Belgique: Examen d'aide principales conclusions et recommandations

Depuis le dernier examen du Comité d'aide au développement (CAD) en septembre 1997, le dispositif d'aide belge a connu à la fois une évolution législative majeure et une restructuration administrative importante :

• Approbation le 15 mai 1999 par la Chambre des Représentants d'une nouvelle "Loi relative à la coopération internationale belge". Cette loi introduit la notion de "coopération internationale" ayant pour objectif le développement durable, le partenariat et la pertinence au développement. La loi introduit également la notion de concentration de l'aide bilatérale sur 25 pays (ou organisations régionales de pays), cinq secteurs d'intervention et trois thèmes transversaux prioritaires. Enfin la coopération multilatérale et la coopération indirecte via les partenaires non gouvernementaux sont mieux précisées.
• Création à la fin 1998 d'une société de droit public à finalité sociale, la Coopération technique belge (CTB), chargée de la mise en oeuvre de la coopération de gouvernement à gouvernement, avec son siège à Bruxelles. La mise sur pied d'une société de promotion des investissements dans les pays en développement (le BIO) est prévue prochainement. La fonction de définition des politiques et de programmation a, par contre, été confiée à la Direction générale de la coopération internationale (DGCI), intégrée au sein du ministère des Affaires étrangères, du commerce extérieur et de la coopération internationale (MAE). De plus, il a été créé une nouvelle fonction d'Evaluateur spécial rattaché au Secrétaire Général du MAE et faisant rapport directement au Parlement.

Une nouvelle réforme en perspective : la "défédéralisation" de l'aide

Le Cabinet restreint des ministres du 15 octobre 2000, a décidé de procéder à une délégation accrue de pouvoirs à l'échelon infranational sous forme de "défédéralisation" du budget de la coopération. En principe, cette décision vise à déléguer, dès 2004, aux entités communautaires et régionales, la responsabilité totale ou partielle de la gestion de l'APD et du budget fédéral y afférant. Le Sénat belge a organisé diverses auditions sur la question, et les avis sont pour l'instant encore partagés sur l'opportunité d'une telle réforme et son impact final. Le Secrétariat du CAD a été invité par ladite commission le 20 mars 2001. Il a souligné que la "défédéralisation" entraînerait notamment trois risques majeurs :

• Mise en danger des efforts en cours pour réformer l'administration de l'aide et assurer une plus grande stabilité, continuité et efficacité institutionnelle, y compris dans le cadre du processus de réforme de l'ensemble de l'administration publique belge.
• Réduction de la cohérence interne de l'ensemble du système d'aide au niveau de sa
  pertinence, efficacité et efficience, ainsi que des relations stratégiques entre ses composantes bilatérales et multilatérales. Il en va de même pour la cohérence entre l'APD et les autres politiques qui ont une influence sur le sort des pays en développement.
• Renforcement de l'approche "belgo-belge" de la coopération indirecte au détriment des processus et des dynamiques en cours dans plusieurs pays partenaires, notamment à travers les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP), les approches sectorielles, l'aide budgétaire et de programme, etc. Cette analyse est partagée par le CAD.

Perspectives du volume de l'APD

En termes de versements nets, le volume de l'APD de la Belgique a atteint en 1999 760 millions de $, équivalant à 0.30 % du Produit national brut (PNB). En pourcentage du PNB la Belgique est au 11ème rang parmi les Membres du CAD, tandis qu'en termes de volume absolu elle se classe au 15ème rang. L'APD de 1999, mesurée en pourcentage du PNB, correspond au résultat historique le plus bas. Les autorités belges ont cependant la ferme intention de renverser la tendance constatée. En effet, en 2000, l'APD de la Belgique s'est élevée à 812 millions de $, équivalant à 0.36 % du PNB. Ce pourcentage classe la Belgique au 6ème rang parmi les Membres du CAD. En 2000, il a été effectivement décidé que, pendant les trois années suivantes (de 2001 à 2003), le budget de la coopération augmentera d'un montant global de 365.5 millions de $ (au taux de change de l'année 2000). En dépit de cette évolution encourageante, il reste toutefois peu d'espoir pour que l'APD belge atteigne, à moyen terme, l'objectif affiché de 0.7 % du PNB.

