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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la Suisse, publiée le 6 novembre 2007.
Voir aussi l'extrait "Adapter le cadre réglementaire des régimes de retraite professionnelle".
Contenu
L’orientation budgétaire convient à la situation conjoncturelle de l’économie
Le solde budgétaire des administrations publiques s’est amélioré, passant d’un déficit d’environ 1 % du PIB en 2004 à un excédent estimé à quelque 1 % en 2006, un résultat du même ordre étant attendu pour 2007; ainsi les finances publiques ont-elles été assainies à juste titre en période de forte croissance. Cette amélioration tient en partie à une plus stricte maîtrise des dépenses après la mise en place, en 2003, de la règle du « frein à l’endettement », qui exige l’équilibre du budget fédéral estimé corrigé des fluctuations conjoncturelles. De plus, la reprise s’est fortement répercutée sur les recettes publiques, du fait de la vigueur des recettes fiscales instables provenant des bénéfices et des revenus du capital, qui ont été nettement supérieures aux prévisions, en partie grâce à l’essor du secteur financier. Toutefois, les dépenses sociales ont encore connu une rapide progression, en particulier pour la santé, l’assurance invalidité et l’aide sociale, malgré l’évolution favorable du marché du travail.
Il faut mieux ancrer la budgétisation à moyen terme
Depuis que le frein à l’endettement a un caractère obligatoire pour le budget annuel de la Confédération, on court le risque que la maîtrise des dépenses se fasse essentiellement pour les postes sur lesquels une influence peut être exercée à court terme, en laissant dériver en particulier les dépenses sociales. Avec un cadre budgétaire à moyen terme respectant le frein à l’endettement, les priorités de dépenses pourraient être fixées plus judicieusement. Il faudrait compléter le frein à l’endettement par une planification des finances fédérales qui soit davantage orientée à moyen terme. Le gouvernement fédéral procède à un réexamen à moyen terme des dépenses de la Confédération (Programme de réexamen des tâches) afin de recenser les économies possibles. Ce réexamen permettrait de gérer le budget dans l’optique souhaitable, celle de la planification à moyen terme, et il compléterait donc le frein à l’endettement; mais il a été retardé et aucune réévaluation périodique n’est prévue. Il faudrait accentuer l’effort pour mener à bien rapidement le réexamen des tâches. Dans le cadre d’une budgétisation à plus long terme, il faudrait établir des rapports de viabilité en les complétant par des scénarios qui reflètent l’impact des réformes possibles. Il faudrait aussi que la fixation des priorités de dépenses à moyen terme soit un exercice périodique.
Il faudrait poursuivre les réformes des prestations sociales
La hausse tendancielle des dépenses pour les prestations sociales comporte le risque d’évincer les dépenses publiques futures contribuant à accroître la production potentielle. Pour certains services – en particulier l’enseignement dans la prime enfance et la mise en œuvre du droit de la concurrence – le niveau est déjà faible. De plus, les droits à prestations peuvent affaiblir l’incitation à travailler. Il faut donc agir pour obtenir un meilleur rapport coût/efficacité :
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La qualité des services médicaux, la couverture d’assurance maladie et la situation sanitaire sont excellentes, mais certains pays de l’OCDE parviennent à des résultats similaires en dépensant moins. Les dépenses pour les hôpitaux sont particulièrement élevées. Les soins ambulatoires sont financés par les caisses d’assurance maladie, mais le financement des dépenses courantes des hôpitaux est assuré conjointement par les cantons et les caisses d’assurance maladie, ce qui incite à transférer les patients en milieu hospitalier. Par conséquent, il faudrait mettre fin au partage des compétences pour le financement des hôpitaux, en confiant entièrement le financement de la couverture maladie collective aux sociétés d’assurance, tout en évitant les effets redistributifs négatifs de cette mesure par des mesures adéquates d’accompagnement. On pourrait aussi inciter davantage à réaliser des économies en faisant jouer la concurrence entre les prestataires de services et les assureurs. Il faudrait en particulier modifier le système actuel de transferts entre assureurs, de manière que ceux-ci se fassent concurrence en termes de coût-efficacité et pas par « écrémage » des assurés à faible risque. Une fois mis en place un système efficace de péréquation des risques, les assureurs devraient disposer d’une plus grande latitude contractuelle; en conjonction avec une meilleure information sur les performances des prestataires de services et avec des normes minimales de qualité, cela favoriserait une concurrence reposant sur la valeur des prestations. Une moindre fragmentation géographique des services rendrait également plus fructueux un régime de contrats sélectifs.
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Le nombre des titulaires d’une pension d’invalidité a continué d’augmenter, le taux de sortie de ce régime étant tombé à un très bas niveau. Les taux de remplacement sont relativement élevés et les prestations sont retirées rapidement lorsque le titulaire reprend une activité. Pour accroître le taux de sortie, on pourrait mettre en place des contrôles obligatoires durant la période initiale de perception des prestations et retirer plus progressivement les prestations au fur et à mesure qu’augmente le revenu du travail.
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Le régime de retraite par répartition du premier pilier devrait accuser un déficit dès 2015 en l’absence de nouvelles mesures, à cause des facteurs démographiques, notamment l’allongement de l’espérance de vie. Pour assurer la viabilité de ce régime de retraite, il faudrait adopter toute une série de réformes de la fiscalité, des prestations et du nombre d’années de cotisation, et plus particulièrement indexer l’âge légal de la retraite sur l’évolution de l’espérance de vie.
