les progrès réalisés. Le Luxembourg concentre son action sur les régions les plus défavorisées du pays et exige du gouvernement namibien une contrepartie pouvant s'élever jusqu'à 50% du coût total des projets.

Coopération multilatérale

L'aide multilatérale représente un quart de l'APD totale du Luxembourg. La coopération multilatérale s'est intensifiée au cours des dernières années avec une part croissante de l'APD bilatérale versée sous forme de contributions « multi bilatérales » dans les pays cible (14% de l'APD totale en 2001). Il s'agit principalement de cofinancement de projets d'organisations du système des Nations unies. Cette tendance a peut-être été une manière efficace d'absorber une partie du budget de l'aide en forte augmentation. Le Luxembourg semble s'être servi de ce mode d'acheminement de manière judicieuse, en recherchant la complémentarité avec ses propres activités. Dans un certain nombre de cas concrets, les activités multi-bilatérales particulièrement bien ciblées ont permis de mieux assurer la viabilité d'activités bilatérales, notamment dans le domaine de la santé.

Sensibilisation de l'opinion publique

Le gouvernement luxembourgeois vient de lancer pour la première fois une vaste campagne de sensibilisation de l'opinion publique aux enjeux du développement. L'objectif est de mieux informer le public sur la politique menée par le gouvernement et de favoriser son appui pour la coopération au développement. Le gouvernement, qui a prévu de poursuivre ce genre de campagne, pourrait y inclure des sondages d'opinion, qui ne sont pour l'instant pas effectués de manière périodique.

Recommandations

a) Le Luxembourg est encouragéà maintenir voireà renforcer sa discipline en matière de concentration géographique en allouant ses ressources additionnelles aux pays cible afin d'en maximiser l'impact.

b) Le Luxembourg est invitéà poursuivre et à partager avec les autres donateurs son approche stratégique en matière de désengagement progressif dans les pays cible.

c) Etant donné l'intensification des activités multi bilatérales, le Luxembourg pourrait indiquer de manière plus explicite les priorités et les critères d'affectation parmi les différentes organisations bénéficiaires.

d) Le Luxembourg est encouragéà poursuivre ses efforts de sensibilisation de l'opinion publique, qui présuppose une meilleure connaissance du niveau d'appui du public et donc l'organisation de sondages de l'opinion publique plus réguliers.

Les autorités luxembourgeoises reconnaissent que l'impact de l'aide au développement est largement tributaire du degré de cohérence des politiques commerciales, agricoles, environnementales et financières. Le Luxembourg s'est engagé à promouvoir la prise en compte des intérêts des pays en développement dans le cadre du cycle de négociations commerciales multilatérales de Doha. Dans ce contexte, le Luxembourg s'est notamment prononcé en faveur d'un réexamen des dispositions de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) de manièreà permettre l'accès des pays en développementà des médicaments à des prix abordables. Le Luxembourg a appuyé les efforts de l'Union européenne (UE) visantà élargir ses marchés aux exportations des pays en développement. Un groupe de travail a été mis en place pour analyser les effets des distorsions commerciales découlant de la politique agricole commune sur l'agriculture, les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire des pays en développement. La fuite des capitaux des pays en développement et leur blanchiment constitue un problème de cohérence des politiques qui fait partie des préoccupations du Luxembourg. Les efforts de ce pays pour lutter contre les risques d'abus de sa place financière sont bienvenus et les autorités Luxembourgeoises sont encouragées à poursuivre la lutte contre le blanchiment d'argent.

La recherche de la cohérence des politiques au service du développement pourrait cependant être renforcée si elle s'effectuait à travers une démarche plus systèmatique visant à identifier, analyser et suivre l'adaptation des politiques et leurs implications pour les pays en développement. Le ministère des Affaires étrangères pourrait envisager de renforcer ses capacités d'analyse afin d'engager et de mieux influencer le débat avec les ministères intervenant dans les domaines autres que celui de l'aide. Le Comité interministériel pour la coopération au développement pourrait jouer un rôle utile, notamment lorsque le Luxembourg établit sa position sur les politiques de l'UE dans le domaine des échanges et de l'agriculture au sein desquels les objectifs de développement peuvent entrer en conflit avec les intérêts nationaux.

