Examens par les pairs des membres du CAD

Italie (2009) Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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En tant que membre actif du G8 et du G20, membre fondateur de l’Union européenne et au 8e rang des membres du CAD pour le volume de son aide en 2008, l’Italie a des responsabilités au sein de la communauté internationale. Pleinement consciente de sa position, l’Italie participe activement aux processus internationaux de formulation des politiques concernant, par exemple, la sécurité alimentaire, les mécanismes de financement novateurs en matière de santé et l’efficacité de l’aide.

 

Les examens de l’aide de l’Italie réalisés par le CAD en 2000 et 2004 ont donné un aperçu des problèmes politiques, structurels et systémiques auxquels est confrontée la Coopération italienne. En 2008, la Direction générale de la coopération pour le développement (DGCS) a entrepris, en collaboration avec d’autres acteurs de la Coopération italienne, de mettre en œuvre certaines des recommandations formulées en 2004, en particulier celles pouvant être concrétisées par des actes administratifs, encore que certaines mesures aient déjà été prises au cours des années précédentes, notamment dans le cadre du processus de délégation de compétences aux UTL. Toutefois, il n’a pas encore été donné suite à la plupart des recommandations énoncées dans les précédents examens de l’aide (voir Annexe A, DCD/DAC/AR(2009)2/12/PART2). Il faut que l’Italie tienne compte des recommandations de 2004, ainsi que des recommandations nouvelles formulées dans le cadre du présent examen de l’aide, pour se doter d’un programme d’aide de qualité, transparent, responsable et orienté vers l’obtention de résultats.

 

Cadre général de la coopération pour le développement

 

Orientations juridiques et politiques

 

Un nouveau cadre législatif demeure nécessaire…

 

La Loi 49/1987 qui jette les fondements juridiques et politiques de la Coopération italienne, fait de la coopération pour le développement une composante de la politique étrangère italienne et confère au ministre des Affaires étrangères (MAE) la responsabilité de la coopération pour le développement. Son article 1 précise quelle est la raison d’être de la Coopération italienne – solidarité internationale et défense des droits de l’homme – ainsi que ses objectifs, en particulier la satisfaction des besoins essentiels, la sécurité alimentaire, la protection de l’environnement, l’égalité homme-femme et l’intervention en cas de catastrophe humanitaire.

 

Or, cette loi ne correspond plus aux paradigmes actuels de la coopération pour le développement et plusieurs de ses articles concernant la structure organisationnelle, la gestion et les procédures imposent des contraintes à la Coopération italienne. Ainsi, la politique de développement doit s’appuyer sur un mécanisme de coordination interministérielle, or ce mécanisme a été supprimé en vertu d’un amendement apporté à cette loi en 1994. Une stricte application des articles dans tous leurs détails peut aussi empêcher l’Italie de s’adapter avec rapidité et souplesse à l’évolution des besoins dans les pays partenaires et aux nouvelles modalités d’acheminement de l’aide, notamment par le biais des systèmes des pays partenaires.

 

La Coopération italienne a besoin d’un nouveau cadre législatif qui soit à la fois simplifié et précisément ciblé. L’Italie s’est efforcée, à diverses reprises, de réformer son système d’aide. En 2007, le gouvernement a de nouveau proposé au parlement d’élaborer une nouvelle législation relative à la coopération pour le développement. Toutefois, après des mois de débats parlementaires, aucun consensus sur la réforme n’a pu être réuni au sein de la classe politique. Le nouveau ministre des Affaires étrangères qui a pris ses fonctions en 2008 et qui assume l’entière responsabilité de l’ensemble des activités de coopération pour le développement , a indiqué que la note de synthèse relative aux débats sur la réforme servirait de base à une reprise des débats parlementaires. Il a également déclaré que le ministère des Affaires étrangères se chargerait de soumettre une nouvelle proposition de réforme législative. Or, le gouvernement n’a pas encore précisé quand cette proposition serait soumise au Conseil des ministres et au parlement.

 

Une impulsion et une dynamique politiques fortes à l’appui de la coopération pour le développement, telles qu’elles ont été recommandées en 2004, demeurent nécessaires pour que l’Italie puisse s’attaquer efficacement aux problèmes structurels auxquels se heurte son programme d’aide, faire approuver par le parlement une nouvelle proposition de réforme législative et obtenir les ressources financières qui lui permettront de concrétiser ses engagements internationaux en matière d’aide.

 

…de même qu’une vision nationale concernant la coopération pour le développement

 

L’Italie doit encore se doter d’une vision nationale largement partagée en ce qui concerne la coopération pour le développement, comme cela lui a été recommandé en 2004. Il ressort de l’expérience des membres du CAD qu’un cadre législatif n’est pas suffisant ; des déclarations générales exposant la conception, la finalité et les objectifs de l’aide au développement aident à susciter un intérêt à long terme pour un développement efficace, investissent toutes les institutions concernées d’une mission commune et renforcent l’obligation de rendre compte des résultats. Selon le MAE, les Directives de programmation et lignes d’action pluriannuelles (2009-2011) assurent cette fonction. Elles ont été définies en collaboration avec le ministère de l’Économie et des Finances (MEF) et en concertation avec d’autres acteurs de la Coopération italienne et des représentants de la société civile, auxquels elles servent de point de référence. En réalité, toutefois, et malgré leur champ d’application limité, elles préparent le terrain à l’élaboration d’un dessein national concernant la coopération pour le développement. Le MAE et en particulier la DGCS devraient maintenant prendre la tête des efforts visant à élaborer un dessein national commun avec d’autres parties prenantes gouvernementales et non gouvernementales.

