Examens par les pairs des membres du CAD

Canada (2007), Examen du CAD par les pairs, Principales conclusions et recommandations

 

Examen des politiques et programmes du Canada en matière de coopération pour le développement


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Le présent examen du programme canadien de coopération pour le développement fait apparaître un regain d’attention du Canada pour l’Afrique, une démarche prometteuse à l’égard des États fragiles, notamment en Haïti et en Afghanistan, des initiatives visant à rehausser l’efficacité de l’aide par des mesures destinées, avant tout, à renforcer les obligations de compte et faire connaître les résultats des activités menées aux citoyens et au parlement canadiens, et un vigoureux attachement aux principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire (GHD). Quelques défis n’en demeurent pas moins, le Canada devant encore : (i) consolider le mandat de la coopération pour le développement et de l’ACDI et, en parallèle, remédier à divers problèmes fondamentaux liés aux structures de l’Agence, (ii) élaborer une stratégie de coopération pour le développement centrée sur la lutte contre la pauvreté, (iii) mettre au point des dispositifs propres à garantir la cohérence des politiques au service du développement, (iv) continuer d’accroître le volume de son aide afin d’honorer les engagements qu’il a souscrits à Monterrey, (v) concentrer ses apports sur un nombre plus restreint de pays partenaires afin de renforcer l’impact de son aide et de donner plus de poids à ses avis, (vi) accélérer la mise en œuvre de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. Des mesures s’imposent dans tous ces domaines afin de mettre la performance du Canada à la hauteur de ses ambitions, à savoir devenir un acteur de premier plan au sein de la communauté des donneurs.


Cadre général et orientations nouvelles


Des évolutions notables depuis le précédent examen


Attention portée à l’Afrique


Le Canada continue d’apporter un soutien vigoureux à l’Afrique. Il est en bonne voie de tenir sa promesse de multiplier par deux l’aide consentie à ce continent pour 2010 et s’emploie, avec ses partenaires du G8 et d’Afrique, à combattre le VIH/sida, la tuberculose et le paludisme, à doter l’Afrique des capacités nécessaires au relèvement des défis liés à la paix et à la sécurité et à appuyer le développement économique et la réforme de la gouvernance. Le CAD salue ces initiatives et encourage les autorités canadiennes à élaborer une stratégie précise et cohérente visant à centrer l’aide sur des domaines essentiels pour le développement du continent, notamment l’agriculture, la gouvernance, l’investissement, les échanges, la santé, et la paix et la sécurité. L’engagement du Canada en Afrique doit s’inscrire dans la durée et s’accompagner d’apports substantiels d’aide au développement de sorte que cette dernière soit plus prévisible et contribue à générer des possibilités d’activité économique, à faire reculer la pauvreté et à favoriser la stabilité politique.


Une démarche prometteuse à l’égard des États fragiles et des pays en conflit


La paix et la sécurité mondiales sont devenues des considérations déterminantes dans la politique extérieure du Canada, ce qui a eu des répercussions sur l’action en faveur du développement et la répartition géographique de l’aide. Dans les États fragiles et les pays en proie à un conflit, une approche pangouvernementale associant le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), le ministère de la Défense nationale et l’Agence canadienne de développement international (ACDI) a été mise en œuvre avec un certain succès. Elle traduit une communauté de vues entre les différents secteurs de l’administration et pourrait bien favoriser considérablement la cohérence des politiques et la coordination des programmes entre les ministères et organismes fédéraux canadiens. Au cours de la période écoulée depuis l’établissement du rapport d’examen, le Canada a relancé des activités en Amérique latine, notamment dans les Caraïbes.


Amélioration de l’efficacité de l’aide


Le CAD prend acte des efforts déployés par le Canada pour rendre son aide plus efficace, en particulier grâce aux mesures suivantes :

