Examens par les pairs des membres du CAD

Japon (2003). Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

 

 Voir également  l'aide du Japon : aperçu synthétique  

Évolutions nouvelles, stratégie d’ensemble et opinion publique

Le programme japonais de coopération pour le développement a subi des réformes d’importance et une restructuration en profondeur depuis le précédent examen par les pairs en 1999. La Charte japonaise de l’aide publique au développement (APD), en particulier, a été révisée pour tenir compte des changements intervenus au plan intérieur et sur la scène internationale. Le statut juridique de l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA) a en outre été modifié en 2003 afin d’accroître l’autonomie de cette dernière, tandis qu’en 1999 la fusion du Fonds japonais de coopération économique extérieure (OECF) et de la Banque japonaise pour le financement des exportations et des importations (JEXIM) avait donné naissance à la Banque japonaise de coopération internationale (JBIC). Par ailleurs, le ministère des Affaires étrangères s’est vu investir de jure d’une mission de coordination des diverses institutions intervenant dans l’exécution de l’APD. Sur la scène internationale, le Japon a joué un rôle de premier plan, encourageant des initiatives nouvelles et accueillant de grandes conférences sur des questions de développement.

La Charte de l’APD, parue en 1992 et révisée en 2003, définit les orientations de base de la coopération japonaise pour le développement. En vertu de l’édition 2003, l’APD a pour objectif ultime de « contribuer à la paix et au développement à l’échelle mondiale, et partant à assurer la sécurité et la prospérité du Japon lui-même ». Comme les autres membres du CAD, le Japon considère l’APD comme faisant partie intégrante de sa politique étrangère. Dans ces conditions, il est essentiel que des intérêts nationaux plus étroits ne priment pas sur l’objectif premier de l’APD, à savoir le développement.

La lutte contre la pauvreté constitue, dans la Charte, une priorité parmi quatre autres. Dans la pratique, le Japon doit encore intégrer plus complètement le souci de combattre la pauvreté et de contribuer au règlement d’autres problèmes transversaux dans toutes les composantes de son système de coopération pour le développement même si des interventions sont menées dans divers secteurs en vue de faire reculer la pauvreté. L’accent a été mis dans le passé sur la croissance économique mais sans qu’il soit pleinement tenu compte des considérations de lutte contre la pauvreté, et le Japon pourrait utilement exploiter les enseignements de son expérience pour creuser plus avant la relation entre croissance économique et réduction de la pauvreté. La Charte de l’APD reconnaît les objectifs communs de développement poursuivis par la communauté internationale, mais l’action qu’appelle la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) pourrait être précisée dans un exposé de la stratégie japonaise.

Le public japonais manifeste incontestablement une certaine lassitude à l’égard de l’aide. Si celle-ci tient en partie à l’atonie actuelle de l’économie japonaise, les critiques concernant l’efficacité du programme d’aide ne s’en multiplient pas moins et le soutien du secteur commercial tend à s’effriter. Parallèlement, les Japonais sont favorables à l’apport de secours face aux crises, humanitaires ou autres. Bien que les pouvoirs publics déploient des efforts considérables pour diffuser des informations concernant le développement, celles-ci n’exercent guère d’influence sur l’opinion publique et les Japonais sont en général assez peu au fait des questions relatives à l’APD et se font des idées fausses sur le programme d’aide bilatérale. La récente décision d’incorporer dans les programmes scolaires des cours de sensibilisation aux questions de développement pourrait en conséquence se révéler utile pour mobiliser un plus large soutien public. Forts des connaissances qu’ils auront ainsi acquises au cours de leur scolarité antérieure, il faut espérer que les étudiants deviendront de futurs défenseurs de la coopération internationale et s’associeront aux efforts déployés par le Japon dans ce domaine.

Recommandations

• Dans la mise en œuvre de sa Charte de l’APD, le Japon devrait montrer que l’objectif premier de son APD est de contribuer au développement des pays bénéficiaires et veiller à ce que des intérêts nationaux plus étroits ne surpassent pas cet objectif.

• Le Japon devrait adopter une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration garantissant la prise en compte systématique des questions transversales au lieu de traiter ces dernières comme des domaines d’intervention distincts, en particulier en ce qui concerne la lutte contre la pauvreté, par laquelle passe la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement.