 

L’Italie s’est engagée à axer ses efforts sur un nombre limité de pays prioritaires

 

Les Directives de programmation et lignes d’action pour 2009-2011 recensent 35 pays devant bénéficier en priorité de l’aide italienne, dont 21 se voient attribuer un degré de priorité 1 et 14 un degré de priorité 2. Cette hiérarchisation des priorités représente pour l’Italie une mesure sans précédent dont le CAD se félicite. Le Comité se félicite également de l’intention qu’a le MAE d’accroître l’ampleur de ses activités dans les pays prioritaires, notamment ceux d’Afrique sub-saharienne. Dans 37 autres pays, l’Italie soit mènera à leur terme les projets et programmes en cours, soit cèdera leur mise en œuvre au pays partenaire dans de bonnes conditions de viabilité, ou encore modifiera la nature de son engagement. S’il est trop tôt pour savoir si l’Italie va réaliser ces objectifs géographiques, le respect des engagements pris permettra de réduire la fragmentation et de mieux cibler le programme d’aide. Cette concentration sur un nombre plus restreint de pays prioritaires est d’autant plus importante que des réductions des dotations d’aide sont prévues jusqu’en 2011. Il faut que l’Italie définisse clairement ses critères de sélection concernant les pays prioritaires et qu’elle précise les modalités d’acheminement de l’aide pour les deux catégories de pays prioritaires. L’Italie devrait consulter les gouvernements de ses pays partenaires et faire connaître ses stratégies de retrait concernant les 37 pays non prioritaires.

 

L’Italie continuera d’axer ses efforts sur les situations de crise et les États fragiles ou sortant d’un conflit. Dans ces situations de fragilité, si elle veut maintenir l’intégrité de l’APD italienne, l’Italie doit appliquer des approches à l’échelle de l’ensemble de l’administration qui favorisent la coopération pour le développement et une action humanitaire fondée sur des principes. L’importance particulière qu’accorde l’Italie à ces situations, l’obligera à doter la DGCS de compétences et de capacités d’analyse mieux adaptées. Des lignes directrices sectorielles devront être consacrées aux moyens de relever les défis particuliers que pose la conduite d’activités dans des environnements où les capacités, la mobilisation et la stabilité risquent d’être limitées et où l’aide doit être adaptée au contexte.

 

Mieux sensibiliser l’opinion publique et renforcer son adhésion d’une manière stratégique

 

L’Italie doit mettre sur le devant de la scène publique et politique les questions de coopération pour le développement en s’appuyant sur une vision claire de la Coopération italienne. Malgré la recommandation formulée dans l’examen de l’aide de 2004, l’Italie n’a pas encore élaboré de stratégie à cet effet, même si elle a modernisé certains de ses outils de communication et participé à des campagnes d’information du grand public. L’unité « Information et communication » et le Bureau VII (qui finance l’information et l’éducation au développement par les ONG) devraient collaborer à l’établissement d’une stratégie d’ensemble et s’assurer qu’ils disposent des compétences professionnelles nécessaires. La DGCS devrait aussi discuter avec le ministère de l’Éducation sur le point de savoir si l’éducation au développement ne pourrait pas être assurée par le système d’éducation formel. Lorsqu’elle entreprendra de définir sa stratégie de sensibilisation de l’opinion publique, l’Italie devrait prendre contact avec le Réseau informel des responsables de la communication des pays membres du CAD pour pouvoir faire fond sur les meilleures pratiques.

 

Promouvoir la cohérence des politiques au service du développement

 

Dans les recommandations énoncées dans l’examen de l’aide de 2004, l’Italie a été invitée à faire de la promotion de la cohérence entre la politique d’aide et d’autres politiques nationales et extérieures un objectif explicite du gouvernement italien. Il a été recommandé à l’Italie d’adopter une déclaration publique spécifique et de mobiliser des connaissances spécialisées et des capacités d’analyse tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’administration pour recenser les domaines où son action n’est pas cohérente avec ses objectifs en matière de coopération pour le développement. Si l’Italie souscrit aux accords de l’UE, de l’OCDE et du G8 sur la cohérence des politiques, il lui faut encore transposer ces engagements dans une déclaration nationale ou dans une série d’actions prioritaires destinées à améliorer la cohérence.

 

La DGCS a réalisé des progrès dans la diffusion d’informations sur la cohérence des politiques au sein du MAE et d’autres ministères ; toutefois, inculquer le souci d’assurer la cohérence dans l’ensemble des instances gouvernementales nécessitera un suivi et un examen plus systématiques des politiques gouvernementales. Comme cela a été constaté en 2004, l’Italie a besoin de se doter de mécanismes officiels appropriés pour promouvoir une meilleure cohérence des politiques. Le Conseil des ministres pourrait s’acquitter de cette tâche au niveau politique le plus élevé, mais ce qui manque encore à l’Italie c’est un organe central ayant le pouvoir d’examiner les propositions d’action et d’assurer le suivi de la performance des ministères compétents s’agissant de leur capacité à adapter leurs politiques. Les autorités italiennes en sont conscientes . L’absence de volonté politique, de déclarations d’orientation et de mandat pour assurer la cohérence des politiques avec les objectifs de développement rend la coordination et le suivi institutionnels difficiles. Le Comité de direction pour la coopération pour le développement  a demandé à la DGCS de continuer à élaborer des propositions visant à promouvoir la cohérence entre les ministères et à assurer la coordination en la matière. Jusqu’ici, la DGCS a proposé de conduire un exercice de réflexion en vue d’élaborer une déclaration politique et d’établir une méthodologie de mise en œuvre. Les recommandations qui découleront de cet exercice devront bénéficier du soutien sans réserve des ministres des Affaires étrangères et de l’Économie et des Finances pour que le gouvernement leur donne suite.

 

Recommandations

 

Pour donner une assise plus solide à la coopération pour le développement, l’Italie devrait :

  • Approuver en priorité une nouvelle législation relative à la coopération pour le développement.
  • Élaborer, à partir de vastes consultations, une vision d’ensemble de la coopération pour le développement qui recueille l’adhésion au niveau politique le plus élevé et engage tous les acteurs institutionnels. Cette vision devrait être fondée sur une approche clairement orientée vers la performance et les résultats.
  • Définir des critères clairs permettant de distinguer entre les pays prioritaires de rang 1 et les pays prioritaires de rang 2, préciser comment elle entend coopérer avec les pays de chacune de ces catégories et préparer des stratégies de retrait des pays non prioritaires.
  • Élaborer, approuver et mettre en œuvre (en collaboration avec la société civile) une stratégie bien ciblée et dotée de ressources suffisantes – reliant information, engagement du public et éducation au développement – pour mieux sensibiliser l’opinion publique et mettre la coopération pour le développement sur le devant de la scène politique.
  • Adopter une déclaration de principe concernant l’ensemble de l’administration pour préciser les mandats et les responsabilités s’agissant de la promotion, de l’arbitrage et du suivi de la cohérence des politiques au service du développement, et mettre en place les capacités requises. L’Italie devrait réaliser des progrès démontrables dans le renforcement de la cohérence dans un ensemble de domaines d’action prioritaires, conformément au cadre défini par l’UE pour améliorer la cohérence des politiques.

