Australie (2008) Examen du CAD par les pairs : Les Principales conclusions et recommandations

 

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Cadre général de la coopération pour le développement


Orientations législatives et politiques


Un regain d’attention à l’aide au développement, priorité étant donnée à la lutte contre la pauvreté


Ses voisins étant pour la plupart des pays en développement, l’Australie est confrontée à des responsabilités particulières et à des problèmes spécifiques. Si la pauvreté y a reculé, les pays de la région rencontrent dans leur grande majorité de sérieuses difficultés sur la voie des objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Plusieurs traversent une passe délicate sur le plan de la gouvernance, allant de la nécessité de consolider une démocratie encore fragile au conflit ouvert en passant par des troubles civils. Les progrès du développement y sont parfois aussi entravés par les menaces grandissantes qui pèsent sur l’environnement. Depuis le dernier examen par les pairs en 2004, l’Australie s’est dotée de moyens renforcés, aux niveaux stratégique, institutionnel et de la mise en œuvre, pour répondre à tous ces défis. Un livre blanc, intitulé Australian Aid: Promoting Growth and Stability, a été élaboré en 2006, qui définit l’ensemble des orientations du programme d’aide sur le moyen terme. Le livre blanc, avec le processus de consultation qui a précédé son élaboration, a contribué à amorcer une dynamique de réforme du programme d’aide, parallèlement à un accroissement sensible du volume de l’aide.


Le gouvernement constitué après les élections de novembre 2007 prête plus d’intérêt à la coopération pour le développement, comme en atteste sa récente décision de recréer un poste de Secrétaire parlementaire à l’aide au développement international, placé sous la tutelle du Ministre des affaires étrangères. Il fait de la lutte contre la pauvreté l’objectif central du programme australien de coopération pour le développement. Le Premier Ministre a par ailleurs affermi les engagements du gouvernement à l’égard des OMD. Une plus grande place leur est déjà faite dans le budget de l’aide et des travaux sont en cours pour mettre au point les outils analytiques et méthodologiques nécessaires pour en assurer l’intégration dans les nouvelles stratégies par pays et par région. Parallèlement, se manifeste une volonté accrue de multilatéralisme, l’engagement d’aider les pays voisins de la région Asie-Pacifique a été réaffirmé, et il a été décidé de renforcer les activités en Afrique. Du fait de ces nouvelles orientations, le livre blanc de 2006 ne reflète plus la démarche sous-tendant l’aide australienne au développement même s’il demeure une source d’inspiration utile pour la prise de décision stratégique. Une nouvelle déclaration destinée à servir de fil conducteur à l’ensemble du programme d’aide serait donc la bienvenue.


L’adaptation à un contexte extérieur particulier


Environ 50 % de l’aide australienne prend le chemin d’Etats en situation de fragilité d’Asie et du Pacifique. Cela s’explique par les obligations morales qu’imposent à l’Australie sa position géographique de même que ses intérêts économiques et sécuritaires. L’Australie a consolidé l’assise analytique de son engagement dans ce type de situations et mis au point une approche souple, pluridimensionnelle, reposant sur un investissement accru dans la construction de la nation, la consolidation des capacités de leadership, la collaboration avec la société civile et le renforcement des capacités de gestion des crises dans les pays partenaires. Un défi auquel est confrontée l’Australie dans le cadre de ses activités dans des contextes fragiles est de préserver une démarche privilégiant l’appropriation et l’alignement même lorsque des considérations à court terme inciteraient à adopter une attitude plus interventionniste, surtout dans les situations de conflit. Par ailleurs, dans les pays, comme les Iles Salomon, où l’Australie est le principal donneur et assume de ce fait souvent un rôle de chef de file, il est essentiel qu’elle continue de collaborer étroitement avec les autres donneurs afin de les associer au dialogue avec les gouvernements nationaux. Le CAD salue l’engagement persistant de l’Australie dans les Etats en situation de fragilité et se félicite de sa disposition à partager avec les autres membres les enseignements de son expérience dans ce domaine.


Les considérations d’égalité des sexes et d’autonomisation des femmes sont bien intégrées dans le programme, grâce à la forte impulsion émanant des plus hautes sphères, assortie de ressources appropriées. Par contre, en dépit des problèmes grandissants d’environnement qui se posent au niveau de la région, les questions d’environnement semblent, elles, moins bien intégrées. Un regain d’attention leur est toutefois porté depuis 2007 et une nouvelle politique pour l’environnement et l’aide au développement a été élaborée. Cette dernière prévoit un net renforcement du soutien accordé par l’Australie dans le domaine de l’environnement aux pays des régions Asie et Pacifique. Elle vise aussi à guider un portefeuille d’activités directement axées sur les problèmes environnementaux et à favoriser un plus grand souci de la gestion de l’environnement dans tous les secteurs du développement. Des initiatives importantes ont été prises ces derniers temps concernant plusieurs aspects des problèmes mondiaux d’environnement. L’Australian Agency for International Development (AusAID) devrait saisir ces opportunités pour tenir plus systématiquement compte des menaces qui pèsent sur l’environnement et des possibilités qui s’offrent dans ce domaine à tous les niveaux du programme d’aide.


Communication et affermissement du soutien public et politique


Le soutien manifesté par le public et les sphères politiques pour l’aide au développement s’est certes accru, mais les efforts n’en doivent pas moins être poursuivis pour l’élargir encore, afin en particulier de susciter la ferme adhésion indispensable à l’augmentation du volume de l’aide. Dans ces conditions, AusAID devrait envisager de renforcer les ressources consacrées à la communication lorsqu’elle établira sa nouvelle stratégie dans ce domaine. Cela lui permettrait de faire fond sur les ouvertures qui se présentent à l’extérieur pour servir ses objectifs en matière de sensibilisation. Etant donné la bonne presse dont bénéficient les ONG, une collaboration plus étroite dans ce domaine avec ces dernières serait bénéfique. AusAID devrait aussi mieux informer le public et les milieux politiques sur les nouvelles modalités de l’aide soucieuses d’efficacité.


