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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la zone euro 2007, publiée le 4 janvier 2007.
Lire aussi l'extrait "Une chirurgie budgétaire qui épargne le patient".
Contenu
Les pays doivent se préparer aux conséquences budgétaires du vieillissement de la population
Dans un certain nombre de pays, les politiques budgétaires sont loin de réunir les conditions requises pour faire face aux pressions que le vieillissement de la population va exercer sur les finances publiques. Même si l’évolution budgétaire se situe à un niveau comparable aux autres grandes économies, elle est loin derrière les résultats des pays les plus performants. Depuis l’adoption de l’euro, il n’y a guère eu d’amélioration budgétaire globale, même si la situation de certains pays s’est améliorée. À l’échelle de la zone euro, le niveau de la dette n’a pratiquement pas changé en proportion du PIB et le déficit budgétaire s’est creusé. En 2005, cinq des douze pays membres, dont les trois plus grandes économies, affichaient un déficit voisin de la limite de 3 %, voire supérieur à celle ci. Dans cinq autres pays, en revanche, le budget était proche de l’équilibre ou excédentaire. Le déficit de la zone s’est révélé plus faible que prévu en 2005 et devrait l’être encore en 2006, mais la position de la zone ne sera probablement pas proche de l’équilibre ou excédentaire avant plusieurs années, et ce à condition que des efforts plus résolus d’assainissement des finances publiques soient déployés. C’est la raison pour laquelle il est important que le surcroît de recettes engendrées par la reprise soit utilisé pour réduire la dette. Étant donné qu’à ce jour, la perennité des finances publiques n’est pas assurée dans la plupart des pays, tout projet de réformes fiscales ou d’accroissement de dépenses doit tenir compte de leur effet sur la viabilité à long terme.
D’importants excédents struturels primaires sont nécessaires pour stabiliser la dette
Excédents structurels primaires nécessaires pour ramener la dette à 60 % du PIB en 2050(1)
1. Avec l’hypothèse d’une baisse mécanique du solde primaire des administrations publiques sous l’impact des pressions sur les coûts à long terme, on détermine le niveau de l’excédent primaire nécessaire en 2006 pour assurer un ratio dette/PIB de 60 % en 2050.
Source : OCDE (2006), Perspectives économqiues de l’OCDE :Statistiques et prévisions – base de données en ligne et calculs de l’OCDE.
Il est important de ne pas laisser passer l’occasion d’assainir les finances publiques
Les programmes de stabilité de 2005 n’ont pas été suffisamment ambitieux compte tenu du raffermissement de la conjoncture. Les projets de budget nationaux pour 2006 ne comportent guère d’améliorations par rapport à l’année dernière. Parmi les pays qui ne se trouvent pas en phase de procédure de déficit excessif (PDE), rares sont ceux qui prévoient d’aller au delà de l’ajustement minimum de un demi pour cent par an préconisé dans le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Mais en même temps, l’assainissement budgétaire prévu par les pays en PDE est globalement conforme aux dispositions du Pacte. L’une des raisons de la réforme du Pacte en 2005 était de renforcer les incitations à assainir les finances publiques lorsque la conjoncture est favorable. On ne devrait pas laisser passer l’occasion au cours de la reprise actuelle, et les programmes devraient être mieux détaillés et faire porter l’effort davantage sur le début de l’exercice qu’ils ne l’étaient en 2005.