Recommandations

e) Le Luxembourg devrait s'employer davantageà analyser les effets de ses diverses politiques sur les pays en développement, ce qui nécessite un renforcement de la capacité du ministère des Affaires étrangères à effectuer les travaux d'analyse nécessaires.

f) Le mandat du Comité interministériel pour la coopération au développement pourrait être renforcé afin de jouer un rôle plus actif dans la promotion du débat sur la cohérence des politiques au service du développement.

Coordination interne

Le ministère des Affaires étrangères assume la responsabilité politique pour la coopération au développement ; il est en même temps l'acteur principal au sein du gouvernement puisqu'il gère environ 85% de l'APD luxembourgeoise. Le Comité interministériel pour la coopération au développement permet d'assurer la coordination et de procéderà des échanges d'information sur les grandes orientations de la politique de coopération au développement. Une coordination plus étroite pourrait être établie entre les ministères des Affaires étrangères et des Finances de manièreà resserrer les liens entre politiques bilatérale et multilatérale, notamment pour la préparation des programmes indicatifs de coopération dans les pays cible et des prises de position du Luxembourg relatives aux politiques et programmes des institutions financières internationales. Au sein du ministère des Affaires étrangères, la coopération avec les pays de l'Europe centrale et orientale relève de la direction des relations économiques internationales. A l'instar de l'expérience d'autres membres du CAD, celle-ci pourrait bénéficier davantage des enseignements de l'expérience de la coopération avec les pays en développement, grâce à une meilleure intégration avec la direction de la Coopération au développement.

Les relations entre le ministère des Affaires étrangères et Lux Development - l'agence d'exécution de la coopération au développement luxembourgeoise - sont régies par une convention, qui est en train d'être révisée. La formulation et l'exécution des projets du ministère des Affaires étrangères sont confiées à Lux Development, sur la base de mandats, qui font également l'objet d'une révision dans le contexte du renforcement du système de suivi et d'évaluation.

Partenariat et appropriation locale

La coopération au développement du Luxembourg repose en grande partie sur des projets individuels, qui étaient jusqu'à présent souvent de nature ponctuelle. Leur nombre relativement élevé soulève des questions quant aux coûts de transaction pour les partenaires et risque de rendre plus difficile l'évaluation de leur pertinence et de leur impact en termes de réduction de la pauvreté. Le Luxembourg est attaché au principe de partenariat et d'appropriation locale et s'efforce de transférer la responsabilité de gestion des projets qu'il finance aux pays partenaires. L'aide luxembourgeoise est déliée et le Luxembourg s'est également appliquéà associer les pays partenaires au processus de passation de marchés.

Le Luxembourg a commencéà élaborer des programmes indicatifs de coopération avec les pays cible, qui traduisent une volonté de passer d'une approche basé sur des projets individuels à une approche plus programmatique et stratégique. La démarche du Luxembourg s'appuie sur les stratégies de réduction de la pauvreté conduites par les pays partenaires, maisà l'instar d'autres donateurs, doit veillerà ce qu'elles soient effectivement intégrées dans sa propre programmation. Des efforts sont faits pour que chaque projet s'inscrive dans les politiques et programmes sectoriels des pays partenaires, de manièreà appuyer leurs stratégies de développement. Comme le Luxembourg est actif dans quasiment l'ensemble de ses secteurs prioritaires dans chaque pays cible, les programmes indicatifs de coopération pourraient répondreà un ciblage sectoriel plus sélectif. En outre, la préparation de notes d'orientations stratégiques pour les secteurs prioritaires que sont l'éducation et la santé pourrait s'avérer utile pour définir de manière plus explicite les objectifs recherchés ainsi que les indicateurs permettant de mesurer les résultats ultérieurement. Enfin, le Luxembourg devrait réfléchirà la possibilité de s'associer, de manière sélective et lorsque les conditions sont favorables, à des approches sectorielles en collaboration avec d'autres donateurs.