  • Les créances en rapport avec l’APD détenues par le Canada ont pour la plupart été effacées et la part de l’aide non liée dans les apports bilatéraux aux pays les moins avancés (PMA) est passée de 32 % en 2001 à 66 % en 2005.
  • La politique en matière d’aide alimentaire a été révisée de sorte que 50 % des achats (contre 10 %auparavant) peuvent maintenant être effectués localement dans un certain nombre de PMA et de pays en développement à faible revenu.
  • Le Canada a ouvert ses marchés en franchise de droits et de contingents à la plupart des biens et services en provenance des pays pauvres et a adopté une loi rendant plus facilement accessibles les traitements génériques contre le VIH/sida et d’autres médicaments.
  • L’ACDI a commencé à concentrer son aide sur un nombre plus restreint de pays et à opérer à titre expérimental une décentralisation, certes encore modeste, dans six pays d’Afrique en abandonnant ses modalités d’intervention traditionnelles reposant sur des projets au profit d’approches davantage fondées sur les programmes. Elle prête aussi une plus grande attention aux résultats et des efforts ont été entrepris pour réduire les coûts administratifs.
  • Le Canada s’est porté volontaire pour présider le Groupe consultatif sur la société civile et l’efficacité de l’aide mis en place à l’échelon international. Ses réflexions sur le sujet viendront utilement alimenter les délibérations préparatoires au Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide qui doit se tenir en 2008 à Accra, au Ghana.
  • L’ACDI œuvre au renforcement des capacités et de l’efficacité des institutions multilatérales, au regard en particulier des objectifs du millénaire concernant la santé, l’éducation, l’égalité entre hommes et femmes et la durabilité environnementale. Les autorités canadiennes intensifient également leur collaboration avec leurs partenaires multilatéraux et fédéraux pour améliorer l’efficacité de l’aide à travers l’Initiative relative aux bonnes pratiques en matière d’action humanitaire.


Le CAD se félicite des initiatives prises par le Canada et des processus que celles-ci ont contribué à enclencher. Des problèmes n’en subsistent pas moins. Le Canada se doit de montrer un plus grand attachement aux principes énoncés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide ; cette dernière doit, avec les OMD, constituer un des fondements de la coopération canadienne pour le développement. Le Canada devrait par ailleurs ne pas limiter le champ de son action à l’appui de l’efficacité de l’aide aux seules exigences formulées par le Secrétariat du Conseil du Trésor, centrées sur la reddition de comptes et la diffusion des résultats auprès du public et du parlement canadiens. La Loi fédérale sur la responsabilité et le Plan d’action qui l’accompagne, adoptés en avril 2006, focalisent davantage encore l’attention sur ces aspects, ce qui pourrait avoir des retombées aux niveaux de l’apprentissage, de l’innovation et de la prise de risque. Le CAD porte certes un regard favorable sur les réformes opérées par les autorités dans les domaines de la gestion financière, de la reddition de comptes et du contrôle, mais ces dernières risquent d’alourdir la charge de travail administratif imposée à tous les services, qu'ils soient basés au Canada ou dans les pays partenaires. Dans la mise en œuvre de ces réformes, il conviendrait de rechercher un juste milieu entre, d’une part, le désir d’accroître l’efficience des organisations et d’éviter les risques et, d’autre part, la nécessité de rendre des comptes aux contribuables canadiens et aux pays partenaires.


Consolider le mandat de la coopération pour le développement et de l’ACDI


Du fait qu’il est un élément clé de la politique étrangère du Canada, le programme d’aide au développement mériterait des fondements plus solides, que cela passe par la voie législative ou par d’autres moyens. Il trouve actuellement sa justification dans un certain nombre de lois fédérales sans pour autant que ces dernières fournissent une assise juridique robuste à la coopération pour le développement. Bien que l’ACDI soit chargée à la fois de définir les orientations et d’assurer l’exécution de la majeure partie de l’aide canadienne au développement, son mandat est assez lâche et les rapports qu’elle établit à l’intention du parlement ne sont pas suffisamment centrés sur les progrès du développement. De ce fait, l’Agence a été particulièrement affectée par les changements qui se sont produits au niveau politique ou de la classe dirigeante, lesquels se sont traduits par une multiplication des déclarations d’intention plutôt que par des orientations stables et précises.


Définir une ligne d’action pour la coopération pour le développement


Il est impératif que le Canada se dote, en matière de coopération pour le développement, d’une stratégie qui place la lutte contre la pauvreté au centre de ses efforts d’aide au développement. Les autorités ont certes élaboré diverses politiques sectorielles, stratégies et rapports qui font référence à l’objectif de réduction de la pauvreté poursuivi par le Canada, mais les orientations ressortant de ces documents constituent un ensemble plutôt confus. Il n’existe pas de texte qui puisse à lui seul offrir un cadre de référence précis pour l’action de coopération pour le développement. Une stratégie de coopération pour le développement expressément centrée sur la lutte contre la pauvreté fournirait aussi un guide aux ministères fédéraux et autres partenaires oeuvrant dans des domaines comme la sécurité ou les échanges. Il conviendrait que cette stratégie : (i) s’inspire de la Déclaration de Paris, qui a été entérinée par les autorités, (ii) précise les mesures que prévoit de prendre le Canada pour honorer les engagements d’accroissement de l’aide souscrits à Monterrey, (iii) indique les pays, secteurs et thèmes dans lesquels le Canada juge prioritaire d’intervenir au vu de critères de développement spécifiques.


