Examens par les pairs des membres du CAD

Le Royaume-Uni (2006). Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

Examen des politiques et programmes du Royaume-Uni en matière de coopération pour le développement

Voir également l'aide du Royaume-Uni - aperçu synthétique

 

 

Cadre général et nouvelles orientations

La coopération britannique pour le développement : un modèle fort

Le système britannique est actuellement considéré par de nombreux praticiens de l’aide et donneurs comme un modèle face aux mutations observées aujourd’hui sur la scène de la coopération bilatérale pour le développement. Le gouvernement du Royaume-Uni a fait de la réduction de la pauvreté dans le monde une priorité nationale et créé en 1997 un ministère à part entière, le Department for International Development (DFID), dont le représentant, le ministre du Développement international, est doté d’un siège au Cabinet. L’alliance politique étroite qui s’est instaurée entre le Premier ministre, le ministre du Développement international et le Chancelier de l’Échiquier (ministre des Finances) a permis la définition d’une ligne d’action claire et cohérente et la mobilisation des ressources nécessaires pour faire face à des enjeux vastes et complexes. Les principes fondamentaux de la stratégie actuelle sont énoncés dans la Loi sur le développement international de 2002, laquelle définit un mandat clair, axé sur la lutte contre la pauvreté (objectif « numéro un » du DFID) et imprime à la coopération britannique pour le développement  une orientation stratégique privilégiant, au-delà de l’aide, la promotion du développement en général. Cette orientation a ensuite été encore affinée par le DFID au fil d’une série de « Livres blancs ».

Le cadre ainsi établi a permis au Royaume-Uni d’articuler sa stratégie autour d’un système d’acheminement resserré et bien géré. Le pôle du système est le DFID, qui assume à la fois une mission ministérielle (élaboration des politiques et position de chef de file à l’échelle de l’administration) et des fonctions d’exécution (acheminement de l’aide et conseil technique). Expressément investi d’un rôle de chef de file dans l’exécution du mandat défini par la loi, qui est de faire reculer la pauvreté dans le monde, le DFID entretient dans ce domaine avec les autres ministères des relations claires et sans ambiguïté, ce qui a favorisé l’adoption d’une démarche unifiée à l’échelle de l’ensemble de l’administration et d’une orientation stratégique cohérente sous la conduite du DFID. Les compétences dont peut se prévaloir le DFID le placent dans un rapport de force favorable par rapport aux autres ministères et ont contribué à améliorer l’image de la coopération pour le développement. Le DFID administre la quasi-totalité de l’APD puisqu’il exerce un contrôle direct sur quelque 84 % du total des versements. Si, sur le plan stratégique, la politique de développement est dirigée à partir des services centraux, le DFID considère qu’avec son réseau de 67 bureaux locaux, ses activités sont placées sous la conduite des pays, décentralisées et donnent lieu à une délégation de pouvoirs. La transcription dans les faits de l’esprit de la loi sur le développement international est opérée grâce au système de Public Service Agreements (PSA) auquel est assujettie l’ensemble de l’administration, par l’intégration d’objectifs dans les PSA du DFID et des autres ministères concernés. Une autre des caractéristiques du système organisé autour du DFID tient à l’attention accordée à la qualité et à la motivation du personnel.

Cette approche construite et cohérente de la coopération pour le développement a permis au Royaume-Uni de bien progresser dans la mise en œuvre des recommandations formulées par le CAD lors de l’examen de l’aide de 2001, et notamment de faire un grand pas vers la réalisation des objectifs suivants : porter à 0.7 % la part de l’APD dans le RNB, recentrer l’action sur la lutte contre la pauvreté, consolider le cadre dans lequel sont déployés les efforts de cohérence des politiques à l’échelle de l’ensemble de l’administration, coopérer plus activement avec les autres donneurs, améliorer les directives opérationnelles (le Livre bleu), resserrer les liens entre les services centraux et le terrain et renforcer les systèmes de suivi et d’évaluation. Côté croissance et réalisations, le DFID a connu une « période dorée » depuis 1997, et à n’en pas douter depuis le dernier examen de l’aide en 2001. Il doit maintenant consolider ses acquis et préparer la prochaine phase de croissance, où les performances feront l’objet d’un suivi encore plus rigoureux, au niveau national aussi bien qu’international.

« Faire plus avec moins »

Les autorités britanniques sont conscientes qu’en dépit de la stratégie bien informée qui a guidé leur action de coopération pour le développement au cours des dix dernières années, elles seront confrontées dans un avenir proche à des défis importants et simultanés. Le volume de l’APD est en effet censé être multiplié par plus de deux au cours des sept prochaines années, en même temps que la qualité de l’aide doit s’améliorer (efficacité de l’aide, suivi des résultats) et que sa mise en  œuvre doit s’opérer dans des environnements plus complexes et plus difficiles (États fragiles et situations de conflit). Et tout cela avec des ressources opérationnelles moindres (réduction de 10 % des effectifs du DFID et des coûts des services de soutien), en vertu du programme de rationalisation mis en place pour la période 2005-2008. Le Royaume-Uni aura la tâche ardue de faire face à tous ces impératifs tout en maintenant la qualité et la créativité de son aide.

De nouveaux moyens tactiques sont à mettre en œuvre pour conserver un rôle de chef de file et préserver la mobilisation en faveur de la coopération pour le développement

Le DFID, qui en a été l’un des inspirateurs, a approuvé la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide et le Plan d’action de l’UE pour l’harmonisation. Il élabore actuellement un Plan d’action à moyen terme pour l’efficacité de l’aide, qui visera essentiellement à améliorer la qualité de l’aide, aussi bien dans les circuits internationaux qu’au niveau des programmes bilatéraux. Ce plan s’appuie sur une matrice des actions à mener dans chaque pays au regard des indicateurs définis dans la Déclaration de Paris et d’autres engagements souscrits à l’échelle de l’UE ou du Royaume-Uni. Pour le moment, la mise en œuvre des initiatives en faveur de l’efficacité de l’aide manque de cohérence entre les différents services du DFID, et cette matrice contribuera utilement à favoriser des améliorations à cet égard. Le DFID (et l’ensemble des autres donneurs) a tout un éventail de possibilités d’innovation à mettre au service d’une plus grande efficacité, y compris l’opportunité dans un premier temps d’encourager la coopération déléguée et d’autres formes d’harmonisation.

