Examens par les pairs des membres du CAD

Finlande (2003), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommandations

 

Voir également l'aide de la Finlande - aperçu synthétique

1. Des changements notables sont intervenus dans la coopération finlandaise pour le développement depuis le dernier examen du CAD en 1998. De nouveaux livres blancs exposant la politique régissant les relations avec les pays en développement (1998) et les modalités de concrétisation des objectifs de la politique de développement (2001), ce dernier assorti d'un plan de mise en oeuvre, ont été diffusés, qui précisent les objectifs, priorités, instruments et pays de destination de l'aide finlandaise. Le ministère des Affaires étrangères a fait l'objet de plusieurs réorganisations, avec notamment le regroupement des affaires commerciales, politiques et culturelles et des questions d'aide au sein de départements géographiques afin de tirer meilleur parti des synergies internes. Le nouveau gouvernement, entré en fonction en avril 2003, a réuni les portefeuilles autrefois distincts de l'aide et du commerce dans les mains d'un Ministre du commerce extérieur et de la coopération pour le développement.

2. Parmi les réorientations imprimées à la politique de coopération, il convient de mentionner l'abandon du principe de « flexibilité » au profit d'un recentrage, dans un souci d'efficacité, sur des pays partenaires à long terme, ainsi que des secteurs, des programmes et des organisations internationales prioritaires. Pour ce qui est des objectifs de la coopération finlandaise, la lutte contre la pauvreté en est maintenant largement reconnue comme l'objectif suprême même si elle reste un des éléments d'une liste où figurent également la prévention des menaces pesant sur l'environnement mondial, la promotion de l'égalité, de la démocratie et des droits de l'homme, la préservation de la sécurité mondiale et le renforcement des interactions économiques. La Finlande manifeste une indéniable volonté de soutenir les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté arrêtées par les pays partenaires. Cela dit, les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) sont certes mentionnés dans le plan de mise en ouuvre du livre blanc de 2001, mais il n'y est fait référence dans aucun des livres blancs eux-mêmes. Afin d'oeuvrer à la réduction de la pauvreté, la Finlande est entièrement disposée à recourir, et le fait de plus en plus, à de nouvelles modalités d'acheminement de l'aide, telles que la mise en commun des fonds et le soutien budgétaire, ainsi qu'à opérer une harmonisation de ses procédures avec celles des autres donneurs.

3. Les Finlandais sont d'une manière générale favorables à la coopération pour le développement et au fait des questions de développement. Le ministère des Affaires étrangères mène, en collaboration avec le Conseil national de l'éducation, des activités imaginatives : organisation de campagnes d'information, financement de publications innovantes, étude des possibilités d'exploitation des bureaux d'information de l'Union européenne (UE) implantés sur le territoire finlandais. Les responsables constatent cependant qu'expliquer au grand public les nouvelles modalités d'acheminement de l'aide et la notion de cohérence des politiques au service du développement ne va pas sans problèmes. Par ailleurs, une enquête récente montre que, comme dans d'autres pays du CAD, le degré de priorité affecté à la coopération pour le développement est relativement faible par rapport à celui que reçoivent certaines préoccupations d'ordre intérieur.

Recommandations

  • Le prochain livre blanc pourrait clairement préciser que la réduction de la pauvreté est l'objectif suprême de la coopération finlandaise pour le développement et que celle-ci est centrée sur les OMD.
  • Il pourrait être envisagé d'élaborer une stratégie de sensibilisation du public, afin d'améliorer encore la connaissance qu'a ce dernier de l'action finlandaise de coopération pour le développement et de renforcer le soutien qu'il lui apporte.