Mieux assurer l’intégration des considérations d’égalité entre les hommes et les femmes et d’environnement


L’égalité entre les sexes occupe une grande place dans l’aide bilatérale du Canada, au niveau des travaux conceptuels comme des programmes, et c’est l’ACDI qui se charge de l’essentiel des activités dans ce domaine. L’Agence peut se targuer du rôle moteur qu’elle joue dans la promotion de l’égalité entre hommes et femmes et de l’autonomisation des femmes ainsi que dans la mobilisation de l’attention des décideurs sur la problématique homme-femme à l’échelle mondiale. Avec le Cadre d’évaluation des résultats en matière d’égalité entre les sexes mis au point par l’ACDI, le Canada est le premier pays de l’OCDE à avoir proposé un instrument d’évaluation se rapportant à une question transversale. Ce cadre devrait aider à répondre aux critiques formulées à l’occasion d’une évaluation interne, selon lesquelles les considérations d’égalité entre les hommes et les femmes n’interviennent pas suffisamment dans la programmation. L’ACDI a entrepris de revoir la politique qu’elle a définie sur le sujet en 1999 afin de tenir compte des enseignements de l’expérience accumulée depuis lors.


L’ACDI s’est aussi lancée dans une remise à plat de sa Stratégie d'action en faveur d'un développement durable respectueux de l'environnement, qui date de 1992. Le dispositif de suivi de l’Agence garantit l’application aux projets des dispositions de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Si cela permet certes d’éviter les retombées néfastes, cela ne donne pas pour autant l’assurance que les projets et programmes ont des répercussions bénéfiques sur l’environnement. Le Système de suivi et de rapports sur les investissements, récemment mis en place pour assurer un suivi et une notification des performances au niveau des projets/investissements, permet de savoir jusqu’à quel point les considérations d’environnement sont prises en compte de façon constructive dans tous les investissements. Le Canada devrait autoriser l’utilisation des systèmes d’évaluation d’impact sur l’environnement existant dans les pays partenaires dès lors qu’ils répondent à des normes acceptées au niveau international au lieu de ne se fier qu’à ses propres outils. Cela contribuerait à renforcer les capacités de ces pays et à consolider leurs systèmes nationaux, comme le veulent les principes d’efficacité de l’aide. L’ACDI pourrait aussi prendre davantage en considération les questions d’environnement dans l’évaluation des projets et programmes : il est en effet ressorti d’un examen interne qu’aucune attention n’était portée à la performance environnementale des initiatives à l’appui du développement dans 61 % des évaluations réalisées par l’Agence.


Élaborer une stratégie de communication


Les Canadiens sont dans leur grande majorité favorables à la coopération pour le développement, mais ont une connaissance assez superficielle des questions de développement. Les autorités s’efforcent certes de sensibiliser le public à travers ses programmes généraux d’information et de partenariat, mais elles n’ont pas établi de stratégie de communication qui permettrait de faire le lien entre la coopération pour le développement, l’efficacité de l’aide et les OMD. Les principes énoncés dans la Déclaration de Paris appellent une modification des modalités d’acheminement de l’aide ; il est en conséquence essentiel que le public et le parlement canadiens comprennent ce que recouvrent l’appropriation locale et la responsabilité mutuelle et la façon dont il convient de transposer ces notions dans la pratique pour que le Canada et les pays partenaires tirent tous profit de la maîtrise accrue exercée par ces derniers sur le processus de développement et ses résultats.


Recommandations

  • En matière d’aide au développement, le Canada devrait arrêter un projet précis, simple et cohérent – que ce soit par voie législative ou par d’autres moyens – qui investisse l’ACDI d’un mandat clair assorti d’objectifs précis se prêtant à un suivi de la part du parlement. Dans ce projet, il convient d’accorder l’importance et la place qui leur revient à la lutte contre la pauvreté et aux principes énoncés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide.
  • Le Canada devrait élargir son optique de l’efficacité de l’aide pour mettre davantage l’accent sur les résultats obtenus dans les pays partenaires.
  • L’ACDI devrait intégrer plus systématiquement les considérations de durabilité environnementale dans ses activités, y compris ses évaluations, comme elle le fait déjà pour les questions d’égalité entre les hommes et les femmes.
  • Les autorités canadiennes sont encouragées à partager avec les autres membres du CAD les bonnes pratiques à dégager de l’expérience qu’elles ont accumulée en Afghanistan, en Haïti et au Soudan notamment, pour la mise en œuvre d’une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration.
  • L’ACDI aurait tout à gagner à élaborer une stratégie de communication qui témoignerait d’une plus grande ouverture au public et contribuerait à faire mieux connaître les efforts déployés dans le domaine de la coopération pour le développement et les résultats qu’ils produisent, ainsi que les réformes qu’appelle la Déclaration de Paris.

