Examens par les pairs des membres du CAD

Allemagne (2010): Examen du CAD par les pairs: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Cadre général de la coopération pour le développement


Orientations juridiques et politiques


Un nouveau projet stratégique pour un des donneurs les plus généreux du monde


L’Allemagne est un des donneurs bilatéraux les plus généreux au monde depuis une vingtaine d’années et a joué un rôle moteur dans des domaines essentiels comme l’établissement d’un lien entre changement climatique et développement. La Déclaration du millénaire, les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), la lutte contre la pauvreté et la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide restent les déterminants du cadre stratégique régissant la politique et les objectifs de l’Allemagne en matière de coopération pour le développement. Tout en confirmant ses engagements au regard de ce cadre stratégique, le gouvernement fédéral a promis l’année dernière un changement de cap manifeste dans la coopération allemande pour le développement. Le nouveau projet est exposé dans l’Accord de coalition d’octobre 2009, mais ses conséquences concrètes, de même que celles d’autres déclarations faites depuis lors, restent difficiles à cerner. Le ministère fédéral de la Coopération économique et du développement (BMZ) devra préciser ce que le changement de cap prévu par le gouvernement impliquera sur les plans stratégique et pratique, pour lui comme pour ses partenaires, et en particulier les répercussions qu’il aura sur les nombreux engagements, politiques et stratégies mis en place depuis le précédent examen par les pairs. Il devra aussi expliquer, à ses propres agents ainsi qu’aux autres acteurs allemands et aux partenaires de l’Allemagne, pourquoi ce changement a été jugé nécessaire.


Une concentration de l’APD dans un souci de résultats


L’Allemagne a abandonné l’expression « pays partenaire prioritaire », et recentré son attention sur 57 pays partenaires (au lieu de 84 il y a cinq ans) suivant en cela une des recommandations formulées dans le précédent examen par les pairs (en 2005). Ce recentrage est le fruit de l’application de critères de sélection plus rigoureux et d’une hiérarchisation des priorités. Les 57 pays partenaires bénéficient en conséquence d’une coopération plus intensive, et pour chacun a été élaborée une stratégie-pays, en règle générale alignée sur la stratégie nationale de développement. La coopération de l’Allemagne avec les économies émergentes (encore appelées « Ankerländer ») évolue pour se focaliser sur les stratégies régionales et les biens publics mondiaux. Dans ce contexte, l’Allemagne a recours à la coopération trilatérale de manière à mobiliser des ressources humaines et financières allemandes en vue de les associer à des contributions des économies émergentes. Il s’agit d’une démarche novatrice qui allie des objectifs de politique étrangère et de développement afin de contrer des menaces et des défis de dimension planétaire. L’Allemagne a également resserré son ciblage sectoriel et concentre désormais ses efforts sur onze secteurs prioritaires. Dans chaque pays partenaire, elle limite ses interventions à trois de ces secteurs au maximum. Cette concentration accrue de la coopération allemande pour le développement est encourageante mais l’éventail des pays et des secteurs dans lesquels l’Allemagne intervient n’en demeure pas moins large et n’atteste pas d’une vision stratégique bien précise. Les déclarations de l’Allemagne depuis octobre 2009 ont ramené à sept le nombre de domaines d’intervention prioritaires de la coopération pour le développement : bonne gouvernance, éducation, santé, protection du climat, de l’environnement et des ressources naturelles, développement rural, développement du secteur privé et développement économique durable. Reste qu’il faudra un certain temps avant que ces nouvelles priorités se reflètent dans le programme de coopération pour le développement et les versements d’aide. Qui plus est, pour garantir une division efficace du travail, les décisions relatives aux pays et aux secteurs dans lesquels il convient d’intervenir devraient être prises au niveau du terrain, en concertation avec les autres donneurs.


Dans le droit fil de l’attachement affiché par l’Allemagne à l’égard des OMD ainsi que des engagements qu’elle a souscrits à Gleneagles dans le cadre du G7, les politiques et stratégies du BMZ font une plus large place à l’Afrique subsaharienne, et en particulier à 24 pays de cette région, que ce n’était le cas à l’époque du précédent examen par les pairs. En matière de coopération pour le développement, les priorités de l’Allemagne pour cette région concernent avant tout l’éducation et la santé, la bonne gouvernance, l’agriculture, la protection des ressources naturelles et en eau (à commencer par la réduction des effets du changement climatique sur les approvisionnements en eau et l’agriculture), et le développement économique durable. Dans l’avenir, l’Allemagne entend mettre l’accent sur le développement du secteur privé, et aussi sur l’amélioration du climat de l’investissement et des infrastructures économiques, dans le domaine de l’énergie notamment, afin d’accroître le potentiel économique du continent. Pour honorer la composante financière des engagements qu’elle a pris à Gleneagles, l’Allemagne se doit toutefois d’accorder plus de place à l’Afrique subsaharienne dans sa stratégie d’ensemble et la répartition de ses ressources. Il lui faudra aussi prêter une plus grande attention aux situations de conflit et de fragilité, lesquelles constituent des obstacles majeurs pour la réalisation des OMD dans de nombreuses régions d’Afrique subsaharienne.


Une nouvelle stratégie d’aide multilatérale


Depuis de longues années, l’Allemagne a pour principe de ne pas allouer plus d’un tiers de son APD au canal multilatéral (y compris l’UE). Cette limitation du recours aux organismes multilatéraux n’est pas fondée sur l’observation des faits, ni liée à l’efficacité relative de l’aide bilatérale et de l’aide multilatérale. Le BMZ met actuellement au point une stratégie vis-à-vis des organisations multilatérales, ce qui offre à l’Allemagne l’occasion de réaffirmer les raisons qui la poussent à acheminer des fonds par l’intermédiaire de ces entités ainsi que d’arrêter ses priorités pour la réforme du système multilatéral et les critères d’affectation de ses financements multilatéraux. Cette nouvelle stratégie devrait aussi exposer clairement comment le recours aux canaux multilatéraux peut servir les objectifs de développement poursuivis par l’Allemagne.