4. En 2001, les apports nets d'aide publique au développement (APD) consentis par la Finlande ont totalisé 389 millions USD, ce qui la classe au 17ème rang parmi les 22 pays membres du CAD. Son rapport APD/RNB la met, lui, à la neuvième place, avec 0.32 %. Ce dernier chiffre représente un net recul par rapport au niveau record de 0.80 % atteint en 1991, ce qui s'explique par la crise économique induite pour partie par l'effondrement des échanges avec l'ex-Union soviétique. En 2002, a été nommée une Commission spéciale, chargée d'examiner le niveau et la qualité de l'aide finlandaise au développement. Celle-ci a recommandé au nouveau gouvernement un calendrier précis de versements devant lui permettre de respecter à nouveau dès 2010 l'objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies pour le rapport APD/RNB. La Finlande attache une grande importance à se montrer à la hauteur des autres pays nordiques sur ce point. Le nouveau gouvernement s'est d'ailleurs engagé à porter le rapport APD/RNB à 0.45 % pour 2007 en vue d'atteindre l'objectif de 0.7 % en 2010 si la situation économique intérieure le permet. Etant donné l'évolution plutôt favorable de l'économie finlandaise, un accroissement de l'APD au cours des quelques prochaines années semble à la fois possible et approprié.

5. La part de l'aide multilatérale dans le total de l'APD finlandaise est depuis toujours supérieure à la moyenne du CAD. Une préférence indéniable est accordée aux organisations de la famille des Nations unies mais, compte tenu de l'augmentation vraisemblable de ses financements multilatéraux - par suite de l'accroissement de son APD totale - la Finlande aurait intérêt à mieux définir la stratégie devant régir la répartition de son aide multilatérale. Comme d'autres membres du CAD, la Finlande fait transiter par les Nations unies et les institutions financières internationales (IFI) des fonds destinés à alimenter des projets multi-bilatéraux, fonds dont le montant représente environ 6 % des sommes qu'elle verse sur le budget central de ces institutions.

6. Pour ce qui est des instruments de l'aide bilatérale, le programme finlandais est désormais constitué en quasi-totalité de dons. Ceux recensés en 2001 au titre de l'aide d'urgence et des secours en cas de catastrophe s'écartent assez considérablement de la moyenne du CAD, et ce principalement en raison de l'augmentation des coûts liés à l'entretien des réfugiés au cours de leur première année de séjour en Finlande. En ce qui concerne l'assistance technique, laquelle est inférieure à la moyenne du CAD, la Finlande a délié ses activités dans ce domaine dans tous les pays bénéficiaires de son APD. Elle a entrepris de recourir à des modalités telles que le soutien budgétaire et la mise en commun de fonds, mais les sommes qu'elle y consacre sont encore faibles. En 2001, l'APD destinée aux ONG ou acheminée par l'intermédiaire d'ONG a représenté environ 14 % de l'aide bilatérale finlandaise. Sur le plan sectoriel, on constate une nette tendance à la diminution du soutien en faveur des infrastructures économiques et à l'accroissement des sommes allouées aux infrastructures et services sociaux. Le recentrage sur la lutte contre la pauvreté aurait en effet, paraît-il, conduit la Finlande à considérer le ciblage sur les secteurs sociaux comme le moyen le plus efficace d'atteindre les pauvres.

7. Si la répartition géographique et par groupe de revenu de l'APD bilatérale ventilable consentie par la Finlande n'obéit à aucune stratégie particulière, une grande place est néanmoins accordée à l'Afrique (46 %) et aux pays les moins avancés (43 %). Cela dit, selon certains critiques, l'aide finlandaise tendrait à être de plus en plus dispersée entre de trop nombreux pays. La Finlande compte désormais concentrer son action sur une dizaine de pays partenaires à long terme, à savoir l'Egypte, l'Ethiopie, le Kenya, le Mozambique, la Namibie, le Népal, le Nicaragua, le Pérou, la Tanzanie, le Viêt-nam et la Zambie. Dans ce cadre, elle prévoit de réévaluer son aide au Kenya, au Nicaragua et à la Zambie et de mettre progressivement un terme à celle destinée à des pays à revenu intermédiaire tels que l'Egypte, la Namibie et le Pérou. La Finlande n'étant habituellement pas un donneur de première importance pour les principaux pays bénéficiant de son aide, une plus grande sélectivité pourrait lui permettre de mieux exploiter les effets de synergie, de rehausser l'efficacité de son aide et d'exercer une influence accrue sur les autres donneurs et les partenaires dans le cadre du dialogue sur les mesures à prendre et des mécanismes de coordination.

