Examens par les pairs des membres du CAD

Italie (2004), Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

Cadre général et orientations actuelles

Un engagement renouvelé à l’appui du développement

 

Voir également l'aide de l'Italie - aperçu synthétique

En tant que membre du Groupe des Huit (G8) pays les plus industrialisés et de l’Union européenne (UE), et compte tenu du rôle qu’elle joue dans diverses autres enceintes internationales, l’Italie est un des pivots du système international de co-opération pour le développement. Septième donneur du CAD en volume, l’Italie a fourni en 2003 une aide publique au développement (APD) de 2 433 millions USD, soit 0.17 % de son revenu national brut (RNB). L’intérêt national de l’Italie est étroitement lié au devenir de nombreux pays en développement, tout proches ou plus éloignés, une donnée souvent évoquée dans ses déclarations officielles de politique étrangère. Face à cette réalité politique, l’Italie a pris depuis l’examen de l’aide de 2000 un certain nombre d’engagements en faveur du développement, notamment à Barcelone en 2002, celui de faire plus que doubler le volume de son APD d’ici 2006. L’Italie est l’un des donneurs les plus actifs et les plus innovants en matière d’allégement de la dette depuis l’adoption d’une loi à cet effet (2000). Elle a joué par ailleurs un rôle de premier plan dans le lancement du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme en 2001, ainsi que dans le processus de Bologne de l’OCDE en faveur des petites et moyennes entreprises, et a accueilli à Palerme une nouvelle initiative relative à l’administration électronique (2002). Elle a participé activement à la gestion des crises en Afghanistan et en Irak, et a organisé à Rome le Forum de haut niveau sur l’harmonisation (2003).

La nécessité d’une détermination politique à haut niveau

Pour que l’Italie puisse donner corps à son ambition politique en matière de développement, l’examen de l’aide de 2000 avait mis en évidence la nécessité d’une refonte du système et des procédures de coopération pour le développement. Quatre ans plus tard, la plupart des recommandations énoncées dans cet examen n’ont pas beaucoup avancé. Les administrateurs de la coopération italienne pour le développement, qu’ils relèvent de la sphère diplomatique ou du versant technique, soulignent que la plupart des réformes de fond sont tributaires des évolutions politiques au plan national. Un exemple particulièrement frappant à cet égard est donné par la loi de 1987, considérée dans les précédents examens de l’aide comme trop détaillée et trop directive au niveau de l’administration de l’aide (catégories de personnel et grades, systèmes de gestion, possibilité de délégation de pouvoir) et trop évasive sur la question des orientations stratégiques. Les débats parlementaires auxquels donne lieu cette question depuis longtemps n’ont toujours pas abouti à la mise en place d’un nouveau cadre législatif proposant des orientations claires. Une réforme législative appropriée constitue une priorité mais cela ne doit pas différer l’adoption de mesures pouvant être prises dans le cadre actuel. Faute de clarté, les orientations de l’aide au plan national sont de plus en plus influencées par la nécessité de réagir à des crises ou par des initiatives ponctuelles. Une telle approche peut avoir pour effet de brouiller les orientations à long terme de la coopération pour le développement de l’Italie et, en définitive, de nuire à l’efficacité de l’aide sur le terrain.

Outre la nécessité d’une action législative pour faire progresser la réforme au plan stratégique, il serait souhaitable que les autorités italiennes adoptent une attitude plus volontariste, tant au niveau politique qu’au niveau de l’organisation de l’aide. Actuellement, les décisions politiques se prennent essentiellement au ministère des Affaires étrangères, la responsabilité des questions de développement étant répartie entre quatre sous-secrétaires d’Etat. Le dialogue avec le public autour des questions relatives à l’action gouvernementale et aux grands axes stratégiques est limité, même si les relations avec le Parlement semblent s’intensifier du fait de la récente multiplication des propositions de loi visant à donner de nouvelles orientations à l’aide.

