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Discours liminaire d'Angel Gurría, Secrétaire général de l'OCDE, CIGI'07, organisé par Centre for International Governance Innovation
Waterloo, Ontario
26-27 octobre 2007
C'est avec grand plaisir que j'aborde aujourd'hui ici un des plus grands défis auquel est confrontée l'humanité - inscrire l'utilisation de l'énergie dans une perspective durable, pour contribuer aux efforts mondiaux de lutte contre le changement climatique. La consommation énergétique, en particulier l'utilisation de combustibles fossiles, est la principale source anthropique d'émissions de gaz à effet de serre. Or l'énergie est aussi ce qui alimente la croissance, surtout pour les économies de la planète en développement rapide. L'enjeu consiste à maintenir la croissance économique, tout en réduisant l'intensité de carbone et en améliorant le rendement d'utilisation de l'énergie.
Les données scientifiques sur le changement climatique sont claires
Le climat a bel et bien commencé à changer, et une action concertée est désormais indispensable pour en prévenir les conséquences les plus néfastes. Selon la mise en garde du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), faute d'agir aujourd'hui pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, on fera peser des risques coûteux sur la société, l'économie et la Terre. Sont notamment à redouter les pénuries d'eau et une sécheresse généralisée, la multiplication des événements climatiques extrêmes, l'élévation du niveau des mers et les marées de tempête, l'affaiblissement des rendements agricoles dans des zones déjà vulnérables, la disparition d'un grand nombre d'espèces animales et végétales, et des risques sanitaires accrus dans beaucoup de régions.
Les pays défavorisés sont plus exposés aux effets du changement climatique, et pourraient bien en pâtir de façon disproportionnée. Cependant, aucun pays n'en sortira indemne. Cet été, le rétrécissement de la calotte glaciaire arctique a été plus accentué que jamais, ouvrant pour la première fois le passage du Nord-Ouest. L'année écoulée a été marquée par une recrudescence d'épisodes de sécheresse, de vagues de chaleur et d'incendies de forêt en Amérique du Nord et en Europe. Dans certaines parties de l'Australie, la sécheresse sévit pour la sixième année consécutive. En Europe, le manque de neige a atteint un record dans les Alpes pendant la semaine des congés de Noël dernier, d'où un impact sur les économies locales.
Une action collective s'impose
Les conséquences de l'inaction sont évidentes. On ne saurait sous-estimer les graves dangers qu'entraîne le changement climatique, non seulement pour l'environnement, mais aussi pour la paix et la sécurité au XXIème siècle. Tel est le constat illustré par la remise récente du prix Nobel de la paix au GIEC et à Al Gore pour leurs travaux sur le changement climatique. Il faut que la communauté internationale se mobilise face à cette menace qui pèse sur notre planète. L'architecture post-Kyoto devra prévoir d'ambitieuses réductions d'émissions pour tous les principaux pollueurs.
Au sein de l'OCDE et de l'AIE, nous travaillons avec nos pays membres et avec les nouveaux acteurs clés de l'économie mondiale - en particulier la Chine, l'Inde, le Brésil et la Russie - à définir les mesures et mécanismes précis susceptibles de nous aider à parer au changement climatique. Pour réduire les émissions et commencer à stabiliser la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, il faudra procéder à d'importants ajustements, aussi bien dans la répartition des énergies et les technologies de production énergétique utilisées que dans les bâtiments et les systèmes de transport, la conception des produits, l'affectation des sols et les modalités de tarification de produits de base tels que l'eau et l'énergie.
Les politiques nécessaires existent et sont bien connues
Les politiques débouchant sur des économies à faible intensité d'émissions de gaz à effet de serre sont connues. Les taxes, notamment sur le carbone, les permis d'émission négociables, les incitations favorables à une innovation respectueuse du climat, les normes et les réglementations sont autant d'instruments utiles face au changement climatique. Toutefois, une stratégie économique suivie d'effet dans ce domaine ne doit pas seulement retenir les meilleures solutions. Il faut aussi qu'elle les inscrive dans un cadre cohérent. En faisant ressortir les avantages et inconvénients des différents instruments, cette approche permettra de concevoir des panoplies de mesures propres à chaque pays, avec suffisamment de souplesse pour répondre à des besoins particuliers tout en contribuant à réduire grandement les émissions comme l'exige l'objectif d'ensemble. Dans le prolongement de l'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto en 2005, les systèmes associant plafonds et échanges d'émissions de gaz à effet de serre se développent dans bien des régions. Le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne est le plus important ; s'ajoutent des initiatives telles que les dispositifs envisagés en Nouvelle Zélande et en Australie, ainsi que l'initiative régionale sur les gaz à effet de serre (RGGI) lancée par les États du nord-est des États-Unis.
Il faut incontestablement resserrer la coopération internationale. L'essor et l'articulation des incitations existantes fondées sur le marché - notamment le Mécanisme pour un développement propre - peuvent contribuer à apporter le financement propice à une croissance à faible intensité de carbone dans le monde en développement.