 

Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide

 

En 2008, l’APD nette de l’Italie a atteint 4.85 milliards USD, soit un rapport APD/RNB de 0.22 %. Cette même année, l’Italie s’est classée 8e sur les 23 membres du CAD en termes de volume d’aide, mais seulement 19e si l’on rapporte l’APD au RNB. Compte tenu de sa performance passée en matière d’APD – et des réductions des dotations d’aide prévues pour 2009, 2010 et 2011 – l’Italie ne s’acquittera pas de l’engagement pris au niveau de l’UE de porter son rapport APD/RNB à 0.51 % d’ici 2010. D’après les projections actuelles d’APD, l’aide de l’Italie devrait se chiffrer à 4.03 milliards USD en 2010 (0.19 % du RNB). Pour atteindre l’objectif fixé pour 2010, il faudrait, en fait, que l’Italie accroisse son aide de 6 milliards USD (soit 124 % du volume d’aide de 2008) . Ce déficit aura un impact important sur la possibilité ou non pour l’UE de réaliser l’objectif qu’elle s’est fixé en matière d’aide pour 2010.

 

En 2004, le CAD a recommandé à l’Italie de se fixer explicitement une trajectoire de croissance de façon à être en mesure de respecter les engagements au titre de l’APD qu’elle a annoncés lors de la réunion du Conseil européen de Barcelone, tenue en mars 2002. L’Italie n’a pas donné suite à cette recommandation même si le Document de planification économique et financière pour 2008-2011 propose une feuille de route non contraignante pour atteindre l’objectif fixé par l’UE en matière d’aide pour 2010. Seul un accroissement à long terme prévisible des ressources financières ainsi qu’une réforme globale du système d’aide permettront à l’Italie de se doter d’un programme d’aide fiable et orienté vers l’obtention de résultats. L’Italie devrait recourir à l’instrument le plus efficace, qu’il s’agisse d’un texte de loi ou d’une déclaration conjointe du MAE et du MEF, pour définir une trajectoire de croissance à suivre impérativement pour atteindre l’objectif de 0.7 % fixé au niveau de l’UE pour 2015.

 

L’aide italienne se caractérise surtout par le pourcentage élevé de l’aide multilatérale

 

En 2008, 41 % de l’APD totale passait par le canal bilatéral et 59 % par le canal multilatéral. La moyenne des membres du CAD pour l’aide multilatérale était de 26 % en 2007. La contribution multilatérale relativement importante de l’Italie ne s’explique pas par un engagement spécifique qu’aurait pris le pays de renforcer son soutien au système multilatéral. De fait, la Coopération italienne s’efforce d’accroître ses contributions via le canal bilatéral. Cette forte proportion de l’aide multilatérale résulte plutôt des contraintes pesant sur la budgétisation de l’aide, comme les contributions statutaires. Ainsi, les contributions transitant par l’UE (qui entrent pour 57 % dans l’aide multilatérale) sont obligatoires. Cela signifie que lorsque les budgets sont serrés, la part de l’aide multilatérale demeure élevée tandis que les autres composantes du programme d’aide, dont l’aide bilatérale, sont réduites. Cette part devrait donc rester conséquente jusqu’à ce que le volume global de l’aide augmente.

 

Il est indiqué dans l’examen de l’aide de 2004 que si les relations étroites de coopération qu’entretient l’Italie avec les organismes multilatéraux s’inscrivent dans une tradition bien ancrée, les critères retenus pour décider de l’affectation des ressources d’aide ne semblent pas relever d’une réelle stratégie à long terme. Il a également été recommandé à l’Italie, dans cet examen de l’aide, un resserrement de la collaboration entre le MAE et le MEF en matière d’aide multilatérale. Or, le MAE et le MEF ont publié des lignes directrices distinctes concernant l’aide multilatérale. La définition d’une stratégie et d’objectifs communs s’agissant de la participation de l’Italie au système multilatéral permettrait de renforcer davantage la cohérence et la collaboration entre le MAE et le MEF et d’améliorer la transparence pour les organisations multilatérales et les contribuables.

 

Le CAD se félicite de l’engagement pris par le MAE de concentrer les contributions volontaires sur un plus petit nombre d’organismes multilatéraux et d’élaborer des orientations stratégiques concernant les organisations internationales avec lesquelles l’Italie entretient les liens de collaboration les plus étroits. L’Italie devrait également veiller à ce que les organismes multilatéraux soient consultés sur les stratégies d’affectation des ressources et à ce qu’elles leur soient communiquées. Elle devrait participer à des évaluations multilatérales conjointes, comme celles réalisées dans le cadre du Réseau d’évaluation du rendement des organisations multilatérales (MOPAN).

 

Engagement à l’égard de l’Afrique sub-saharienne

 

En sa qualité de membre de l’UE, l’Italie s’est engagée, en 2005, à affecter à l’Afrique subsaharienne la moitié des augmentations de son APD destinées à atteindre le rapport APD/RNB de 0.7 %. La Note de programmation pour la Coopération italienne 2007-2009 prévoit de consacrer au moins la moitié des ressources de la Coopération italienne à la lutte contre la pauvreté en Afrique sub-saharienne. Toutefois, il ressort des tendances qui se dessinent que l’Italie n’est pas en bonne voie pour concrétiser cet engagement. En 2008, 30.1 % de l’aide bilatérale brute totale ventilable par pays, à l’exclusion de l’allègement de dette, a été allouée à l’Afrique sub-saharienne. Cela équivaut à presque la moitié de la part allouée en 2001 (59 %). Le CAD se félicite de ce que les Directives de programmation et lignes d’action pour 2009-2011 mettent à nouveau l’accent sur l’engagement à l’égard de l’Afrique subsaharienne. Il faut maintenant que l’Italie redouble d’efforts pour le concrétiser.

 

Intensification du dialogue avec les ONG

 

Depuis le dernier examen de l’aide, le dialogue et la concertation entre les ONG et la DGCS se sont considérablement améliorés et les discussions sont plus ouvertes et plus franches. Les ONG apportent à la Coopération italienne des points de vue, une expérience et un soutien fort utiles. C’est pourquoi le CAD se félicite du projet qu’a la DGCS de renouveler son accord cadre avec les ONG en 2010.