Cohérence des politiques au service du développement


Définir un cadre clair pour promouvoir la cohérence des politiques au service du développement


La cohérence des politiques au service du développement a, elle aussi, pâti du manque de continuité et d’esprit de suite observé dans l’orientation de l’action publique au Canada. La teneur des débats politiques et stratégiques révèle que les discussions sur la cohérence des politiques au service du développement se déroulent à deux niveaux différents. Au premier niveau, la coopération pour le développement est censée concorder avec la politique étrangère, l’accent étant souvent placé sur ce que l’aide au développement peut apporter à la politique étrangère plutôt que l’inverse. L’aide allouée par le Canada à l’Afghanistan est ainsi perçue comme une contribution à la lutte contre la pauvreté et l’extrémisme et, en fin de compte, à la sécurité du Canada. Au deuxième niveau, l’axe central est la cohérence interne des politiques au service de l’amélioration de l’efficacité de l’aide. C’est à ce titre que l’ACDI entend renforcer la cohérence entre son programme sur les partenariats et ses programmes bilatéraux en vertu du principe de l’appropriation par les pays partenaires sur lequel est fondée la Déclaration de Paris.


Parallèlement, le Canada sait à quel point il importe que les politiques conduites dans les domaines économique, social, politique et environnemental soient cohérentes si l’on veut atteindre les objectifs stratégiques que sont la réduction de la pauvreté, le respect des droits humains et l’instauration d’un développement durable. L’approche pangouvernementale permet désormais de résoudre dans une large mesure le problème de la coordination des politiques. Le MAECI assure la mise en œuvre d’une vaste panoplie de politiques en rapport avec le développement, ce qui concourt à la cohérence des politiques. En dehors du champ des affaires étrangères, de nombreuses commissions, notamment parlementaires et interministérielles, s’occupent, à différents niveaux, de coordonner les politiques suivies sur un certain nombre de questions. Pour mieux appréhender les répercussions des politiques migratoires et dispositions connexes sur les pays en développement, un dialogue interministériel s’est ainsi instauré à travers le Groupe interministériel sur les migrations internationales, auquel participent, entre autres, l’ACDI, Citoyenneté et Immigration Canada et Santé Canada. Cette démarche offre une garantie que le Canada parlera d’une seule voix lors de discussions au niveau international. Cependant, il n’existe pas au Canada de texte de référence précis prônant la cohérence des politiques au service du développement, ce qui empêche l’ACDI de jouer son rôle de chef de file sur les questions de développement lors des négociations et pourparlers au sein de l’administration canadienne.


Recommandation

  • Le Canada doit officialiser son attachement à la cohérence des politiques au service du développement afin que soit plus systématiquement appliquée une démarche pangouvernementale associant tous les ministères et organismes compétents.


Volume et répartition de l’aide


L’APD canadienne sur une pente ascendante


L’aide publique au développement (APD) distribuée par le Canada en 2006 s’est élevée à 3.71 milliards USD, contre des apports nets de 1.92 milliards USD en 2001. Ce chiffre est inférieur de 9.2 %, en termes réels, à celui de 2005 qui avait été gonflé par un important allègement de la dette de l’Irak et par l’aide humanitaire octroyée aux pays de l’Océan indien victimes du tsunami. L’APD canadienne est revenue de 0.34 % du revenu national brut (RNB) en 2005 à 0.30 % en 2006, ce qui place le Canada au neuvième rang des 22 membres du CAD par le volume de son APD et au quinzième rang par la part de son revenu national qu’il consacre à l’aide.


L’APD canadienne suit depuis 2001 une pente ascendante parallèle à celle de la moyenne des membres du CAD, mais elle reste néanmoins sensiblement en retrait par rapport à l’objectif fixé par les Nations unies, à savoir un rapport APD/RNB de 0.7 %. Les gouvernements successifs ont réaffirmé l’engagement du Canada de doubler d’ici 2010/11 le montant de son aide internationale par rapport au niveau de 2001/02 et ils ont en conséquence accru les crédits affectés à l’aide au rythme de 8 % par an.