Volume et répartition de l’aide

En 2002, l’APD nette du Japon s’est chiffrée à 9.3 milliards USD, ce qui classe ce pays au deuxième rang, parmi les membres du CAD, par le volume de son aide. En 2001, le Japon a cédé aux États-Unis la place de donneur bilatéral le plus généreux qu’il occupait depuis une décennie. Son rapport APD/RNB ne s’établit toutefois qu’à 0.23 %. La diminution progressive de l’enveloppe financière qu’il affecte à l’APD n’est pas sans rapport avec la persistance de la récession que traverse son économie. A la Conférence de Monterrey, en 2002, le Japon a été un des rares membres du CAD à ne pas être en mesure de s’engager à maintenir ou accroître le volume de son APD. Les remboursements de prêts qu’il reçoit de la part de pays en développement ne cessant d’augmenter, le Japon pourrait être obligé de rallonger son budget d’APD pour simplement maintenir à leur niveau actuel ses apports nets.

Une caractéristique distinctive de l’aide bilatérale japonaise est la part importante qu’y occupent les prêts, lesquels ont absorbé 55 % de l’APD bilatérale totale en 2002. Ce pays est sans conteste, de tous les membres du CAD, celui qui a le plus recours aux prêts. Cette place privilégiée que le Japon accorde aux prêts est avant tout un reflet de sa propre expérience, lui-même ayant dû emprunter auprès de la Banque mondiale pour assurer sa reconstruction après la guerre. Les prêts d’APD sont normalement non liés, à l’exception, récemment (1999-2002), de ceux consentis dans le cadre du programme spécial de prêts en yen liés à court terme mis en place pour aider les pays affectés par la crise asiatique. Du fait des sommes importantes qu’il consacre aux prêts, le Japon est le pays qui détient le plus de créances bilatérales, et de loin, sur les pays en développement, y compris les pays les moins avancés (PMA). Sous l’effet de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et d’autres efforts déployés au niveau international, le Japon commence à multiplier les opérations d’allégement de dette. Le Japon continuant de consentir des prêts à des pays en développement à faible revenu lourdement endettés, une attention accrue devrait être portée aux questions de durabilité de la dette.

Dans la répartition de son APD, le Japon privilégie incontestablement l’Asie, à laquelle vont quelque 74 % de son APD bilatérale. Les dix principaux bénéficiaires de l’APD japonaise en 2001-2002 ont été la Chine, l’Inde, la Thaïlande, l’Indonésie, les Philippines, le Viêt-nam, le Bangladesh, le Pakistan, le Sri Lanka, et le Brésil. Six de ces bénéficiaires sont des pays à faible revenu et les cinq pays qui comptent le plus de pauvres en termes absolus figurent dans cette liste. Le Japon est aussi le donneur le plus important pour plusieurs pays d'Afrique. Il semblerait donc utile que le Japon entreprenne de préciser comment il entend cibler son aide sur les pays pauvres ou sur les populations pauvres au sein d’un pays.

Pour ce qui est de la répartition sectorielle, seule une fraction réduite des ressources allouées par le Japon aux secteurs sociaux va effectivement aux services sociaux de base. Comme on l’avait déjà noté dans l’examen de 1999, les dotations affectées par le Japon aux secteurs sociaux bénéficient plutôt à des établissements d’enseignement tertiaire, notamment des universités, à des instituts de recherche, et aux systèmes d’approvisionnement en eau ou des hôpitaux des zones urbaines.

Recommandations

• Le Japon devrait faire tout ce qui est en son pouvoir pour accroître le niveau de son APD à mesure de l’amélioration de sa situation économique, évolution que devrait faciliter une plus large mobilisation du public.

• Le Japon devrait tenir compte dans sa politique de prêt future des enseignements de son expérience passée, laquelle montre que prêter à des pays pauvres déjà endettés oblige ensuite à d’importantes opérations d’allégement de la dette.

• Le Japon devrait envisager de préciser comment il entend cibler son action sur les pays pauvres, ou les populations pauvres à l’intérieur d’un pays.

• Le Japon devrait s’appliquer à mieux équilibrer la répartition sectorielle de son aide, dans le respect des grandes orientations fournies dans la Charte de l’APD, en investissant davantage dans les services de santé et d’éducation de base afin d’œuvrer à la réduction de la pauvreté.