Progrès accomplis depuis le dernier examen

Orientation et mise en oeuvre des réformes

Le récent processus de réforme se situe dans la suite que le gouvernement fédéral a donnée aux recommandations formulées par la Commission parlementaire de suivi, pour répondre à de nombreuses critiques publiques quant à la pertinence et l'efficacité de l'aide belge. En 1997, la Commission avançait une série de mesures en vue de mieux préciser les objectifs et les principes de base de la coopération belge, accroître les capacités de gestion de l'administration de l'aide, et introduire une séparation entre la définition des politiques et la mise en oeuvre des programmes et projets. La nouvelle Loi relative à la coopération internationale belge ainsi que les mesures prises depuis la fin 1998 répondent à ces recommandations et au consensus international sur l'orientation de l'aide. Le MAE et le Secrétaire d'Etat à la coopération au développement ont conclu un accord qui maintient un budget séparé pour la Coopération internationale au sein du MAE. Toutes ces mesures constituent un pas important dans le processus de modernisation de l'aide belge.

Ciblage de l'aide bilatérale et multilatérale

En 1998 et 1999 les pourcentages de l'APD belge consacrée à l'aide bilatérale étaient respectivement de 62 % et 59 % du volume total de l'APD brute. Au niveau des pays bénéficiaires on constate qu'en 1998 et 1999 la part de l'APD belge bilatérale qui a été allouée aux pays les moins avancés (PMA) (47 % et 43 % respectivement), était nettement plus élevée que la moyenne du CAD (22 %). En y ajoutant les autres pays à faible revenu, le degré de "ciblage" de l'APD bilatérale belge sur les pays les plus pauvres était également nettement supérieur (73 % et 68 % respectivement) à la moyenne du CAD (52 %). Cela indique une volonté délibérée de concentrer l'APD en fonction du critère de pauvreté relative des pays bénéficiaires, en tout premier lieu en Afrique subsaharienne.

La clé de répartition entre l'aide bilatérale et multilatérale est d'environ 60-40 % pour la période 1998-99 et devrait être maintenue au cours des prochaines années. L'allocation multilatérale est supérieure à la moyenne du CAD (30 %). Tout récemment la Belgique a cherché à recentrer son action multilatérale sur un nombre plus restreint d'institutions internationales. La loi du 25 mai 1999 impose la concentration de la coopération multilatérale sur une vingtaine d'organisations internationales.

Lutte contre la pauvreté

Pour la Belgique la lutte contre la pauvreté occupe une place centrale dans la recherche d'un
développement durable. Son rappel de la dimension politique de la pauvreté met en évidence la relation qui unit étroitement les besoins fondamentaux de l'être humain avec les droits humains. Cependant, la satisfaction des besoins élémentaires ne peut se réaliser sans la mise en place d'un certain nombre de conditions préalables. C'est pourquoi la Belgique associe à sa priorité à la lutte contre la pauvreté, la lutte pour le respect de la sécurité et de la liberté des hommes et des femmes vivant dans des situations précarisées par la guerre et les injustices sociales. Cela va de pair avec une attention spéciale aux droits des enfants, premières victimes de la pauvreté et de la guerre. La lutte contre la pauvreté devient aussi une question de redistribution et de conquête de pouvoirs, en bref une question de droits. La vision et les principes opérationnels que la Belgique a définis tiennent compte des directives récentes du CAD en la matière. Il est prévu que les notes stratégiques-pays et sectorielles tiendront compte de cette priorité et s'inscriront dans les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté.

Promotion du secteur privé

La Belgique reconnaît le rôle primordial du secteur privé local, notamment au niveau des petites et moyennes entreprises et micro-entreprises. En conséquence, elle s'est récemment dotée d'une politique, d'un programme et d'outils appropriés de promotion du secteur privé dans les pays pauvres. Les appuis techniques, sous forme de dons ou d'autres contributions non-récupérables, seront normalement gérés par la CTB. En revanche, les contributions financières directes et indirectes, sous forme d'investissements récupérables, seront menées par l'intermédiaire d'une société de promotion des investissements dans les pays en développement, le BIO, dont la création est prévue au cours de l'année 2001.

Défis à venir

Consolidation des réformes en cours

De nouveaux efforts sont indispensables pour consolider les réformes entreprises et assurer une plus grande stabilité, continuité et efficacité institutionnelle. En particulier, les réformes entreprises impliquent l'émergence d'une nouvelle culture institutionnelle au sein de la DGCI et d'une collaboration étroite entre la DGCI, la CTB, et éventuellement le futur BIO, ainsi qu'entre la DGCI et les Attachés de la coopération. Pour une partie du personnel de la DGCI le défi est de donner la priorité aux aspects stratégiques, de définir les mandats opérationnels et administratifs de la CTB, et d'assurer la mise en oeuvre et le suivi des politiques globales et sectorielles. Pour les autres départements et le personnel du MAE, il s'agit par contre d'accepter les spécificités de la DGCI et de la coopération au développement.