Parallèlement à l’intérêt qu’il porte, d’un point de vue stratégique, à l’efficacité de l’aide, le Royaume-Uni s’applique à inciter les autres donneurs, bilatéraux et multilatéraux, à agir dans le même sens. Le DFID met souvent à profit la flexibilité de son propre système pour encourager de la part des donneurs un comportement plus soucieux d’efficacité. Ses initiatives sont en général très appréciées par la communauté internationale. Cela étant, l’enthousiasme affiché par le DFID à l’égard de certaines initiatives n’est pas toujours partagé par ses partenaires, et le battage des autorités britanniques est parfois perçu comme une volonté d’ériger le DFID en modèle plutôt que comme un désir d’amorcer ou d’encourager des actions complémentaires de la part des autres donneurs. Le DFID accorde peut-être plus d’attention à la stratégie à déployer pour lancer les réformes (soutien budgétaire général, par exemple) qu’aux moyens tactiques à mobiliser pour les mettre efficacement en œuvre. Davantage d’ouverture et de pragmatisme favoriserait les relations de partenariat et renforcerait la réceptivité et l’esprit de collaboration des autres donneurs. Dans les efforts qu’il déploie pour inciter ses partenaires internationaux à adopter des approches communes, le DFID devrait veiller à maintenir un juste équilibre entre sa volonté de promouvoir la réforme de l’aide et son souci de jouer un rôle de chef de file pour ce qui est de l’harmonisation entre les donneurs.

Le soutien manifesté par les instances politiques et le public à l’égard de la coopération pour le développement semble avoir atteint un niveau sans précédent dans l’histoire du Royaume-Uni, soutien que vient étayer une stratégie de communication mûrement réfléchie et artistement médiatisée. Le contexte actuel se prête également à un dialogue nourri au plan national, auquel participe un large éventail d’ONG, d’universitaires, de laboratoires d’idées et autres groupes de la société civile. Le DFID se pose néanmoins déjà la question fondamentale de savoir comment « entretenir l’élan », conscient que la réussite de l’entreprise tiendra à son aptitude à communiquer de façon convaincante autour des résultats obtenus et, plus simplement, à expliquer ce que sera la coopération pour le développement de demain. Il faudra mettre en place des stratégies de communication soigneusement conçues afin de rendre dûment compte des résultats obtenus et de justifier une intervention du Royaume-Uni dans des situations où elle se comprend moins bien, par exemple un engagement plus actif dans les États fragiles. Une communication efficace est également importante en cas de suspension de l’aide à un pays partenaire où ont été relevés des violations graves des droits de l’homme et des actes de corruption. Le DFID a certes diffusé un document exposant la politique à suivre en matière de conditionnalité et  rédigé des directives pour son application, mais le point de vue sur le sujet et les attentes à cet égard de certaines parties prenantes restent difficiles à cerner. Des précisions complémentaires sur la position des autorités britanniques concernant les conditionnalités politiques à la lumière des événements survenus récemment (en Éthiopie, par exemple) pourraient en outre faciliter une harmonisation des approches des donneurs.

Recommandations

  • Le défi pour le Royaume-Uni est de déterminer quelle orientation imprimer à son système de coopération pour le développement, dont les bases sont maintenant solidement établies. A l’appui des efforts qu’il déploie pour dispenser un volume accru d’aide de meilleure qualité et, de surcroît, dans des environnements plus difficiles, le DFID devra continuer d’ajuster et d’adapter son modèle, et accélérer son processus d’apprentissage au niveau des pays, tout en veillant à ce que la hiérarchie politique reste informée en permanence des changements opérés et à ce qu’elle adhère à ces changements.
  • Dans les efforts qu’il déploie pour inciter les donneurs à adopter des approches communes, le DFID devra veiller à maintenir un juste équilibre entre son désir d’apparaître comme un chef de file pour ce qui est de la réforme de l’aide et le souci d’éviter d’avoir l’air de s’ériger en modèle. Il est en conséquence encouragé à affiner sa ligne de conduite afin de favoriser un débat aussi large que possible, dans lequel tous les donneurs puissent trouver un espace pour s’associer aux expérimentations qu’il lance sur le terrain.
  • Préserver le niveau actuellement élevé du soutien manifesté à l’échelon national en faveur de la coopération pour le développement soulèvera des difficultés particulières. Le DFID devra dresser un bilan des résultats de son action et s’en faire l’écho auprès des citoyens britanniques et des représentants qu’ils ont élus. Des stratégies de communication ciblées seront nécessaires sur certaines questions plus difficiles appréhender, comme l’intensification de l’engagement dans les États fragiles ou la suspension de l’aide face à de graves violations des droits de l’homme ou actes de corruption.

Volume et répartition de l’aide

Un ferme engagement en faveur d’un accroissement de l’aide

Au cours de la période 2000-2004, le volume de l’APD britannique a augmenté de 30 % en termes réels. Les versements du Royaume-Uni, qui se sont élevés à 7.9 milliards USD en 2004, classent désormais le pays au quatrième rang des donneurs. Le rapport APD/RNB s’est progressivement accru, pour s’établir à 0.36 % en 2004 et, selon les chiffres préliminaires, à 0.48 % en 2005. En 2004, le Royaume-Uni s’est engagé à porter ce rapport à 0.7 % d’ici 2013, selon une « feuille de route » financière approuvée par le Trésor. Par rapport à son niveau de 2004, le volume net de l’APD augmentera de 22 % en 2006 (9 602 millions USD) et de 85 % en 2010 (14 600 millions USD).