Une répartition géographique de l’aide qui témoigne d’une sélectivité accrue


Pendant longtemps, le programme canadien de coopération pour le développement s’est caractérisé par une dispersion entre un grand nombre de pays. En 2003, l’ACDI a entrepris de concentrer son aide bilatérale sur neuf pays (Bangladesh, Bolivie, Éthiopie, Ghana, Honduras, Mali, Mozambique, Sénégal et Tanzanie) et en 2006, six de ces neuf pays figuraient parmi les vingt principaux bénéficiaires de l’aide bilatérale versée par l’ACDI, derrière l’Afghanistan, Haïti et le Soudan. En 2005-06, les vingt premiers bénéficiaires de l’aide bilatérale canadienne se sont partagés 68 % des apports ventilables par pays, contre 60 % en 1999-2000. Il sera toutefois difficile d’anticiper l’évolution future des dotations tant que le gouvernement canadien n’aura pas arrêté et fait connaître la liste des pays qu’il juge prioritaires et que les décisions concernant l’affectation de l’aide ne s’inscriront pas davantage dans une perspective à moyen terme.


Une restructuration nécessaire de l’Enveloppe de l’aide internationale


L’enveloppe de l’aide internationale (EAI) est l’instrument financier et stratégique que s’est donné le Canada pour suivre la mise en œuvre de son approche pangouvernementale. Elle permet aux ministres d’examiner comment les différents programmes et postes de dépenses s’articulent pour traduire en actions concrètes la réaction du Canada face à des défis de dimension planétaire. L’EAI recouvre l’APD et d’autres catégories d’aide ne correspondant pas à la définition de l’APD, notamment des actions relevant du Partenariat mondial du G8, des initiatives à l’appui du renforcement des capacités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, le soutien à des missions de maintien et de construction de la paix non diligentées par les Nations unies ainsi que d’autres initiatives visant la sécurité. Il n’existe pas de cadre transparent et totalement séparé pour l’APD, couvrant les activités de l’ensemble des ministères et organismes fédéraux concernés. En outre, plus du tiers en moyenne de l’APD bilatérale canadienne n’est pas ventilable par région et plus de 40 % ne sont pas ventilables par groupe de revenu


Un partenariat renouvelé avec les organisations de la société civile


Le Canada peut s’enorgueillir du dynamisme de sa société civile : une part non négligeable des fonds d’APD sont versés à des organisations de la société civile (OSC) canadiennes ou transitent par elles. La Direction générale du partenariat canadien de l’ACDI gère l’ensemble des relations avec les partenaires canadiens du secteur privé et du secteur associatif, à l’exception des partenaires oeuvrant dans le domaine de la gouvernance démocratique qui relèvent désormais du Bureau de la gouvernance démocratique. Les pouvoirs publics ont engagé des travaux et un dialogue sur les mesures à prendre avec les OSC canadiennes concernant le rôle des acteurs non étatiques dans les approches fondées sur des programmes et l’efficacité de l’aide. Dans les nouveaux formulaires à remplir pour solliciter un financement au titre du Fonds du secteur volontaire ou du programme du secteur volontaire de l’ACDI, les partenaires canadiens doivent indiquer clairement en quoi les projets proposés appuieront les stratégies de lutte contre la pauvreté pilotées par le pays hôte. L’ACDI a également entrepris un « renouvellement des programmes de partenariat » auxquels prennent part des organisations de la société civile et du secteur privé du Nord et du Sud. Le processus s’est accompagné d’une participation à haut niveau des OSC du Canada comme des OSC du Sud et du Nord aux travaux du Groupe consultatif du CAD sur la société civile et l’efficacité de l’aide. Le CAD se félicite de cette initiative visant à associer les OSC à la mise en oeuvre de la Déclaration de Paris. Cependant, le Canada ne doit pas perdre de vue le fait que la collaboration avec un grand nombre d’OSC risque d’occasionner des coûts administratifs excessifs.