"Défédéralisation"

La décision du Cabinet restreint de "défédéraliser" l'aide est susceptible de perturber les réformes en cours. Cependant, les termes de la déclaration gouvernementale sont assez ambigus et laissent ouverte la possibilité d'une approche maximaliste ou minimaliste. Le partage précis des compétences entre Etat fédéral, Communautés et Régions, n'a pas encore été défini dans les détails. Il y a donc une marge de manoeuvre pour des discussions et des négociations entre les différents acteurs et partenaires. A cet égard, la possibilité de transferts de compétences de l'Etat fédéral vers les Communautés et les Régions, dans le domaine de l'aide retenue par le gouvernement fédéral en octobre 2000, suscite l'inquiétude des Membres du CAD, au moment où la communauté internationale se préoccupe d'une cohérence accrue des politiques, d'une meilleure coordination et intégration des stratégies ainsi que d'une plus grande efficacité sur le terrain, et où elle a résolu de se donner les moyens de renforcer ces éléments des politiques de coopération. Il faudrait donc éviter que l'Etat fédéral perde toute compétence en la matière ; celle-ci devrait rester conjointe pour des raisons de crédibilité et de cohérence.

Cohérence des politiques

Le point de départ de la cohérence au niveau politique est constitué par la déclaration gouvernementale de juillet 1999 et les deux notes élaborées pour les secteurs de la politique étrangère d'un côté et de la coopération internationale de l'autre. Le Conseil des ministres constitue le forum le plus élevé pour assurer la cohérence des politiques menées au niveau fédéral. Depuis plusieurs années un Groupe de travail interdépartemental pour la coopération au développement (GICD) s'emploie à promouvoir une synergie plus grande entre les activités menées par les différents départements fédéraux responsables de la formulation et la mise en oeuvre de politiques et actions ayant une incidence sur les pays du Sud. Le Conseil des ministres a décidé récemment de réactiver le GICD. Le défi majeur est représenté par les
incertitudes liées à la "défédéralisation" de l'aide bilatérale qui pourrait avoir comme conséquence un saupoudrage accru de l'APD, un manque d'unité politique et stratégique d'ensemble, une mise en oeuvre cloisonnée ainsi que, sur le terrain, une marginalisation des acteurs institutionnels belges.

Mise en application de la lutte contre la pauvreté

Si la priorité que la Belgique attribue à la lutte contre la pauvreté est indéniable, il reste encore un long chemin à parcourir pour mieux cibler l'aide et pour l'ancrer dans des stratégies-pays et sectorielles. De même, il est essentiel de développer un système de monitoring et d'évaluation qui permette de déterminer si les objectifs internationaux de développement ainsi que les objectifs spécifiques ont été atteints. Bien qu'il y ait une relative stabilité dans la liste des bénéficiaires de l'APD belge, on constate une couverture géographique très large et une tendance à la dispersion. Avec des volumes d'APD relativement modestes, la Belgique peut difficilement jouer un rôle important dans un pays déterminé. La réorientation de l'aide bilatérale sur les 25 pays et régions prioritaires exigera un effort persévérant de la part de l'administration de l'aide et des Attachés sur le terrain. Cela demandera aussi que des stratégies-pays soient élaborées en commun avec les gouvernements concernés, en impliquant la société civile, et en coordonnant étroitement avec les autres donneurs. Au niveau des approches, le défi est de passer progressivement d'une approche-projet à une approche sectorielle.