Au sein du ministère des Affaires étrangères, les déclarations officielles quant à la politique de l’Italie en matière de développement n’ont pas fait l’objet de mises à jour systématiques ces dernières années. Si l’approche actuelle de la stratégie de développement ménage une certaine flexibilité qui permet de s’adapter à un climat politique en rapide évolution, la mise en place d’un cadre mieux défini dans lequel inscrire une stratégie opérationnelle plus ciblée au sein du ministère des Affaires étrangères contribuerait à renforcer la cohésion et l’efficacité du système de coopération pour le développement de l’Italie. Cela permettrait par ailleurs de donner plus d’écho à des questions faisant l’objet d’un consensus international comme la réduction de la pauvreté ou les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

Le rôle important de la sensibilisation du public

Au plan national, la question de la coopération pour le développement ne peut bénéficier d’un soutien politique que si elle rallie l’adhésion du public. L’opinion publique italienne est très favorable à la coopération pour le développement, mais fait preuve de certaines réserves à l’égard du système de l’aide publique. Si la Direction générale de la coopération pour le développement (DGCS) s’est montrée cette année plus active à cet égard que dans le passé, elle ne s’est pas encore dotée d’une politique d’information moderne, transparente et efficace en matière de coopération pour le développement, passant par des alliances stratégiques avec la presse et la télévision, une action concertée des groupes d’intérêt au Parlement, un effort d’information du public et un dialogue plus ouvert avec l’opinion.

Recommandations

  • Dans sa politique de coopération pour le développement, l’Italie devrait se doter d’un dessein national qui se dégage d’un dialogue plus ouvert et plus vaste avec ses pairs.
  • L’Italie devrait énoncer avec plus de clarté la teneur de ses politiques d’aide, notamment pour ce qui concerne la lutte contre la pauvreté, les rendre accessibles à tous et en préciser les conséquences sur le plan opérationnel. L’Italie a besoin de se doter d’une stratégie opérationnelle afin de déterminer comment contribuer à la réalisation des OMD à l’horizon 2015.
  • L’Italie devrait engager une réforme législative et, à court terme, poursuivre son action dans le cadre existant.
  • Les autorités italiennes devraient définir où se situe le pôle de décision en ce qui concerne la politique de coopération pour le développement, en désignant par exemple un “ministre délégué” chargé du développement.
  • La DGCS devrait continuer à mieux définir sa stratégie de sensibilisation du public aux questions de développement, notamment en se rapprochant des autres acteurs publics ou instances non gouvernementales.

Volume et répartition de l’aide

Comment concrétiser la croissance de l’APD dans les années qui viennent

Compte tenu du climat d’austérité budgétaire qui prévaut dans l’ensemble de l’administration depuis quelques années, la croissance de l’APD a été limitée, même si elle a occasionnellement connu des rebonds à la suite d’initiatives ponctuelles. A Barcelone, l’Italie s’est engagée à porter d’ici 2006 la part de son RNB consacrée à l’APD à 0.33 %, ce qui nécessitera une augmentation du budget de l’APD de 113 % en valeur réelle (2.7 milliards USD) sur la période 2003 06 et représentera 15 % de l’engagement mondial pris à Monterrey. Parallèlement, le potentiel de croissance de l’APD dans l’avenir risque d’être plus difficile à concrétiser du fait que les opérations d’allégement de la dette, qui ont contribué pour beaucoup à l’augmentation récente de l’APD, toucheront à leur fin d’ici 2006. Enfin, la volonté politique de faire porter à la composante bilatérale l’essentiel de cette augmentation sera délicate à mettre en œuvre, compte tenu du manque de ressources en personnel et du recours limité à de nouvelles modalités de financement.

La nécessité d’un processus d’affectation des ressources plus stratégique

S’il importe de noter que l’Italie continue d’axer ses efforts sur l’Afrique, il n’en reste pas moins qu’aucun effort particulier n’a été fait depuis l’examen de l’aide de 2000 pour affecter les ressources d’APD en fonction de critères plus stratégiques. La liste des pays bénéficiaires de l’APD italienne s’est en fait allongée depuis le dernier examen, passant de 113 à 118. Seulement 11 des 20 pays bénéficiaires considérés comme prioritaires par l’Italie lors de l’examen de 2000 figurent encore sur la liste de 2004. Au niveau des pays bénéficiaires individuels, il semble que l’Italie cherche moins à affecter son APD autour d’axes bien définis relevant d’une planification stratégique par pays conduite par les autorités à l’échelon local.

L’Italie demeure le membre du CAD qui fait transiter la plus importante part de son aide par le canal multilatéral (51 % de l’APD totale en 2003, même si le pourcentage correspondant était de 65 % lors du dernier examen de l’aide). Les critères de répartition du financement entre les canaux multilatéral et bilatéral devraient être plus explicites et s’appuyer sur des considérations stratégiques prenant en compte les informations recueillies sur les performances. En tout état de cause, les arbitrages réalisés doivent cadrer avec les capacités de gestion de l’aide de l’un et l’autre canal, ce qui nécessitera peut-être une plus étroite coopération entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Economie et des finances, à tous les niveaux, et plus de moyens au sein de ce dernier ministère pour suivre, évaluer et planifier les investissements relevant de la composante multilatérale.