Promotion de la cohérence des politiques au service du développement


Une approche réellement pangouvernementale


Les questions de développement et les priorités plus générales de l’Australie, de sa région et de la communauté internationale deviennent de plus en plus interdépendantes. Celles-ci incluent la sécurité régionale, les échanges, l’intégration économique, les risques de propagation de maladies transmissibles, la lutte contre le terrorisme, le trafic de drogues et le crime organisé. L’approche rigoureusement pangouvernementale appliquée par l’Australie pour la formulation des politiques facilite la cohérence des politiques au service du développement (CPD), ce qui a des effets positifs dans des domaines, comme les échanges et les migrations, capitaux pour les États insulaires du Pacifique. Elle favorise aussi la cohérence interne du programme d’aide.


La démarche pangouvernementale est placée sous la conduite du Bureau du Premier Ministre et du Cabinet. AusAID fournit des avis sur les considérations de développement susceptibles d'influer sur les politiques extérieures et intérieures de l’Australie à travers tout un éventail de commissions et groupes de travail interministériels. Par ailleurs divers mécanismes, dont un Comité de pilotage pour l’efficacité du développement (Development effectiveness Steering Committee – DESC) et neuf accords stratégiques de partenariat entre AusAID et d’autres services de l’administration australienne, contribuent à assurer la cohérence du programme australien de coopération pour le développement au niveau stratégique aussi bien qu’opérationnel.


Un rôle renforcé pour AusAID dans l’approche pangouvernementale de la CPD


AusAID a acquis un statut plus élevé au sein de l’administration grâce à l’aptitude de ses hauts responsables à resserrer le dialogue avec les autres instances publiques et l’ensemble des acteurs australiens sur les questions de développement. Cette évolution, qui vaut aussi pour les bureaux sur le terrain, a été facilitée par de solides capacités internes d’analyse, acquises grâce au recrutement de spécialistes, à une amélioration de la gestion interne des connaissances et à un resserrement des liens avec des instituts de recherche et des universités. AusAID doit poursuivre ses efforts afin d’apporter des éléments pour étayer les positions défendues par le Secrétaire parlementaire au sein du gouvernement et de faire en sorte que la cohérence des politiques soit mise en œuvre dans les pays partenaires. Cela suppose que les parties prenantes au sein de tous les ministères intègrent les objectifs suprêmes de l’Australie en matière de développement et les principes régissant son action dans ce domaine.
 

Recommandations

  • Le CAD se félicite que l’Australie ait renforcé son ciblage stratégique sur la lutte contre la pauvreté et les OMD et salue la constance de son implication dans des Etats en situation de fragilité. L’Australie aurait tout à gagner à intégrer ces engagements dans une déclaration politique qui préciserait le cadre stratégique dans lequel s’inscrit son action d’aide au développement sur le moyen à long terme.
  • Le CAD loue la vigueur de l’engagement de l’Australie dans les Etats en situation de fragilité et l’encourage à continuer de faire profiter les autres membres des enseignements de l’expérience qu’elle a accumulée dans ces contextes particuliers.
  • L’Australie a déployé des efforts considérables pour intégrer la problématique homme-femme dans son programme d’aide. Elle doit continuer de partager avec les autres donneurs les bonnes pratiques qu’elle a ainsi mises au jour. Parallèlement, elle est conviée à s’appuyer sur les enseignements de cette expérience pour intégrer aussi efficacement dans son programme les considérations d’environnement.
  • AusAID devrait intensifier ses efforts de communication afin d’entretenir le soutien du public et des sphères politiques en faveur d’une expansion du programme de coopération pour le développement et faire mieux connaître les implications de la mise en œuvre des principes d’efficacité de l’aide, à commencer par les nouvelles modalités d’acheminement qui en résultent.
  • L’Australie est encouragée à faire fond sur les nets progrès qu’elle a déjà accomplis et à continuer de consolider sa capacité, en interne et en externe, de rehausser encore la cohérence de ses politiques au service du développement dans le cadre de son approche pangouvernementale.


Volumes, canaux d’acheminement et répartition de l’aide


Un volume d’aide croissant


Le volume de l’aide australienne a commencé à s’accroître de manière sensible à partir de 2004, après des années de quasi-stagnation en termes réels. Les apports nets d’APD de l’Australie se sont chiffrés à 2.67 milliards USD en 2007, soit 0.32 % du revenu national brut (RNB). En 2007, les autorités se sont engagées à porter le rapport APD/RNB à 0.5 % pour 2015/16 et elles prennent des mesures dans ce sens, les ratios prévus s’établissant, respectivement, à 0.32 % pour 2008/09, 0.35 % pour 2009/10, 0.37 % pour 2010/11 et 0.38 % pour 2011/12. Porter le rapport APD/RNB à 0.5 % en 2015 implique de doubler le programme par rapport à sa taille actuelle. Le CAD souhaiterait qu’une fois atteinte cette cible de 0.5 %, l’Australie poursuive ses efforts en direction de l’objectif de 0.7 % fixé par les Nations unies.