 

La Stratégie et les lignes directrices de l’Italie concernant les ONG de 2009 font le point sur le rôle des ONG et leur contribution à l’action de la Coopération italienne, et prévoient des critères d’éligibilité au financement ainsi que des mécanismes de cofinancement. Or, le cofinancement des activités des ONG n’est pas stable. C’est ainsi qu’en 2007, le soutien aux ONG a représenté 5 % de l’APD nette totale tandis qu’en 2008, ce pourcentage est tombé à 2 %, soit bien au dessous de la moyenne pour les membres du CAD en 2007 qui était de 7 %. L’année 2009 sera marquée par une nouvelle diminution du financement des ONG. Les fluctuations de l’aide accordée aux ONG peuvent nuire à la planification et à la gestion de leurs projets.

 

Les critères pour le cofinancement des activités des ONG prévoient que les ONG italiennes doivent collaborer avec les organisations des partenaires locaux pour les aider à renforcer leurs capacités. Or, l’équipe chargée de l’examen de l’aide a noté qu’au Liban, la Coopération italienne avait eu presque exclusivement recours à des ONG italiennes. La plupart des ONG libanaises n’ont pu avoir accès à des financements que par le biais de ces ONG. Maintenant que son Plan d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide (2009) privilégie l’appropriation démocratique et les ONG, l’Italie devrait rechercher d’autres moyens de soutenir les ONG locales dans les pays partenaires. Les Unités techniques locales (UTL) pourraient, par exemple, avoir une ligne budgétaire spécifique pour les ONG locales et multiplier les occasions de procéder à des consultations et à des échanges de vues réguliers sur les programmes pays.

 

Recommandations

 

Les réductions du budget de l’aide qui sont prévues jusqu’en 2011, jettent le doute sur la volonté de l’Italie de réaliser ses objectifs en matière d’aide internationale pour 2010 et 2015. L’Italie devrait par conséquent :

  • Rétablir la crédibilité de son intention de s’acquitter de ses engagements en matière d’aide en précisant comment et d’ici quelle date elle doit s’astreindre à réaliser les objectifs qu’elle s’est fixés.
  • Élaborer une stratégie conjointe MAE-MEF pour l’aide multilatérale, qui présente clairement les objectifs de l’aide multilatérale italienne, notamment en ce qui concerne les organismes multilatéraux prioritaires, et réfléchir à la possibilité de concentrer encore davantage ses contributions multilatérales.
  • Rendre crédible son intention de concentrer son aide bilatérale sur un plus petit nombre de pays partenaires en allouant 50 % de son aide à l’Afrique sub-saharienne et en s’en tenant aux pays prioritaires énumérés dans les Directives de programmation et lignes d’action.

 

Organisation et gestion

 

Le cadre institutionnel de l’Italie n’a pas changé depuis l’examen de l’aide de 2004, le MAE continuant d’assumer la responsabilité d’ensemble de l’aide italienne. Sous la conduite du Comité de direction, la DGCS s’occupe de la totalité de l’aide bilatérale (y compris des prêts assortis de conditions libérales), des contributions volontaires versées aux Nations Unies, du dialogue sur les politiques à suivre et autres questions de fond avec les organismes multilatéraux, et de la mise à la disposition de la Coopération italienne d’experts du développement. Le Département du Trésor du MEF est chargé des relations institutionnelles avec les institutions financières internationales et de la fourniture de ressources financières. De plus, le Trésor – étant donné qu’il est représenté au Comité de direction – joue un rôle dans le processus de décision concernant les politiques, programmes et projets de coopération pour le développement présentés par la DGCS.

 

Dans le système d’aide italien, le Bureau de vérification basé au MAE opère un contrôle ex ante des dépenses de coopération pour le développement en s’appuyant sur le règlement de comptabilité générale. Cette fonction de contrôle peut rendre difficile la mise en œuvre de certains projets et programmes alors que la situation des pays partenaires nécessite souvent de la souplesse pour pouvoir s’adapter à l’évolution des circonstances. L’introduction d’une plus grande flexibilité et d’un contrôle ex post opéré sur la base des objectifs fixés pour les dépenses et des résultats obtenus serait particulièrement souhaitable. Cela nécessiterait un changement dans la législation actuelle relative au contrôle des dépenses.

 

L’Italie a réalisé des progrès au regard de la recommandation du CAD de 2004 concernant la délégation de pouvoirs élargis aux bureaux de coopération (UTL). Ces bureaux assument maintenant des responsabilités plus grandes pour ce qui est de définir les activités à mener au niveau local, identifier, élaborer et mettre en œuvre des programmes et des projets, et – dans une certaine mesure – recruter du personnel local. C’est là un bon début mais il s’agit de faire davantage. Le transfert aux directeurs d’UTL de compétences plus grandes en matière financière et de dialogue sur les mesures à prendre permettra de réduire la charge de travail administratif des ambassades et de simplifier des procédures d’approbation inutilement longues. Les bureaux de coopération étant proches des réalités du terrain et des besoins des pays partenaires, ils devraient pouvoir jouer un plus grand rôle dans la définition de l’orientation stratégique d’un programme pays. Le partage de données d’expérience et l’apprentissage institutionnel pourraient aussi être améliorés grâce à des échanges plus structurés entre les UTL et les services centraux.

 

Nécessité d’une réforme organisationnelle et d’une meilleure gestion des ressources humaines

 

Comme en 2004, la DGCS reconnaît que l’ensemble de la structure organisationnelle et de gestion de la Coopération italienne doit être réexaminée et réformée en profondeur. Il faut que la Coopération italienne abandonne son approche ad hoc pour adopter une approche systémique, orientée vers l’obtention de résultats. Elle a besoin de méthodes de travail clairement définies au niveau des services centraux et sur le terrain, ainsi que de systèmes de gestion des connaissances. Une actualisation de la législation sera certes nécessaire pour opérer une réforme d’ensemble, mais le ministre des Affaires étrangères peut redéfinir la structure organisationnelle par voie de décret, avant le lancement de la réforme. La DGCS devrait donc continuer à recenser des moyens de remanier sa structure organisationnelle dans les limites de la loi.