En ce qui concerne les priorités sectorielles, le programme italien d’aide tend pareillement à disperser ses financements. La multiplicité des secteurs bénéficiant de son aide confère au système une flexibilité utile pour faire face aux défis de la coopération pour le développement, mais l’extension de son portefeuille porte à son maximum des capacités en personnel déjà limitées. Enfin, dans le contexte bilatéral, des questions transversales telles que l’égalité homme-femme, la lutte contre le VIH/sida et la lutte contre la pauvreté sont généralement gérées dans le cadre de projets au lieu d’être intégrées dans le programme, en dépit de l’aptitude qu’a su démontrer l’Italie, sur le plan intellectuel, pour s’attaquer à ces difficultés à caractère pluridimensionnel.

Recommandations

  • L’Italie devrait se fixer explicitement une trajectoire de croissance pour 2005 et 2006 de façon à être en mesure de respecter les engagements au titre de l’APD qu’elle a annoncés à Barcelone en 2002, lesquels représentent une part importante de l’engagement mondial pris à Monterrey.
  • L’Italie devrait privilégier une programmation budgétaire répondant à des critères stratégiques et de performance pour établir les priorités de la répartition de ses financements. Il s’agit notamment de déterminer les pays ou secteurs prioritaires et la logique de la répartition entre les canaux bilatéral et multilatéral.

Cohérence des politiques au service du développement

Faire de la cohérence des politiques une priorité

L’Italie est bien placée pour comprendre les avantages d’une approche plus concertée du large éventail de politiques touchant les bénéficiaires de son aide au développement. C’est ainsi que l’approche de la coordination interministérielle conduite en Albanie pourrait également être appliquée à d’autres grands bénéficiaires de l’aide ou aux politiques interministérielles menées dans des domaines comme les échanges (par exemple, huile d’olive, sucre), l’investissement direct étranger, le déliement de l’aide et les migrations.

Une attention particulière est appelée sur l’opportunité d’une révision de la politique italienne en matière de coopération pour le développement et d’investissement direct étranger, ce qui suppose que l’Italie abandonne progressivement son approche centrée sur l’encouragement de l’IDE italien au moyen de programmes et de facilités de crédit, au profit d’une nouvelle approche visant principalement à promouvoir un environnement propice à l’investissement dans les pays en développement.

Par ailleurs, le niveau actuel de déliement de l’APD italienne ne semble pas s’être amélioré depuis l’examen de l’aide de 2000 où le pourcentage de l’aide liée en Italie était de 62 %. Il est difficile de tirer des conclusions à cet égard dans la mesure où l’Italie doit encore fournir des données actualisées, mais selon la dernière estimation qui remonte à 2001, année où l’allégement de dette a été peu important, ce pourcentage a atteint 92 %. Une révision de la politique italienne allant dans le sens d’un plus grand déliement de l’aide contribuerait à améliorer l’efficacité de cette dernière.

Pour renforcer sa capacité de traiter régulièrement et de manière plus intégrée les questions de cohérence des politiques au service du développement, l’Italie a plusieurs possibilités. Si elle ne manque pas de prendre en compte les questions de cohérence dans les travaux préparatoires des grandes manifestations internationales, elle ne s’est pas encore dotée d’une politique formelle visant à assurer la cohérence des politiques au service du développement (CPD) et n’a pas non plus affecté expressément des compétences analytiques à l’étude de cette question. Ses arrangements institutionnels en la matière se limitent principalement à des débats d’orientation à caractère très général menés au sein du Conseil des ministres ou du CIPE. Le Parlement n’a pas de commission spécifiquement chargée des questions de coopération pour le développement tandis que la communauté des ONG qui milite d’ordinaire activement en faveur de la cohérence des politiques dans les autres pays membres du CAD, n’a pas joué jusqu’ici un rôle majeur dans ce domaine. En tant que membre actif de la Communauté européenne, l’Italie a une opportunité particulière et aussi pour mission d’encourager fortement tous les Etats membres européens à progresser sur la voie de la cohérence des politiques au service du développement dans l’ensemble des domaines susvisés.