 L’Australie devra gérer avec soin cet accroissement rapide du volume de son aide afin d’éviter qu’il porte atteinte au ciblage stratégique de cette dernière et d’en préserver la complémentarité avec celle des autres donneurs, avec lesquels une collaboration constructive s’impose dans un contexte où la capacité d’absorption des pays partenaires risque d’être limitée. L’Australie en est consciente et prévoit à juste titre d’évaluer les possibilités de renforcement de chacun de ses programmes-pays. Dans cet exercice, il lui faudra veiller à ce que les nouveaux partenariats lancés dans le Pacifique en 2008 trouvent clairement leur place dans la collaboration avec les autres donneurs. Le CAD se félicite par ailleurs de l’annonce par l’Australie de son intention de faire transiter un volume d’aide plus important par le canal des organisations multilatérales.


Des axes géographiques et sectoriels plus nombreux


Le programme bilatéral australien est centré sur les régions Asie et Pacifique, qui ont reçu 76 % de l’aide bilatérale consentie par l’Australie en 2006. Ce ciblage est logique compte tenu du regain d’attention prêté par les autorités à la réalisation des OMD, point sur lequel la performance de nombreux pays du Pacifique laisse plutôt à désirer. Il est aussi conforme au principe de répartition des tâches au sein de la communauté internationale des donneurs, car peu de ces derniers mettent en œuvre des programmes d’aide à long terme dans cette région. L’Australie n’en compte pas moins renforcer son engagement bilatéral en Afrique afin d’aider, là aussi, à la concrétisation des OMD. Cette décision est la bienvenue, l’aide accordée par l’Australie à ce continent, et surtout aux pays les moins avancés (PMA), étant jusqu’ici restée limitée. L’Australie est consciente qu’en lançant des activités bilatérales dans ces pays, elle risque d’alourdir la charge administrative imposée aux pays partenaires, qui ont déjà à traiter avec de nombreux donneurs. Le CAD se félicite donc qu’elle prévoie de coopérer étroitement avec les autres donneurs et, lorsque c’est possible, de recourir à des dispositifs de coopération déléguée dans les nouveaux pays où elle interviendra.


La ferme volonté de l’Australie d’œuvrer à l’amélioration de la gouvernance se reflète dans le volume de l’aide qu’elle affecte à ce secteur. Les autorités prévoient également d’accroître les financements destinés aux secteurs qui présentent un lien direct avec les OMD, ce qui va dans le sens des orientations stratégiques arrêtées pour le programme d’aide. Etant donné l’importance qu’elle accorde à la croissance économique en tant que vecteur de réduction de la pauvreté, l’Australie devrait par ailleurs inverser la tendance à la contraction des sommes allouées aux infrastructures économiques et secteurs productifs. L’accroissement rapide du volume de l’aide australienne permettra vraisemblablement l’adjonction au programme de nouvelles priorités, mais il faudra prendre garde d’éviter toute dispersion excessive au niveau des pays partenaires. Les deux visites sur le terrain effectuées dans le cadre du présent examen en Indonésie et à Vanuatu ont fait apparaître AusAID comme une organisation extrêmement dynamique qui n’hésite pas à s’engager dans un nombre croissant de secteurs et s’efforce de s’adapter aux besoins des pays partenaires. Pour positive qu’elle soit, cette attitude a son revers : le risque de tenter d’en faire trop, ce qui pourrait conduire à perdre de vue les objectifs réellement poursuivis et/ou à un gaspillage d’énergie, et au bout du compte à un affaiblissement de l’impact obtenu.


Une collaboration plus étroite avec d’autres acteurs et les instances multilatérales


Depuis 2004, le pourcentage de l’APD acheminé par l’intermédiaire des ONG est resté stable, à 5 %. Cela dit, un accroissement des financements alloués aux ONG et par leur intermédiaire est prévu dans les budgets 2007/08 comme 2008/09. Etant donné la confiance dont les ONG australienne bénéficient auprès du public et le renforcement en cours du programme d’aide au développement, AusAID devrait continuer d’augmenter le volume de l’aide acheminé par le biais des organisations de la société civile. Cela pourrait faciliter la consolidation du programme d’aide à l’Afrique, où de nombreuses ONG australiennes sont bien implantées.


La part de l’APD transitant par les organisations multilatérales est relativement faible par rapport à ce qu’on observe dans les autres pays membres du CAD (14 % en 2007). Les principaux destinataires de l’APD multilatérale australienne sont la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement. L’Australie et la Nouvelle-Zélande se sont engagées à intensifier leur collaboration dans le Pacifique avec ces deux organismes dans le cadre d’un Pacte de coopération quadrilatérale. L’Australie apporte aussi son soutien à des initiatives mondiales dans le domaine de la santé. Elle prévoit d’accroître sa participation à l’action multilatérale, en particulier dans le cadre du Partenariat pour les OMD récemment mis en place avec les Nations unies. Cela devrait lui permettre d’affermir le lien stratégique entre ses activités bilatérales et multilatérales. Elle pourrait aussi, grâce à sa position renforcée au sein des instances multilatérales, maintenir l’attention accordée à la région du Pacifique.


Recommandations

  • Il est important que l’Australie continue de centrer avant tout son action sur les régions Asie et Pacifique, cette dernière en particulier affichant un net retard sur la voie des OMD. Le CAD ne s’en félicite pas moins de son regain d’attention pour l’Afrique et surtout pour les PMA africains. Le CAD encourage l’Australie à s’interroger sur les meilleurs moyens de gérer cet élargissement de son rayon d’action géographique, sans perdre de vue l’appel, lancé dans le Programme d’action d’Accra, à la réduction de la coûteuse fragmentation de l’aide. L’Australie devrait exploiter les possibilités qui s’offrent, lorsqu’elle s’engage dans un nouveau pays, de recourir à la coopération déléguée ou de passer par des organisations multilatérales ainsi que de faire davantage appel aux ONG.
  • Le CAD est conscient du contexte particulier qui prévaut dans les petits Etats où intervient l’Australie. Dans ces conditions, à mesure de l’étoffement de son programme d’aide, l’Australie doit maintenir, au niveau des pays, un ciblage sectoriel stratégique, afin de favoriser la cohérence des efforts déployés au sein des secteurs qu’elle soutient.
  • Accroître la part de l’aide transitant par les organisations multilatérales est judicieux au vu de l’expansion du programme. Cela devrait permettre à AusAID d’affermir les liens stratégiques entre ses activités bilatérales et multilatérales.