Pareil rythme d’accroissement nécessitera que l’aide au développement reste aux premiers rangs des priorités de dépense de gouvernement, et ce d’autant que le volume des remises de dettes est appelé à diminuer dans les années qui viennent (ces opérations ayant atteint leur point culminant en 2005 où elles ont représenté 34 % de l’APD totale). Depuis 2000, le Royaume-Uni s’est fait le héraut de nouveaux mécanismes de financement, comme la Facilité internationale de financement (IFF) qu’il a proposée en 2003 en vue de faire rapidement monter en puissance le soutien apporté aux OMD sur la période 2006-2015. Il a en outre défendu avec succès un allégement supplémentaire de la dette de certains pays, notamment la remise de la dette multilatérale des pays pauvres très endettés (PPTE).

Parallèlement à l’intensification de l’aide, le DFID insiste sur la nécessité d’une meilleure prévisibilité de l’aide. Les enveloppes budgétaires allouées par le ministère des Finances s’étalant sur trois ans, le DFID peut établir pour chaque division et département des budgets triennaux à horizon mobile et conclure avec ses pays partenaires, comme c’est le cas assez fréquemment, des accords triennaux. Le DFID envisage en outre des accords à plus long terme avec des pays qui se sont engagés à combattre la pauvreté et à respecter des principes de bonne gouvernance ; il a déjà signé des  accords de partenariat sur dix ans avec le Sierra Leone, le Rwanda et l’Afghanistan. Grâce à son Modèle de répartition des ressources, il peut se livrer à un exercice de planification annuelle, dans l’optique à la fois d’améliorer la prévisibilité de l’aide consentie par ses soins et de se ménager une marge de manœuvre pour ajuster les crédits destinés aux pays dont les besoins sont les plus grands, tout en assurant une répartition efficace des ressources entre les pays à faible revenu (PFR).

La lutte contre la pauvreté comme objectif prioritaire

Dans la programmation de ses activités, le DFID donne largement la priorité à la lutte contre la pauvreté et s’aligne de près sur les OMD. Sur le plan géographique, le DFID s’est fixé comme objectif dans le cadre de son PSA d’allouer au moins 90 % de ses ressources bilatérales aux PFR sur la période 2005-2008. Il envisage ainsi de concentrer le surcroît d’aide sur l’Afrique et l’Asie aux dépens de l’Amérique latine. Le DFID est encouragé à continuer de privilégier l’Afrique afin de parachever les initiatives lancées lors de la présidence britannique du G8 et dans le cadre de la Commission pour l’Afrique. Sur le plan sectoriel, le DFID n’a pas l’habitude de se fixer des objectifs, mais il faut noter que les infrastructures et  services sociaux ont absorbé 41 % des versements bruts du Royaume-Uni en 2003-2004. Dans le droit fil de l’intensification de l’engagement du DFID dans les États fragiles et en faveur de l’éducation de base à l’appui de la réalisation des OMD, une attention grandissante est désormais accordée au sous-secteur de « l’administration et de la société civile ». Grâce au mandat bien défini qui lui a été assigné, le DFID a souscrit des engagements ambitieux et adopté une approche rigoureuse s’inscrivant dans une optique stratégique, autant d’éléments qui concourent à la dynamique de l’ensemble du programme, tant du point de vue organisationnel que de l’affectation sectorielle. Il importe que le DFID évite de recourir à la préaffectation des crédits qu’il consent, pour ne pas risquer de compromettre le processus d’appropriation locale et de nuire à l’efficacité de l’aide.

Les moyens utilisés par le DFID pour maintenir le ciblage sur la réduction de la pauvreté et maximiser l’impact de ses interventions consistent en des documents d’orientation (comme la stratégie vis-à-vis des pays à revenu intermédiaire) et des outils de programmation (notamment le Modèle de répartition des ressources). Dans les années à venir, le DFID devra réexaminer le poids relatif des pays performants et des États fragiles dans son portefeuille d’activités afin de déterminer comment œuvrer au mieux à la réduction de la pauvreté, tout en réussissant à faire état de résultats de façon à préserver la mobilisation du public. Les besoins futurs en matière d’action humanitaire influeront également sur les choix géographiques et sectoriels du DFID.

Le DFID prête une attention grandissante aux impératifs transversaux résultant du programme d’action à l’appui de l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres et envisage d’accorder plus de poids à la croissance économique et aux secteurs productifs dans la programmation des activités visant à réduire la pauvreté. Les concours en faveur des infrastructures et services économiques ont fléchi en pourcentage de l’APD (même s’ils ont augmenté en termes réels) au fil de la décennie écoulée, et situent actuellement à un niveau inférieur à la moyenne du CAD ; la part de l’APD allant aux secteurs productifs a également diminué même si elle reste égale à la moyenne du CAD pour 2003-04. Dans ses efforts pour œuvrer à l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres, le DFID devra mettre l’accent sur ses propres domaines de compétence et ses avantages comparatifs, et rechercher la complémentarité avec les autres donneurs suivant les principes d’efficacité de l’aide. Il devra en outre continuer de s’attacher à mieux prendre en compte les questions d’égalité homme-femme dans son programme tout en mettant à profit les nouvelles modalités d’aide, par exemple en mobilisant autour de cet objectif un plus grand nombre de ses agents et en alignant plus étroitement ses priorités en la matière et les pratiques qui prévalent dans ses bureaux locaux.

Des contributions aux organismes multilatéraux déterminées en fonction de l’efficacité de ces derniers

Près du tiers de l’APD britannique transite par le système multilatéral, ce qui fait du Royaume-Uni un bailleur de fonds d’importance pour les organisations multilatérales. Le DFID a défini une approche stratégique vis-à-vis des organisations multilatérales qui modèle ses relations de partenariat avec chaque institution. Il s’est aussi doté d’un mécanisme d’évaluation de l’efficacité des organisations multilatérales (Multilateral Effectiveness Framework  - MEFF) qui lui permet de dresser un bilan des résultats obtenus par ces dernières. Ces outils lui permettent de hiérarchiser les priorités de l’aide qu’il consent via le canal multilatéral et lui donnent les moyens de jouer un rôle de chef de file au sein de la communauté internationale dans la promotion de l’efficacité de l’aide multilatérale, conformément aux objectifs énoncés dans son PSA pour 2005-2008. Le DFID pourrait rechercher des moyens d’exploiter ces instruments pour renforcer les synergies entre les canaux bilatéraux et multilatéraux d’acheminement de l’aide. Cela dit, il ne doit pas perdre de vue les principes fondamentaux du multilatéralisme dans l’élaboration de ses stratégies à l’égard des différentes institutions multilatérales, dans ses décisions d’affectation à ces dernières de ressources non fongibles et dans ses évaluations de l’efficacité de ces organismes. Dans cette perspective, des outils d’évaluation stratégique tels que le MEFF pourraient être appelés à servir de cadre commun à l’ensemble des donneurs.