 

Dans le dernier examen de l’aide, il a aussi été recommandé à l’Italie de réformer son système de gestion du personnel. Il lui a été suggéré de mieux faire coïncider les aptitudes individuelles et les responsabilités, de mettre en œuvre un système de gestion fondé sur les performances et de moderniser l’Unité technique centrale (UTC). Le CAD regrette que l’Italie n’ait pas réalisé de progrès au regard de cette recommandation. Deux autres problèmes subsistent. Premièrement, la coopération pour le développement étant intégrée au ministère des Affaires étrangères, les postes de responsables et de chefs d’unité sont occupés par des diplomates de carrière qui tournent et qui ont souvent des connaissances spécialisées et techniques limitées dans le domaine de la coopération pour le développement. Une approche plus stratégique de la dotation en personnel de la DGCS et des dispositifs de formation et d’apprentissage institutionnel appropriés seront nécessaires pour mettre en place et conserver les capacités requises pour gérer la coopération pour le développement.

 

Deuxièmement, les spécialistes du développement ont un déroulement de carrière distinct au sein du ministère. Ils sont associés à la gestion du cycle des programmes et ils sont de plus en plus sollicités par leur hiérarchie qui leur demande de participer à l’élaboration des politiques et de prendre la tête des efforts visant à élaborer des lignes directrices sectorielles. Cela est certes positif, mais les spécialistes du développement devraient bénéficier d’une plus grande reconnaissance pour leur contribution. La DGCS reconnaît la nécessité d’une amélioration. Elle a soumis une proposition au ministre l’invitant à recruter davantage d’experts conformément aux dispositions de la Loi 49/1987, à moderniser l’UTC, à augmenter les rémunérations et à accorder des promotions aux experts en poste. Le CAD invite le MAE à indiquer où en est la proposition de la DGCS. Le MAE/DGCS devrait aussi élaborer un système de gestion des performances pour le personnel non diplomatique et faire le point sur l’éventail de qualifications, la localisation des effectifs et le nombre d’agents nécessaires pour éclairer ses politiques en matière de recrutement, de gestion des performances et de formation, ainsi que sur ses méthodes de travail. Enfin, il faut aussi que la DGCS se dote d’une politique de recrutement dans les pays partenaires qui permette une mise en œuvre souple et efficace des programmes sur le terrain.

 

Nécessité de formaliser les mécanismes de programmation par pays et d’affectation budgétaire

 

La décentralisation et la rationalisation des procédures de la DGCS sont les principaux moyens auxquels l’Italie a eu recours pour remédier à la lenteur du processus de décision concernant les projets et les programmes dont il a été fait mention dans l’examen de l’aide de 2004. L’Italie peut maintenant formaliser la gestion des programmes en élaborant des programmes par pays pluriannuels pour l’ensemble des pays prioritaires. Ce faisant, il conviendrait qu’elle consulte les partenaires clés – gouvernements des pays partenaires, organismes multilatéraux, ONG et secteur privé – et qu’elle rende les programmes par pays accessibles au public. Qui plus est, les dotations budgétaires par pays traitées par les bureaux à compétences géographiques de la DGCS devraient obéir à des procédures plus formelles et à des critères transparents. L’Italie devrait faire fond sur les Directives de programmation et lignes d’action 2009-2011 pour créer un mécanisme d’affectation budgétaire transparent, pluriannuel et orienté vers l’obtention de résultats pour ce qui est des programmes par pays ainsi qu’un système de suivi destiné à éclairer la prise de décisions dans les service centraux.

 

Amorce de la mise en place d’une unité opérationnelle de suivi et d’évaluation

 

La DGCS a entrepris d’instaurer un système de suivi et d’évaluation réguliers, comme cela lui a été recommandé dans l’examen de l’aide de 2004. Cela est d’autant plus opportun que la DGCS n’a pas réalisé d’évaluations indépendantes, systématiques depuis 2002. L’Unité de contrôle, de suivi et d’évaluation des initiatives nouvellement créée, à la tête de laquelle un directeur a été nommé début 2009, est chargée d’élaborer une politique d’évaluation institutionnelle. Les priorités de la DGCS sont maintenant les suivantes : intégrer le suivi et l’évaluation dans la gestion du cycle des projets, obtenir un budget dédié et une dotation en personnel adéquate, et établir un programme de suivi et d’évaluation pluriannuel englobant les processus d’apprentissage et la communication. Le CAD invite la DGCS à utiliser comme modèle les politiques d’évaluation suivies par les membres du Comité. Cela lui permettrait de gagner du temps et de tirer parti de la vaste expérience internationale accumulée en matière de suivi et d’évaluation.

 

Recommandations

 

Une réforme législative est nécessaire pour que l’Italie puisse mettre en place un dispositif d’aide efficace. Dans l’intervalle, toutefois, le MAE et la DGCS pourraient apporter les améliorations suivantes en matière de gestion :

  • Établir et publier des programmes par pays pluriannuels pour les pays prioritaires, instaurer des mécanismes formels, orientés vers les résultats et transparents pour l’affectation des ressources aux programmes par pays, et former le personnel à la gestion axée sur les résultats.
  • Acquérir une marge de manœuvre pour créer des conditions d’emploi compétitives, de manière à attirer et à conserver du personnel spécialisé. Recruter de nouveaux spécialistes possédant les compétences requises pour répondre aux besoins actuels.
  • Doter la nouvelle unité d’évaluation du mandat, du budget et du personnel nécessaires pour instaurer une culture moderne de l’évaluation et du suivi des résultats. Cette unité devrait mettre au point un système favorisant la prise en compte des enseignements tirés de l’action des pouvoirs publics, y compris dans le cadre de l’aide humanitaire.