Organisation et gestion


Le rôle d’ancrage dévolu à AusAID et la démarche pangouvernementale


La stratégie d’aide de l’Australie est conçue de manière à associer, dans une approche pangouvernementale, tous les ministères et organismes intervenant dans la mise en œuvre du programme d’aide, au niveau des services centraux comme au niveau du terrain. Si les autres secteurs de l’administration sont de plus en plus impliqués dans la formulation de la politique du développement et l’exécution du programme, 85 % de l’APD australienne n’en sont pas moins acheminés par AusAID, organisme autonome relevant du ministère des Affaires étrangères et du Commerce, qui a pour mission de : i) assister le ministre et le gouvernement en proposant une ligne d’action dans le domaine du développement et en formulant des avis sur le sujet, et en nouant des contacts avec les parties prenantes australiennes ; ii) produire des résultats durables sur la voie du développement en concevant et mettant en œuvre des programmes de qualité ; et iii) entretenir un réservoir de compétences stratégiques, techniques et organisationnelles en investissant dans les ressources humaines et les systèmes. Le rôle d’ancrage joué par AusAID est déterminant pour assurer que le programme d’aide respecte des principes essentiels en matière de développement et sur le plan de l’efficacité. Ce rôle doit être maintenu alors que le volume de l’aide augmente.


Un vaste programme de réforme


En 2007 est paru un AusAID 2010 Director General’s Blueprint indiquant les grands impératifs institutionnels auxquels doit satisfaire le fonctionnement d’AusAID pour assurer l’acheminement efficace du volume croissant d’aide prévu à l’horizon 2010. Ce document a fait beaucoup pour aider à fixer les orientations et susciter une dynamique d’adaptation. Le fonctionnement d’AusAID y est décrit comme reposant sur deux éléments : (i) un centre fort qui détermine l’orientation stratégique de l’ensemble des activités de l’Agence, qui supervise les bureaux extérieurs, leur fournit les moyens voulus et leur prête le concours nécessaire pour assurer efficacement la mise en œuvre du programme, et qui gère les risques ; et (ii) de solides équipes au niveau des pays et régions, qui assurent la gestion de l’exécution d’un programme substantiel à travers des mécanismes plus divers et complexes en partenariat avec les gouvernements, les autres donneurs et autres parties prenantes. AusAID s’est dotée d’une structure de gestion intégrée s’articulant autour de trois grandes fonctions opérationnelles : la mise en œuvre du programme, la mise à disposition des moyens nécessaires au programme et la mise à disposition des moyens nécessaires à l’Agence, le tout s’appuyant sur des systèmes améliorés de gestion de l’information.


Un processus de décentralisation bien avancé


AusAID 2010 a dynamisé le processus de décentralisation, qui est désormais bien avancé, et s’appuie sur un projet précis, un plan de transition détaillé et des ressources adéquates. La démarche progressive adoptée par AusAID lui a permis de mettre à profit les enseignements de l’expérience accumulée à mesure que le processus était étendu à de nouveaux pays. Les moyens des bureaux locaux ont été considérablement étoffés et un cadre organisationnel structuré, couvrant la gouvernance, les opérations et le partage des connaissances, a été défini. Des liens étroits ont été établis, au niveau des pays, entre les fonctions de gestion et de programmation. La déconcentration semble une réussite, avec une répartition claire des rôles entre les services de Canberra et les instances de terrain, des chaînes de responsabilité bien établies et des programmes décentralisés conformes à la stratégie globale d’AusAID et à son cadre organisationnel. Toutefois, maintenant qu’ont été créés, fin 2007, deux centres régionaux, à Bangkok et Suva respectivement, en vue de fournir un soutien aux bureaux locaux, de dimensions plus restreintes, il faut veiller à clairement définir les relations et chaînes de responsabilité entre les services de Canberra, les centres régionaux et les bureaux locaux.


Un accent renforcé sur les résultats et la gestion des connaissances


AusAID a pris le parti de devenir une organisation privilégiant les résultats et l’apprentissage dans un environnement décentralisé. Elle a en conséquence entrepris d’améliorer ses procédures de gestion interne et ses systèmes de suivi des performances afin de garantir la cohésion de la mise en œuvre du programme et du management au niveau de toutes ses activités. Un cadre de planification stratégique a été élaboré, dont découlent les plans d’activité des divisions et directions. Des instructions, lignes directrices et outils spécifiques sont mis au point concernant tous les aspects de l’exécution du programme, notamment un site intranet dédié sur lequel le personnel peut trouver des informations actualisées sur les règles et procédures de l’Agence. Les dispositifs de rapport sur les performances ont été regroupés au sein d’un seul système cohérent qui garantit la transparence des évaluations et permet de les contester. Au total, ce système conduit à recentrer l’attention sur la qualité des activités, et il est devenu un instrument de gestion incontournable pour les services centraux comme les instances de terrain. Dans la mise en place de son nouveau système de reporting, AusAID a toutefois encore du mal à trouver un juste équilibre entre les obligations de comptes, les besoins de la gestion et les impératifs en matière d’apprentissage. Le réexamen de la politique de gestion et d’évaluation des performances prévu pour fin 2008 offrira l’occasion de rationaliser les dispositifs et pratiques et d’apprécier les moyens requis.


