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Note interprétative de la Recommandation spéciale II :
Incrimination du financement du terrorisme et du blanchiment de capitaux commis dans le cadre des activités terroristes (2 juillet 2004)
Note interprétative de la Recommandation Spéciale III :
Gel et confiscation des biens des terroristes (3 octobre 2003)
Note interprétative à la Recommandation Spéciale VI :
Remise de fonds alternative (14 février 2003)
Note interprétative révisée à la Recommandation Spéciale VII :
Virements électroniques (10 juin 2005)
Note interprétative à la Recommandation spéciale VIII :
Organisames à but non lucratif (15 février 2006)
Note interprétative à la Recommandation Spéciale IX :
Passeurs de fonds (20 octobre 2004)
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La note interprétative à la Recommandation spéciale VII
révisée anglais
révisée français
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Note interprétative de la Recommandation spéciale II : Incrimination du financement du terrorisme et du blanchiment de capitaux commis dans le cadre des activités terroristes
Objectifs
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La Recommandation spéciale II (RS II) a été élaborée afin de s’assurer que les pays disposent des moyens juridiques pour engager des poursuites et appliquer des sanctions pénales aux personnes qui financent le terrorisme. Compte tenu des relations étroites qui existent entre le terrorisme et, entre autres, le blanchiment de capitaux, la RS II a aussi pour objectif de mettre en évidence ce lien en incitant les pays à considérer les infractions de financement du terrorisme comme des infractions sous-jacentes du blanchiment de capitaux. L’incrimination du financement du terrorisme devrait se faire sur la base de la Convention internationale des Nations Unies pour la Répression du Financement du Terrorisme de 1999 [1].
Définitions
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Aux fins de la RS II et de la présente Note interprétative, les définitions suivantes s’appliquent :
a) Le terme fonds désigne tous les types d’avoirs, corporels ou incorporels, meubles ou
immeubles, quel que soit leur mode d’acquisition, ainsi que les documents ou instruments juridiques sous quelque forme que se soit, y compris électronique ou numérique, prouvant la propriété de ou les intérêts sur lesdits biens, y compris, mais de façon non limitative, les crédits bancaires, les chèques de voyage, les chèques bancaires, les mandats, les actions, les valeurs mobilières, les obligations, les traites ou lettres de crédit.
b) Le terme terroriste désigne toute personne physique qui : (i) commet ou tente de commettre des actes terroristes par tout moyen, directement ou indirectement, illégalement et délibérément ; (ii) participe en tant que complice à des actes terroristes; (iii) organise des actes terroristes ou donne instruction à d’autres d’en commettre ; (iv) contribue à la commission d’actes terroristes par un groupe de personnes agissant dans un but commun, lorsque cette contribution est intentionnelle et vise à réaliser l’acte terroriste ou qu’elle est apportée en ayant connaissance de l’intention du groupe de commettre un acte terroriste.
c) Par acte terroriste, on entend : (i) un acte qui constitue une infraction dans le cadre et selon la définition figurant dans l’un des traités suivants : Convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs (1970), Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile (1971), Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques (1973), Convention internationale contre la prise d'otages (1979), Convention sur la protection physique des matières nucléaires (1980), Protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complémentaire à la Convention du 23 septembre 1971 (1988), Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (1988), Protocole à la Convention du 10 mars 1988 pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental (1988), et Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif (1997) ; ainsi que
(ii) tout autre acte destiné à provoquer le décès ou des blessures corporelles graves à un civil ou toute autre personne ne prenant pas activement part à des hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque l’objet de cet acte, par sa nature ou son contexte, est d’intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à commettre ou s’abstenir de commettre un acte quelconque.
d) Le terme financement du terrorisme (FT) recouvre le financement d’actes terroristes, de
terroristes ou d’organisations terroristes.
e) Le terme organisation terroriste désigne tout groupe de terroriste qui : (i) commet ou tente de commettre des actes terroristes par tout moyen, direct ou indirect, illégalement et délibérément ; (ii) participe en tant que complice à des actes terroristes; (iii) organise des actes terroristes ou donne instruction à d’autres d’en commettre ; (iv) contribue à la commission d’actes terroristes par un groupe de personnes agissant dans un but commun lorsque cette contribution est délibérée et vise à favoriser l’acte terroriste ou qu’elle est apportée en sachant l’intention du groupe de commettre un acte terroriste.