De la nécessité d’une démarche stratégique plus résolue vis-à-vis de l’aide multilatérale


La responsabilité de la gestion de l’aide multilatérale est quelque peu diluée au Canada. Le MAECI gère les relations politiques avec le système des Nations unies et le ministère des Finances les relations avec le FMI et la Banque mondiale, en concertation avec l’ACDI et le MAECI ; les ministères de la Santé, de l’Environnement et de l’Agriculture et l’Agroalimentaire sont également parties prenantes dans la gestion des relations entre le Canada et les organismes spécialisés des Nations unies. Cette dilution des compétences appelle peut-être l’adoption d’une ligne stratégique plus résolue définissant les rôles et les objectifs assignés aux ministères et organismes fédéraux intervenant dans la gestion de l’aide multilatérale, et ce d’autant plus dans le contexte de l’approche pangouvernementale suivie par le Canada vis-à-vis des États fragiles et des pays en situation de conflit. Pour favoriser la cohérence entre les politiques bilatérale et multilatérale qu’elle conduit dans les États fragiles, l’ACDI pourrait s’efforcer d’associer les organismes multilatéraux aux processus de programmation de l’aide à ces États.


Recommandations

  • Le Canada est encouragé à remplir les objectifs qu’il s’est donnés, en ce qui concerne l’aide, à l’horizon 2010/11 et à définir un calendrier pour la réalisation de l’objectif fixé par les Nations unies, à savoir un rapport APD/RNB de 0.7 %. Il devrait continuer d’accroître le montant qu’il consacre à l’aide au développement afin d’apporter sa contribution à la concrétisation des OMD, conformément à son ambition affichée de s’affirmer comme un donneur de premier plan.
  • L’Enveloppe de l’aide internationale du Canada devrait être affinée de manière à faciliter une notification précise de l’APD, conformément à la politique d’aide définie par le Canada, et à assurer une plus grande transparence.
  • Le gouvernement canadien devrait répartir l’aide entre un nombre plus restreint de pays en fonction de critères ayant trait au développement de façon à garder le cap sur la réduction de la pauvreté et à accroître la prévisibilité de l’aide pour les pays partenaires. Il devrait également préciser la liste des pays et secteurs jugés prioritaires dans le programme canadien de coopération pour le développement.
  • Le Canada devrait intensifier ses efforts pour affecter son aide multilatérale de manière plus stratégique et pour mieux faire concorder ses propres initiatives en faveur de l’efficacité de l’aide multilatérale avec les cadres existants, notamment celui offert par le Réseau pour l’évaluation des la performance des organisations multilatérales.


Organisation et gestion


Déléguer des compétences aux instances de terrain et revoir la structure organisationnelle


Le gros des effectifs de l’ACDI travaille dans les services centraux et toutes les décisions importantes concernant l’orientation de l’action et les dépenses sont prises à Ottawa. Aux yeux du CAD, cette structure organisationnelle est incompatible avec les approches-programme qui commencent à se mettre en place et avec l’ambition qu’affiche le Canada d’accroître son influence au niveau des pays comme sur la scène internationale. Les réformes du système d’aide international préconisées dans la Déclaration de Paris fournissent désormais à l’ACDI un puissant motif d’opérer une restructuration, et une décentralisation au profit du terrain. Le transfert de compétences aux instances de terrain permettra à l’Agence de réagir avec plus de souplesse et de rapidité à l’évolution des besoins locaux ainsi que d’instaurer et de cultiver des relations avec un vaste éventail d’acteurs au niveau des pays, comme le veut la Déclaration de Paris. Les transformations engagées par l’ACDI depuis la rédaction du présent rapport d’examen pourraient aller dans ce sens.


Clarifier la politique en matière d’évaluation


En avril 2007, les autorités ont annoncé une révision de la politique d’évaluation destinée à renforcer la fonction d’évaluation et son indépendance par rapport à l’exécution. Le CAD se félicite de cette décision. Cela dit, comme toutes les activités devront désormais être évaluées, cette réforme aura des conséquences au niveau des ressources, y compris pour l’ACDI, conséquences dont il est difficile de dire si le Conseil du Trésor a bien pris toute la mesure. La plupart des rapports d’évaluation de l’ACDI concernent actuellement les programmes. Ont été réalisées de grandes évaluations en Afghanistan et sur l’égalité hommes-femmes, qui ont eu des retombées au niveau de l’ensemble des services de l’Agence, de même que des évaluations conjointes d’institutions comme l’UNICEF, le Programme alimentaire mondial et le Fonds international de développement agricole et des évaluations conjointes au niveau d’un pays, notamment en Afrique du Sud, en Égypte et en Tanzanie. Le CAD se demande toutefois si l’Agence sera en mesure de mener à bien toutes les évaluations internes, stratégiques et conjointes indispensables compte tenu de la taille de son service d’évaluation. Il encourage les autorités à préciser en quoi la nouvelle politique générale en matière d’évaluation contribuera à répondre à ces préoccupations.