AusAID porte aussi un intérêt particulier à la gestion des connaissances et à l’évaluation de l’efficacité. En 2007, elle a mis sur pied des groupes et réseaux thématiques afin d’améliorer l’accès à l’information et aux compétences, ce qui a beaucoup aidé les nouveaux agents à devenir rapidement opérationnels. Une première stratégie de recherche sur le développement a été lancée en janvier 2008 sous le titre AusAID Development Research Strategy 2008-10, qui témoigne du souci d’AusAID de mettre à profit les connaissances accumulées pour accroître l’impact du programme en termes de réduction de la pauvreté. Enfin, l’Australie a pris l’initiative novatrice, en avril 2006, de créer un Bureau de l’efficacité du développement (Office of Development Effectiveness – ODE). Ce dernier surveille la qualité et évalue les retombées du programme d’aide australien. Il s’emploie à faire rapport sur l’efficacité de l’aide australienne et à répertorier les domaines dans lesquels cette efficacité pourrait être améliorée. Son statut d’entité indépendante rendant compte directement au Directeur général d’AusAID lui permet d’aborder des questions délicates et de promouvoir la transparence. Ses rapports, qui sont accessible sur l’internet, fournissent une évaluation franche du programme d’aide, y compris des progrès réalisés et des problèmes qui restent à surmonter. Il conviendrait de faire largement profiter les autres donneurs des fruits de cette expérience.


Traiter les questions liées à la gestion des ressources humaines


En 2006, AusAID s’est dotée d’une nouvelle direction, renforcée, des ressources humaines. Grâce à cela, une démarche intégrée, plus professionnelle, a été adoptée à l’égard de tous les aspects des politiques et stratégies touchant aux ressources humaines. Les effectifs, les postes et le profil des agents ont évolué au cours des quatre dernières années, en réponse aux défis soulevés par la gestion d’un programme d’aide plus volumineux et décentralisé. AusAID emploie aujourd’hui environ 1 100 personnes, près de 50 % de plus qu’il y a quatre ans. La moitié du personnel occupe un poste à l’étranger, contre 40 % en 2004. Les effectifs d’AusAID se composent de 700 Australiens et 400 agents recrutés localement. Comme pour les autres membres du CAD, trouver le bon dosage entre les nationalités, de même qu’entre les catégories et les postes, demeure un défi permanent. Le rôle et le statut des agents recrutés localement ont évolué dans un sens positif et ceux-ci bénéficient désormais de conditions plus intéressantes en termes de marge de manœuvre, de durabilité d’emploi et de mobilité professionnelle. Cela devrait aider l’Australie à retenir les agents locaux qualifiés et à assurer la continuité de son programme désormais décentralisé. Quasiment tous les agents en poste en Australie viennent de la fonction publique nationale, mais AusAID a de plus en plus recours à des personnes sous contrat pour s’assurer les compétences et la souplesse dont elle a besoin. Elle apprécie aussi les détachements en tant que moyen d’acquérir de nouvelles connaissances. Retenir les agents les plus jeunes et réduire la rotation du personnel est impératif pour consolider l’expertise et permettre l’instauration de liens durables avec les partenaires, en Australie et à l’étranger. AusAID se doit d’élaborer une stratégie spécifique pour attirer et retenir des personnes capables et expérimentées, possédant les qualités voulues, y compris pour travailler dans des Etats en situation de fragilité. La planification des besoins en personnel engagée depuis la mi-2008 est une première étape utile dans cette direction. AusAID doit aussi tenir compte des risques associés à une forte mobilité interne du personnel, surtout lorsqu’elle va de pair avec un taux élevé de rotation. En Indonésie, la plupart des partenaires d’AusAID y ont vu un obstacle à l’établissement de relations constructives. AusAID pourrait envisager des affectations d’une durée supérieure aux « 2 ans avec prolongation optionnelle d’un an » qu’elle pratique actuellement, tout en autorisant une certaine souplesse, notamment en proposant de faire exception pour les postes situés dans des environnements difficiles.


Vers un recours accru aux ONG et à d’autres partenaires


L’élaboration du livre blanc a amorcé un processus de collaboration avec les ONG et d’autres acteurs. Celui-ci va vraisemblablement se poursuivre, les autorités australiennes étant déterminées à renforcer et élargir l’éventail des acteurs impliqués, à l’échelon national, dans le programme d’aide, qu’ils viennent du monde des ONG, du secteur privé, des administrations centrale ou locales, ou d’autres sphères encore (volontaires, universités ou organismes professionnels). Le CAD encourage AusAID à mettre en place un cadre pour le renforcement de la collaboration avec les grandes ONG. Cela implique de : i) développer un cadre stratégique permettant à AusAID de mieux exploiter le potentiel des ONG, ii) instaurer une plateforme d’échange sur la politique du développement avec une participation politique à haut niveau, et iii) renforcer les mécanismes de partenariat en mettant à profit les nouveaux accords de partenariat stratégique qu’AusAID compte conclure avec de grandes ONG d’ici juin 2009.


