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par Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE
Allocution prononcée à la 4ème Conférence sur la qualité dans les administrations publiques européennes
Tampere, Finlande
27 septembre 2006
C'est pour moi un honneur de participer à cette 4ème Conférence sur la qualité dans les administrations publiques européennes et de prononcer ce discours liminaire.
Ce n'est pas une coïncidence si cette manifestation a lieu en Finlande. Ce pays est au premier rang pour la modernisation du secteur public et la mesure des performances. Et lorsqu'il s'agit d'obtenir des résultats, nous savons tous que le système d'éducation de la Finlande enregistre d'excellentes performances dans l'enquête du PISA de l'OCDE. La Finlande est aussi un très bon partenaire de l'OCDE qui met en commun ses expériences avec d'autres pays et soutient les travaux novateurs et le débat sur les politiques.
Pourquoi faut il se préoccuper du secteur public ?
Au niveau le plus général, le secteur public influence les performances économiques globales. Il a un impact direct en tant que producteur de biens et de services et, bien entendu, c'est là où la taille et l'efficience comptent. Toutefois, son principal impact est indirect, de par l'effet que les politiques publiques ont sur l'investissement privé et l'innovation, sur l'intégration dans l'économie mondiale et sur la croissance, la productivité, la compétitivité et la stabilité sociale. Le poids du secteur public n'a pas beaucoup changé, malgré les efforts visant à réduire l'intervention directe de l'Etat dans l'économie, à offrir davantage de possibilités à l'initiative privée par la déréglementation des services d'utilité publique et la privatisation des sociétés appartenant à l'Etat et - à un niveau plus stratégique - à faire évoluer le rôle de l'Etat du contrôle au pilotage de l'économie. Certains indicateurs actuels qui soulignent le rôle encore important de l'Etat, et mettent en évidence une grande diversité parmi les pays de l'OCDE, sont très révélateurs. (Les dépenses publiques en pourcentage du PIB s'étagent de plus de 31 % à plus de 56 %, la moyenne de la zone OCDE se situant autour de 40 % (1)).
La réforme ou la "modernisation" du secteur public a toujours été plus difficile que prévu du fait de l'environnement économique et social en mutation :
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Les citoyens sont préoccupés et se montrent de plus en plus sensibles à la qualité des services publics dont ils bénéficient et aux choix qui s'offrent à eux ;
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Il est apparu plus clairement que certains des engagements illimités, déterminés par la demande, du modèle de bien être classique, comme les soins de santé, ne sont pas financièrement tenables compte tenu du vieillissement de la population ;
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L'évolution technique entraîne des coûts croissants pour les administrations publiques aussi, malgré les gains d'efficience évidents ; et
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L'intégration dans l'économie internationale a été perçue comme limitant les choix des pouvoirs publics dans la gestion de leurs économies nationales.
Les pouvoirs publics parviennent ils à relever les défis ?
Les pouvoirs publics répondent ils aux demandes concernant la qualité durable et les performances et des administrations plus ouvertes, pluriactives et plus efficaces ? Nous nous accordons à reconnaître que les réformes intervenues récemment dans les pays de l'OCDE se sont traduites par des changements fondamentaux du secteur public :
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Dans la préparation et l'exécution des budgets publics - l'élaboration du budget constitue aujourd'hui un processus transparent. Les budgets sont bâtis autour de scénarios à moyen terme, et - c'est là un point particulièrement important - l'accent est davantage mis sur les objectifs, les résultats et les performances.
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Dans la réforme de la réglementation - abandon de l'interventionnisme et du monopole de l'Etat comme fournisseur de services publics au profit de l'instauration de règles du jeu équitables pour les marchés, de l'adoption de réglementations de qualité et de la réduction des charges administratives.
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Dans l'emploi public et la gestion publique - adoption de méthodes de gestion ayant déjà fait leurs preuves dans le secteur privé, notamment dispositifs contractuels plus souples, focalisation sur les performances, et stimulants monétaires et incitations concernant l'évolution de carrière pour les fonctionnaires.
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Dans la prévention et la lutte contre la corruption - création d'une culture anticorruption, allant de la pénalisation des pratiques de corruption à des politiques de gestion des conflits d'intérêts.
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Dans la transformation du secteur public - par la mise en place de services publics en ligne et fondés sur les TI.
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Dans la responsabilité et le contrôle - renforcement du contrôle exercé par le public, lois sur l'accès à l'information et amélioration des institutions d'audit et des politiques d'évaluation.
Toutes ces réformes témoignent assurément de la "propre aptitude du gouvernement à s'adapter au changement" comme l'a fort bien dit Tony Blair.
Ces réformes satisfont elles au véritable critère ?
Le critère déterminant de la bonne gouvernance est la confiance dans l'équité des décisions gouvernementales et la confiance que les citoyens placent dans l'administration au sein des institutions publiques.