 

Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide

 

Une mise en œuvre efficace

 

Le premier Plan d’action italien à l’appui de l’efficacité de l’aide a été approuvé par le Comité de direction pour la coopération pour le développement en juillet 2009. Ce plan reflète les engagements pris lors du troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide qui s’est tenu à Accra (Ghana) en 2008, ainsi que ceux énoncés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, exception faite du renforcement des capacités, de la gestion axée sur les résultats en matière de développement, de la responsabilité mutuelle et du renforcement du rôle du parlement. La DGCS devra prendre de nouvelles mesures pour faire mieux connaître ce plan et rallier l’adhésion à ce dernier dans tous les secteurs de la Coopération italienne. La mise en œuvre de ce plan d’action ambitieux en 2010 représentera un défi pour l’Italie étant donné les ressources humaines limitées dont dispose la DGCS et le fait que 27 produits doivent être générés d’ici février 2010. Il y a tout lieu de craindre que la DGCS n’ait pas la capacité de diriger le groupe de travail sur l’efficacité de l’aide ou les dix groupes de travail thématiques qui s’occuperont de produits spécifiques, qu’un temps suffisant ne puisse pas être consacré à la consultation des UTL et que le personnel ne soit surchargé avec ces tâches supplémentaires. Pour faire en sorte que l’ensemble du système italien de coopération s’efforce de renforcer l’efficacité de l’aide et rende compte des progrès accomplis, le MAE devrait trouver des moyens d’associer d’autres ministères à ce plan et d’y intégrer la coopération décentralisée. L’Italie a suggéré que le mandat du Groupe de travail technique interministériel sur l’APD italienne soit élargi à cet effet. Le CAD voit là une bonne façon de progresser et invite l’Italie à s’attacher tout particulièrement à appliquer les principes d’efficacité de l’aide à la coopération décentralisée.

 

L’Italie peut renforcer l’harmonisation en soutenant des stratégies d’aide conjointes, en s’engageant dans des partenariats silencieux et en déléguant des activités de coopération. En fait, une nouvelle loi autorise l’Italie à agir en vertu d’une délégation de pouvoir (émanant de la Commission européenne ou d’autres États membres de l’UE), mais pas à déléguer des activités à un autre donneur ou à une organisation internationale. La coopération déléguée et les partenariats silencieux risquent d’être des objectifs difficiles à atteindre pour l’Italie qui continue à opérer dans le cadre de projets, ce qui constitue une autre raison de participer à un plus grand nombre de projets conjoints et de recourir à des approches fondées sur les programmes. Par ailleurs, il importe que l’aide fournie par l’Italie devienne davantage prévisible, que les informations sur les apports d’aide qu’elle communique aux pays partenaires soient aussi transparentes et d’actualité que possible, et que des procédures courantes de budgétisation et de reporting soient adoptées pour faciliter l’utilisation d’approches fondées sur des programmes. Enfin, l’Italie devrait veiller à ce que les unités parallèles de mise en œuvre permettent une appropriation locale et un renforcement des capacités, et à ce qu’elles soient progressivement supprimées.

 

Déliement de l’aide : rattraper les moyennes des membres du CAD

 

L’article 6 de la Loi 49/1987 dispose implicitement que tous les prêts assortis de conditions libérales doivent être liés à des achats auprès de fournisseurs italiens tout en prévoyant un financement des coûts locaux et le recours à des sources régionales d’approvisionnement. C’est ainsi qu’en 2004, l’Italie a souscrit à la Recommandation du CAD relative au déliement de l’aide aux pays les moins avancés (PMA) et à son extension aux pays pauvres très endettés (PPTE). Toutefois, les prêts à des conditions libérales qui sont accordés aux autres pays en développement, ne peuvent pas être intégralement déliés. Qui plus est, aucune disposition ne prévoit le déliement intégral des dons. D’une manière générale, l’Italie lie sont aide à des services, fournitures et travaux procurés par l’Italie, principalement dans les secteurs de la santé et de l’agriculture. Selon le CAD, l’Italie a lié 36 % de son aide bilatérale totale en 2007 (1.4 milliard USD, y compris l’allègement de dette) (OCDE, 2009) . Pour le reste, 54 % de cette aide était non lié tandis que le degré de liaison des 10 % restants n’a pas été notifié. Si l’Italie a réalisé des progrès dans le déliement de son aide bilatérale – passant d’une moyenne de 30 % d’aide non liée en 1999-2001 à 53 % en 2007 (ibid) – sa performance se situe encore au-dessous de la moyenne des membres du CAD qui est de 79 % .

 

Tirer les leçons de l’expérience sur les thèmes prioritaires

 

Renforcement des capacités

 

C’est en 2009 que la DGCS a commencé à participer plus activement au dialogue que conduit le CAD sur le renforcement des capacités. Un responsable des questions touchant au renforcement des capacités a été désigné (il s’agit actuellement du directeur de l’UTL d’Albanie), le Directeur général adjoint assurant la coordination d’ensemble, et l’Italie a lancé une enquête auprès des UTL pour recenser les bonnes et les mauvaises pratiques dans le domaine du renforcement des capacités. Cette enquête servira à établir une note de réflexion sur le renforcement des capacités. Le CAD se félicite de ces initiatives ainsi que des efforts déployés pour sensibiliser davantage à ces questions et recenser les besoins en formation du personnel. Toutefois, il faut que l’ensemble des effectifs comprenne mieux les concepts fondamentaux qui sous-tendent le renforcement des capacités. Une fois qu’elle aura établi sa note de réflexion, l’Italie devrait définir ses priorités et une approche en la matière qui soit conforme à la pratique du CAD, et faire fond sur les travaux du Comité pour tirer profit de l’expérience accumulée par les autres donneurs.

 

Le renforcement des capacités est au cœur de l’approche du développement local que suit l’Italie au Liban où elle collabore avec des municipalités par le biais d’ONG italiennes. Or, ces ONG devraient avoir des objectifs en matière de renforcement des capacités et des indicateurs de résultats clairement définis pour que leur performance puisse être évaluée. Étant donné que les unités de mise en œuvre de projets fournissent aussi souvent une assistance technique, l’Italie devrait s’attacher davantage à recourir à l’expertise locale au lieu de détacher du personnel italien auprès des institutions locales. Les capacités des UTL pourraient aussi être consolidées de sorte qu’elles puissent améliorer leur soutien au renforcement des capacités et promouvoir cette question dans le cadre du dialogue sur l’action à mener. Conformément à son adhésion à la Déclaration de Paris et au Programme d’action d’Accra, l’Italie devrait envisager de coopérer avec d’autres donneurs pour renforcer les systèmes nationaux – comme les systèmes de gestion des finances publiques, de suivi et d’évaluation, et de passation des marchés – de manière à accroître la capacité des pays de gérer la coopération technique et, d’une manière plus générale, leurs programmes de développement.