Caractéristiques de l’infraction de financement du terrorisme
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Les infractions de financement du terrorisme devraient s’appliquer à toute personne qui, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, illégalement et délibérément, fournit ou réunit des fonds dans l'intention de les voir utilisés ou en sachant qu'ils seront utilisés, en tout ou partie, soit :
(a) en vue de la commission d’un ou plusieurs actes terroristes ;
(b) en vue de la commission de tels actes par une organisation terroriste ;
(c) en vue de la commission de tels actes par un terroriste.
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L’incrimination du financement du terrorisme sur la seule base de la complicité, de la tentative ou de l’entente n’est pas conforme à cette Recommandation.
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Les infractions de financement du terrorisme devraient s’appliquer à tous les fonds, qu’ils soient de source légitime ou non.
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Les infractions de financement du terrorisme ne devraient pas imposer que les fonds :
(a) aient effectivement servi à commettre ou tenter de commettre un ou plusieurs actes terroristes ; ni
(b) qu’ils soient liés à un ou plusieurs actes terroristes spécifiques.
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La tentative de commission de l’infraction de financement du terrorisme devrait aussi être érigée en infraction pénale.
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L’un quelconque des comportements suivants devrait aussi être érigé en infraction pénale:
a) participer en tant que complice à une infraction au sens des paragraphes 3 ou 7 de cette Note interprétative ;
b) organiser la commission d’une infraction au sens des paragraphes 3 ou 7 de cette Note interprétative ou donner l’ordre à d’autres personnes de la commettre ;
c) contribuer à la commission de l’une ou de plusieurs des infractions visées aux paragraphes 3 ou 7 de cette Note interprétative par un groupe de personnes agissant de concert. Ce concours doit être délibéré et doit : (i) soit viser à faciliter l’activité criminelle du groupe ou en servir le but, lorsque cette activité ou ce but supposent la commission d’une infraction de financement du terrorisme ; (ii) soit être apporté en ayant connaissance de l’intention du groupe de commettre infraction de financement du terrorisme.
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Les infractions de financement du terrorisme devraient constituer des infractions sous-jacentes du blanchiment de capitaux.
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Les infractions de financement du terrorisme devraient s’appliquer, indépendamment de la question de savoir si la personne accusée d’avoir commis les infractions est du même pays ou d’un autre pays que celui dans lequel sont situés les terroristes ou les organisations terroristes ou dans lequel les actes terroristes se sont produits ou vont se produire.
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La loi devrait permettre de déduire l’élément intentionnel de l’infraction de financement du
terrorisme de circonstances factuelles objectives.
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La responsabilité pénale en cas de financement du terrorisme devrait s’appliquer aux personnes morales. Lorsque ce n’est pas possible (c’est à dire en raison des principes fondamentaux du droit interne), la responsabilité civile ou administrative doit leur être appliquée.
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Le fait de soumettre les personnes morales à la responsabilité pénale en matière de financement du terrorisme ne préjuge pas de la possibilité d’engager des procédures parallèles, qu’elles soient pénales, civiles ou administratives, dans les pays prévoyant plusieurs formes de responsabilité.
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Les personnes physiques et morales devraient pouvoir faire l'objet de sanctions pénales, civiles ou administratives pour financement du terrorisme qui soient efficaces, proportionnées et dissuasives.