Toutefois, on observe des signes de déception grandissante dans certains pays de l'OCDE. Les décennies de réformes visant à assurer " une plus grande efficacité et une meilleure transparence " n'ont pas accru la confiance du public ni débouché sur un sentiment de sécurité plus grand ou sur une satisfaction plus marquée des citoyens. Je suis enclin à partager l'opinion de ceux qui sont de plus en plus préoccupés par la tendance à l'individualisation et à une vision mécanique de l'Etat comme fournisseur de services. Où se situe le point d'équilibre entre la liberté et la responsabilité toujours plus grandes dans la sphère privée et la perte des valeurs communes dans la sphère collective ? Le moment est venu de lancer une réflexion et un débat approfondi sur les moyens de parvenir à un meilleur équilibre ?
Cette réévaluation devrait, à mon sens, prêter davantage attention à la faisabilité et aux contraintes, comme les aspects économiques du processus de réforme. Les responsables politiques et les administrations doivent faire preuve de davantage d'imagination créatrice concernant les possibilités d'élaboration de politiques inclusives. Ce processus ne doit pas se limiter à écouter les citoyens et les parties prenantes. Il implique d'échanger avec les citoyens les informations recueillies par les pouvoirs publics et de réfléchir avec eux à leur traduction en objectifs et mesures, puis ultérieurement de les informer des résultats obtenus par les administrations par rapport à ces objectifs. En bref, de leur indiquer comment celles ci répondent aux attentes.
Le calendrier des réformes est essentiel, tout comme le fait de maintenir le cap, lorsque ceux qui sont touchés par les réformes se font vigoureusement entendre, alors que les bénéficiaires sont dispersés et moins enclins à des actions collectives. Les résultats de la réforme se matérialisent souvent à moyen et long terme, et ne tiennent pas compte des calendriers politiques. Les fonctionnaires eux mêmes sont de bons exemples ; si les agents publics n'adhèrent pas aux réformes, celles ci ne se feront pas. Il y a, bien entendu, la question du leadership et de l'engagement en faveur de la réforme au plus haut niveau politique.
Les pays de l'OCDE apportent à ces problèmes des réponses institutionnelles différentes - les responsabilités peuvent incomber au Président, au Premier Ministre, au Chancelier, au Ministre des finances ou à une Commission de réforme spéciale. Toutefois, ce qui est essentiel, c'est la capacité qu'a l'institution chef de file de mobiliser tous les secteurs de l'administration pour que la réforme aboutisse. Cela n'est pas facile, mais d'après notre expérience, cette approche "intersectorielle" est essentielle pour que le programme de réforme soit couronné de succès.
Comment aller de l'avant ?
Du fait que la réforme est un processus continu, il faut veiller à ce que les décideurs disposent des instruments adéquats pour mieux naviguer dans les tempêtes et les mers agitées. Je pense en particulier qu'il faut consacrer davantage d'efforts à la mesure des résultats des réformes du secteur public. Cela nous permettra de mesurer les progrès réalisés par rapport aux promesses, et fournira des comparaisons utiles dans le temps et entre les pays, de manière à disposer ultérieurement de points de référence pertinents pour les réformes du secteur public. Des mesures fiables pourraient également permettre de mieux déterminer les contributions du secteur public à la croissance macroéconomique et à la productivité et donc orienter les futures priorités de la réforme. Les données disponibles à cet égard laissent penser qu'il est possible d'améliorer les performances du secteur public.
Le secteur privé peut être une source utile d'informations concernant les approches novatrices propres à améliorer la productivité du secteur public. La réforme de la gestion des ressources humaines prévoyant de meilleures incitations pour les fonctionnaires et la sous traitance à des fournisseurs du secteur privé, sont déjà des évolutions en cours. Une meilleure transparence des réformes pourrait contribuer à limiter les facteurs générateurs de dépenses intrinsèques tout en améliorant le rapport coût efficacité des dépenses publiques. Le processus budgétaire bénéficiera de l'adoption de meilleures règles budgétaires visant à étendre l'horizon de planification, à réduire la fragmentation du budget et à se concentrer sur les résultats obtenus au moyen des dépenses.
Les relations - certains pourraient les qualifier de partenariats - entre les différents niveaux d'administration sont un domaine important où des réformes pourraient être appliquées. Les dispositifs existants de gouvernance pluriniveaux sont souvent l'aboutissement d'un long processus historique et c'est la raison pour laquelle le réaménagement de ces relations peut se révéler complexe.