Nécessité d’un rôle plus central en ce qui concerne l’égalité entre les sexes et l’autonomisation des femmes


L’Allemagne continue de promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation économique des femmes dans son dialogue avec les pays partenaires et à travers ses programmes. Reste que, si les principaux organismes exécutants s’appliquent bien à prendre en compte la problématique homme-femme et intègrent dans leurs programmes des mesures ciblées propres à renforcer les moyens d’action des femmes, l’impulsion venue d’en haut est insuffisante à l’échelle du système de coopération pour le développement dans son ensemble. La stratégie et les directives édictées par le BMZ en la matière doivent trouver un ancrage plus ferme dans les activités de tous les organismes intervenant dans la mise en œuvre de l’APD allemande, à commencer par les autres ministères. En outre, la capacité du BMZ d’emmener l’action en faveur de l’égalité homme-femme est limitée par la maigreur des ressources humaines affectées à ce domaine d’intervention dans ses services centraux comme sur le terrain. Le BMZ serait en conséquence bien inspiré d’étoffer les moyens alloués au traitement de cette question dans ses services centraux et sur le terrain afin de s’acquitter plus efficacement de son rôle de pilote au niveau de l’ensemble du dispositif allemand de coopération pour le développement.


Cohérence des politiques au service du développement


Faire de la cohérence des politiques un souci de l’ensemble de l’administration


Grâce à son siège au conseil des ministres, le BMZ est bien placé pour veiller à la prise en compte des considérations de développement dans toutes les politiques, intérieures et internationales, de l’Allemagne. Le gouvernement est très attaché à faire en sorte que toutes ses politiques aillent dans le sens des aspirations des pays partenaires en matière de développement, ou à tout le moins ne les contrarient pas. Cet attachement à la cohérence des politiques a encore été réaffirmé dernièrement, dans l’accord de coalition d’octobre 2009. Cela dit, pour que la cohérence des politiques devienne réalité, encore faut-il que la notion soit intégrée par les diverses instances de l’administration et que soient fixées des priorités pour sa mise en œuvre. Il reste aux autorités allemandes des possibilités considérables de consolider l’assise de leur action à l’appui des OMD en faisant du développement international un objectif plus tangible des autres domaines de l’action publique.


Lever les obstacles à la coordination des politiques


En dépit du zèle et des compétences de ses agents, dans les services centraux et sur le terrain, le BMZ n’a pas les moyens de traiter tout l’éventail des questions qui devraient retenir son attention, ce qui limite ses possibilités de jouer le rôle influent et pilote qu’on attendrait d’un acteur aussi important dans la prise des décisions et la coordination des politiques. Ses capacités d’analyse et d’élaboration de stratégies, en particulier, devraient être étoffées, et il devrait redoubler d’efforts pour associer d’autres ministères à sa réflexion sur les questions de développement. Parallèlement, il conviendrait d’améliorer la connaissance de ces questions dans les autres ministères et leur expertise dans ce domaine.


Renforcer les dispositifs de suivi, d’analyse et d’information sur la cohérence des politiques


L’Allemagne n’a réalisé que des progrès modestes depuis le dernier examen par les pairs sur le plan du contrôle, de l’analyse et de l’information sur la cohérence des politiques. Elle devrait donc mettre à profit les enseignements exposés dans l’ouvrage de l’OCDE intitulé Building Blocks for Policy Coherence for Development pour consolider ses systèmes afin d’assurer la fourniture au parlement allemand (Bundestag) et au public en général de rapports transparents sur les progrès accomplis dans ce domaine, de manière à garantir une reponsabilisation propre à induire de nouvelles avancées.


Améliorer les approches pangouvernementales


L’Allemagne a accompli des progrès satisfaisants dans des domaines occupant un rang élevé dans l’échelle des préoccupations politiques et ayant bénéficié du soutien de la Chancellerie, en particulier le changement climatique et l’engagement en Afghanistan à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Il conviendrait de s’inspirer de l’expérience accumulée dans ces domaines pour rehausser la capacité du BMZ d’améliorer les approches pangouvernementales face à d’autres enjeux mondiaux et leur cohérence. Les conceptions ont par exemple évolué depuis que l’Allemagne a fait paraître en 2004 son plan d’action intitulé Civilian Crisis Prevention, Conflict Resolution and Post-Conflict Peacebuilding. Il conviendrait donc de mettre au point pour les Etats fragiles et en proie à un conflit, une nouvelle approche qui tienne compte de l’évolution de la réflexion et des pratiques des donneurs. Les stratégies interministérielles qu’il est prévu d’élaborer pour les différentes régions (afin essentiellement de faciliter la cohérence des politiques à l’égard de ces régions ou de pays particuliers) pourraient servir de modèle pour l’établissement de stratégies-pays communes, pour les Etats fragiles en particulier, où une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration est essentielle.


Recommandations


Le CAD salue l’investissement dont témoigne l’Allemagne sur des questions de développement d’envergure mondiale comme le changement climatique, ainsi que les efforts qu’elle déploie pour honorer ses engagements internationaux en matière de cohérence des politiques au service du développement. Cela lui fournit une base sur laquelle s’appuyer pour :

  • arrêter, en matière de coopération pour le développement, une politique globale clairement définie qui permette d’orienter la poursuite des progrès vers les OMD et la lutte contre la pauvreté, en accordant une attention particulière aux situations de conflit et de fragilité et à l’Afrique subsaharienne, et induise une concentration accrue de l’aide allemande ;
  • asseoir son projet de stratégie d’aide multilatérale sur une analyse précise de la manière dont le recours aux canaux multilatéraux peut servir ses objectifs de développement, tout en tenant compte des objectifs qu’elle souhaite atteindre dans son action en vue d’influencer et de promouvoir la réforme des institutions multilatérales, la répartition des ressources et la collaboration avec les autres partenaires, afin de rendre l’aide multilatérale plus efficace ;
  • adopter une déclaration d’orientation sur la cohérence des politiques au service du développement et établir un programme d’action pour la cohérence, s’articulant autour de priorités clairement hiérarchisées et définissant des objectifs stratégiques pour l’ensemble de l’administration, ainsi qu’un plan précis de mise en œuvre ; et
  • déterminer quelle entité administrative est responsable de la coordination des approches pangouvernementales, en veillant à ce que cette entité dispose de capacités suffisantes en matière d’analyse et d’élaboration de stratégies, et veiller à une rigoureuse prise en compte des considérations de développement dans les politiques des ministères concernés.