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L’allongement de l’espérance de vie a également contribué à un gonflement des dépenses des régimes de retraite professionnelle du deuxième pilier, qui sont capitalisés et dans lesquels le niveau de la pension de retraite est fixé par rapport à la valeur des actifs accumulés au moment de la retraite, avec application d’un taux de conversion fixé au niveau fédéral. Il faudrait encore réduire ce taux de conversion pour que la pension de retraite soit pleinement financée par les actifs accumulés. La proposition la plus récente du gouvernement fédéral visant à diminuer ce taux de conversion est encore à l’examen au Parlement. Il vaudrait mieux que les ajustements techniques du taux de conversion qui sont nécessaires pour assurer la viabilité de ces régimes de retraite ne fassent pas l’objet d’une décision politique. Pour ce faire, il faudrait confier le soin aux caisses de retraite professionnelle de fixer le taux de conversion, avec obligation de le calculer conformément aux règles actuarielles.
Les dépenses sociales dans un certain nombre de pays
En pourcentage du PIB
http://dx.doi.org/10.1787/138728066230
1. 1999 pour la Hongrie et 2000 pour la Pologne.
Source : Eurostat, base de données des dépenses de protection sociale.
Les relations budgétaires entre la Confédération et les autres niveaux d’administration ont été réformées, mais il subsiste des éléments d’inefficience
Une réforme des compétences en matière de dépenses entrera en vigueur en 2008; il y aura moins de compétences conjointes de financement, notamment pour l’assurance invalidité, et les mécanismes de coopération entre les cantons pour la prestation des services seront améliorés. Ces mesures sont salutaires, car elles sont de nature à faciliter la définition des priorités de dépenses et elles devraient déboucher sur des dépenses plus propices à l’activité économique. Néanmoins, des améliorations sont encore possibles.
Les dépenses pour les services de placement sur le marché du travail, notamment les mesures actives, n’ont pas le rapport coût-efficacité souhaitable, parce que les compétences sont fragmentées pour le financement et pour les dépenses, ce qui peut contribuer à des périodes de chômage relativement longues. Les mesures actives du marché du travail mises en place par les cantons sont financées par l’État fédéral sur la base d’un forfait par demandeur d’emploi inscrit. Ce mode de financement n’incite guère les cantons à faire en sorte que le chômeur retrouve rapidement un emploi, étant donné en particulier que l’indemnisation du chômage est également financée par l’État fédéral. Néanmoins, il reste deux mécanismes qui incitent les cantons au placement des chômeurs. Premièrement, les services régionaux de placement sont évalués chaque année en termes de performance. La publication des résultats de cette évaluation exerce une pression politique sur les cantons les moins performants. Deuxièmement, les chômeurs en fin de droits bénéficient de l’aide sociale cantonale ou communale. Il faudrait néanmoins que les cantons soient plus incités à placer les chômeurs rapidement et durablement. De plus, en participant à certains dispositifs d’activation, le chômeur peut remplir à nouveau les conditions requises pour être indemnisé. Il faudra restreindre ces possibilités. En outre, les éléments du financement fédéral qui sont liés au résultat devraient être renforcés.
Des réformes fiscales pourraient renforcer l’activité entrepreneuriale et l’offre de main-d’oeuvre
Même si l’impôt sur les sociétés est faible par rapport à d’autres pays, la lourde imposition des dividendes incite à la fraude fiscale par la mise en place de structures d’entreprises complexes et peut fausser les décisions de financement des entreprises qui n’ont pas la possibilité de lever des fonds sur les marchés internationaux. L’incitation fiscale à mettre en réserve les bénéfices est encore accentuée par l’absence d’impôts sur les plus-values. Le gouvernement a l’intention d’alléger la taxation des dividendes, mais pour limiter les moins-values de recettes fiscales, cet allégement ne concernerait que les actionnaires détenant une participation supérieure à 10 %. Ce plafond pourrait inciter certaines sociétés à ne pas attirer des capitaux de nouveaux investisseurs financiers, de façon que leurs actionnaires actuels conservent une participation supérieure aux 10 %. L’allégement de la taxation des dividendes ne devrait pas être subordonné à des seuils de prise de participation. Le coût supplémentaire d’une plus faible taxation des dividendes étendue aux investissements de portefeuille pourrait être financé en instaurant un impôt sur les plus-values relativement faible. En outre, les droits de timbre sur l’émission d’actions pénalisent la création d’entreprises et leur expansion, sans être d’un grand rapport. Il faudrait les supprimer.
Recettes fiscales
En pourcentage, 2005
http://dx.doi.org/10.1787/140223551416
Source : OCDE (2007), Statistiques des recettes publiques 1966-2006, édition 2007.
Au niveau fédéral, le taux marginal d’imposition du deuxième apporteur de revenu d’un couple marié est dans de nombreux cas nettement supérieur à celui qui s’applique à un couple monoactif, ce qui réduit l’incitation des femmes mariées à travailler. La réforme de l’imposition des couples mariés, qui entrera en vigueur en 2008, atténuera cet effet, puisque les conjoints exerçant un emploi bénéficieront d’un abattement fiscal supplémentaire. Un réexamen plus fondamental de la fiscalité des couples mariés est en cours. Il faudrait que la réforme de l’imposition des couples réduise l’écart de taux marginal d’imposition entre le principal apporteur de revenu et l’apporteur secondaire en renonçant à l’imposition commune au profit d’une imposition individuelle de chaque conjoint.
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Informations complémentaires
Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Suisse du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Andrés Fuentes, Claude Giorno et Eduardo Camero sous la direction de Peter Jarrett. La recherche statistique a été faite par Françoise Correia.
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