Recommandations

  • La cohérence des politiques devrait être un objectif explicite du gouvernement italien. Ce dernier devrait notamment adopter une déclaration publique spécifique sur la cohérence des politiques au service du développement qui reprendrait les thèmes présentant un intérêt particulier, comme l’IDE ou le déliement de l’aide.
  • L’Italie devrait mobiliser des connaissances spécialisées et des capacités d’analyse tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’administration pour recenser les domaines où son action est incompatible avec ses objectifs en matière de coopération pour le développement. Elle pourrait ainsi prévoir des ressources spéciales ou créer un service administratif spécifiquement chargé de cette tâche. Des consultations avec la société civile et la communauté des chercheurs renforceraient ces mesures.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

Rechercher des gains d’efficience dans la gestion de l’aide italienne

Au vu de l’expérience acquise dans d’autres pays membres du CAD, des gains d’efficience appréciables peuvent être réalisés en améliorant la collaboration et la coordination à tous les niveaux, et notamment les relations entre les institutions publiques et non gouvernementales italiennes chargées de l’aide au développement (Sistema Italia), entre les services centraux et les bureaux locaux, et entre diverses entités/représentants sur le terrain. Les institutions italiennes demeurent cloisonnées à tous ces niveaux.

Des critiques sont fréquemment émises au sujet de la complexité du processus de décision italien et des délais de financement. Soucieuse d’accélérer la prise de décision concernant l’aide, la DGCS s’efforce de simplifier certaines procédures administratives au niveau des services centraux et d’améliorer la collaboration entre les services publics pour ce qui est des activités du secteur privé sur le terrain. Une réflexion plus poussée portant sur l’ensemble du système reste toutefois nécessaire. La procédure d’approbation des projets et du budget au sein du ministère des Affaires étrangères, et notamment le rôle joué par la Ragioneria Centrale, constitue toujours un problème majeur pour de nombreux observateurs. De plus, la planification budgétaire reste fondée sur les procédures budgétaires annuelles en vigueur en Italie tandis que les besoins sur le terrain sont déterminés sur une base pluriannuelle et exigent de plus en plus de prévisibilité quant aux financements devant être apportés par les donneurs. Fait intéressant, la loi de 1987 (article 15) a en fait institué un fonds spécial qui a conféré à la DGCS une certaine autonomie financière et permis un financement pluriannuel (une exception dans la loi de finances italienne), mais ce fonds a été supprimé en 1995.

Les donneurs tout comme les pays bénéficiaires conviennent de l’intérêt qu’il y a à harmoniser de plus en plus les procédures de mise en œuvre de l’aide sur le terrain. Si l’Italie a joué un rôle important de médiation en accueillant le Forum à haut niveau sur l’harmonisation qui s’est tenu à Rome en 2003, il lui faut encore définir de grandes orientations pratiques pour concrétiser les engagements énoncés dans la Déclaration de Rome. Elle doit engager un dialogue sur cette question avec ses bureaux locaux.

Besoins en personnel

Peu de questions touchant à l’aide italienne au développement sont aussi controversées et posent depuis aussi longtemps problème que celle de la gestion des ressources humaines. Bien que l’examen de l’aide réalisé en 2000 ait fait une large place à cette question, on constate que le système n’a guère été réformé depuis lors. Les ressources totales en personnel de la DGCS ont lentement diminué au cours des dix dernières années et aucun expert technique n’a été recruté depuis 1994. Son organisme d’exécution (UTC) ne compte actuellement que la moitié de la modeste réserve de 120 experts prévue par la loi de 1987 et 52 % de ces effectifs ont plus de 55 ans. La DGCS est en sous-effectif par rapport à la plupart des autres pays membres du CAD de taille analogue, encore qu’elle projette de recruter 60 experts au cours de l’année à venir. Ce manque de personnel limitera la capacité de l’Italie d’absorber l’accroissement futur de l’APD par le canal bilatéral.

Comme c’est le cas pour plusieurs autres donneurs du CAD, mais à la différence de la plupart des autres pays du G7, l’Italie ne dispose pas encore de système ou de plan de gestion du personnel qui soit propre à la coopération pour le développement. Le processus d’affectation de personnel requiert une planification préalable importante et il est fréquent que des postes ne soient pas pourvus, y compris le poste clé de Directeur d’UTL sur le terrain. Le système italien de gestion du personnel établit des distinctions rigides entre le rôle des diplomates et celui des professionnels du développement. Une faiblesse de ce système tient au fait que ses responsables (les diplomates) et la grande catégorie des agents détachés par d’autres Ministères (29 % de l’effectif total) tournent rapidement dans les services chargés de la coopération pour le développement tandis que les experts investis de responsabilités moins grandes constituent le noyau des capacités nationales affectées à la coopération pour le développement. L’Italie doit encore mettre en place un système de gestion du personnel fondé sur les performances, qu’il s’agisse des attributions de compétences ou des promotions au mérite. De plus, son système de formation dans les grands domaines de la coopération pour le développement n’a pas d’orientation stratégique et n’est pas régulièrement utilisé.