Volume, canaux d’acheminement et répartition de l’aide


Un impératif pour l’Allemagne : se remettre dans la bonne voie pour honorer les engagements qu’elle a pris concernant le volume de son aide


En 2009, l’Allemagne s’est classée au troisième rang mondial par le volume de son aide bilatérale, derrière les États-Unis et la France et juste devant le Royaume-Uni et le Japon. Cette année-là, ses apports d’APD se sont chiffrés à 12 milliards USD, 10 % du total de l’APD consentie par les pays membres du CAD. Si l’Allemagne a conservé sa place dans le peloton de tête des apporteurs d’APD, elle n’a en revanche pas augmenté autant qu’elle s’y était engagée la part de son revenu national brut (RNB) qu’elle consacre à l’aide, qu’elle avait promis de porter à 0.51 % pour 2010 et à 0.7 % pour 2015. En 2009, l’APD n’a en effet représenté que 0.35 % du RNB, ce qui ne met pas du tout l’Allemagne en bonne position pour honorer le premier de ces engagements. Malgré cette évolution récente défavorable et les défis qui se profilent, les autorités restent déterminées à atteindre l’objectif de 0.7 % pour 2015. Le budget de la coopération pour le développement est établi sur la base du budget annuel de la Fédération et d’un plan glissant de financement couvrant une période de cinq ans (l’année en cours et les quatre suivantes). La réalisation de l’objectif fixé au volume de l’aide pour en 2015 représente donc un défi de taille, auquel il convient de s’attaquer sans tarder : il faut en effet que les dispositions nécessaires soient prévues dans le plan de financement pour la période 2011-2015 et le budget de 2012 lui-même, qui seront tous deux élaborés au premier semestre de 2011.


S’agissant des domaines où elle intensifie ses efforts de coopération pour le développement, l’Allemagne doit veiller à ce que l’attention accrue qu’elle prête au développement du secteur privé ne la conduise à un détournement de l’APD pour financer des activités d’aide qui seraient dictées par ses propres intérêts commerciaux. Cela implique de trouver des moyens de garantir que les critères de sélection des projets renvoient bien aux avantages escomptés sur le plan du développement et non aux intérêts commerciaux de l’Allemagne. Par ailleurs, lorsqu’elle a recours à des prêts dans le cadre de sa coopération pour le développement, l’Allemagne doit s’assurer que ceux-ci satisfont tous les critères de l’APD – à savoir avoir pour objectif le développement, être assortis de conditions de faveur et présenter un élément de libéralité d’au moins 25 % (sur la base d’un taux d’actualisation de 10 %) – et évaluer les conséquences que peuvent avoir les remboursements à venir sur les objectifs visés pour le volume net de l’APD.


Le BMZ reste le dépositaire d’un peu plus de la moitié de l’APD allemande, le solde transitant par tout un éventail d’autres ministères, d’organismes et d’institutions publiques, d’où des difficultés pour appliquer une politique cohérente de coopération pour le développement. Il apparaît indispensable de renforcer et d’améliorer la coordination de l’APD allemande, au niveau des services centraux comme du terrain, et de faire en sorte que les stratégies relatives aux domaines prioritaires, les lignes directrices et les stratégies-pays servent de fil conducteur aux activités de tous ces ministères, organismes et institutions et que ces derniers s’y sentent partie prenante.


Élargir la place faite aux pays partenaires, d’Afrique subsaharienne en particulier


On l’a vu, l’Allemagne s’est efforcée de recentrer sa coopération pour le développement sur un nombre plus restreint de pays. Le nombre de pays partenaires a ainsi été ramené de 84 à 57 depuis le dernier examen par les pairs, ce dont on ne peut que se féliciter, mais ces 57 pays partenaires ont reçu moins de 40 % de l’APD bilatérale consentie par l’Allemagne en 2008 alors que les 60 % restants se sont répartis entre 83 pays qui ne figurent pas dans la liste des pays partenaires. Qui plus est, toujours en 2008, sur les 20 premiers bénéficiaires de l’APD allemande, six n’étaient pas inscrits dans la liste des pays partenaires. Il semble donc exister des possibilités considérables de renforcer l’impact de l’APD allemande, grâce avant tout à un accroissement des apports aux 57 pays partenaires actuels, à commencer par ceux auxquels il reste le plus de chemin à parcourir pour atteindre les OMD, à savoir les pays d’Afrique subsaharienne, les pays les moins avancés et les pays en situation de conflit ou de fragilité.