Le Pacte révisé est plus rationnel et permet de prendre davantage en compte des critères économiques, mais il ne devrait pas servir d’excuse pour différer les décisions difficiles
Les modifications apportées au Pacte à la suite de l’échec de son mécanisme d’application ont conduit à des réformes dans les volets préventifs et correctifs dans le but de renforcer son appropriation nationale et sa crédibilité. Les déficits supérieurs à 3 % du PIB peuvent être autorisés dans un certain nombre de cas et les pays ont davantage de temps pour les réduire. Les nouvelles règles déterminent les circonstances particulières susceptibles d’être prises en compte, notamment les réformes structurelles ainsi que tout « autre facteur pertinent », sous réserve que le dépassement du plafond de 3 % est estimé temporaire et peu important. Pourtant, depuis la réforme de 2005, tous les déficits au-delà de 3 % du PIB ont été considérés comme excessifs, même quand le dépassement était minime et sans que les pays invoquent la clause des autres facteurs pertinents. Les États membres en PDE sont requis de réaliser un effort budgétaire annuel d’au minimum 0.5 % du PIB en termes corrigés des fluctuations conjoncturelles, sans tenir compte des facteurs ponctuels et d’autres mesures temporaires. Quant au volet préventif du Pacte pour les pays qui ne sont pas en PDE, il n’y a pas d’ajustement minimum requis, bien qu’un ajustement de 0.5 % par an du PIB soit requis comme objectif de référence. Des ajustements plus lents sont permis en périodes de conjoncture défavorable ; tout comme le contraire peut être exigé en période de conjoncture favorable. Néanmoins, tout ceci dépend de l’évaluation de prévision des cycles économiques qui n’est pas facile en soi. Pour cette raison, il n’est pas sûr que le Pacte réformé se montre tout à fait satisfaisant à cet égard, ou s’il va confirmer les craintes exprimées par certains qu’il permette des ajustements de faible ampleur pendant de longues années. Toutefois, il est encourageant de constater qu’aux termes des mises à jour 2005 des Programmes de stabilité, la plupart des États membres se sont engagés à atteindre l’objectif de référence d’un ajustement de 0.5 % du PIB par an. Finalement, cette plus large marge d’appréciation du Pacte ne devrait être mobilisée que lorsqu’elle trouve des justifications économiques solides.
Équilibrer le budget : les bonnes résolutions de début d'année(1)
Solde des administrations publiques de la zone euro en pourcentage du PIB(2)
1. La 3e génération des programmes de stabilité a été publiée en 2000/01, la 4e en 2001/02, la 5e en 2002/03, la 6e en 2003/04, la 7e en 2004/05 et la 8e en 2005/2006.
2. Hors recettes des licences UMTS.
Source : Commission européenne/Eurostat et OCDE (2006), Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et prévisions – base de données en ligne.
En fin de compte, on s’est orienté vers plus d’interprétations économiques à l’intérieur du cadre réglementaire. Il semble raisonnable d’attendre encore un peu avant d’en évaluer les résultats. Cela a potentiellement l’avantage de permettre une meilleure « appropriation » nationale des objectifs et des règles du Pacte dans la mesure où les autorités n’ont plus à appliquer un système jugé mécanique et inflexible par de nombreux observateurs. L’évaluation des situations budgétaires est désormais davantage axée sur les aspects économiques et un poids plus important peut être accordé au niveau d’endettement et à la viabilité à long terme. Aussi, certains pays se sont fixés des objectifs plus ambitieux que requis. De même, les pays fortement endettés tendent également à avoir des objectifs à moyen terme plus ambitieux que les autres États membres. Ce sont là de nettes améliorations. En revanche, le risque est que le Pacte perde toute force exécutoire du fait d’une multiplication des possibilités d’excuse, de contestation et de retard. On a connu une petite expérience avec les programmes de stabilité de 2005, et les résultats sont mitigés. D’un côté, les États membres ont été soumis à davantage de pressions de la part de leurs homologues, ont moins contesté les évaluations de la Commission et ont moins eu recours à des artifices comptables ou à des prévisions excessivement optimistes. Par ailleurs, il est encourageant que, dans le cadre de la réforme de 2005 du Pacte, les ministres se sont fortement engagés à éviter les politiques procycliques en période de conjoncture favorable. Toutefois, il n’est pas certain que les réformes réussissent dans la voie de l’objectif fondamental, qui est d’encourager une amélioration permanente des situations budgétaires lors des redressements conjoncturels. Et si les pays fortement endettés tendent à être parmi ceux qui se fixent des objectifs à moyen terme plus ambitieux, leur vitesse d’ajustement prévue pour y arriver n’est pas plus rapide que les autres.