Simplifier le dispositif de reddition de comptes


Actuellement, à l’ACDI, la gestion axée sur les résultats, l’évaluation, l’audit interne et la gestion des connaissances relèvent tous de la Direction générale de la gestion du rendement et des connaissances. Le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les risques et les résultats élaboré par l’Agence expose les modalités de suivi et sert de référence pour la conduite des évaluations, y compris les évaluations des risques. Le rapprochement des résultats et des risques est un aspect important du dispositif. Cela dit, le système est lourd et ne fait guère de différence entre les indicateurs à présenter et les procédures à suivre pour les programmes de grande envergure, d’une part, et de plus petite envergure, d’autre part. Si cela facilite la comparaison des résultats des diverses activités, cela nuit aussi à l’efficience.


Prendre des mesures supplémentaires pour donner suite au programme d’action de Paris


Accélérer l’application des principes énoncés dans la Déclaration de Paris


L’ACDI devrait mettre en place des mesures d’incitation propres à stimuler la mise en œuvre des principes énoncés dans la Déclaration, par exemple récompenser les agents s’occupant de pays où des avancées ont été obtenues sur la voie de l’harmonisation et de l’alignement, ou diffuser des lignes directrices et organiser des formations en vue de généraliser les bonnes pratiques. L’Agence commence à collaborer avec d’autres donneurs et pourrait faire davantage pour ce qui est de la réalisation conjointe d’analyses par pays et secteur, de la programmation conjointe et de la conduite conjointe d’évaluations. Parmi les autres options possibles, que l’ACDI expérimente également, figurent la délégation accrue de la gestion de l’aide canadienne à d’autres donneurs et une meilleure exploitation des plans d’harmonisation existant à l’échelon local. Afin de réduire à terme les coûts de transaction et de contribuer à renforcer l’appropriation par les pays partenaires de leur propre développement, le Canada pourrait envisager d’intégrer progressivement ses unités parallèles d’exécution aux ministères sectoriels des pays partenaires, en consultation avec les autres donneurs intéressés. Comme le veut le principe de la responsabilité mutuelle, le Canada devrait par ailleurs encourager les pays partenaires à se sentir responsables du bon usage des fonds à l’égard des bénéficiaires, de leurs parlements et du Canada et les aider à se doter des moyens d’en rendre compte.


Consolider le consensus autour du renforcement des capacités


L’ACDI et le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) s’emploient tous deux activement à renforcer les capacités des pays partenaires. La démarche souple, reposant sur l’apprentissage par l’action, adoptée par l’ACDI s’appuie sur un suivi et un dialogue permanents plutôt que sur des évaluations ex ante et une planification préalable des activités. De son côté, le CRDI a mis au point des outils et des typologies destinés à aider les agents et gestionnaires à concevoir et planifier des activités de renforcement des capacités de recherche ainsi qu’à en assurer le suivi et l’évaluation. Le CAD incite l’ACDI à affermir le consensus avec les autorités des pays partenaires et les autres donneurs s’agissant du renforcement des capacités en faisant de ce dernier un thème central du dialogue sur les mesures à prendre, et aussi à remédier aux obstacles systémiques qui découragent la prise en main par les pays partenaires du renforcement de leurs capacités. Une approche stratégique et coordonnée de la consolidation des capacités locales est encore plus indispensable dans les États fragiles, où la faiblesse des capacités administratives et de gestion peut conduire les donneurs à se substituer aux administrations nationales.


Recommandations

  • L’ACDI devrait revoir son organisation et envisager d’adopter des structures qui permettent de déléguer davantage de compétences financières et en matière de gestion aux responsables sur le terrain.
  • L’ACDI devrait mettre en place des dispositifs d’incitation propres à renforcer l’attachement du Canada à la mise en œuvre de la Déclaration de Paris et prendre l’engagement ferme de collaborer avec les autres donneurs sur le terrain.
  • Dans le cadre de la refonte en cours de son dispositif de gestion des performances, le Canada devrait rationaliser et simplifier les mécanismes de suivi et de rapports sur lesquels s’appuie son système de gestion axée sur les résultats.
  • Le Canada devrait encourager une approche stratégique du renforcement des capacités visant, en collaboration avec les autres donneurs, à améliorer l’aptitude des pays partenaires à définir les grands axes de l’action à engager à l’appui du renforcement de leurs propres capacités et leurs besoins en matière d’assistance technique, ainsi qu’à coordonner les efforts déployés dans ce domaine.
  • Le CAD incite l’ACDI à faire fond sur la démarche spécifique adoptée par le CRDI à l’égard du renforcement des capacités dans les pays en développement. L’Agence devrait mieux mettre à profit les travaux de recherche du Centre pour la formulation de sa ligne de conduite et la conception de programmes s’appuyant sur l’observation des faits.