Recommandations

  • Le CAD incite l’Australie à conserver à AusAID son statut et son rôle en tant que responsable du programme d’aide dans le cadre d’une approche pangouvernementale. Cela contribuera à assurer que tous les acteurs intervenant dans le programme d’aide partagent la même conception du développement.
  • A mesure que sont mis en place des bureaux régionaux, AusAID devra préciser leur rôle et leurs responsabilités par rapport aux bureaux locaux et aux services de Canberra dans le système désormais décentralisé.
  • AusAID devrait mettre à profit le processus de planification de ses besoins en personnel qu’elle a engagé pour élaborer une stratégie en vue d’attirer et de retenir des personnes possédant les qualifications voulues. Cela lui permettrait d’assurer les effectifs requis et l’éventail de compétences adéquat pour exécuter un programme plus volumineux dans le respect des principes préconisés dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide.
  • Le CAD salue le resserrement de la collaboration avec les ONG et d’autres partenaires comme le secteur privé et les universités, et l’attention qui est prêtée à la complémentarité des efforts déployés par toutes les parties à l’appui du développement. L’Australie devrait envisager d’élaborer un cadre stratégique pour la collaboration avec les acteurs de la société civile, à commencer par les ONG, intégrant à la fois des consultations sur l’orientation de l’action et des dispositifs de partenariat, de manière à élargir encore la contribution de ceux-ci à l’exécution du programme, au dialogue sur les mesures à prendre et à la mobilisation du soutien populaire.


Pratiques propres à accroître l’impact de l’aide


Vers une mise en œuvre efficace de l’aide


L’Australie est fermement déterminée à rehausser l’efficacité de son programme d’aide, comme en attestent la création de l’ODE, la décision d’avril 2006 de délier l’aide australienne et la participation du Secrétaire parlementaire au Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide qui s’est tenu à Accra en septembre 2008. Les efforts déployés pour rendre le programme d’aide plus efficace sont exposés dans AusAID 2010. La nouvelle ligne d’action témoigne incontestablement d’un réel souci d’appliquer les grands principes d’efficacité, avec en particulier : i) un regain d’attention au partenariat, comme le montre l’initiative Pacific Partnerships for Development lancée en 2008, ii) un alignement plus rigoureux des stratégies-pays australiennes sur les priorités des gouvernements partenaires, iii) un recours accru aux systèmes des pays partenaires, iv) une participation active aux dispositifs de coordination entre donneurs et une collaboration renforcée avec les autres donneurs – surtout dans les régions Asie et Pacifique, v) un plus grand souci des résultats, et vi) des efforts de consolidation de la responsabilité mutuelle au service de résultats sur la voie du développement, à travers une amélioration des instruments de suivi des performances, aussi bien au niveau de l’Australie que des gouvernements partenaires. Les nouveaux partenariats mis en place dans le Pacifique visent, eux aussi, à améliorer la reddition mutuelle de comptes, une plus large place y étant faite à la collecte de données, l’établissement de statistiques et la conduite régulière d’examens conjoints s’appuyant sur l’observation des faits. Enfin l’Australie est aussi très attachée à l’évaluation des progrès, partant du principe qu’une plus grande transparence est source de crédibilité accrue comme en atteste la présentation au parlement en mars 2008 du rapport annuel 2007 de l’ODE intitulé 2007 Annual Review of Development Effectiveness.


L’Enquête de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris réalisée par le CAD en 2008 donne une image contrastée des efforts déployés par l’Australie dans le domaine de l’efficacité de l’aide. Les résultats obtenus par cette dernière sont bons dans des domaines comme le recours aux approches conjointes et le déliement de l’aide, mais moins en ce qui concerne l’utilisation des systèmes des pays partenaires, la part des apports passant par les budgets de ces pays et les structures parallèles de mise en œuvre de projets. Pour expliquer cela, l’Australie souligne que l’application des principes de la Déclaration de Paris et son suivi soulèvent des difficultés particulières dans les petits Etats insulaires aux capacités administratives restreintes et les Etats en situation de fragilité, auxquels vont la plus grande partie de ses apports d’APD. C’est pourquoi AusAID a mis au point une approche pragmatique, avec d’un côté des principes qui doivent être systématiquement respectés et de l’autre des modalités qui peuvent varier en fonction du contexte. L’Australie est ainsi en mesure d’adapter le programme d’aide à tous les types de contextes et en même temps de satisfaire les obligations de compte indispensables pour entretenir chez elle un niveau élevé de soutien du public et des sphères politiques. Si l’on peut comprendre qu’AusAID doive adapter les modalités de son action à l’appui de l’efficacité de l’aide au contexte particulier dans lequel elle opère, il est cependant essentiel que les engagements souscrits à Paris demeurent un axe central du programme dans son ensemble. Afin de faire mieux connaître les principes sous-tendant l’efficacité de l’aide, AusAID a entrepris de diffuser largement le Programme d’Action d’Accra au sein de son personnel et de toute l’administration.


L’Australie établit des stratégies-pays pangouvernementales destinées à guider la programmation et la mise en œuvre de son aide. AusAID est consciente que des progrès réels et durables sur la voie du développement passent par une amélioration de la collaboration avec les autres secteurs de l’administration pour ce qui est de l’élaboration des stratégies, de la quête de résultats et du suivi des performances. Or, cela requiert une communauté de vues, entre les acteurs publics australiens, sur les principes garants de l’efficacité de l’aide. Parmi les autres défis qu’il faudra relever figurent les suivants : faire en sorte que les pays partenaires assurent eux-mêmes la conduite des programmes régionaux mis en place dans le Pacifique, continuer d’améliorer la prévisibilité de l’aide en corrigeant les dispositions budgétaires qui empêchent la communication aux gouvernements partenaires d’informations en temps réel sur les dotations pluriannuelles, et recourir davantage aux approches fondées sur des programmes comme le préconise le Programme d’Action d’Accra. AusAID devrait procéder chaque année à un bilan des progrès accomplis sur ce dernier front et pourrait envisager de se fixer dans ce domaine des objectifs-cibles intermédiaires. Enfin, l’Australie pourrait, compte tenu de l’expérience qu’elle a accumulée en matière de partenariat avec d’autres donneurs, réunir des données pour en montrer les effets sur les coûts de transaction et répertorier les bonnes pratiques. Cela serait utile non seulement pour le programme australien mais aussi pour les autres donneurs, l’importance d’une répartition efficace des tâches pour éviter la fragmentation et réduire les coûts de transaction devenant de plus en plus manifeste.