Cohérence des politiques

A la réunion 2002 du Conseil de l’OCDE au niveau des ministres, les ministres des pays de l’OCDE ont reconnu la nécessité d’une plus grande cohérence des politiques suivies dans tout un éventail de domaines ayant des retombées pour les pays en développement. Parmi ces dernières, c’est au niveau des politiques commerciales et agricoles qu’il est le plus urgent d’agir en vertu du Programme de Doha pour le développement établi dans le cadre des négociations de l’OMC. Le Japon a encouragé l’IDE en Asie, partant du principe que la croissance économique est le moteur essentiel du développement. A cet effet, il a mis en place à l’intention du secteur privé des dispositifs d’incitation utilisant des fonds d’APD et d’autres sources de financement. Le gouvernement japonais a en outre entrepris de négocier des accords de coopération économique régionale et des accords de libre-échange, dont le Japon et ses partenaires devraient mutuellement tirer avantage. Le Japon mène également des activités de renforcement des capacités, dans les pays de la CEAP en particulier. Par ailleurs, la JBIC a récemment élaboré, à l’intention des emprunteurs ayant recours à des prêts d’APD ou des crédits à l’exportation, des directives environnementales visant à rehausser la cohérence entre les deux instruments. Cela dit, le Japon doit encore se doter d’un système permettant un suivi du respect de ces codes de conduite par le secteur privé, couvrant les questions sociales, environnementales et de gouvernance.

Le Japon, qui importe 60 % de ses denrées alimentaires (valeur calorique), est le premier importateur net de produits alimentaires en provenance des pays en développement. Les produits agricoles ne bénéficient, au Japon, d’aucune subvention à l’exportation. Afin d’empêcher le déclin de son agriculture, le Japon s’applique, par sa politique agricole, à promouvoir le développement rural, préserver le paysage et garantir ses approvisionnements alimentaires en vertu de son principe de « multifonctionnalité de l’agriculture ». Les importations de produits agricoles se heurtent encore à des barrières : droits de douane élevés dans le cas du riz, progressivité des droits de douane sur les produits transformés et divers obstacles non tarifaires tels que des règles sanitaires et phytosanitaires, et gestion par l’État de certains produits agricoles. Au vu de l’édition 2002 de Politique agricoles des pays de l’OCDE : suivi et évaluation, le Japon est un des pays de l’OCDE qui soutiennent le plus leur agriculture et les mesures qu’il emploie à cette fin figurent parmi celles qui exercent le plus d’effets de distorsion sur la production et les échanges. En raison de ces barrières et restrictions, il est difficile pour les produits des pays en développement et autres d’accéder au marché japonais. Afin d’atténuer les problèmes rencontrés par les PMA, le Japon a toutefois élargi son système généralisé de préférences, en vertu duquel sont désormais acceptés en franchise de droits et de contingents 2 287 produits en provenance de 47 PMA, dont 436 produits de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche. Cela dit, l’accès au marché japonais n’en reste pas moins très difficile pour certains produits qui ne sont pas couverts par ce système, en particulier le riz et le sucre.

La Charte de l’APD et les dispositifs institutionnels mis en place pour assurer une coordination entre les institutions ayant à connaître de l’APD constituent autant de cadres dans lesquels œuvrer à l’amélioration de la cohérence des politiques, mais il manque un document faisant expressément état d’une volonté de l’ensemble de l’administration de promouvoir la cohérence des politiques au service du développement afin de susciter dans le public une meilleure prise de conscience des problèmes qui se posent dans ce domaine. Le risque d’incohérence vient du fait que les responsables peuvent faire passer l’intérêt national avant le développement des pays en développement. Le Japon semble mener relativement peu de travaux d’analyse sur les questions de cohérence des politiques au service du développement (à l’exception, notable, d’un programme de recherche avec l’OCDE sur l’Asie de l’Est) et il serait donc bienvenu de se pencher sur le sujet. Dans cette perspective, le MOFA, étant donné sa mission de coordonnateur, pourrait montrer la voie à suivre pour renforcer la capacité du système japonais d’analyser les problèmes de cohérence des politiques. Au lieu de se faire le défenseur d’intérêts particuliers, il pourrait encourager un débat sur la cohérence des politiques au service du développement, et notamment sur les avantages respectifs que peuvent en escompter à long terme les consommateurs et les contribuables japonais comme les pays en développement.