Aide humanitaire


Le Canada considère l’aide humanitaire comme un élément important de son action d’APD et de sa politique étrangère. Il figure systématiquement dans le peloton des dix donneurs les plus généreux par le volume de leur aide humanitaire et exerce dans ce domaine une influence à la hauteur des moyens financiers qu’il met en œuvre. Le Canada est très attaché au respect et à la promotion des bonnes pratiques d’action humanitaire et, d’une façon plus générale, au renforcement du système international d’aide humanitaire, comme en témoigne sa participation active à l’Initiative sur les bonnes pratiques en matière d’action humanitaire (GHD) et aux instances dirigeantes des organismes humanitaires.
Au Canada, l’action humanitaire donne lieu à une approche bien coordonnée à l’échelle de l’ensemble de l’administration, associée à un processus de répartition des ressources fondé sur les besoins, et les fonds sont de préférence acheminés par les voies multilatérales sans réserves quant à leur utilisation. Le Canada fait figure de modèle pour ce qui est du recours à des modalités de financement propres à renforcer le système international d’aide humanitaire, faisant transiter 80 % de ses concours (sous forme, principalement, de contributions au budget central ou non réservées à un usage spécifique) par les Nations unies.


Un document d’orientation est en cours d’élaboration afin d’officialiser un certain nombre d’aspects, déjà bien ancrés, de l’approche canadienne avec ses sources d’inspiration que sont les Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, le droit international humanitaire et la Déclaration des droits de l’homme. La ligne de conduite qui y est préconisée fait place tout à la fois à l’assistance matérielle et à la protection des civils dans les zones de conflit armé et privilégie l’atténuation des risques de catastrophe. Le Canada doit veiller à ce que sa stratégie traduise le consensus pangouvernemental qui donne à son action humanitaire une assise solide tout en préservant l’indépendance de cette dernière par rapport aux autres objectifs des pouvoirs publics.


Si le Canada finance bien évidemment des activités dans tous les secteurs de l’action humanitaire, il n’en reste pas moins qu’en 2006 une proportion relativement élevée (47 %) des dépenses de l’ACDI dans ce domaine est allée à l’aide alimentaire. Il conviendrait de se demander si un tel volume d’aide alimentaire est systématiquement adapté aux besoins, quelles que soient la crise ou l’année considérée. Les autorités canadiennes devraient étudier la possibilité d’autoriser une plus grande souplesse dans la répartition sectorielle des crédits d’aide humanitaire sans pour autant contrevenir aux engagements souscrits par le Canada dans le cadre de la Convention relative à l’aide alimentaire ni diminuer les apports totaux. Le CAD salue les efforts déployés par le Canada pour réduire le degré de liaison de son aide alimentaire d’urgence et l’encourage à envisager un déliement intégral de cette dernière.


Le Canada a été parmi les premiers à contribuer au Mécanisme d’assurance contre les risques liés aux catastrophes récemment institué afin de mettre immédiatement des liquidités à la disposition des pays participants de la région des Caraïbes lorsque ceux-ci sont frappés par un cyclone ou un tremblement de terre. La préparation aux catastrophes et la réduction des risques de catastrophe et de la vulnérabilité face à ces dernières devraient être des axes majeurs de la politique humanitaire en cours de préparation au Canada. L’ACDI serait bien inspirée de continuer, lorsque survient une catastrophe, de saisir cette occasion pour appeler l’attention sur l’intérêt d’une planification en prévision d’autres drames éventuels.


Recommandations

  • Le Canada devrait définir formellement le cadre de son action humanitaire après avoir procédé à des consultations entre les instances compétentes de l’administration et avec les parties prenantes. Cela contribuera à assurer la cohérence des interventions des diverses institutions et à démontrer l’attachement du Canada aux bonnes pratiques d’action humanitaire. Cela permettra aussi de mieux faire comprendre l’approche canadienne de l’aide humanitaire, notamment pour ce qui est de principes fondamentaux comme la protection des civils et la réduction des risques de catastrophe.
  • Le Canada devrait envisager de délier entièrement son aide alimentaire d’urgence.
  • Le Canada devrait veiller à ce que le souci de la réduction des risques de catastrophe imprègne tous les programmes et faire en sorte que l’adhésion manifestée par les plus hautes sphères à cet objectif encourage toutes les entités géographiques compétentes à œuvrer avec détermination à la réduction de ces risques.

 

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