Recommandations

  • Le CAD se félicite de l’engagement qu’a souscrit le Royaume-Uni de porter à 0.7 % son rapport APD/RNB d’ici 2013 et souligne qu’il est important que cet engagement soit honoré. Les autorités britanniques sont encouragées à élaborer à terme une feuille de route plus détaillée précisant comment le surcroît d’aide sera utilisé, et en particulier comment il sera réparti entre les différents pays et les principaux secteurs d’intervention, entre les canaux bilatéraux et multilatéraux et entre les divers instruments.
  • Le Royaume-Uni doit continuer de concentrer son APD sur les pays pauvres et en profiter pour la recentrer sur un nombre plus restreint de pays. Il doit aussi s’appliquer à consolider encore son approche stratégique par un ciblage sectoriel qui reflète la primauté de son objectif de réduction de la pauvreté et ses avantages comparatifs. Il lui faudra rechercher plus systématiquement la complémentarité avec d’autres donneurs dans ses choix d’affectation des dotations budgétaires allouées au DFID.
  • S’appuyant sur son avantage comparatif et ses solides compétences techniques, le DFID doit s’efforcer, dans le cadre de ses programmes et de son action de sensibilisation au sein des instances internationales, de promouvoir une croissance favorable aux pauvres et l’égalité entre les hommes et les femmes, des éléments déterminants pour la réalisation des OMD.
  • Dans le droit fil de la Déclaration de Paris, le DFID est encouragé à s’abstenir de fixer de nouveaux objectifs de dépenses en fonction de critères sectoriels ou thématiques, de façon à ne pas nuire au processus d’appropriation par les pays partenaires ni à l’efficacité de l’aide.
  • Le Royaume-Uni doit s’efforcer d’améliorer ses outils stratégiques d’évaluation de la performance des institutions multilatérales, tels que le MEFF, et d’en optimiser l’utilisation au plan national aussi bien qu’international. Tout en définissant les orientations stratégiques qui doivent présider au financement du budget central des institutions multilatérales et d’activités ne relevant pas de ce dernier, le DFID se doit de garder présents à l’esprit les principes du multilatéralisme.

Promouvoir la cohérence des politiques

Le Royaume-Uni œuvre activement à la cohérence des politiques au service du développement, mais des difficultés subsistent

Dans son premier Livre blanc (1997), l’actuel gouvernement avait énoncé le principe selon lequel toutes les politiques ayant des répercussions sur les pays en développement devraient intégrer l’objectif de développement durable. Un second Livre blanc (2000), qui traitait des effets sur le développement des politiques menées dans d’autres domaines que l’aide, a été à l’origine d’un engagement substantiel du DFID dans le domaine des échanges. La loi sur le développement international de 2002 a tracé le cadre législatif dans lequel inscrire une réflexion cohérente de l’ensemble de l’administration sur les questions de développement. Pour une bonne part, l’attention prêtée dans les plus hautes sphères à la cohérence des politiques s’explique par la ferme adhésion du Premier ministre et du Chancelier de l’Échiquier à cet objectif. C’est ce qui a permis au Royaume-Uni de mettre utilement à profit la double présidence britannique du G8 et de l’UE en 2005 pour faire avancer le programme d’action à l’appui du développement. Le DFID a rapidement réagi pour se donner les moyens de concrétiser son leadership dans ce domaine. Sa tâche a été grandement facilitée par la position stratégique qu’occupe le Ministre au sein du Cabinet et de plusieurs de ses commissions spécialisées (droit d’asile et migrations, par exemple), et par l’inscription dans les PSA d’objectifs en rapport avec le développement, à la réalisation desquels participent plusieurs ministères, sous la conduite du DFID ou avec son concours actif. Sur le plan organisationnel, le DFID est doté d’une importante Division des politiques qui a fait la preuve de son efficacité à mobiliser l’opinion nationale et internationale autour de questions qui font débat et à élaborer des orientations stratégiques propres à guider l’action menée par l’ensemble de l’administration, les services centraux du DFID et les bureaux locaux en faveur de la cohérence des politiques au service du développement. Cette fonction stratégique a grandement contribué à affirmer le rôle de chef de file du DFID, au Royaume-Uni comme à l’étranger.

Des progrès considérables ont été accomplis dans des domaines où se posent des problèmes de cohérence des politiques, tels que les échanges et le déliement de l’aide, domaines dans lesquels le DFID a obtenu des résultats tangibles au niveau aussi bien national qu’européen. Ce dernier pourrait utilement entreprendre un examen approfondi des enseignements qu’il a accumulés dans le domaine du déliement, lesquels ne manqueront pas d’intéresser les autres membres du CAD. Une étude de l’Africa All Party Parliamentary Group datant de 2005 préconisait de porter davantage l’attention sur les stratégies mises en place au niveau national pour combattre la corruption sous toutes ses formes et le blanchiment de capitaux. Un autre rapport récent, émanant de la Commission parlementaire du développement international, établit que la ligne de conduite suivie par le Royaume-Uni pour œuvrer à la cohérence des politiques au service du développement est bonne, mais qu’il faudrait « aller plus loin et plus vite ». A titre d’exemple, la réflexion collégiale sur les questions de migration commence à retenir l’attention, mais davantage pourrait être fait dans ce domaine. Enfin, plus spécifiquement, les efforts déployés par le Royaume-Uni pour améliorer la cohérence des politiques à l’égard des États fragiles, pour notables qu’ils soient, pourraient se heurter aux divergences d’approche des différents ministères concernés. Dans les États fragiles, il est essentiel d’aplanir les divergences institutionnelles qui peuvent exister entre le bureau local du DFID et l’ambassade britannique afin d’instaurer une réelle communication entre ces instances et de les amener à adopter des approches communes.