Recommandations

  • Le gouvernement japonais devrait faire paraître une déclaration montrant son attachement à la cohérence des politiques au service du développement et s’appliquer à sensibiliser le public à cette question.
  • Le Japon devrait prendre des mesures pour renforcer ses capacités d’analyse des questions de cohérence des politiques au service du développement afin d’améliorer son aptitude à prendre des décisions éclairées.
  • Le Japon devrait se doter d’un système de suivi des répercussions sociales, environnementales et au niveau de la gouvernance de l’IDE et des accords de coopération économique régionale.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

Des initiatives importantes ont été lancées en 2002, qui tendent à réorganiser le fonctionnement de l’APD et ont conduit à tester diverses options nouvelles pour l’avenir en matière de coopération pour le développement, avec la mise en place d’expériences pilotes sur le terrain en Tanzanie et au Viêt-nam. Actuellement, la gestion de l’APD japonaise relève en fait de tout un ensemble d’instances qui se coordonnent entre elles à l’échelon local. Le MOFA occupe une place de premier plan dans la hiérarchie organisationnelle des institutions intervenant dans l’APD, dont il assure de jure la coordination depuis 2001, mission à laquelle s’ajoutent celles de la formulation des politiques et de la distribution de l’aide sous forme de dons. Les organismes d’exécution sont au nombre de deux : la JICA, à l’origine de la moitié à peu près des activités japonaises de coopération technique, et la JBIC, née en 1999 de la fusion de l’OECF et de la JEXIM. Cette dernière a érigé un coupe-feu administratif entre ses activités de prêt d’APD d’une part et de crédit à l’exportation d’autre part, les entités chargées des deux fonctions rendant compte par des canaux différents et appliquant des procédures différentes. Le ministère des Finances intervient lui aussi dans l’APD, où son rôle consiste essentiellement à fournir des fonds à la JBIC et à assurer la liaison avec les IFI. Une dizaine d’autres ministères participent également à l’APD, par des activités de coopération technique principalement.

Au sein du MOFA, c’est le Bureau de la coopération économique qui se charge de formuler la politique d’APD, d’opérer la coordination entre les diverses instances et d’assurer la gestion des dons. Ses opérations sont organisées pour l’essentiel autour d’instruments (acheminement des dons et supervision des prêts et des activités de coopération technique) et non par pays, ce qui conduit à s’interroger sur l’interaction qu’il peut établir avec les bureaux géographiques, les organismes d’exécution et les représentations sur le terrain. Le Japon met actuellement en place un système de stratégies-pays et d’équipes-pays qui devrait accélérer la décentralisation des modes opératoires du MOFA. Une autre question qui mérite tout particulièrement de retenir l’attention du point de vue de l’efficacité future de la gestion de l’APD japonaise est la dissociation opérée entre les dons et les activités de coopération technique, laquelle semble souvent artificielle tant, dans la pratique, le lien entre les deux est étroit. Au niveau opérationnel, l’administration séparée des dons du MOFA et des activités de coopération technique de la JICA risque d’induire des coûts de transaction et de rendre difficile la concordance entre la stratégie et la mise en œuvre, sans parler de la confusion qu’elle sème chez les partenaires en développement. Dans un souci de complémentarité et de synergie, la totalité des phases de planification et de mise en œuvre des projets, que cette dernière passe par des dons ou des activités de coopération technique, pourrait être confiée à un organisme de développement aussi expérimenté que l’est la JICA. Un tel arrangement aurait l’avantage de libérer le MOFA des tâches opérationnelles et de lui permettre de recentrer ses ressources limitées sur ses missions prioritaires, à savoir la coordination, la stratégie et l’élaboration des politiques.

Actuellement, le Japon s’appuie sur un effectif de quelque 2 097 professionnels du développement, dont 668 postés sur le terrain selon les estimations, pour assurer la gestion de son portefeuille mondial, se chiffrant à 9 milliards USD. Le Japon reste un des membres du CAD dont le système d’aide repose sur des dotations en personnel des plus restreintes. Le fait que les agents du MOFA et ceux détachés d’autres ministères affectés à la coopération pour développement n’exercent pas très longtemps dans cette sphère réduit encore les ressources humaines globalement disponibles pour faire tourner le système d’aide. Sans compter que les agents du MOFA travaillant dans le domaine de la coopération pour le développement ne sont actuellement pas tenus de justifier d’une quelconque expérience ou d’une formation structurée. Le MOFA est encouragé à envisager d’instituer une filière « développement » offrant de bonnes perspectives de carrière, de façon à attirer et conserver les compétences dont il a besoin pour mener à bien sa mission actuelle de coordination stratégique et d’élaboration des politiques.