L’Afrique demeure la première région bénéficiaire de l’aide allemande, avec 35 % de l’APD bilatérale en 2008. Dans le cadre du G7, l’Allemagne a pris l’engagement en 2005 à Gleneagles de doubler son aide à l’Afrique subsaharienne pour 2010 (par rapport à son niveau de 2004). Comme les autres pays du G7, l’Allemagne n’honorera pas dans les temps ses engagements de Gleneagles. En tant que membre de l’UE, l’Allemagne s’est en outre engagée, toujours en 2005, à affecter à l’Afrique subsaharienne la moitié de ses apports supplémentaires d’APD. L’APD bilatérale allouée par l’Allemagne à cette région a certes considérablement augmenté (de 1.4 milliard USD en 2004 à 2.7 milliards USD en 2008), mais cette augmentation est loin de représenter 50 % de l’accroissement qu’a connu l’APD bilatérale allemande au cours de la même période. Qui plus est la part de l’Afrique subsaharienne dans l’APD bilatérale brute de l’Allemagne n’a que peu progressé, de 27 % en 2004 à 29 % en 2008. L’Allemagne a renouvelé sa promesse d’affecter à l’Afrique subsaharienne 50 % de ses nouvelles dotations d’APD bilatérale en 2009 et 2010, et a informé le Comité que les engagements fermes nécessaires avaient été pris. Cela dit, il ressort de la récente enquête sur les engagements d’aide des membres du CAD que l’APD bilatérale allemande continuera de prendre le chemin avant tout de pays à revenu intermédiaire. La concrétisation des engagements de Gleneagles est indubitablement importante pour faire reculer la pauvreté dans une région clé du monde, et aussi pour préserver la crédibilité de l’Allemagne en tant que grand donneur jouant rôle majeur au sein du système international.


Remplacer les allégements de dette par d’autres formes d’aide


Depuis plusieurs années, les allégements de dette occupent une grande place dans la coopération allemande pour le développement. Or, les possibilités dans ce domaine commencent à s’épuiser, de sorte que ce type d’opérations devra céder la place à d’autres formes d’aide, multilatérale et bilatérale, pour que le volume de l’aide puisse augmenter, ou à tout le moins être maintenu. La diminution des allégements de dette est d’ailleurs la principale raison de la baisse du niveau de l’APD allemande en 2009. L’Allemagne serait en conséquence bien inspirée de planifier la transition vers d’autres utilisations et canaux d’acheminement de son aide.


Adopter une démarche plus stratégique à l’égard de la collaboration avec les organisations non gouvernementales


L’Allemagne achemine 6 % de son APD par le canal d’organisations non gouvernementales (ONG), dont elle se montre très attachée à garantir l’indépendance. Elle devrait toutefois arrêter une stratégie claire pour régir sa collaboration avec ces organisations, qu’elles soient allemandes ou du Sud. La plupart des ONG jouissent d’une liberté considérable quant à l’utilisation des ressources d’APD qui leur sont confiées, mais la chaîne de responsabilité qui les unit aux institutions gestionnaires de la coopération allemande pour le développement est trop lâche. Les autorités allemandes doivent trouver un juste équilibre entre le souci de respecter l’autonomie des ONG et la nécessité de les encourager à pouvoir faire état de résultats sur la voie du développement et aussi à s’aligner sur les priorités des pays partenaires. Il conviendrait de trouver des moyens d’améliorer l’utilité des consultations avec les ONG sur les politiques et stratégies de coopération pour le développement. Une solution serait de les faire débuter à un stade plus précoce du processus d’élaboration des politiques. L’Allemagne aurait donc intérêt à inscrire ses relations avec les ONG dans une démarche stratégique. Dans cette optique devraient notamment être mis en place divers mécanismes pour encadrer l’acheminement de fonds par l’intermédiaire d’ONG, par exemple des accords-cadres au niveau des services centraux ou des pays partenaires. Une telle approche est importante pour garantir que l’attention reste centrée sur les résultats.


Recommandations


Afin d’honorer ses engagements et de conserver sa crédibilité, l’Allemagne devrait :

  • (i) fixer, dans son projet de budget pour 2012, de nouvelles cibles annuelles réalistes et proposer un sentier de croissance plausible pour la concrétisation en 2015 de l’objectif de 0.7 % du RNB, (ii) veiller à ce que ces nouvelles cibles et ce sentier de croissance rallient l’adhésion des dirigeants politiques (de toutes tendances) et soient largement diffusés, (iii) remplacer les allégements de dette par d’autres modes de coopération pour le développement à mesure que se raréfient les créances à effacer ;
  • concentrer plus encore son APD bilatérale sur ses pays partenaires, à commencer par ceux situés en Afrique subsaharienne et ceux en situation de conflit ou de fragilité ;
  • renforcer son programme en faveur du secteur privé de telle sorte qu’il encourage des investissements étrangers et intérieurs dans des domaines conformes avec les stratégies de développement des pays partenaires, en veillant à ce qu’il n’en résulte pas un détournement de l’APD pour financer des activités qui seraient dictées par ses propres intérêts commerciaux ; et
  • élaborer un cadre stratégique pour régir la collaboration avec les ONG, qui expose les motifs qui en font un canal utile pour l’acheminement de fonds, définisse la nature des relations avec ces dernières, consolide le partenariat et assure un ciblage sur les résultats du développement.


Organisation et gestion


Réduire le morcellement du système


Le système allemand de coopération pour le développement reste pour l’essentiel identique à ce qu’il était en 2005, mais l’Allemagne n’en a pas moins engagé un vaste processus de réforme institutionnelle en vue de fusionner trois organismes de coopération technique, de renforcer le BMZ et d’améliorer la coordination interministérielle.


Le BMZ s’occupe de l’élaboration des politiques et stratégies et la mise en œuvre est du ressort de tout un éventail d’organismes exécutants, de divers autres services gouvernementaux, des États fédérés, d’ONG, de fondations politiques, des églises et d’instituts de recherche et de formation. Sur le plan institutionnel, le système allemand de coopération pour le développement peut se prévaloir de quels point forts : un ministère dédié (le BMZ) bénéficiant d’une représentation au conseil des ministres, des organismes d’exécution expérimentés, des modalités souples de mise en œuvre (une fois les contrats signés entre le BMZ et l’organisme exécutant), et de solides compétences techniques. Ce sont toutefois ses nombreux points faibles, en particulier sa fragmentation institutionnelle, qui ont retenu l’attention lors des deux derniers examens par les pairs (en 2001 et 2005), et on les retrouve en 2010. Le morcellement du dispositif institutionnel allemand a en effet pour inconvénient de (i) semer la confusions chez les partenaires, (ii) obliger le BMZ à consacrer beaucoup de temps à la coordination entre les divers intervenants allemands (peut-être plus qu’à la coordination avec les autres donneurs et les gouvernements partenaires), (iii) risquer de privilégier les solutions dictées par l’offre et de limiter la contestabilité, et (iv) fausser le rapport de forces au profit des organismes exécutants et aux dépens du BMZ, ce qui risque de nuire à la qualité de la supervision.