Une meilleure orchestration de l’objectif de cohérence des politiques : établissement de priorités, modalités de collaboration et résultats concrets

Jusqu’à présent, les travaux sur la cohérence des politiques ont en général été centrés sur des problèmes particuliers, sur lesquels l’attention était attirée par divers circuits politiques en place au niveau national, des ONG ou des campagnes internationales de sensibilisation. Étant donné le rôle crucial que le Royaume-Uni reconnaît à la cohérence des politiques au service du développement, le DFID gagnerait à définir ses priorités dans une optique plus volontariste de façon à mobiliser les partenaires et les ressources autour des problèmes de cohérence des politiques ayant le plus d’impact. Les travaux auxquels donne lieu actuellement la rédaction du Livre blanc de 2006 tombent à point nommé pour affiner la définition de ces domaines d’action prioritaires.

Articuler ainsi le programme d’action autour de priorités présenterait de nombreux avantages sur le plan opérationnel. L’union des forces souhaitée avec les autres ministères s’en trouverait facilitée, et cela fournirait un cadre plus structuré au gouvernement britannique pour déterminer les ministères à investir d’un rôle de chefs de file pour chacun des thèmes retenus. Le DFID, qui a noué des alliances sélectives avec le ministère des Affaires étrangères et d’autres instances à Londres, devrait en outre envisager de consolider ces relations en privilégiant les questions jugées prioritaires dans les domaines les plus porteurs. Au sein du DFID, l’établissement de priorités permettrait de désigner les organes chefs de file dans la mise en œuvre du programme d’action et, par là même, de mobiliser les forces opérationnelles requises pour analyser les questions à traiter et y trouver des solutions, travail auquel il convient d’associer dûment les bureaux locaux compte tenu de leur connaissance du terrain.

Le DFID est conscient que la communication et le suivi des résultats sont des pierres angulaires des activités de coopération pour le développement qui seront menées dans l’avenir. Étant donné leur importance pour la réalisation des objectifs visés, les mesures prises à l’appui de la cohérence des politiques doivent faire partie intégrante du cadre de résultats du DFID. Les questions de cohérence des politiques débordant généralement le champ d’intervention d’un seul donneur bilatéral, le DFID devrait faire appel à la collaboration de ses partenaires pour l’élaboration de son système de suivi des résultats.

Recommandations

  • Le Royaume-Uni devrait élaborer un plan d’action organisé autour de priorités clairement définies en faveur de la cohérence des politiques au service du développement. Le DFID devrait exploiter judicieusement les ressources non négligeables dont il dispose dans ses services centraux et sur le terrain pour mettre en évidence des problèmes particuliers de cohérence des politiques et y chercher remède.
  • Les actions en faveur de la cohérence des politiques doivent être pleinement prises en compte dans les dispositifs de communication et de suivi des résultats du DFID, lesquels doivent dans toute la mesure du possible être définis en concertation avec des partenaires internationaux partageant les mêmes préoccupations.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

Conséquences de l’intensification de l’aide pour l’organisation et la gestion

La hiérarchie du DFID s’est dotée d’un cadre moderne de gestion élaboré avec soin qui se caractérise par une solide culture d’entreprise assortie d’un Corporate Performance Framework (cadre de suivi des performances) obéissant à une logique conceptuelle, et qui vise à favoriser une démarche stratégique dans le respect de la transparence. Au niveau des procédures opérationnelles, le DFID a publié en 2005 un Livre bleu d’une centaine de pages qui définit les règles, procédures et systèmes qui sous-tendent le fonctionnement du ministère. Synthétique et convivial dans sa présentation, ce Livre bleu est un guide de référence essentiel qui compte parmi les meilleurs exemples du genre jamais produit par les membres du CAD.

La structure de programmation à la fois logique et détaillée qui sert d’armature au cadre de suivi des performances du DFID suit un schéma administratif simple, efficient et transparent. On pourrait peut-être reprocher à cette approche verticale de mettre en concurrence les directives contraignantes émanant des services centraux de Londres et les objectifs que poursuit le DFID sur le plan de l’appropriation locale et de la décentralisation opérationnelle. Certains de ces éléments de tension pourraient être désamorcés au fur et à mesure que le DFID mettra en œuvre son Plan d’action à moyen terme pour l’efficacité de l’aide, lequel devrait améliorer la qualité de l’aide et son intégration avec l’aide acheminée par les autres partenaires. Reste que le rapide accroissement des concours consentis par le Royaume-Uni nécessitera peut-être plus de souplesse dans la mise en œuvre du système actuel qui est extrêmement structuré.

Améliorations de la performance : rationalisation du système et recentrage sur les résultats

En se dotant d’un tel cadre de suivi des performances, la hiérarchie du DFID indique clairement son intention d’articuler son approche opérationnelle autour des performances. Le schéma logique selon lequel s’opère le retour de l’information, de la base vers le sommet, rend compte des résultats atteints à chaque niveau d’agrégation du système au regard des plans établis : les résultats font l’objet de rapports trimestriels, semestriels ou annuels, les activités sont passées en revue une fois par an ; quant aux objectifs plus stratégiques, ils sont soumis à un suivi annuel.