[1] Bien que cette Convention des Nations Unies n’était pas encore entrée en vigueur au moment de la publication initiale de la RS II en octobre 2001 – et qu’elle n’est donc pas citée dans la RS elle-même – l’intention du GAFI a été,
dès la publication de la RS II, de reprendre et de renforcer la norme relative à l’incrimination telle qu’elle est définie dans la Convention (notamment à l’article 2). La Convention est entrée en vigueur en avril 2003.
Note interprétative de la Recommandation spéciale III : Gel et confiscation des biens des terroristes
Objectifs
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La Recommandation spéciale III du GAFI comporte deux obligations. La première impose aux pays de mettre en oeuvre des mesures permettant de geler ou, le cas échéant, de saisir sans délai les fonds ou autres biens liés au terrorisme, conformément aux résolutions pertinentes des Nations Unies. La seconde obligation prévue par la Recommandation spéciale III est de mettre en place des mesures permettant à un pays de saisir ou de confisquer des fonds ou autres biens de terroristes sur la base d’une ordonnance ou autre décision d’une autorité ou d’un tribunal compétent.
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L’objectif de la première disposition est de geler les fonds ou autres biens liés au terrorisme en s’appuyant sur des motifs raisonnables ou une base raisonnable pour soupçonner ou penser que ces fonds ou autres biens pourraient servir au financement d’activités terroristes. L’objectif de la seconde disposition consiste à priver les terroristes de ces fonds ou d’autres biens dès lors que des liens ont été convenablement établis entre lesdits fonds ou autres biens et des terroristes ou une activité terroriste. Le premier objectif a vocation préventive, tandis que le second a des visées à la fois préventives et répressives. Ces deux obligations sont nécessaires pour priver les terroristes et les réseaux terroristes des moyens de mener leurs futures opérations terroristes et de maintenir leur infrastructure et leur activité terroristes.
Champ d’application
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La Recommandation spéciale III est destinée, à travers sa première disposition, à compléter les obligations contractées dans le cadre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) relatives à la prévention et la répression du financement d’actes terroristes — la résolution S/RES/1267(1999) et les résolutions ultérieures [1], la résolution S/RES/1373(2001) ainsi que de toute résolution à venir relative au gel, ou le cas échéant, la saisie de biens de terroristes. Il convient de souligner qu’aucune des obligations de la Recommandation spéciale III n’est destinée à se substituer à d’autres mesures ou obligations déjà prises en vue du traitement de ces fonds ou autres biens dans le contexte d’une enquête ou de poursuites pénales, civiles ou administratives [2]. L’accent de la Recommandation spéciale III est au contraire placé sur les mesures préventives nécessaires et propres aux efforts pour interrompre les apports de fonds ou d’autres biens à des groupes terroristes ainsi que leur utilisation par de tels groupes.
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Les résolutions S/RES/1267(1999) et S/RES/1373(2001) diffèrent quant aux personnes et entités dont les fonds ou autres biens doivent être gelés, aux autorités responsables de l’inscription desdites personnes ou entités sur des listes de personnes visées et aux effets de ces inscriptions.
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La résolution S/RES/1267(1999) et les résolutions ultérieures obligent les pays à geler sans délai les fonds possédés ou contrôlés par Al-Qaïda, les Taliban, Usama bin Laden, ou par des personnes et entités qui leur sont associées et qui sont visées par le Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban mis en place aux termes de la Résolution 1267 du Conseil de sécurité des Nations Unies (le Comité des sanctions à l’encontre d’Al- Qaïda et des Taliban), y compris les fonds provenant de fonds ou d’autres biens possédés ou contrôlés, directement ou indirectement par eux ou par des personnes agissant en leur nom ou sur leurs instructions, ainsi qu’à s’assurer que ni ces personnes, ni ces fonds ou autres biens ne soient rendus disponibles, directement ou indirectement, au profit de ces personnes, par les ressortissants ou par toute personne se trouvant sur le territoire des pays concernés. Le Comité des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban est l’autorité responsable de l’inscription sur des listes de personnes et entités dont les fonds ou autres biens doivent être gelés aux termes de la résolution S/RES/1267(1999). Tous les pays membres des Nations Unies sont tenus par la résolution S/RES/1267(1999) de geler les biens des personnes et entités désignées à cet effet par le Comité des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban [3].