 

Agriculture, hausse des prix des produits alimentaires et réponses des donneurs

 

Le CAD félicite l’Italie de promouvoir l’agriculture et la sécurité alimentaire au plus haut niveau politique dans les enceintes internationales. Ainsi, lors du sommet du G8 de 2009 qui s’est tenu sous la présidence italienne, les pays du G8 se sont engagés à investir 20 milliards USD dans l’agriculture et la sécurité alimentaire sur trois ans tout en définissant les investissements prioritaires. Grace à son système de coopération pour le développement, l’Italie a montré qu’elle était capable de réagir rapidement aux crises mondiales, comme en 2008 lors de la crise provoquée par l’envolée des prix des produits alimentaires. L’un des atouts essentiels de l’aide bilatérale italienne en faveur de l’agriculture est la distinction qu’elle établit entre un large éventail de points d’entrée pour l’investissement selon les zones géographiques. Au Proche et au Moyen-Orient, par exemple, l’horticulture, la production d’huile d’olive et la gestion des ressources naturelles sont des priorités de premier plan. Ce sont des activités méditerranéennes types où l’Italie a une expérience à faire connaître et pour lesquelles elle possède un avantage comparatif par rapport aux autres donneurs. Malgré sa vaste expérience et son approche stratégique, l’Italie n’a toujours pas défini de stratégie par écrit pour son aide à l’agriculture. L’engagement pris d’élaborer des orientations stratégiques pour l’agriculture d’ici février 2010 dans le cadre du Plan d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide est particulièrement bienvenu et devrait aider les responsables de la coopération italienne à gérer et planifier des opérations ayant un caractère stratégique plus marqué dans ce secteur.

 

L’Italie est considérée comme un partenaire constant et fiable du système agricole multilatéral. Pays hôte de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, du Fonds international de développement agricole et du Programme alimentaire mondial, l’Italie est l’un des principaux contributeurs aux budgets de ces trois institutions. Ces dernières, qui sont basées à Rome, indiquent entretenir des relations excellentes et régulières avec l’administration italienne. Cependant, elles signalent aussi qu’en raison des grandes fluctuations de l’APD italienne d’une année sur l’autre, il leur est difficile de prévoir les fonds extrabudgétaires que l’Italie va leur allouer. Les priorités financées par des ressources extrabudgétaires et les priorités de l’aide multi-bilatérale sont négociées régulièrement au niveau central ou au niveau des pays mais elles sont sujettes à des changements imprévisibles qui peuvent faire suite à des demandes formulées par les organisations concernées. En outre, les contributions volontaires aux fonds d’affectation spéciale nécessitent souvent l’établissement de rapports financiers et opérationnels distincts destinés à la Coopération italienne, mais ceux-ci ne servent pas aux fins du dialogue ou de l’apprentissage institutionnels. Le CAD encourage l’Italie à recourir de plus en plus à l’aide-programme, en acceptant d’utiliser les procédures de notification communes à l’ensemble des donneurs.

 

Avec les six experts des questions agricoles travaillant dans l’Unité technique centrale, les trois spécialistes en poste dans les unités techniques locales et les 45 agents de l’Istituto Agronomico per l'Oltremare, l’expertise technique de la Coopération italienne a atteint une masse critique. L’Italie possède une riche expérience concrète qu’elle est encouragée à décrire et à faire connaître aux autres pays et aux autres donneurs. L’Italie pourrait aussi influer davantage sur la coopération bilatérale dans le secteur de l’agriculture dans le cadre de sa participation aux travaux de la Plateforme mondiale des donateurs pour le développement rural (GDPRD). Elle pourrait également participer aux activités des groupes de travail et groupes de réflexion internationaux à la recherche de nouvelles orientations pour l’investissement dans l’agriculture et la sécurité alimentaire. Cependant, l’aide de l’Italie à l’agriculture souffre de l’absence de stratégie écrite et si l’Italie a participé activement à l’élaboration des lignes directrices du CAD pour une croissance pro-pauvres dans l’agriculture , ces dernières sont mal connues sur le terrain.

 

Recommandations

 

Pour pousser plus loin son engagement d’accroître l’efficacité de l’aide et faire fond sur ses bonnes pratiques en matière d’aide à l’agriculture, l’Italie devrait :

  • Continuer de faire connaitre le Plan d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide ainsi que les lignes directrices et les décisions qui l’accompagnent, à l’ensemble des acteurs de la Coopération italienne, notamment le personnel diplomatique, les experts de l’Unité technique centrale, les ambassades, les unités techniques locales, la coopération décentralisée et le ministère de l’Économie et des Finances.
  • S’assurer de toute urgence que la DGCS dispose des ressources humaines et financières nécessaires pour mettre en œuvre le plan d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide et promouvoir un changement de comportement dans l’ensemble de la Coopération italienne afin que l’aide soit acheminée conformément aux nouvelles lignes directrices.
  • Délier davantage son aide et améliorer la notification de l’aide liée au CAD. Il conviendrait que l’Italie mette en œuvre les engagements pris à Accra de délier, dans toute la mesure du possible, le restant de l’aide liée. La nouvelle législation devrait refléter ces engagements.
  • Élaborer et conduire une stratégie de renforcement des capacités, assurer une formation adéquate aux agents travaillant dans les services centraux et sur le terrain, et donner un mandat et un programme clairs, s’agissant notamment du suivi et de l’évaluation, au point de contact responsable du renforcement des capacités.
  • Élaborer des orientations stratégiques pour l’agriculture avant février 2010, conformément au Plan d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide. Ces orientations devraient aider l’Italie à gérer ses compétences stratégiques et à renforcer la planification à moyen terme effectuée par ses équipes et son vaste réseau de partenaires, notamment ses associations d’agriculteurs.

 

Aide humanitaire

 

L’Italie a souscrit aux Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. L’article 1 de la Loi 49/1987 fait de l’aide humanitaire un élément à part entière de la politique étrangère italienne et présente dans leurs grandes lignes les fondements juridiques des interventions d’urgence bilatérales. Il sanctionne la participation des ONG italiennes aux opérations d’aide humanitaire ainsi que le déploiement des moyens de la protection civile. Les préoccupations humanitaires se retrouvent dans l’objectif central de protection de la vie et de la dignité humaine mais la Loi 49/1987 ne prévoit pas de dispositions relatives à la défense des principes humanitaires fondamentaux de neutralité, d’impartialité et d’indépendance. La nouvelle législation devrait tenir compte de ces principes qui ont été acceptés par l’Italie dans le cadre de l’Initiative relative aux Bonnes pratiques pour l’aide humanitaire et dans le contexte de l’Union européenne.