Le caractère hautement centralisé de l’administration japonaise et le fait que les différentes institutions intervenant dans l’APD ont chacune leurs centres d’intérêt particuliers constituent autant d’obstacles bureaucratiques à la décentralisation des opérations. Le Japon n’en commence pas moins à s’orienter lentement dans la voie d’une plus grande décentralisation avec la mise en place d’équipes spéciales sur l’APD. Celles-ci font office d’instances de coordination entre tous les organismes japonais présents sur le terrain, ce qui permet de les rassembler autour d’un projet commun et de susciter une synergie entre les dons, les activités de coopération technique et les prêts. Le Japon teste actuellement cette formule en Tanzanie et au Viêt-nam en vue de mettre au point des stratégies-pays compatibles avec la démarche retenue au niveau national, telle qu’elle ressort du CSLP par exemple. Le Japon ne procède actuellement à aucune ventilation par pays de son budget d’aide ; cela lui permettrait pourtant d’agir plus efficacement et d’être mieux compris de ses partenaires. Il faudra néanmoins veiller à préserver la flexibilité actuelle de réponse à des besoins urgents. Si le Japon continue d’organiser ses activités autour de projets, il reste néanmoins ouvert à d’autres modalités, y compris la participation à des programmes sectoriels, dès lors que celles-ci semble plus appropriées.

D’une façon générale, le Japon est favorable à une harmonisation de ses procédures de mise en œuvre avec celle des autres partenaires ; il a d’ailleurs joué un rôle de premier plan dans des exercices pilotes d’harmonisation engagés au Viêt-nam et dans d’autres pays concernant les prêts, et c’est lui qui coordonne le Groupe de travail du CAD sur l’efficacité de l’aide et les pratiques des donneurs. D’un autre côté, la pratique consistant à lier les dons d’APD à la passation de contrats avec des maîtres d’œuvre japonais, même si ceux-ci font ensuite largement appel à ses sous-traitants non japonais, demeure un sujet de débat dans le contexte de la Recommandation formulée en 2001 par le CAD sur le déliement de l’APD aux PMA.

Recommandations

  • Le Japon devrait envisager d’organiser son système de coopération selon des axes géographiques, et non plus en fonction des instruments utilisés, ainsi que de créer des enveloppes budgétaires par pays. Il devrait généraliser ses efforts de décentralisation en étendant à d’autres pays les exercices pilotes menés en Tanzanie et au Viêt-nam, où l’accent a été mis sur l’utilisation d’équipes-pays et de stratégies-pays associant l’ensemble des acteurs japonais.
  • Le ministère des Affaires étrangères devrait envisager de déléguer l’essentiel de la gestion des dons à l’Agence japonaise de coopération internationale afin de concentrer son énergie sur la stratégie, l’élaboration des politiques et la coordination du système d’aide.
  • Un renforcement des effectifs travaillant dans le domaine de la coopération pour le développement paraît indispensable à l’échelle du système dans son ensemble, faute de quoi la décentralisation risque fort d’échouer. Il conviendrait d’élaborer une politique intégrée de gestion du personnel affecté à l’APD, associée à une analyse et une planification du volume des ressources humaines et de l’éventail des compétences.
  • Le Japon devrait s’appliquer, en concertation avec le CAD, à trouver des moyens concrets de délier progressivement ses dons de la passation de contrats à des maîtres d’œuvre japonais, afin de mieux respecter l’esprit de la Recommandation sur le déliement de l’APD aux pays les moins avancés.

Visitez le site web de l'OCDE consacré au Japon, ou accedez à la traduction du rapport en japonais.

 

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Examen du Japon : rapport complet 2003 (99 p)

Le Japon s'applique à aligner ses politiques et l'organisation de ses ressources sur sa nouvelle conception de l'aide

Les dossiers du CAD : Coopération pour le développement - Rapport 2003. Volume 5 No.1

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