Au fil du temps, cette approche soigneusement élaborée risque de produire plus de données que nécessaire sauf si l’on veille à bien expliciter les besoins des décideurs et à répondre à ceux d’autres utilisateurs spécifiques. A l’instar d’autres membres du CAD, le DFID devra continuer de simplifier et d’intégrer les règles d’établissement des rapports, tâche à laquelle les gestionnaires de l’aide sur le terrain doivent consacrer beaucoup de temps. Pareillement, la nouvelle politique qui consiste à « expliquer » ce qui est fait au public britannique (et non se borner à publier des données) imposera peut-être une remise à plat de ces systèmes. Le DFID souhaitera de plus en plus réfléchir avec ses partenaires aux moyens qui leur permettraient de mettre en place des systèmes communs de suivi des résultats de l’action menée sur le terrain. Étant donné l’intérêt grandissant que le DFID porte aux États fragiles, souvent à la traîne sur la voie de la réalisation des OMD et dont les données sont moins fiables, il lui faudra mettre au point des méthodes de mesure des performances qui attestent des résultats obtenus dans ces environnements particuliers.

Mettre au mieux à profit un personnel motivé et de grande qualité

A l’image de ce qu’il fait dans d’autres domaines, le DFID gère ses ressources humaines dans une optique stratégique, telle qu’énoncée dans le document intitulé Our People Strategy 2005-2008. Il  met l’accent sur les enjeux stratégiques de la coopération pour le développement, dont il fait le substrat de sa conception de la gestion des ressources humaines, afin de s’assurer les compétences nécessaires pour servir les objectifs qui lui ont été assignés. Cette stratégie, qui place les agents du DFID au centre de la démarche, vise à leur offrir un cadre de travail dans lequel les procédures opérationnelles et les mécanismes d’interaction sont simplifiés, ce qui autorise un large éventail de modalités de travail (horaires flexibles, télétravail, téléconférence, par exemple). Le DFID peut s’enorgueillir d’être considéré aujourd’hui comme l’une des administrations britanniques offrant les meilleures conditions de travail.

L’évolution rapide des modalités de l’aide et des priorités en matière de développement international (partage des effectifs, coopération déléguée, gestion axée sur les résultats) et les traits, déjà évoqués, qui caractériseront la coopération britannique pour le développement dans l’avenir (réduction de 10 % des effectifs, doublement du volume de l’APD, priorité accordée aux États fragiles) amèneront à réexaminer régulièrement l’éventail des qualifications et la répartition du personnel au sein du DFID. Il faudra veiller à préserver une diversité des compétences en rapport avec les priorités du ministère.

Compte tenu des constatations établies par l’équipe chargée de l’examen au vu du panorama, limité, des pratiques qu’elle a pu observer sur le terrain, le DFID est encouragé à s’interroger sur le taux actuel de rotation de ses effectifs qui, dans certains cas, risque de nuire à l’efficacité de mise en œuvre du programme. Le rôle du conseiller, qui s’apparente plus à celui d’un « stratège » qu’à celui d’un « homme d’action » et la nécessité constante d’avoir recours à des équipes intégrées chargées des stratégies-pays pour élaborer les programmes et pour les mener à bien, sont deux aspects liés au personnel qui ont attiré l’attention des examinateurs. Ces derniers tendraient en outre à préconiser une plus grande fréquence des visites effectuées par les agents des services centraux sur le terrain, d’un côté, et par les agents de terrain dans les capitales, de l’autre. Un effort devrait être fait pour rapprocher les agents clés des réalités du développement auxquelles leur action est dédiée. Enfin, le DFID devrait veiller constamment à déterminer la juste taille des effectifs et à les répartir au mieux entre les services centraux et de terrain et entre les pays performants et les États fragiles.

Assurer la qualité du programme d’aide et des modalités d’acheminement adaptées au contexte local

Parallèlement à ses modes de programmation verticaux, l’approche structurée du développement qui est la sienne a permis au DFID d’énoncer toute une série d’orientations et de produire de multiples informations pratiques et autres documents et matériels directifs, dont certains ne sont pas nécessairement en phase avec les besoins ou les réalités du terrain. Compte tenu en particulier de son évolution vers un mode opératoire s’appuyant davantage sur le terrain et vers une approche opérationnelle faisant intervenir de multiples partenaires, le DFID devra s’employer à vérifier l’utilité de ce type de documentation afin d’éviter de surinvestir ses ressources intellectuelles dans des travaux qui ne feraient que dupliquer les efforts d’autres partenaires ou ne seraient guère adaptés au terrain. En outre, les questions thématiques et transversales doivent être davantage intégrées dans le programme du DFID. Dans l’effort qu’il déploie pour améliorer la pertinence de ses choix stratégiques, le DFID requiert d’ores et déjà que les nouveaux documents d’orientation contiennent des plans de mise en œuvre qui fassent état de la valeur ajoutée et de l’impact que l’on peut attendre d’une action dans le domaine considéré. Étant donné le caractère très structuré des directives énoncées au sommet en matière de programmation de l’aide, qui ressort dans les documents d’orientation, le DFID devra s’assurera qu’elles sont appliquées d’une manière qui satisfait aux impératifs d’appropriation locale et d’efficacité de l’aide.

Le soutien budgétaire à l’appui de la réduction de la pauvreté, qui englobe le soutien budgétaire aussi bien général que sectoriel, est perçu par le DFID comme un bon moyen de renforcer l’appropriation par le pays partenaire et comme le moyen le plus simple pour les donneurs de s’aligner sur les priorités du gouvernement concerné. Le Royaume-Uni est considéré au sein du CAD comme le champion du soutien budgétaire. Le DFID estime qu’en 2004, la part de son programme bilatéral portant sur des activités de soutien budgétaire à l’appui de la réduction de la pauvreté atteignait plus de 20 %, une proportion encore appelée à augmenter. Cela étant, le soutien budgétaire est un mode d’intervention des donneurs qui suscite encore un débat animé, ce dont atteste par exemple l’importante évaluation conjointe réalisée cette année sur la question (avec le concours du DFID). Il importe que l’approche institutionnelle du DFID vis-à-vis du soutien budgétaire à l’appui de la réduction de la pauvreté soit appliquée de manière réfléchie dans les pays partenaires, aux côtés d’autres instruments de l’aide, afin de ne pas donner l’impression que lui est toujours donnée la préférence. Le DFID est encouragé à mettre à profit les résultats de l’évaluation conjointe de 2006 pour voir comment sa politique doit être transposée au niveau de ses propres bureaux locaux, mais aussi des autres donneurs et des pays bénéficiaires.