Présence sur le terrain et effectifs

Le Luxembourg a commencé à établir une présence sur le terrain afin de se rapprocher des réalités locales et de pouvoir mieux participer aux efforts de dialogue politique et de coordination. En 2001, le ministère des Affaires étrangères a ouvert une mission de la coopération au Sénégal, avec compétence régionale pour l'Afrique de l'Ouest, et un bureau de coordination au Cap Vert. Le déploiement d'une présence en Asie et en Amérique centrale est prévu pour 2003-04. Lux Development envisage elle aussi de décentraliser ses activités dans un certain nombre de pays. Une telle évolution ne manque pas de soulever des questions par rapport aux implications sur le terrain en termes de division des rôles et responsabilités entre les deux acteurs.

Le personnel de la direction de la Coopération au développement du ministère des Affaires étrangères ainsi que celui de Lux Development ont fortement augmenté. Le personnel de la direction de la Coopération au développement comprendà l'heure actuelle 27 personnes (dont cinq sur le terrain), tandis que le personnel Lux Development compte une cinquantaine de personnes (dont sept sur le terrain). Néanmoins la question de l'adéquation des effectifs continue de se poser, étant donné la croissance rapide de l'APD. De plus, le Luxembourg ne dispose pas pour l'instant d'expertise sectorielle et thématique, qui pourrait être utile pour faire face aux nombreux défis posés par la coopération au développement, y compris en ce qui concerne la cohérence des politiques au service du développement.

Suivi et évaluation

Les efforts que déploie le ministère des Affaires étrangères pour mettre en place un système de suivi et d'évaluation sont bienvenus. Le système tel qu'il est conçu vise à mieux intégrer la fonction d'évaluation dans l'ensemble du cycle de projet, en cherchantà améliorer la qualité ex ante des activités de la coopération grace à une meilleure préparation et appréciation initiale des projets. Le système a le mérite d'inclure les projets et programmes d'ONG luxembourgeoises au bénéfice d'un cofinancement du gouvernement. Etant donné l'intensification de la coopération multilatérale, le Luxembourg pourrait participer plus activement, en collaboration avec d'autres donateurs, à l'évaluation des performances des organisations internationales.

Un des premiers rapports d'évaluation disponible montre que l'absence d'analyse préliminaire en termes de réduction de la pauvreté ou d'égalité homme femme n'a pas permis d'obtenir des résultats probants alors que ce sont des objectifs recherchés par la coopération au développement luxembourgeoise. Mesurer l'impact de la coopération luxembourgeoise demeure un défi, en l'absence d'indicateurs de performance, d'où la nécessité de faire des effortsà ce niveau-là, particulièrement dans les secteurs prioritaires.

Recommandations

g) Le renforcement de la coordination sur le terrain entre le ministère des Affaires étrangères et Lux Development devrait tenir compte des stratégies qui se mettent en place dans les pays en développement, notamment les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté et les approches sectorielles, qui visentà favoriser le partenariat et l'appropriation.

h) Dans le cadre de la préparation de ses programmes annuels de coopération, le Luxembourg devrait envisager de consolider sa sélectivité sectorielle dans chaque pays cible, voire même de limiter son action à un secteur par pays, et revoir le nombre de projets au vu des coûts de transaction, de l'efficacité de la gestion et des perspectives d'impact.

i) Le Luxembourg pourrait prendre des mesures pour mieux faire cadrer ses projets sur les stratégies des pays partenaires et envisager de participer, de manière sélective, à des approches sectorielles, en collaboration avec d'autres donateurs.

j) Le Luxembourg est encouragé à poursuivre ses démarches visant à renforcer sa présence dans les pays cible, tout en recherchant une répartition optimale des tâches sur le terrain entre le ministère des Affaires étrangères et Lux Development ainsi que l'adéquation avec le volume d'activités.

k) Le ministère des Affaires étrangères devrait continuer de porter une attention particulière aux besoins en personnel et à la nature de l'expertise requise, notamment au niveau des secteurs prioritaires de la coopération au développement luxembourgeoise.

l) Le ministère des Affaires étrangères est encouragé à poursuivre ses efforts visantà renforcer le système de suivi et d'évaluation. Le système de suivi pourrait être renforcé afin de veillerà ce que les objectifs de réduction de la pauvreté et d'égalité homme femme soient effectivement pris en compte tout au long du cycle de projet.

Visitez le site web de l'OCDE consacré au Luxembourg.

 

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Luxembourg : Rapport complet, 73 pages

Les dossiers du CAD : Coopération pour le développement - Rapport 2003. Volume 5 No.1

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