Certains affirment que la décentralisation améliore l'efficacité des dépenses publiques. Toutefois, les éléments probants ne sont pas concluants. La décentralisation permet effectivement de prendre en compte les préférences locales. Elle accroît la transparence des décisions concernant les dépenses. Elle permet aussi une concurrence entre les régions. Toutefois, elle tend aussi à négliger les objectifs de l'action gouvernementale aux niveaux national et supranational, les effets d'entraînement entre les régions, et les économies d'échelle et d'envergure. La concurrence fiscale entre les régions peut se traduire par un financement insuffisant de dépenses publiques essentielles. Elle peut accroître les disparités et non les réduire.
Que peut faire l'OCDE ?
L'OCDE peut apporter une contribution essentielle à ces débats. Cette capacité tient à nos méthodes de travail - échange d'expériences entre responsables, praticiens et experts de pays démocratiques partageant les mêmes valeurs qui conduit à l'adoption d'approches communes face à des problèmes similaires. Par ailleurs, nous nous efforçons de déceler les nouveaux problèmes qui se posent - les questions qui ne sont pas encore bien définies mais dont l'importance devrait croître. Nos travaux sur le vieillissement en offrent un très bon exemple. Nous avons commencé à analyser les conséquences des évolutions démographiques à long terme bien avant que la question ne s'impose à tous.
Nous analysons ces nouveaux problèmes de manière pluridisciplinaire. Nous pouvons réunir des compétences couvrant un ensemble de domaines d'activités pour comprendre les différentes dimensions et élaborer des mesures détaillées. C'est ce que nous appelons à l'OCDE l'"horizontalité" - une caractéristique qui s'applique, par exemple, dans nos travaux sur la santé, le développement durable et la réforme de la réglementation. C'est d'ailleurs une méthode que nous devrions utiliser plus souvent et mieux, pour un plus grand nombre des questions dont nous avons à nous occuper. La dernière Réunion du Comité de la gouvernance publique au niveau ministériel sur le " Rôle de l'Etat au 21ème siècle " qui s'est tenue il y a moins d'un an à Rotterdam, a été l'une de ces manifestations utiles pour la découverte et l'exploration de domaines inconnus. Les Ministres nous ont demandé d'apporter une aide à leurs gouvernements pour quatre questions essentielles qui commencent à se poser, à savoir :
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évaluer les résultats de la réforme, notamment l'élaboration d'indicateurs pour mesurer les performances ;
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renforcer les processus d'élaboration des politiques ouverts et inclusifs, accroître la transparence et associer les citoyens ;
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améliorer la prise de conscience, l'évaluation et la gestion des risques dans le secteur public ;
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et établir de meilleures relations entre les différents niveaux d'administration.
Nous sommes heureux de fournir un appui pour les travaux d'analyse et les discussions sur les politiques à mener dans chacun de ces domaines.
Je peux vous assurer que l'OCDE continuera à s'exprimer avec force à propos des avantages de la réforme, tout en gardant à l'esprit que certaines mesures transitoires peuvent être nécessaires pour ceux qui en subissent les effets. L'Organisation peut proposer des mesures qui tiennent compte des situations propres aux différents pays - sur la base des expériences communes de nos 30 pays. Nous savons de longue date reconnaître les bonnes pratiques et concilier le besoin de changement et la nécessité de préserver et d'entretenir les institutions qui fonctionnent bien.
J'ai reçu pour mandat de placer l'OCDE au centre du processus de mondialisation. Cela implique de travailler de plus en plus étroitement avec les économies émergentes et d'autres grands acteurs. Je souhaite m'appuyer sur la richesse extraordinaire des savoirs de l'OCDE, et orienter les travaux vers de nouveaux domaines prioritaires où l'Organisation peut, à mon sens, avoir un impact significatif, et notamment développer nos travaux consacrés à la santé, aux migrations et à l'eau. Toutes ces questions sont des questions de dimension mondiale pour lesquelles un secteur public fiable et digne de confiance est essentiel.
Conclusion
En définitive, les politiques reposent sur des valeurs. La confiance dans l'administration publique est fondamentale. Il faut que les citoyens, les responsables politiques et les administrations participent activement aux recherches sur les politiques à mener, à leur élaboration et à leur mise en œuvre, si l'on veut réaliser des progrès durables. En s'appuyant sur les résultats des nombreuses initiatives de réforme dans les pays membres de l'OCDE, le moment est venu de réfléchir de manière plus approfondie aux problèmes et intérêts communs dans le domaine de l'administration publique. L'OCDE continuera à viser l'excellence dans nos pays membres et chez nos partenaires du monde entier sur cette longue voie vers la réforme du secteur public.
Je forme des vœux pour que cette conférence soit couronnée de succès.
Note :
1. OCDE, Perspectives économiques n° 78 (2005) ; OCDE, Moderniser l'Etat : La route à suivre (2005). Exprimées en pourcentage du PIB nominal, les recettes fiscales et non fiscales de l'Etat représentent entre 31 % et 63 %. Dans les pays de l'OCDE, l'emploi dans le secteur public varie entre 5.7 % et 23.1 % de la population active.
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