Recommandations

  • La Finlande est encouragée à accroître son APD et à souscrire un calendrier précis pour la porter à 0.7 % de son RNB d'ici 2010.
  • En cas d'augmentation rapide de l'APD, des clés de répartition de l'aide multilatérale et de l'aide bilatérale seront indispensables. Une stratégie mieux définie en matière d'aide multilatérale pourrait en particulier se révéler utile, complétée par des stratégies spécifiques concernant les organisations cibles.
  • La Finlande pourrait concentrer son action sur une dizaine de pays partenaires à long terme, afin d'exploiter les effets de synergie et de se mettre mieux à même d'exercer une influence sur les autres donneurs et les pays partenaires.

8. L'OCDE et ses membres reconnaissent qu'une réduction durable de la pauvreté dans les pays en développement appelle des politiques cohérentes, qui se renforcent mutuellement, dans tout un éventail de domaines en rapport avec l'économie, les affaires sociales et l'environnement qui débordent le champ de la coopération pour le développement. Le CAD est convenu de s'appliquer à faire de la cohérence des politiques au service du développement un souci général dans la formulation des politiques gouvernementales et de veiller à la mise en place des moyens nécessaires à sa promotion au sein des administrations publiques et des instances internationales. Atteindre à la cohérence des politiques requiert un projet d'avenir, une stratégie, une volonté politique, des structures organisationnelles et des capacités analytiques. Dans le cas de la Finlande, il semble bien exister un projet d'avenir et quelques structures organisationnelles, mais la stratégie pourrait être précisée et la volonté politique et les capacités analytiques mériteraient d'être renforcées.

9. Au niveau de l'UE, la cohérence des politiques renvoie notamment à la position adoptée par tel Etat membre, avec son éventuel pouvoir d'influence, dans le cadre de la Communauté européenne (CE) sur des questions telles que la politique agricole commune (PAC). La PAC est source de concurrence déloyale sur les marchés des pays en développement, où l'agriculture est le seul moyen de subsistance de la majorité des pauvres des zones rurales. En signant la Déclaration de Doha, la Finlande a confirmé son soutien à une réforme agricole soucieuse des considérations de développement ; elle a en outre déclaré souhaiter un remaniement de la PAC. La Finlande estime qu'une refonte de la PAC s'impose afin d'en atténuer les effets négatifs sur les pays en développement. Le CAD l'encourage à oeuvrer activement dans ce sens. En 2001, les aides à l'agriculture se sont montées, en Finlande, à 1.7 milliard EUR, dont 58 % ont été financés par l'Etat et 42 % par la PAC. De tous les Etats membres de l'UE, la Finlande est celui où les subventions nationales représentent la part la plus élevée des aides à l'agriculture. Si le marché finlandais ne constitue certes pas un débouché très important pour les pays en développement, ces derniers n'en peuvent pas moins escompter des effets énormes d'une libéralisation des échanges agricoles de l'UE et des autres membres de l'OCDE, et la Finlande pourrait s'employer à accélérer ce processus.

10. La Finlande possède un système de crédits à des conditions libérales qui répond à des objectifs commerciaux aussi bien que de développement. Ce dispositif s'est attiré la critique de la société civile et d'experts du développement. Dans le livre blanc de 1998, il est reconnu que la bonification d'intérêt versée en guise de coopération pour le développement a pour effet de fausser la concurrence internationale et que la Finlande s'attachera à mettre un terme à ces crédits à des conditions de faveur. Le système n'en est pas moins toujours en vigueur et il semblerait même qu'il soit prévu d'accroître l'enveloppe qui lui est allouée. En 2001, la composante APD du système a été chiffrée à 14 millions EUR, soit 4 % de l'APD totale. La Chine, qui ne ressort pas parmi les partenaires à long terme, se classe depuis une dizaine d'années parmi les dix premiers bénéficiaires de l'aide finlandaise en raison des bonifications qui lui sont accordées dans le cadre de ce dispositif. La Finlande a récemment mené une évaluation approfondie de son système de crédits à des conditions libérales, mais celle-ci n'a pas permis de mettre clairement en évidence l'efficacité du dispositif en termes de réduction de la pauvreté. Lorsqu'elle examinera le devenir de ce programme, la Finlande pourrait s'interroger sur son intérêt du point de vue du développement et sa compatibilité avec un déliement de l'aide, ainsi que sur les coûts administratifs et les arbitrages qu'implique son maintien.