Coopération indirecte

La coopération bilatérale indirecte a joué historiquement un rôle important dans l'APD belge. Les institutions qui en sont à la tête (ONG, universités, instituts de recherche, organisations spécialisées) jouissent d'une forte assise régionale et communautaire et d'une influence notable sur l'orientation de la politique de coopération. Le nombre d'ONG agréées (134) est impressionnant ; il occasionne le saupoudrage de l'aide et est difficilement gérable par la DGCI bien que se soient développées des approches-programmes qui incitent au regroupement des ONG. Par ailleurs, la "défédéralisation" risque d'entraîner une dispersion accrue de l'action des ONG dans la mesure où les plus importantes, qui ont gardé jusqu'ici un caractère national, se verraient forcées à une scission en cas de communautarisation des budgets officiels. Certaines activités telles que l'enseignement, la culture, l'environnement sont devenues la compétence exclusive des régions et des communautés. Il est donc logique que les organismes spécialisés des régions et des communautés aient été associés à la réalisation de la coopération belge dans leurs domaines d'expertise. Cette forme de coopération offre l'avantage d'une coopération directe ou de proximité entre certains acteurs institutionnels belges et du Sud. Mais le risque est de promouvoir une approche "belgo-belge" qui privilégie certaines orientations stratégiques (par exemple la coopération universitaire au lieu du soutien à l'éducation de base), des contenus et des modalités de coopération dictés avant tout par les intérêts des institutions belges. En dépit de sa qualité intrinsèque, elle risque donc d'affaiblir globalement la pertinence, l'efficience et l'efficacité de l'APD belge.

Résultats et performance

La réforme de la coopération belge a prévu la création du poste d'Evaluateur spécial en dehors de la structure de la DGCI afin de garantir son indépendance. Aucune disposition n'a par contre été prise concernant la fonction d'évaluation interne au sein de la DGCI et de la CTB. C'est ainsi que le service d'évaluation, qui faisait partie de l'ancienne Direction Etudes et Evaluation de l'ex-AGCD, a simplement été supprimé. Or, un système d'évaluation moderne ne devrait pas reposer exclusivement sur une unité indépendante. Le manque d'une unité d'évaluation interne empêche tout travail de suivi et de contrôle stratégique quant aux résultats intermédiaires des programmes et projets en cours, y compris dans une perspective de contribution à la réalisation des objectifs internationaux de développement. Le système actuel d'évaluation est encore trop centré sur le travail de l'Evaluateur spécial, investi d'un pouvoir formel d'appréciation qui n'est pas contrebalancé par une évaluation interne plus systématique et régulière. Sans mesures correctives, il est fort probable que l'objectif de diffusion systématique des résultats et des enseignements de l'évaluation et l'appropriation de ces derniers par les personnes en charge des projets et programmes ne pourra pas être atteint.

Recommandations

Sur la base de ces conclusions, le CAD recommande que la Belgique :

• Poursuive son effort pour consolider les réformes en cours et assurer une plus grande
  stabilité, continuité et efficacité institutionnelle au niveau de la DGCI et de la CTB.
• Maintienne le principe d'un budget séparé pour la coopération internationale au sein du MAE.
• Au cas où des partages de compétence dans le domaine de l'aide belge seraient poursuivis à l'avenir, choisisse une approche minimale assurant que l'administration fédérale ne serait pas dépourvue des compétences et des moyens lui permettant d'assurer, dans le domaine de la coopération, la cohérence, l'efficacité et l'impact sur le terrain.
• Profite de toute amélioration de la situation budgétaire pour continuer d'augmenter le volume de l'aide et le rapprocher progressivement de l'objectif gouvernemental de 0.7 % du PNB.
• Réaffirme la priorité donnée par la loi à la réduction de la pauvreté comme objectif
  fondamental et prépare les stratégies relatives aux pays prioritaires en s'appuyant sur les CSLP et l'approche sectorielle.
• Accroisse la part de l'aide allant aux pays et régions prioritaires et continue à recentrer son action multilatérale sur un nombre plus restreint d'institutions multilatérales.
• Associe plus étroitement la DGCI à la définition des positions que la Belgique défend au sein des conseils d'administration des institutions de Bretton Woods.
• Elabore des stratégies-pays participatives dans tous les pays prioritaires.
• Développe plus résolument le recours à l'approche sectorielle dans la mise en oeuvre de l'aide.
• Accélère la mise en place d'une nouvelle société de promotion des investissements dans les pays en développement (le BIO), en veillant à ce que dans ses statuts la priorité soit donnée aux pays les moins avancés (PMA), au renforcement des capacités institutionnelles locales et à la lutte contre la pauvreté.
• Evite la dispersion de la coopération indirecte et assure qu'elle s'inscrive davantage dans les priorités et les programmes de lutte contre la pauvreté définis par les pays partenaires.
• Réforme le système d'évaluation pour permettre à la DGCI et la CTB de développer un
  système de suivi et un système d'évaluation interne de nature à assurer une prise en compte des enseignements qu'il apporte.
• Porte une attention accrue à la mise en oeuvre effective d'une plus grande cohérence entre la politique de coopération et d'autres politiques susceptibles d'avoir des effets pour les pays en développement.

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