Tirer les enseignements de l’expérience accumulée dans des domaines prioritaires


Intégration systématique des considérations de renforcement des capacités


L’Australie met au point une stratégie pour assurer l’intégration systématique des considérations de renforcement des capacités dans son programme d’aide, étayée par des travaux d’analyse et des ressources appropriées. AusAID regarde le renforcement des capacités tout à la fois comme un objectif et comme un processus, ce qui a des répercussions au niveau aussi bien de la conception que de la mise en œuvre des programmes. Il est en particulier essentiel, pour œuvrer au renforcement des capacités, d’assurer l’appropriation et d’améliorer les facultés de leadership. Bien appréhender le contexte local est également indispensable car cela permet de savoir quelles réformes sont préconisées à l’échelon local et qui leur est favorable. L’Australie a recours à divers instruments pour appuyer le renforcement des capacités, à commencer par l’assistance technique et les bourses d’étude. Elle met aussi en place des programmes spécifiquement centrés sur cet objectif.


AusAID pourrait faire un inventaire de ce qu’elle a appris à travers ses travaux d’analyse et ses pratiques, et notamment évaluer l’impact de son approche globale du renforcement des capacités. Outre qu’elle en tirerait elle-même profit, cela pourrait aider l’Australie à partager avec les autres donneurs les bonnes pratiques qui se dégagent de l’expérience acquise au niveau des pays dans le domaine du renforcement des capacités. AusAID prend de plus en plus conscience que l’assistance technique peut tout aussi bien freiner le renforcement des capacités locales qu’y contribuer. Depuis 2004, elle s’est appliquée à mieux cerner dans quels cas les assistants techniques doivent être placés à des postes de décision et comment faire évoluer leur rôle vers le conseil. L’Australie s’est aussi attachée à associer plus étroitement les gouvernements partenaires à la conception de l’assistance technique et au recrutement des personnes chargées de sa mise en œuvre. Dans le même esprit, elle devrait rechercher des moyens de mieux intégrer les bourses d’étude dans les programmes-pays afin de les raccorder plus étroitement aux efforts de renforcement des capacités.


Un changement de cap dans les domaines de la gouvernance, de la responsabilité et de la lutte contre la corruption


La gouvernance occupe une place importante dans l’aide de l’Australie depuis le début des années 2000 et la démarche adoptée dans ce domaine a considérablement évolué au fil du temps. Au départ, l’accent était mis sur le cadre légal et judiciaire afin d’assurer stabilité et prospérité ; il a ensuite été reporté sur la consolidation des capacités des institutions publiques afin de favoriser le bon fonctionnement et l’efficacité des appareils d’Etat. Aujourd’hui, il est placé sur : i) la stimulation de la demande de bonne gouvernance afin de renforcer l’obligation de comptes des instances publiques et ii) la mise en place des conditions nécessaires à une amélioration des services sociaux de base afin de faciliter la concrétisation des OMD. La gouvernance économique est un autre élément qui gagne en importance dans l’approche australienne de la gouvernance. Etant donné toutes ces évolutions, l’Australie est incitée à élaborer un cadre stratégique qui synthétiserait les différentes composantes et modalités de son action à l’appui de la gouvernance. Un tel cadre servirait de guide au programme d’aide et garantirait la cohérence entre toutes les parties prenantes. Il conviendrait de l’appuyer sur les travaux d’analyse effectués par AusAID et sur le deuxième rapport annuel de l’ODE sur les performances dans le domaine de la gouvernance.


L’Australie est très active en matière de lutte contre la corruption. Le document d’orientation paru sur le sujet en 2007 fixe à ses efforts trois grands objectifs : i) mobiliser des partisans pour la lutte contre la corruption, ii) réduire les possibilités de corruption, et iii) modifier les facteurs qui incitent à des actes de corruption. AusAID a adopté une démarche progressive pour la mise en œuvre de cette politique, commençant par lancer une initiative pilote dans six pays afin d’évaluer les approches de la lutte contre la corruption puis de mettre au point des orientations pour la prise en compte systématique de cette problématique. Une commission interministérielle sur la corruption veille à la cohérence de la démarche retenue par les divers secteurs de l’administration.


Recommandations

  • AusAID devrait s’employer à faire mieux connaître, dans les autres secteurs de l’administration, la Déclaration de Paris et le Programme d’Action d’Accra. Elle devrait aussi incorporer dans l’approche pangouvernementale des incitations au respect des engagements souscrits dans ces documents. Elle devrait par ailleurs continuer d’accroître la part de l’aide faisant l’objet d’une approche-programme, notamment en ayant davantage recours aux systèmes nationaux des pays partenaires, et opérer un suivi de ses progrès dans ce domaine.
  • AusAID est encouragée à tirer les enseignements de son expérience pour ce qui est de l’acheminement de l’aide à travers des dispositifs conjoints et à diffuser les bonnes pratiques qui en ressortent afin de contribuer à promouvoir une meilleure répartition des tâches entre les donneurs.
  • Le CAD encourage l’Australie à évaluer l’impact de son approche globale du renforcement des capacités et à poursuivre sa réflexion sur les moyens de renforcer durablement les capacités.
  • Le CAD incite l’Australie à partager davantage avec les autres donneurs ses travaux d’analyse et les enseignements de son expérience concernant le renforcement des capacités et l’amélioration de la gouvernance dans divers contextes. A l’instar d’autres donneurs, l’Australie pourrait jouer un rôle plus actif dans la formation d’un consensus international autour de la définition de termes fondamentaux et dans la rationalisation des efforts pluripartites de renforcement des capacités au niveau mondial et local, en particulier dans le cadre des travaux du CAD sur le sujet.
  • L’Australie est invitée à mettre à profit sa grande expérience et la masse de ses travaux d’analyse pour élaborer un cadre stratégique destiné à guider ses efforts dans le domaine de la gouvernance.