Les problèmes posés par les effets des politiques de protection du climat sur la compétitivité ne sont pas insolubles
De façon générale, le prix mondial du carbone doit être fixé à un niveau suffisamment élevé pour aider à détourner l'investissement et l'activité économique des modes de production et de consommation à forte intensité de carbone et créer des incitations qui favorisent la mise au point et l'utilisation de nouvelles technologies énergétiques propres, ainsi que des formes inédites d'efficacité énergétique. Ce niveau de prix conduira aussi à accélérer la conception et l'application de technologies de piégeage et de stockage du carbone.
Des problèmes de compétitivité s'ensuivent inévitablement pour les industries à forte intensité énergétique. Jusqu'à présent, la plupart des pays qui ont mis en oeuvre des taxes ou des systèmes de permis négociables pour faire baisser les émissions de gaz à effet de serre ont généralement accordé d'importantes réductions ou exonérations aux secteurs les plus énergivores, en compromettant l'efficacité et l'efficience économique des instruments.
À l'évidence, la généralisation d'une telle tarification du carbone ira de pair avec une égalisation des chances pour les entreprises. Quand bien même le nombre de pays en jeu serait plus limité, la baisse de compétitivité n'est pas inéluctable. Mieux vaut inciter les entreprises à opter pour des technologies plus propres et, simultanément, prendre des mesures transitoires pour venir en aide aux individus ou secteurs lésés.
Taxer les mauvais, ne pas subventionner les bons
En raison des inquiétudes concernant la compétitivité industrielle, plusieurs pays ont axé leurs politiques de protection climatique sur les subventions en faveur des "bonnes" solutions, au lieu de taxer les "mauvaises". Il appartient aux pouvoirs publics de soutenir la R-D fondamentale et d'abattre les obstacles commerciaux. Mais les coûts encourus pour parvenir à un niveau donné d'émissions de gaz à effet de serre vont sans doute augmenter sensiblement si la politique vise avant tout à subventionner les "bons", et non à taxer les "mauvais". Par ailleurs, en soutenant financièrement les comportements positifs, on risque de verrouiller des technologies qui, ultérieurement, pourraient s'avérer dépourvues d'efficience, car en la matière les jugements portés s'inversent régulièrement. En revanche, taxer les comportements négatifs revient à proposer une incitation systématique en faveur de l'efficience et de l'innovation.
Cependant, dans un certain nombre de pays de l'OCDE, nous avons vu récemment apparaître de nouvelles politiques qui tendent à accroître l'utilisation de biocombustibles et biocarburants. Les allégements fiscaux accordés au seul titre de la production de biocombustibles/biocarburants représentent 15 milliards USD, d'après des travaux de recherche communiqués à l'OCDE. Or, à en juger par nos propres analyses, la production actuelle de biocombustibles/biocarburants n'est en général pas viable économiquement sans subventions notables dans les pays de l'OCDE, tandis que les avantages environnementaux sont aléatoires, et pourraient être bien plus faibles que prévu.
Les politiques de protection du climat sont abordables
Les politiques ambitieuses qu'appelle le changement climatique passeront nécessairement par un remaniement structurel de l'économie - l'abandon des activités à forte intensité de carbone. Reste la question suivante : quelle est la marche à suivre pour gérer cette transition de manière économiquement efficace et socialement responsable ?
Il ne faut pas surestimer le coût du changement. L'action est à notre portée. À l'OCDE, nous estimons que des mesures d'envergure de lutte contre le changement climatique - par exemple, aller vers une stabilisation des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à quelque 450 ppm - ne réduiraient le PIB mondial que d'un dixième de point de pourcentage environ par an d'ici à 2030, sous réserve de l'adoption de politiques efficientes. Ne rien faire reviendrait beaucoup plus cher. À titre d'illustration, le rapport Stern estime que les coûts du changement climatique pourraient faire perdre à l'économie mondiale 5 à 20 % du PIB si nous ne prenons pas dès maintenant des mesures hardies. Autrement dit, les avantages d'une action précoce sont largement supérieurs aux coûts.
L'innovation est décisive pour améliorer les perspectives
Dans le cadre de son plan d'action détaillé pour décarboner la planète, qui devrait être prêt à temps pour le sommet des dirigeants du G8 organisé au Japon l'an prochain, l'AIE a publié une importante étude intitulée " Energy Technology Perspectives: Scenarios and Strategies to 2050 ". Celle-ci montre comment les progrès des technologies énergétiques et une meilleure efficacité énergétique peuvent se traduire par une forte diminution des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2050. L'accent est mis sur l'introduction de technologies clés dans la production d'électricité, le transport, les bâtiments, l'électroménager et l'industrie. Il ressort de l'étude que l'innovation, associée aux incitations voulues, sera déterminante pour améliorer les perspectives de réussite.