Le fait que la coopération technique et la coopération financière relèvent d’institutions différentes et que la première passe essentiellement par une aide en nature limite l’aptitude de l’Allemagne à appliquer les principes d’efficacité de l’aide. A titre d’exemple, en raison du modèle de coopération technique reposant sur une aide en nature normalement employé par la GTZ, l’Allemagne a du mal a opérer une harmonisation avec les autres partenaires au développement et peut difficilement utiliser les systèmes nationaux des pays partenaires. L’Allemagne aurait donc intérêt à faire de la levée de ces contraintes, et plus particulièrement de celles résultant du morcellement de son système, l’axe central des réformes institutionnelles qu’elle envisage sur le long terme. La fusion prévue des trois organismes de coopération technique (GTZ, DED et InWent) constitue une première étape bienvenue de cette réforme globale et doit être regardée comme prioritaire. La réorganisation du dispositif institutionnel allemand devra aussi viser à (i) renforcer considérablement la capacité du BMZ d’assurer la supervision de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques, (ii) mieux asseoir l’aptitude du BMZ à exercer la haute main sur une politique de coopération pour le développement valant pour l’ensemble de l’administration allemande, et (iii) conduire à une rénovation et une adaptation des modèles de coopération technique et renforcer les liens entre coopération technique et coopération financière.


Accélérer la décentralisation


La recommandation du dernier examen par les pairs concernant la décentralisation opérationnelle reste d’actualité. Dans l’Accord de coalition conclu en octobre 2009, les autorités se sont engagées à améliorer la structure sur le terrain du système allemand de coopération pour le développement. Dans cette optique, il est essentiel que les représentants du BMZ à l’échelon local soient habilités à prendre davantage de décisions et jouissent de plus grands pouvoirs en matière d’élaboration des politiques et stratégies. Une décentralisation plus poussée du pouvoir de décision, avec les ressources que cela suppose, améliorerait la supervision stratégique de l’aide allemande et pourrait répondre en partie aux préoccupations que suscitent chez certains partenaires de l’Allemagne les délais de prise des décisions et d’approbation. Cela vaut en particulier pour des pays comme la Zambie, où l’Allemagne assume un rôle de chef de file dans le dialogue à haut niveau sur le soutien budgétaire au service de la lutte contre la pauvreté et sur les stratégies d’aide conjointes. Une redéfinition par le BMZ et le ministère fédéral des Affaires étrangères de leurs attributions respectives sera également indispensable.


Le BMZ a nommé des Chefs de la coopération dans 38 de ses 57 pays partenaires ; ces postes clés revêtent une importance déterminante pour la bonne coordination et une supervision efficace de la coopération allemande pour le développement. D’autres mesures ont aussi été prises qui contribuent à rehausser la cohérence de l’action bilatérale de coopération pour le développement, notamment : la création de Bureaux locaux de coopération pour le développement (regroupant les bureaux locaux de tous les organismes exécutants allemands) dans tous les pays partenaires, l’instauration de programmes conjoints (associant tous les organismes exécutants allemands) et la désignation sur le terrain de coordinateurs thématiques (choisis au sein du personnel des organismes exécutants) qui dirigent la mise au point des propositions de programmes conjoints à soumettre à l’approbation du BMZ. Le rôle de ces coordinateurs thématiques devrait toutefois être mieux assis et élargi par (i) un avenant à leur description de poste afin de leur ménager un temps suffisant pour s’acquitter de cette fonction, (ii) un renforcement des obligations de comptes des titulaires à l’égard du Chef de la coopération au sein de l’ambassade d’Allemagne, et (iii) une officialisation de la mission auprès du BMZ ainsi que des autres acteurs allemands et locaux.


Continuer d’améliorer le système d’évaluation


Le BMZ s’occupe des règles et normes en matière d’évaluation, de l’assurance qualité et des évaluations stratégiques et, de leur côté, les organismes exécutants et les grandes ONG mènent des auto-évaluations et des évaluations indépendantes. Des améliorations ont été apportées au dispositif d’évaluation de la coopération allemande pour le développement : les divers systèmes d’évaluation ont été harmonisés et un cadre stratégique, des normes et des approches ont été mis en place. Reste que le dernier examen du système d’évaluation montre que le service de l’évaluation du BMZ ne dispose pas de ressources suffisantes. Ce dernier rencontre de grandes difficultés pour coordonner les activités d’évaluation d’une vingtaine d’organismes d’exécution et de financement publics et non gouvernementaux, appliquant chacun leur propre système. A eux tous, ces organismes produisent près de 100 évaluations par an, ce qui représente une très lourde charge de contrôle qualité pour le service de l’évaluation du BMZ et met à rude épreuve les capacités d’absorption du système de coopération pour le développement dans son ensemble. Les mécanismes d’évaluation et de reddition de comptes sur les résultats doivent être encore améliorés, surtout pour ce qui est de l’assurance qualité des évaluations et de l’exploitation des évaluations pour la prise des décisions, et il conviendrait de raccorder les programmes-pays et les dotations en ressources aux résultats et à des cadres d’évaluation des performances des pays partenaires. Les autorités comptent créer un organisme ou un institut indépendant d’évaluation. Il s’agit d’une mesure importante qui contribuera à améliorer l’indépendance perçue et la légitimité des évaluations ; cela pourrait aussi rehausser la cohérence au sein du système sous réserve que le nouvel organisme devienne une figure de proue, et dispose des ressources voulues pour ce faire et en ait la mission. Étant donné que des organismes indépendants d’évaluation se mettent en place dans d’autres pays, l’Allemagne pourrait aussi œuvrer à promouvoir le partenariat international dans ce domaine.