Sur le terrain, le Royaume-Uni doit inscrire son action vis-à-vis de la société civile locale dans une démarche plus stratégique et plus systématique, du fait notamment de la tendance du DFID à pratiquer une coopération pour le développement au sommet, à commencer par le dialogue sur les mesures à prendre et le soutien budgétaire, qui privilégie les relations avec les hautes sphères de l’administration. Il est impératif qu’un tel dialogue à haut niveau se nourrisse d’un dialogue de fond avec les niveaux inférieurs de la hiérarchie du développement, dans la mesure en particulier où le Royaume-Uni a pour objectif de promouvoir l’obtention de résultats ainsi qu’une réelle prise en main par les instances locales de programmes de lutte contre la pauvreté s’appuyant sur les données recueillies sur place.

Dans le groupe nombreux et grandissant des États dits fragiles, il est essentiel de clarifier les relations entre les multiples sphères d’intervention, unités et cadres participant directement ou indirectement à la gestion de l’APD, notamment les liens opérationnels entre les équipes et unités concernées [équipe en charge des États fragiles, Conflict, Humanitarian and Security Department (CHASE), Africa Conflict Group, Post Conflict Reconstruction Unit (PCRU), etc.], et de déterminer la structure des relations entre les conseillers spécialisés dans les domaines de l’aide humanitaire, des conflits et de la gouvernance d’une part, et entre ces derniers et les équipes chargées des États fragiles.

Recommandations

  • Le DFID doit continuer d’étudier de près les conséquences de l’intensification de son aide au vu des gains rapides et persistants de productivité qu’elle implique dans un contexte où ses ressources administratives et humaines sont appelées à diminuer. Ce faisant, il devra réfléchir à l’incidence que pourront avoir sur ses modes d’organisation et de gestion les innovations prometteuses découlant du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, telles que le recours accru à la coopération déléguée.
  • Dans l’optique de la décentralisation, le DFID doit exploiter toute la marge de manœuvre dont il dispose au niveau de l’application des directives de programmation et du choix des modalités de l’aide, notamment dans les États fragiles. La mise en œuvre du Plan d’action à moyen terme à l’appui de l’efficacité de l’aide pourrait constituer une étape importante à cet égard.
  • Dans le cadre de l’effort qu'il déploie pour améliorer l’évaluation des performances et la qualité des données communiquées, le DFID recherchera des solutions qui n’imposent pas des contraintes supplémentaires et n’ajoutent pas à la complexité du système existant. Il est encouragé à faire plus systématiquement fond sur les systèmes de suivi et d’évaluation prévus dans le cadre des stratégies de lutte contre la pauvreté (SLP) des pays partenaires. Le DFID devrait peser les coûts et avantages du système actuel. Étant donné l’attention plus grande qu’il souhaite porter aux États fragiles, le DFID devra s’appliquer à mettre au point, en collaboration avec d’autres partenaires, des outils d’évaluation des performances adaptés afin de pouvoir rendre compte des résultats de son action.
  • Compte tenu de la montée en puissance de l’aide et de l’effort collectif que les donneurs sont appelés à déployer à l’appui de l’efficacité de l’aide, la politique de ressources humaines devra être axée en priorité sur la mise en œuvre, et il conviendra notamment de voir si la rotation actuellement élevée des effectifs ne risque pas de nuire à la continuité et à la cohérence de l’action du DFID sur le terrain. Il faudra par ailleurs veiller à faire rapidement évoluer les règles applicables au personnel dans le sens de la flexibilité, en ménageant la possibilité de planifier largement à l’avance de façon à déterminer les compétences requises et y pourvoir.
  • Le rôle de premier plan que joue le DFID dans la réflexion internationale sur le développement est apprécié. Le DFID est encouragé à resserrer les liens entre ses options stratégiques et ses programmes d’aide de façon à mieux transposer sur le terrain les orientations qui guident son action et, inversement, à intégrer plus pleinement les considérations de terrain dans ses choix stratégiques au niveau central. Il est crucial de faire jouer ce type d’interactions pour être en mesure de relever les défis découlant de l’accroissement et des nouvelles modalités de l’aide.
  • Le Royaume-Uni est incité à considérer le soutien budgétaire général comme un instrument complémentaire des autres modalités d’aide, et à y recourir en fonction des besoins des pays, des résultats du développement et de l’avantage comparatif du DFID, en mettant pleinement à profit les résultats de la récente évaluation conjointe consacrée à cet instrument.
  • Le DFID est encouragé à nouer des contacts avec des échelons de l’administration autres que l’administration centrale, et à élaborer une stratégie visant à faire participer et à renforcer la société civile locale. Il devra veiller à ne pas perdre de vue les caractéristiques du contexte local au niveau du terrain et à conserver son expertise dans des secteurs clés.
  • Afin de favoriser les interactions entre tous les domaines couverts par les travaux sur les États fragiles, notamment la prévention des conflits, il conviendra de dresser un panorama détaillé des rôles et responsabilités des différentes équipes stratégiques et opérationnelles chargées de la question au sein du DFID.

Aide humanitaire

Un rôle apprécié de chef de file de la réforme de l’action humanitaire internationale

Des cadres opérationnels bien définis, une impulsion politique affirmée et une solide structure organisationnelle sont autant d’atouts qui ont conféré au Royaume-Uni un rôle de chef de file dans les efforts déployés pour réformer et améliorer le système international d’aide humanitaire et en ont fait l’un des principaux bailleurs de fonds à l’appui de l’action humanitaire. Le Royaume-Uni est un des premiers donneurs bilatéraux dans ce domaine et l’aide humanitaire qu’il consent est considérée comme prévisible, flexible et répondant aux besoins. D’après les statistiques établies par le DFID, les versements opérés au titre de l’aide humanitaire ont totalisé 437 millions GBP en  2004/2005, soit l’équivalent d’environ 10 % du total de l’APD acheminée par ses soins, ce qui est supérieur à la moyenne du CAD. Face à l’accroissement de son APD, le Royaume-Uni doit veiller à se préserver des moyens adéquats d’intervention en cas de crises humanitaires.