11. La Finlande est un des rares pays à avoir élaboré des lignes directrices complètes sur les mesures de nature à empêcher les actes de corruption dans le cadre de la coopération pour le développement. Elle a aussi pris d'importantes dispositions pour prévenir et combattre la corruption dans les pays en développement dans une optique de cohérence des politiques. Comme la plupart des autres membres du CAD, elle s'est dotée de l'arsenal juridique nécessaire pour garantir l'application de la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Elle a en outre modifié son code pénal de telle sorte que la notion de délit y soit étendue aux actes de corruption d'agents publics étrangers. Transparency International classe la Finlande parmi les pays les moins corrompus de la planète. Il serait intéressant de savoir comment la Finlande s'y prend pour empêcher les entreprises finlandaises de se laisser entraîner dans des actes de corruption impliquant des fonctionnaires de pays en développement.

Recommandations

  • La Finlande pourrait oeuvrer avec plus de vigueur à la cohérence de ses politiques au service du développement, notamment en s'imposant une ligne d'action claire et en étoffant ses capacités d'analyse des questions de cohérence.
  • En tant que membre de l'UE, la Finlande pourrait faire beaucoup pour l'amélioration de la cohérence des politiques de la CE, à commencer par la PAC.
  • Ainsi que le prévoyait le livre blanc de 1998, la Finlande pourrait envisager de mettre un terme à son programme de crédits à des conditions libérales, dont l'efficacité au regard de la réduction de la pauvreté n'est pas évidente.

12. Au sein du ministère des Affaires étrangères, trois secteurs ont à connaître des questions d'aide. Le Département de la politique du développement est la seule entité du ministère à s'occuper avant tout de questions d'aide. En 2003, a été créé un Département des affaires mondiales afin de traiter les problèmes émergents liés à la mondialisation. Les départements géographiques, enfin, qui ont vu le jour avec les réformes opérées dans les années 90, ont un champ de compétence qui couvre les affaires commerciales, politiques et culturelles et la coopération pour le développement afin de tirer parti des synergies internes. La nouvelle structure est jugée avoir renforcé l'interrelation entre la coopération pour le développement et les autres domaines d'intervention du ministère. Cela dit, elle soulève aussi certains problèmes car l'appareil du ministère est animé par une logique qui ne privilégie pas sans conteste la lutte contre la pauvreté. En cas de conflit entre l'aide et les échanges, par exemple, il n'est pas certain que les considérations de développement reçoivent une importance appropriée. Peut-être la hiérarchie du ministère devrait-elle manifester un attachement plus visible à la réduction de la pauvreté pour que cet objectif soit systématiquement pris en compte. Par ailleurs, le ministère des Affaires étrangères s'est vu investir de nouvelles tâches avec l'adhésion à l'UE et l'intensification de la coopération à l'échelle mondiale de sorte que, sous l'effet des compressions budgétaires qu'il a subies, les ressources humaines qu'il peut affecter à la coopération pour le développement sont aujourd'hui insuffisantes. Si le volume de l'APD doit augmenter dans des proportions importantes, un étoffement des effectifs sera indispensable pour préserver la qualité et l'efficacité du programme d'aide.