Recommandations


Afin de consolider son système de coopération pour le développement, l’Allemagne devrait :

  • respecter le calendrier prévu pour la fusion de ses trois organismes de coopération technique et regarder cette dernière comme la première étape d’une refonte globale de son système de coopération pour le développement ;
  • donner suite à ses projets de réforme de l’ensemble de son système de coopération pour le développement – dont l’objectif premier doit être de renforcer considérablement la capacité du BMZ d’assurer la supervision de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques et d’exercer effectivement la haute main sur une politique de coopération pour le développement valant pour l’ensemble de l’administration allemande ;
  • poursuivre la décentralisation opérationnelle, ainsi qu’il était recommandé dans le précédent examen par les pairs, ce qui passe par une redéfinition des relations de BMZ et du ministère fédéral des Affaires étrangères sur le terrain ainsi que par un renforcement et un élargissement du rôle des coordinateurs thématiques dans les pays partenaires ; et
  • veiller à ce que (i) des ressources adéquates soient affectées à la poursuite de l’amélioration de son système d’évaluation et de reddition de comptes sur les résultats, à commencer par la mise en place prévue d’un organisme ou institut indépendant, et (ii) les programmes-pays et les dotations en ressources de BMZ soient mieux raccordés aux résultats et alignés sur de véritables cadres d’évaluation des performances des pays partenaires.

Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide

 

Efficacité de la mise en œuvre de l’aide

 

Redoubler d’efforts pour atteindre les objectifs d’efficacité de l’aide fixés pour 2010


En matière d’efficacité de l’aide, l’action de l’Allemagne se situe à trois niveaux, avec plus ou moins de réussite : (i) au niveau international et au sein de l’Union européenne (UE), (ii) au niveau national, et (iii) dans les pays partenaires. Au niveau international, l’Allemagne joue un rôle moteur au sein de l’UE et du Groupe de travail sur l'efficacité de l'aide s’agissant de garantir une division efficace du travail. Après le quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide qui se tiendra en Corée en 2011, l’Allemagne est encouragée à continuer de manifester un même attachement à un dialogue international durable et ouvert sur l’efficacité de l’aide et à s’interroger sur les moyens qu’elle aurait de soutenir plus efficacement la mise en œuvre au sens large des engagements pris en la matière. Au niveau national et des pays partenaires, le BMZ a mis en place en 2005 un plan d’action pour la mise en œuvre de la Déclaration de Paris (l’Allemagne a été le premier donneur à prendre cette initiative). Ensuite, il a élaboré un manuel pour l’efficacité de l’aide au développement à l’intention du système d’aide allemand en 2006, lancé des formations pour son personnel et celui des organismes exécutants, et produit une version actualisée de son plan d’action en 2009.


L’Allemagne a participé aux Enquêtes de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris réalisées en 2006 et 2008, lesquelles ont fait ressortir une amélioration de sa performance au regard de tous les principaux indicateurs inscrits dans la Déclaration de Paris. Cette dernière laisse toutefois encore à désirer pour ce qui est de l’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques et de procédures ou dispositifs communs ainsi que des missions conjointes. Il est peu probable que l’Allemagne parvienne à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixé dans ces domaines pour 2010. Le plan d’action d’avril 2009 vise certes à consolider sa performance, en particulier grâce à l’utilisation plus systématique des structures et des procédures des pays partenaires, mais l’Allemagne doit à l’évidence en accélérer la mise en œuvre. La réalisation des objectifs fixés pour 2010 nécessitera des efforts considérables de la part des responsables, notamment des correspondants pour l’efficacité de l’aide au sein du BMZ et des agents chargés de suivre les progrès accomplis dans les organismes exécutants.


Accroître le déliement de l’APD bilatérale allemande


Au sein du CAD, les taux moyens de déliement de l’aide bilatérale et de la coopération technique s’établissaient respectivement à 81 % et 61 % pour 2008. Pour la même année les notifications de l’Allemagne faisaient ressortir à 77 % la part de son aide bilatérale qui était non liée, la fraction restante étant liée. Toujours pour la même année, 41 % de la coopération technique allemande ont été notifiés comme non liés. L’Allemagne se situe donc au-dessous de la moyenne du CAD, en particulier s’agissant de la coopération technique. Afin de respecter ses engagements au titre du Programme d’action d’Accra, elle a défini un plan et un calendrier réalistes en vue d’accroître le taux de déliement de son aide. L’aide financière et l’aide alimentaire de l’Allemagne sont presque intégralement déliées et le BMZ concentre désormais ses efforts sur la poursuite du déliement de la coopération technique et de l’aide humanitaire (77 % de cette dernière sont actuellement liés). Dans ses plans pour délier une plus grande part de son aide, l’Allemagne devrait donc privilégier l’accroissement des apports non liés de coopération technique.


Apprendre l’expérience sur des thèmes particuliers


Renforcement des capacités


Le renforcement des capacités constitue un objectif général des activités allemandes de coopération pour le développement depuis de nombreuses années. La coopération technique est depuis toujours le principal instrument qu’utilise l’Allemagne pour promouvoir le renforcement des capacités, mais au fil du temps, son attention s'est reportée du renforcement des compétences techniques des individus et de la consolidation des organisations locales vers l'amélioration des cadres législatif, économique, social, écologique et politique des pays en développement. Étonnamment, compte tenu de l'importance accordée à la question, l'Allemagne n'applique pas encore de définition harmonisée du renforcement des capacités, pas plus qu’elle n’a arrêté en la matière une stratégie claire valant pour l'ensemble de ses activités de coopération pour le développement. Le BMZ devrait préciser sa conception du renforcement des capacités, en s'appuyant sur son expérience sectorielle, et élaborer une stratégie indiquant comment l'ensemble des instruments et des organismes d'aide allemands peuvent contribuer au renforcement des capacités. Celle-ci devrait fournir des éclaircissements sur la manière dont la coopération technique peut être plus efficacement raccordée et associée à d'autres modalités et instruments d'aide (tels que les approches fondées sur des programmes, le soutien budgétaire et les approches sectorielles). L’Allemagne sera aussi appelée à élaborer des orientations pratiques sur la façon dont les principes de renforcement des capacités et la coopération technique peuvent être mieux mis au service de la consolidation de l'État dans les situations de conflit ou de fragilité.