Le Royaume-Uni milite en faveur d’une amélioration des capacités des systèmes d’aide humanitaire au plan aussi bien national qu’international. Outre les améliorations qu’il apporte à son propre système, il est l’initiateur d’un programme de réforme du volet humanitaire de l’action des Nations Unies et s’emploie à promouvoir les « Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire » approuvés à Stockholm en 2003. C’est à l’initiative du Royaume-Uni que le CAD a entériné officiellement ces Principes et bonnes pratiques à sa réunion à haut niveau du 5 avril 2006. Le programme britannique pour la réforme de l’aide humanitaire internationale porte également sur la création d’un Fonds central d’intervention d’urgence (CERF) des Nations Unies, le renforcement des Plans d’action humanitaire communs des Nations Unies et du rôle des coordinateurs humanitaires des Nations Unies, l’accroissement du financement en faveur de l’aide humanitaire et de la réduction des risques de catastrophe, et la définition de critères de référence applicables au suivi des performances et à la reddition de comptes. Des avancées sont à noter en ce qui concerne la mise en place de mécanismes communs de financement de l’action humanitaire au niveau international (CERF) et à celui de certains pays (RDC, Soudan, par exemple).

Un socle stratégique solide

La loi sur le développement international définit les conditions d’utilisation de l’aide humanitaire et la manière dont cette dernière se raccorde aux efforts de coopération pour le développement. En 2003, le Royaume-Uni a approuvé les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire et adopté un plan national de mise en œuvre. Il a lancé, en juin 2006, une vaste stratégie d’action humanitaire définissant le cadre dans lequel doit s’inscrire l’aide humanitaire britannique, une politique de réduction des risques de catastrophe, et le volet humanitaire du Livre blanc à paraître en 2006. Le processus de consultation qui a présidé à ces changements structurels a déjà favorisé une meilleure compréhension des questions humanitaires dans l’ensemble de l’administration, mais il est prioritaire de poursuivre l’effort de sensibilisation afin de faire mieux connaître sur le terrain la nouvelle stratégie ainsi que les Principes et bonnes pratiques. Il est essentiel que la mise en œuvre de ce processus s’opère en phase avec la planification de la coopération pour le développement au sein du DFID à la fois pour faire avancer le programme d’action en faveur de la réduction des risques de catastrophe et pour favoriser l’engagement dans de nouveaux pays partenaires ou États fragiles.

Une nécessaire délimitation des compétences institutionnelles

Sa transformation en ministère à part entière et la mission bien définie dont il est investi confèrent au DFID une position avantageuse sur le plan opérationnel et consolident l’assise et les mécanismes de l’aide humanitaire dans le respect des principes établis. Le rôle particulièrement actif que joue le ministre du Développement international ne fait que donner plus de force au programme de réforme global. La gestion de l’aide humanitaire est centralisée au sein de deux services du DFID, le Département de la prévention des conflits, de l’aide humanitaire et de la sécurité (CHASE) de la Division ONU, conflits et aide humanitaire, et l’Unité de la prévention des conflits et de l’aide humanitaire pour l’Afrique (ACHU) de la Division Afrique. Le CHASE est chargé de l’élaboration des politiques, du suivi et du soutien opérationnel tandis que l’ACHU est responsable des programmes humanitaires à l’échelon régional et des pays. Le risque de recoupement des missions des deux entités pourrait brouiller les cartes et nuire à l’interaction avec les bureaux locaux, d’où la nécessité de mieux délimiter les responsabilités de l’une et de l’autre. La compétence de ses conseillers dans le domaine de l’aide humanitaire et de l’amélioration des moyens d’existence, et leur utilisation stratégique, est un des points forts du système d’aide humanitaire du DFID. Le recours à ces conseillers nationaux/régionaux est en effet crucial pour gérer efficacement des situations d’urgence humanitaire dont les causes sont structurelles et qui risquent de perdurer. Étant donné l’importance des ressources humaines pour l’action humanitaire et l’ampleur des attentes qui existent sur ce front, le DFID devra s’employer à préserver et à développer encore ses compétences en la matière.

Les affaires humanitaires requièrent une coordination efficiente au sein de l’administration entre les ministères directement ou indirectement concernés par l’action humanitaire, dont les principaux sont le ministère des Affaires étrangères (FCO), le ministère de la Défense (MOD) et le Cabinet Office. La nature de la communication et les rôles respectifs du DFID, du FCO et du MOD sur la question des États fragiles et sur l’interaction entre les instances civiles et militaires doivent être précisés. Priorité doit être donnée à la définition des rôles et des responsabilités de chacun et à l’établissement d’un consensus sur les moyens d’assurer une protection maximale des civils.

Recommandations

  • La nouvelle politique humanitaire devrait consolider le rôle du DFID en tant que pourvoyeur d’une aide humanitaire conforme aux  principes établis et répondant aux besoins, et renforcer la cohérence au sein du gouvernement britannique. L’aide au développement et l’aide humanitaire consenties dans des situations d’urgence complexes gagneraient à une définition plus claire des objectifs et des priorités opérationnelles.
  • Faire mieux connaître sur le terrain le nouveau cadre stratégique de l’action humanitaire ainsi que les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire doit être considéré comme une priorité.
  • Une meilleure délimitation des responsabilités opérationnelles respectives du FCO, du DFID et du MOD s’impose s’agissant des moyens d’assurer une protection maximale des civils et des approches à adopter à l’égard des États fragiles.

 

NB. Le rapport complet du secrétariat est à venir.

 

Visitez le site web de l'OCDE consacré au Royaume Uni


 

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Revue de l'OCDE sur le développement : Coopération pour le développement Rapport 2005

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Royaume-Uni: Examen en matière de coopération pour le développement: principales conclusions et recommandations du CAD

Royaume Uni: Examen en matière de coopération pour le développement: Rapport complet (121 pp)

 

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