Tablant, de façon relativement optimiste, sur l'évolution de diverses technologies peu carbonées d'ores et déjà disponibles, l'étude montre que les émissions pourraient afficher une augmentation de 6 % seulement en 2050 par rapport à aujourd'hui. Selon un scénario encore plus optimiste (baptisé " TECH Plus " par l'AIE), qui suppose une baisse des coûts et des progrès technologiques plus marqués dans des domaines tels que les énergies renouvelables, le nucléaire, l'hydrogène et la pile à combustible, en 2050 les émissions pourraient être inférieures de 16 % au chiffre actuel. Mais cela resterait encore insuffisant. Un certain nombre de pays - le Canada, le Japon et la Communauté européenne, entre autres - considèrent qu'il faut réduire les émissions mondiales de 50 % au moins d'ici à 2050 pour juguler le changement climatique et en éviter les pires effets.
Comment parvenir à de telles réductions ? La tarification des émissions de gaz à effet de serre est l'une des principales incitations à privilégier plus résolument des sources d'énergie peu coûteuses et sans émissions nettes de carbone, et à améliorer l'efficacité de la production et de la consommation d'énergie. Dans les scénarios technologiques de l'AIE que je viens de décrire, le coût marginal de la réduction des émissions à l'horizon 2050 avoisinerait 25 USD/tCO2 (ce qui équivaudrait à augmenter le coût de l'essence de quelque 0.07 USD/litre, ou 0.28 USD/gallon). Il faudrait un signal de prix plus fort pour permettre de réaliser des objectifs plus exigeants de stabilisation du climat. Or, d'après les nouveaux travaux de l'OCDE relatifs aux Perspectives de l'environnement 2008, un objectif climatique plus ambitieux encore resterait abordable, à condition que soient adoptés les politiques requises et un profil optimal de réduction des émissions.
Une tarification du carbone à l'échelle mondiale est donc impérative pour obtenir les réductions d'émissions nécessaires et proposer des incitations en faveur de l'innovation. Mais d'autres mesures doivent s'y ajouter pour remédier aux défaillances du marché et au manque d'information, afin d'assurer le passage rapide à une économie à faible intensité de carbone. Elles englobent des réglementations et des mesures axées sur l'information : durcissement des normes de consommation de carburant, normes d'efficacité énergétique plus rigoureuses pour divers appareils électriques ; codes de la construction plus stricts et obligation d'adopter des systèmes d'éclairage basse consommation, pour ne citer que quelques exemples.
Permettez-moi d'évoquer deux autres questions à prendre en compte dans la mise sur le marché de nouvelles technologies énergétiques. La première se rapporte à l'évolution du marché. Étant donné que le système énergétique actuel, fondé sur les combustibles fossiles, est bien ancré, et que les nouvelles technologies demeurent hasardeuses et coûteuses, les gouvernements peuvent avoir besoin de constituer des partenariats avec le secteur privé pour démontrer la faisabilité des nouvelles technologies. Les partenariats public-privé permettent de partager les coûts et les risques, et encouragent la mise en commun des connaissances et les recherches conjointes. Les entreprises pourront ainsi tirer parti des débouchés commerciaux qu'offrent les technologies vertes. La deuxième question concerne la recherche fondamentale. Force est de constater que 4 % seulement des budgets publics de R-D vont actuellement à l'énergie. Le secteur privé joue bien entendu un rôle important dans l'innovation énergétique, mais il est permis de se demander si les efforts consacrés à la recherche fondamentale sont suffisants pour relever les grands défis énergétiques de demain. L'une et l'autre questions amènent aussi à s'interroger sur les dispositions à prendre pour le transfert de technologies propres et la protection des droits de propriété intellectuelle.
Nous comptons étudier ces deux questions plus avant dans le cadre de la Stratégie de l'OCDE pour l'innovation. Cette Stratégie est conçue comme un ensemble d'analyses de fond et de recommandations mutuellement bénéfiques susceptibles d'aider les gouvernements à élaborer des politiques plus cohérentes et plus efficaces en matière d'innovation. Une place sera donnée au rôle possible de l'innovation dans les solutions aux problèmes climatiques.
Conclusion
Un consensus se dégage aujourd'hui clairement quant à l'urgence de passer à l'action pour lutter contre le changement climatique. Scientifiquement, le doute n'est plus permis. L'attribution du prix Nobel 2007 n'a été qu'un signal supplémentaire, certes très spectaculaire, dans ce sens.
Encore faudrait-il déterminer comment, et par qui, l'action internationale doit être menée. Des stratégies fort différentes sont en effet mises en avant ! Il existe tout un éventail de moyens envisageables, mais une volonté politique est indispensable pour les concrétiser. Et surtout, une question devra être posée : qui paie quoi ?
À l'OCDE, cela fait maintenant une vingtaine d'années que nous consacrons des travaux aux aspects économiques du changement climatique. Nous avons accumulé une somme de connaissances spécialisées et défini des pratiques exemplaires grâce aux enseignements tirés dans les pays membres. Je crois que nous pouvons largement contribuer à faire avancer le débat et à asseoir l'architecture post-Kyoto sur des bases économiques et financières solides de façon à maintenir les coûts de l'action à un niveau peu élevé, et par conséquent acceptable. En coopération étroite avec les ministères des Finances et de l'Environnement, nous cherchons à mettre en évidence des stratégies économes et équitables pour apporter des solutions au changement climatique planétaire. Je me réjouis d'aborder avec le Canada, et avec vous, cet enjeu de la plus haute importance.
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