 

L’examen par les pairs réalisé en 2004 ne contient pas de recommandations spécifiques concernant l’aide humanitaire italienne. Cependant, il met en lumière la nécessité d’accroître la cohérence de la politique globale, d’établir une distinction entre l’aide humanitaire et la coopération pour le développement ainsi qu’entre « aide alimentaire d’urgence » et « programme d’aide alimentaire », et de prendre les mesures appropriées pour que les systèmes d’évaluation soutiennent l’apprentissage et la reddition de comptes. Ces questions ont été en grande partie négligées. En particulier, il faut absolument que l’Italie adopte une déclaration d’orientation assortie d’un dessein stratégique et d’indicateurs mesurables. Le CAD se félicite du projet qu’a l’Italie de publier fin 2009 des orientations nationales pour la concrétisation des engagements pris au regard des Bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. C’est là une précieuse occasion pour l’Italie de définir les priorités, de préciser les mesures qu’elle entend prendre pour assurer la protection des civils et de revoir les liens existant entre action humanitaire et aide au développement. Comme cela a été observé au Liban, la convergence des activités d’aide humanitaire et de coopération pour le développement apporte une souplesse utile pour lancer des activités de redressement et de développement dans des environnements d’après crise dynamiques. L’Italie devrait veiller à ce que le financement d’activités humanitaires sortant du cadre normal de l’aide humanitaire ne porte pas atteinte aux principes de l’aide humanitaire.

 

Il existe aussi des liens importants entre les forces armées italiennes et les acteurs de l’aide humanitaire dans le cadre d’opérations de maintien de la paix, comme en Afghanistan, par exemple, où l’Italie est à la tête de l’Équipe de reconstruction provinciale à Herat. L’Italie est un ferme défenseur des missions intégrées dans les situations de conflit et de fragilité. Elle n’est pas le seul pays à avoir du mal à concilier le respect des engagements qu’elle a pris en matière de bonnes pratiques d’aide humanitaire, quant à la primauté des autorités civiles dans les interventions humanitaires et à la séparation nette entre les fonctions civiles et militaires. L’Italie qui est parvenue avec succès à conclure un accord sur la coopération entre civils et militaires au Liban, devrait préciser dans ses déclarations de principe sur la défense et la politique étrangère comment les engagements pris au titre des bonnes pratiques d’aide humanitaire seront tenus dans d’autres environnements complexes sur le plan de la sécurité.

 

L’aide humanitaire italienne se distingue par un sens fort développé de l’opportunité ; sa capacité à déployer une considérable réserve de compétences techniques pour les interventions d’urgence et la réduction des risques de catastrophe est très appréciée. Le Service national de la protection civile fait partie intégrante de ces capacités de déploiement. L’Italie devrait déployer de nouveaux efforts pour mettre son action humanitaire bilatérale en conformité avec ses engagements en faveur d’une action humanitaire coordonnée et dirigée par le bénéficiaire. Elle devrait aussi veiller à ce que les normes internationales de mise en œuvre et de reddition de comptes définies dans l’Initiative relative aux bonnes pratiques d’aide humanitaire soient pleinement intégrées aux systèmes et procédures du Service national de la protection civile lors des déploiements à l’étranger. Il n’existe pas actuellement de mécanisme formel de dialogue et de coordination avec le Service national de la protection civile, qui faciliterait cette intégration. Il existe, toutefois, des exemples de coordination informelle efficace, par exemple lorsqu’il s’est agi de remédier aux conséquences du tsunami qui a frappé l’Asie du Sud. Le Comité a également été informé de la mise en place d’un mécanisme de crise dans la Bande de Gaza, en décembre 2008. Il serait utile de préciser dans le projet d’orientations relatives à l’action humanitaire italienne la façon dont les engagements en matière d’aide humanitaire seront mis en œuvre dans le cadre des opérations bilatérales de déploiement humanitaire.

 

L’aide italienne est apportée sous forme de soutien au budget central ou de contributions pré affectées pour une faible part (contributions multi bilatérales) à neuf organisations par le biais de fonds bilatéraux pour les situations d’urgence. Ces derniers permettent de disposer rapidement de l’aide humanitaire italienne. Toutefois, les contributions de l’Italie à ses principaux partenaires humanitaires ont connu d’importantes fluctuations. Les ONG italiennes estiment que les procédures d’évaluation et d’approbation sont trop longues et qu’elles peuvent retarder jusqu’à quatre mois après l’événement le déblocage de dons pour les interventions d’urgence. Ces délais trop longs – associés à l’insuffisance des fonds humanitaires dont disposent les ONG – risquent de compromettre la possibilité de mettre au service de l’aide humanitaire des capacités italiennes reconnues. Le plan italien à l’appui de l’efficacité de l’aide vise à remédier à ces problèmes.

 

Recommandations

 

Le CAD se félicite de la décision prise par l’Italie de préparer prochainement des orientations pour l’action humanitaire. L’Italie devrait :

  • Traduire ses engagements internationaux en matière d’action humanitaire dans un plan national d’exécution, préciser les mesures qu’elle envisage de prendre concernant la protection des civils et recenser les liens pertinents entre l’action humanitaire et l’aide au développement.
  • S’attacher à expliquer les procédures à suivre pour le déploiement des moyens du Département de la protection civile et l’application aux opérations humanitaires bilatérales des normes de mise en œuvre et de reddition de comptes définies dans le cadre de l’Initiative relative aux bonnes pratiques pour l’aide humanitaire.
  • Accroître le volume de l’aide humanitaire et améliorer la prévisibilité des contributions versées aux partenaires clés, conformément aux ambitions qu’elle affiche en tant qu’acteur de premier plan sur le front de l’aide humanitaire. L’Italie devrait simplifier les procédures d’approbation de dons en faveur des ONG de manière à permettre une mobilisation plus rapide dans les situations de crise.

 

 

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