Des opérations décentralisées pour une mise en œuvre plus efficace

A la différence d’un certain nombre de membres du CAD, aucun processus formel n’a encore été lancé pour examiner les possibilités qui s’offrent concernant une efficacité accrue de la mise en œuvre grâce à un renforcement de la prise de décision opérationnelle sur le terrain, bien que l’Italie reconnaisse formellement l’importance de l’appropriation par les pays partenaires et du fait que plusieurs grands bénéficiaires de l’aide italienne utilisent un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté ou une autre stratégie nationale analogue de détermination des priorités. Des exemples de délégation de pouvoir très limitée au niveau des projets ont été observés tant en Tunisie qu’au Mozambique, mais d’une manière générale, les prescriptions en matière de gestion qui sont énoncées dans la loi de 1987 limitent le principe de la délégation.

Mesure des performances

Dans l’examen de l’aide réalisé en 2000, il a été recommandé à l’Italie d’améliorer sensiblement son système de suivi et d’évaluation. Si de nouvelles initiatives ont été lancées, beaucoup reste à faire alors même que la majorité des donneurs internationaux reconnaissent l’importance grandissante que revêt le retour d’informations sur les performances dans la programmation de l’aide et la prise de décision en la matière. L’Unité d’évaluation de la DGCS compte cinq personnes chargées d’assurer l’intégrité du système d’aide italien. Ces experts s’occupent maintenant pour l’essentiel de procéder à des examens préalables des projets. Sur le terrain, on a constaté que l’information en retour sur les projets était très orientée vers l’établissement de rapports financiers.

Recommandations

  • La DGCS devrait engager un vaste débat sur les obstacles structurels et liés aux procédures auxquels doit faire face son système actuel de gestion. Conjointement avec les UTL, les ambassadeurs et la Ragioneria Centrale, elle devrait promouvoir un examen de fond de l’administration du développement dans une optique de travail en « équipe » élargie. Elle pourrait, à cet égard, prolonger les efforts qu’elle mène à l’heure actuelle pour promouvoir la rationalisation des procédures administratives tout en s’attachant à répondre au besoin parallèle concernant la clarification de la stratégie en matière d’harmonisation.
  • L’Italie devrait recourir à des engagements de financement pluriannuels de façon à rendre plus prévisible le soutien qu’elle apporte et à l’aligner davantage sur les besoins de programmation des pays bénéficiaires. Il conviendrait d’étudier les possibilités de conférer une certaine autonomie financière à la DGCS en matière de budgétisation.
  • L’Italie doit réformer sans délai son système de gestion du personnel s’occupant de coopération pour le développement en s’attachant tout particulièrement à la gestion prévisionnelle du personnel, en faisant mieux coïncider les aptitudes individuelles et les responsabilités, et en adoptant une approche fondée sur les performances s’accompagnant de récompenses et d’incitations appropriées. La DGCS devrait accélérer le recrutement de 60 spécialistes du développement. Sur le terrain, la DGCS est également invitée à planifier plus longtemps à l’avance ses besoins en personnel, à éviter les vacances de poste et à étudier les moyens de passer des contrats souples avec du personnel supplémentaire, le cas échéant.
  • Les responsables de la DGCS devraient envisager une plus grande délégation de la prise de décision aux services sur le terrain et prévoir les aménagements correspondants requis en matière de ressources et de systèmes, comme l’amélioration des capacités d’analyse locales ainsi que des communications entre Rome et le terrain.
  • L’Italie doit instituer un système de suivi et d’évaluation régulier, conforme aux principes du CAD en matière d’évaluation. Dans la mesure du possible, les décisions concernant les programmes (y compris les affectations spécifiques de crédits) devraient être prises sur la base des résultats générés par ce système d’information en retour sur les performances.

Visitez le site web de l'OCDE consacré à l'Italie.

 

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Liste des examens par les pairs des membres du CAD

 

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