13. Pour ce qui est du système d'évaluation, sa conception fait que les conclusions et recommandations des évaluations peuvent difficilement être suivies d'effets ou servir de base pour la prise des décisions. Le suivi des évaluations relevant du Conseil de direction du Département de la politique du développement, c'est à ceux qui sont responsables des résultats obtenus qu'il incombe de prendre les mesures correctrices, et non à un organe indépendant ou à une instance supérieure investie de pouvoirs plus étendus. Qui plus est, ce Conseil de direction n'a pas compétence pour imposer quoi que ce soit aux départements géographiques, lesquels jouent un rôle majeur dans l'orientation stratégique de la coopération finlandaise pour le développement. Peut-être serait-il bon, dans ces conditions, que la hiérarchie du ministère s'interroge plus avant sur l'adéquation des modalités institutionnelles régissant les fonctions de notification, de suivi et d'apprentissage du système d'évaluation.

14. Sur le terrain, la Finlande ne ménage pas ses efforts pour soutenir les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté arrêtées par les pays partenaires et encourager l'appropriation locale. Les autres donneurs la considèrent comme un partenaire fiable. La Finlande ne mène jamais d'activités de coopération technique pure, son assistance technique étant systématiquement intégrée dans des projets ou des programmes. Le but de cette assistance technique est de faciliter et de renforcer l'appropriation des activités par les institutions locales, et notamment des processus de prise de décision par les communautés et districts, et non de se substituer aux instances locales. Par contre, la Finlande n'établit pas de stratégie générale pour l'ensemble de ses activités dans un pays. Or, l'existence d'une stratégie-pays clairement définie est importante pour la reddition de comptes, la transparence et le suivi.

15. La Finlande entend intensifier peu à peu son recours aux nouvelles modalités d'aide, en particulier le soutien budgétaire et la mise en commun de fonds, mais il lui faut encore élaborer les lignes directrices qui régiront ses activités dans ces domaines. Avec ces nouvelles modalités, si une attention particulière n'est pas portée aux problèmes de corruption et aux besoins des pays partenaires en matière de renforcement des capacités, on risque de voir s'éroder le soutien accordé à l'aide par l'opinion publique. La Finlande constate également qu'un resserrement de la coordination permettrait certes de réduire les coûts de transaction pour les pays partenaires mais entraînerait aussi un alourdissement de ses propres coûts administratifs. En fait, l'insuffisance de personnel de la plupart des missions locales finlandaises porte atteinte à l'efficacité d'acheminement de l'aide et à la capacité de la Finlande d'opérer une coordination et de collaborer avec les autres donneurs. Le fait que les nouvelles recrues du corps diplomatique soient pour la plupart des généralistes alourdit peut-être d'autant la charge de travail des agents ayant à s'occuper de questions plus techniques. Le manque d'effectifs est exacerbé par la dispersion sectorielle de l'aide au sein d'un même pays partenaire ainsi que par le nombre important de pays avec lesquels la Finlande entretient des relations de coopération pour le développement au regard du volume de son APD. Le personnel en charge de l'aide dans les ambassades a en outre le sentiment de ne pas bénéficier d'une délégation de pouvoirs suffisante. En conséquence, une révision du nombre optimal de pays partenaires et de secteurs d'intervention dans ces derniers, assortie d'un recours accru aux compétences locales pour étoffer les capacités disponibles sur le terrain, pourrait contribuer à apporter un début de solution aux problèmes de sous-effectifs et d'insuffisance des pouvoirs délégués aux missions locales.

Recommandations

  • Une attention devrait être accordée à l'augmentation des ressources humaines, sur le plan des effectifs aussi bien que des compétences en matière de développement, au vu du substantiel accroissement anticipé de l'APD et du souci grandissant porté à la qualité et à l'efficacité de l'aide.
  • Les moyens en personnel des ambassades, en particulier, pourraient être améliorés par une limitation du nombre de pays et de secteurs d'intervention, le recours aux compétences locales et la délégation de pouvoirs plus étendus.
  • Il devrait être possible d'améliorer encore l'indépendance et la portée du système d'évaluation ainsi que des mécanismes de suivi et d'exploitation systématique des enseignements de l'expérience.
  • La Finlande pourrait établir des stratégies-pays afin de disposer d'un fil conducteur pour ses activités d'APD et pour le dialogue avec les pays partenaires.

Visitez le site web de l'OCDE consacré à la Finlande.

 

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