Il faut assurer la viabilité des finances publiques
Les réformes les plus importantes doivent être mises en œuvre au niveau national :
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Certains pays doivent être plus ambitieux. Il faut davantage s’employer non seulement à assurer la viabilité des finances publiques, mais aussi à stimuler la croissance sur le plus long terme. Les gouvernements préfèrent souvent attendre un certain temps avant de s’attaquer à un problème budgétaire, et pourtant les coûts économiques et politiques d’une réforme trop tardive deviennent importants. En outre, l’expérience internationale incite à penser qu’il est pratiquement indispensable de mettre de l’ordre dans la situation budgétaire pour tirer profit de la réforme structurelle. À quelques rares exceptions près, les économies réformées n’ont vraiment décollé qu’après avoir réduit leur déficit. Cela tient peut être au fait que l’assainissement des finances publiques est une preuve de la volonté de réforme du gouvernement et qu’il donne ainsi confiance au processus tout entier.
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Les institutions nationales devraient être réformées, là de besoin, pour mettre l’accent sur les cadres budgétaires à moyen terme, notamment sur des objectifs de dépenses et d’endettement, une plus grande transparence, de meilleures pratiques comptables (y compris en ce qui concerne les passifs implicites comme les retraites non capitalisées), les prévisions indépendantes et la surveillance externe. Les gouvernements pourraient aussi fournir des prévisions budgétaires à moyen terme sur la base de politiques inchangées car dans bien des cas, les méthodes actuellement utilisées « prédisent » l’imminence de l’équilibre budgétaire sans préciser les mesures qui devront être prises à cette fin, et pêchent donc par excès d’optimisme.
Le dispositif au niveau communautaire peut soutenir comme suit l’action entreprise par les États membres :
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Concentrer les efforts sur les pays fortement endettés, tout en prenant en compte la dynamique de la dette et la viabilité de leurs finances publiques, car ce sont ceux qui risquent le plus de nuire au bon fonctionnement de l’union monétaire. C’est principalement pour éviter le problème du « passager clandestin » que des règles budgétaires applicables à l’ensemble de la zone ont été initialement conçues.
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Les réformes structurelles ne doivent pas servir d’excuse pour différer l’ajustement budgétaire. La réforme structurelle est un processus de longue haleine, et non un effort ponctuel ayant des effets temporaires sur le déficit. En tout état de cause, dans presque toutes les réformes structurelles, l’impact négatif initial sur les finances publiques a tendance à être peu important et sans commune mesure avec les économies à long terme.
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Préparer les programmes de stabilité à une date plus précoce. L’expérience révèle qu’une approche descendante de la procédure budgétaire peut aider les ministres des finances à résister aux pressions des ministères dépensiers. Par conséquent, certains pays ont proposé d’établir les programmes de stabilité communautaires dès avril ou mai afin qu’ils précèdent les budgets nationaux et puissent ainsi influencer les débats nationaux, qui ont généralement lieu à l’automne septentrional. Néanmoins, pour certains autres États membres, cela n’aurait pas eu d’effet positif, d’où l’exploration actuellement en cours d’autres méthodes de renforcement de la surveillance budgétaire.
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Faire appliquer les règles. L’expérience internationale en matière de règles budgétaires incite à penser que la prudence budgétaire est rarement appliquée sans une volonté politique de la part des gouvernements. Les responsables communautaires doivent donc se fixer des ambitions réalistes quant à ce qui peut être réalisé dans le cadre d’un mécanisme budgétaire comme le Pacte de stabilité et de croissance. En revanche, comme le cadre a été assoupli, il faut veiller à ce qu’il soit bien respecté.
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Enfin, mettre l’accent sur la viabilité de la situation budgétaire des États membres dans une perspective à long terme permettrait aux marchés financiers d’imposer davantage de discipline aux « mauvais élèves ». C’est ce qui s’est passé, avec une augmentation de la dispersion des marges sur les obligations publiques en 2006.
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Télécharger la Synthèse (en pdf) conntient le résumé et les évaluations et recommandations de l'OCDE.
Pour consulter l'édition complète de l'Etude économique de la zone euro 2007:
Informations complémentaires
Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de l'UE du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par David Rae et Boris Cournède sous la direction de Peter Hoeller.
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