L'Allemagne devrait mettre à profit la fusion prévue de ses trois organismes de coopération technique pour repenser le rôle de cet instrument dans un processus de renforcement des capacités piloté par les pays partenaires. Les réformes mises en œuvre devront permettre d’accroître l’implication des pays partenaires dans la sélection et l'évaluation du personnel d'assistance technique, et de garantir que les organismes de coopération technique font passer les objectifs de renforcement des capacités avant les obligations contractuelles de prestation et ont mis en place des mécanismes adéquats de suivi et d'évaluation. L'Allemagne devrait également veiller à ce que ses activités de coopération technique n’aient pas de répercussions néfastes sur le marché du travail et les capacités des pays partenaires.


L'Allemagne améliore la coordination de ses activités de coopération technique avec celles des autres donneurs, et en 2007, au total, 73 % des financements allemands affectés à cet instrument faisaient l’objet d’un alignement sur les stratégies des partenaires et d’une coordination avec les autres donneurs. Par ailleurs, dans un certain nombre de cas, la coopération technique allemande s'inscrit dans le cadre de dispositifs harmonisés, prenant notamment la forme de fonds communs d'assistance technique. Le BMZ et la GTZ préparent actuellement des orientations pour la mise en commun des ressources d’assistance technique, ce qui va dans le bon sens. En l'occurrence, l'accent devrait être mis sur le renforcement de l'aptitude des pays partenaires à (i) cerner leurs propres besoins en matière de renforcement des capacités et les domaines dans lesquels une assistance technique s'impose, et (ii) gérer la sélection, la passation des contrats, le déploiement et l'utilisation des services techniques.


Environnement et changement climatique


Le rôle de chef de file qu’endosse l’Allemagne sur le plan international et interministériel sur les questions de l’environnement et du changement climatique mérite d’être salué. L'Allemagne est résolument engagée sur le terrain de l'environnement et du changement climatique depuis deux décennies. Au cours des dernières années, la protection du climat a pris une plus grande importance dans la coopération allemande pour le développement, et les dépenses du BMZ liées au climat ont augmenté de 40 % entre 2008 et 2009. Dans ce domaine, l’impulsion vient des plus hautes sphères de l’administration. Très complet, le cadre stratégique et juridique national relatif à l'environnement et au changement climatique intègre également la question cruciale du traitement du changement climatique dans les pays en développement. L'Allemagne se doit de demeurer un fer de lance international en termes d'approches du changement climatique, et aussi de respecter ses engagements internationaux, en particulier pour le financement de mesures « à mise en œuvre rapide » d'atténuation du changement climatique et d'adaptation à ce changement, ainsi que pour la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts (REDD).
Le partenariat entre le BMZ et le ministère fédéral de l’Environnement, de la protection de la nature et de la sécurité nucléaire (BMU) constitue un exemple de bonnes pratiques en matière de cohérence des politiques au service du développement, et une composante majeure de la coopération allemande pour le développement dans le domaine du changement climatique. La pièce maîtresse de ce partenariat est un nouvel instrument de financement, en vertu duquel le produit des ventes de quotas d'émission de CO2 est affecté à l'Initiative internationale pour la protection du climat (ICI). Le mécanisme de financement de l'ICI est sans équivalent, et pourrait servir de modèle à des propositions financières innovantes dans le cadre du processus mondial de négociations sur le climat. Le BMZ et le BMU devraient s'efforcer de rendre plus globaux et plus innovants leurs programmes axés sur l'environnement et le changement climatique – notamment en améliorant les critères intégrés dans les activités de REDD concernant les avantages nationaux en termes de développement durable et les droits des autochtones. L'Allemagne devrait en outre élargir la portée de ses programmes relatifs à l'environnement et au changement climatique, afin de l’étendre au renforcement des capacités dans le domaine de l'environnement, à l'intégration des questions environnementales dans la planification nationale et la budgétisation, et à la croissance verte.


L’Allemagne peut s’enorgueillir des progrès qu’elle a accomplis pour faire de la protection de l’environnement une constante de ses programmes. Depuis la mi-2009, elle intègre systématiquement les questions liées au changement climatique dans les activités qu’elle mène en matière de coopération pour le développement en établissant pour tous les nouveaux projets et programmes un « diagnostic climatique ». Les travaux de l’Allemagne dans ce domaine ont pour fil conducteur un « Programme d’action pour le climat et le développement ». A l’heure actuelle, l’Allemagne s’apprête à fusionner cet outil de « diagnostic climatique » avec l’étude d’impact sur l’environnement (EIA, obligatoire depuis 1988) en y ajoutant des éléments de l’évaluation environnementale stratégique (EES). La nouvelle « évaluation environnementale et climatique conjointe » qui en résultera portera à la fois sur les aspects stratégiques (documents stratégiques thématiques et stratégies sectorielles/stratégies conjointes des donneurs) et sur les projets et programmes eux-mêmes. L’Allemagne suit généralement les préconisations du CAD en la matière. Une approche systématique et stratégique s'impose pour intégrer le changement climatique dans le programme et les efforts de suivi, en particulier s'agissant de l'adaptation. Les enseignements tirés de l'expérience de l'Allemagne en matière d'intégration des questions d'environnement pourraient se révéler utiles à cet égard, de même que l’élaboration de nouveaux outils et approches à partir des bonnes pratiques déjà répertoriées.