Action humanitaire


L’Australie est un acteur de premier plan dans le domaine humanitaire et a souvent été l’avant-garde des réponses internationales aux crises survenues en Asie et dans le Pacifique. Les pays de ces régions sont en effet régulièrement victimes de crises humanitaires dues à des catastrophes naturelles ou à des situations de conflit, mais peu d’autres acteurs internationaux y sont représentés. D’après les chiffres du CAD, les apports bilatéraux d’aide humanitaire de l’Australie ont totalisé 191 millions USD, soit 9 % de l’APD totale, en 2005/06. Les fonds affectés à l’action humanitaire affichent une tendance à la hausse sur les cinq dernières années et devraient continuer d’augmenter sous la nouvelle administration.


La stratégie humanitaire de l’Australie est définie dans un document intitulé Humanitarian Action Policy (2005), en vertu duquel l’aide doit être déterminée par les besoins. Les décisions de financement sont échelonnées, les sommes initialement prévues se basant sur les estimations disponibles, qui sont ensuite affinées à mesure que des évaluations plus complètes des besoins humanitaires et des moyens existants deviennent possibles. Outre qu’elle lie ses apports aux besoins, l’Australie utilise diverses modalités de financement qui accroissent la prévisibilité, la souplesse et la rapidité de ses interventions, comme le veulent les principes et bonnes pratiques d’action humanitaire. AusAID consacre des ressources humaines et financières non négligeables à l’intégration des considérations de réduction des risques de catastrophe dans ses programmes de développement. L’impulsion des plus hautes sphères n’en restera pas moins indispensable pour sensibiliser l’ensemble des services de l’Agence à cet impératif.


Au sein de l’administration, c’est AusAID qui pilote les activités d’aide humanitaire. Sa section aide humanitaire et d’urgence, qui compte 20 agents basés à Canberra, est en cours de réorganisation, l’objectif étant de lui permettre d’engager plus systématiquement des travaux sur les questions de fond sans risquer de se voir privée de ses ressources humaines en raison des impératifs opérationnels liés à des crises majeures. Des mesures importantes ont été prises pour rehausser la capacité de cette entité à participer aux débats mondiaux sur la politique humanitaire et faire profiter toute la communauté internationale des principaux enseignements tirés des interventions à l’échelle de la région. Un poste de conseiller pour l’aide humanitaire au sein de la section devrait être assorti de la mission expresse de fournir un soutien pour les programmes-pays, montrer la voie sur les questions de qualité et assurer la liaison avec les bonnes pratiques internationales, ainsi que faciliter l’apprentissage entre programmes par la mise en place d’un réseau thématique. Tout un éventail d’acteurs de l’administration publique sont appelés à intervenir dans l’action humanitaire, dans le cadre de dispositifs pangouvernementaux bien établis. Des procédures standards pour les interventions d’urgence définissent les rôles respectifs des divers secteurs de l’administration et les relations entre ces dernières. Des relations de travail pragmatiques et efficaces ont en particulier été instaurées avec les forces armées australiennes.


L’Australie se montre très soucieuse d’apprendre, aussi bien de ses propres activités que de ses partenaires extérieurs. La réorganisation en cours de la section aide humanitaire et d’urgence doit beaucoup aux enseignements tirés d’évaluations passées, à commencer par l’évaluation externe de la réponse australienne au tsunami survenu dans l’Océan Indien en 2004.


Recommandations

  • Le réexamen prévu de la stratégie d’action humanitaire d’AusAID vient à point nommé et offrira une occasion sans pareille d’y intégrer des questions émergentes comme les effets du changement climatique. Pour que sa stratégie porte tous ses fruits, l’Australie devrait, parallèlement à son réexamen, établir un plan d’action précis exposant comment elle continuera de mettre en pratique sa stratégie.
  • L’élaboration d’une politique pour la réduction des risques de catastrophe fournit à AusAID une bonne occasion de plaider en faveur de l’intégration de mesures dans ce sens dans tous les programmes de développement ainsi que de faire pression pour la mise en place plus systématique de programmes de transition après une catastrophe naturelle ou un conflit. Cette politique doit être étayée par un plan de mise en œuvre assorti d’objectifs spécifiques.
  • La création, au sein de la section aide humanitaire et d’urgence d’AusAID, d’un poste de conseiller spécial pour l’aide humanitaire serait utile pour apporter un soutien technique sur les questions humanitaires et organiser des échanges de vues techniques entre les services d’AusAID et à l’échelon international. AusAID devrait aussi se poser la question de savoir si elle dispose de capacités suffisantes, à Canberra et ailleurs dans le monde à travers ses représentations à New York, Genève et Rome, pour participer efficacement au débat sur l’action humanitaire.

 

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L'Australie (2004), Examen du CAD par les pairs : Principales conclusions et recommandations

 

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