Recommandations


Afin d’accroître encore l’efficacité et l’impact de son programme d’aide, l’Allemagne devrait :

  • poursuivre les progrès entrepris pour mettre en œuvre son plan d’action pour l’efficacité de l’aide en utilisant davantage les systèmes des pays partenaires et en adaptant ses instruments aux approches-programme placées sous la conduite des pays ;
  • délier davantage sa coopération technique et faire en sorte qu’elle soit mieux adaptée aux besoins des pays bénéficiaires et mieux alignée sur les systèmes nationaux ;
  • élaborer une stratégie indiquant comment l'ensemble des instruments (au-delà de la coopération technique) et des organismes d'aide allemands peuvent contribuer au renforcement des capacités et comment elle entend contribuer à la consolidation de l'État dans les situations fragiles ; et
  • demeurer un fer de lance international en termes d'approches du changement climatique et respecter ses engagements internationaux, en particulier pour le financement de mesures « à mise en œuvre rapide » d'atténuation du changement climatique et d'adaptation à ce changement, ainsi que pour la réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts (REDD+).


Action humanitaire


Mettre en place une politique d’ensemble dans le domaine humanitaire


L’Allemagne ne s’est toujours pas dotée d’une stratégie globale qui puisse guider les programmes humanitaires des différents ministères, mais s’appuie sur un ensemble de documents d’orientation et de lignes directrices, renvoyant chacun à un domaine thématique spécifique. L’élaboration d’une stratégie d’ensemble, faisant fond sur les avantages comparatifs des divers instruments de financement, contribuerait à une répartition plus efficace des tâches et favoriserait le raccordement entre les activités de secours immédiat et de reconstruction à plus long terme. Elle pourrait aussi faciliter la mise en place d’un système plus complet de suivi et d’évaluation des programmes des partenaires.


Accroître les moyens financiers affectés à l’aide humanitaire


Les résultats enregistrés par l’Allemagne au regard du cadre d’évaluation de l’aide humanitaire du CAD demeurent largement positifs et la part de son APD qu’elle consacre à l’aide humanitaire est passée de 2 % en 2004 à 3.3 % en 2008. Cette part reste néanmoins nettement inférieure à la moyenne du CAD pour la même année, à savoir 9.2 %, et l’Allemagne affecte à l’action humanitaire une proportion bien moins importante de son APD que la plupart des autres membres du CAD. Étant donné la position qu’elle occupe parmi les donneurs les plus généreux, et compte tenu de l’ampleur des besoins humanitaires à l’échelle du monde, l’Allemagne devrait accroître encore les moyens financiers qu’elle met au service de l’aide humanitaire.


Préciser la répartition des tâches, resserrer les liens thématiques et renforcer l’impact


L’aide humanitaire relève de deux ministères : le ministère fédéral des Affaires étrangères s’occupe de l’aide d’urgence et le BMZ des situations de crise qui se prolongent et des activités de reconstruction à la suite de catastrophes. Un Comité de coordination de l’aide humanitaire assure la coordination des interventions du BMZ, du ministère fédéral des Affaires étrangères et des autres acteurs humanitaires nationaux. Il se réunit à intervalles réguliers et peut en outre être convoqué au pied levé en cas de crise ou de catastrophe soudaine. Il n’en conviendrait pas moins de mieux préciser la répartition des tâches entre les deux ministères, et aussi de renforcer les liens entre les agents du ministère fédéral des Affaires étrangères qui travaillent dans le domaine humanitaire et les spécialistes des questions de développement employés par le BMZ. On en a un bon exemple avec le programme pour la réduction des risques de catastrophe : bien que ce dernier soit financé par les deux ministères, il n’existe pas de structure de supervision unifiée ni de liens formels entre les spécialistes de la question au sein des deux ministères, ce qui nuit à l’apprentissage et à la consolidation du programme alors que la réduction des risques de catastrophe est un domaine d’intervention prioritaire pour l’Allemagne. La séparation des moyens d’action entre les deux ministères alourdit en outre notablement les coûts de transaction pour les partenaires, surtout en cas de crise prolongée, car elle les oblige à établir des propositions et des rapports distincts, selon des présentations et des instructions différentes, pour différentes parties d’un même projet.


Si les financements à déblocage rapide fournis par le ministère fédéral des Affaires étrangères sont au-delà de tout reproche, ses projets à court terme, en revanche, vont à l’encontre des principes et bonnes pratiques pour l’action humanitaire, surtout pour ce qui est de la souplesse opérationnelle et du soutien de la reconstruction à plus long terme.


Une coordination plus étroite est indispensable, sur les questions d’ordre stratégique aussi bien qu’opérationnel, et l’Allemagne devrait s’appliquer à mettre en place des mécanismes formels à cet effet. Une meilleure coordination permettrait par ailleurs de mieux raccorder les opérations de secours immédiat et les programmes de reconstruction à plus long terme. Le CAD salue l’évaluation interministérielle en trois phases de l’aide humanitaire allemande, destinée à améliorer l’impact de cette dernière sur le terrain. Une plus grande attention à l’instauration de mécanismes indépendants de suivi et de rapports pour les programmes et projets humanitaires améliorerait par ailleurs l’apprentissage et la reddition de comptes.


Recommandations


Afin de renforcer encore l’impact de ses activités humanitaires, l’Allemagne devrait :

  • mettre en place une politique d’ensemble dans le domaine d’humanitaire, s’appuyant sur les avantages comparatifs de ses divers instruments, mieux raccorder l’aide d’urgence et les programmes de développement ; et continuer d’accroître les moyens financiers affectés à l’action humanitaire ; et
  • opérer une meilleure coordination autour des questions d’élaboration des politiques et d’orientation stratégique et préciser la répartition des tâches entre le BMZ et le ministère des Affaires étrangères ; uniformiser les modalités de soumission des propositions et de rapport pour les partenaires désireux d’obtenir des financements ; et renforcer les liens thématiques entre les acteurs publics et ceux de la société civile intervenant dans l’aide humanitaire allemande.


 

 

 

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