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La résolution S/RES/1373(2001) oblige les pays [4] à geler sans délai les fonds ou autres biens de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes terroristes ou de participer à des actes terroristes ou d’en faciliter la commission, des entités appartenant ou contrôlées directement ou indirectement par de telles personnes, ainsi que de personnes ou entités agissant pour le compte ou sur instruction de telles personnes ou entités, à l’inclusion des fonds ou autres biens provenant de ou générés par des biens possédés ou contrôlés, directement ou indirectement, par de telles personnes ou des personnes ou entités associées. Chaque pays est habilité à désigner les personnes et entités dont les fonds ou autres biens doivent être gelés. En outre, pour assurer l’instauration d’une coopération efficace entre pays, les pays doivent étudier, en leur donnant effet le cas échéant, les mesures prises dans le cadre de mécanismes de gel des autres pays. Lorsque (i) une notification ou communication spécifique est transmise, et que (ii) le pays recevant la demande a l’assurance, en vertu des principes juridiques applicables, qu’une demande d’inscription sur une liste de personnes visées est étayée par des motifs raisonnables ou par une base raisonnable permettant de soupçonner ou de penser que la personne dont l’inscription est proposée est un terroriste, une personne qui finance le terrorisme ou une organisation terroriste, le pays recevant la demande doit veiller à ce que les fonds ou autres biens de la personne visée soient gelés sans délai.
Définitions
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Aux fins de la Recommandation spéciale III et de la présente Note interprétative, on appliquera les définitions suivantes :
a) Le terme geler signifie interdire le transfert, la conversion, la cession ou le déplacement de fonds ou d’autres biens par suite d’une mesure prise par une autorité ou un tribunal
compétent dans le cadre d’un mécanisme de gel et ce, pour la durée de validité de ladite
mesure. Les fonds ou autres biens gelés restent la propriété de la (les) personne(s) ou
entité(s) détenant des intérêts sur lesdits fonds ou lesdits biens au moment du gel, et ils
peuvent continuer d’être administrés par l’institution financière ou par tout autre dispositif
désigné à cet effet par lesdites personne(s) ou entité(s) avant le lancement de l’initiative
dans le cadre d’un mécanisme de gel.
b) Le terme saisir signifie interdire le transfert, la conversion, la cession ou le déplacement de fonds ou d’autres biens par suite d’une mesure prise par une autorité ou un tribunal compétent dans le cadre d’un mécanisme de gel. Toutefois, à la différence d’une mesure de gel, une saisie se déroule au moyen d’un mécanisme permettant à l’autorité ou au tribunal compétent de prendre le contrôle des fonds ou autres biens concernés. Les fonds ou autres biens saisis restent la propriété de la (les) personne(s) ou entité(s) détenant des intérêts sur lesdits fonds ou lesdits biens au moment de la saisie, bien que l’autorité ou le tribunal compétent prenne souvent possession des fonds ou autres biens saisis et en assument l’administration ou la gestion.
c) Le terme confisquer, qui recouvre le cas échéant la perte par confiscation, signifie la
privation permanente des fonds ou autres biens sur décision d’une autorité ou d’un tribunal compétent. La confiscation ou perte par confiscation intervient dans le cadre d’une procédure judiciaire ou administrative qui transfert la propriété des fonds ou autres biens visés à l’État. Dans ce cas, les personnes ou entités détenant des intérêts sur lesdits fonds ou lesdits biens au moment de la confiscation ou de la déchéance perdent, en principe, tous leurs droits sur les fonds ou autres biens confisqués ou soumis à déchéance [5].
d) Le terme fonds ou autres biens désigne les actifs financiers, les biens de toute nature,
corporels ou incorporels, meubles ou immeubles, quel que soit leur mode d’acquisition, ainsi que les documents ou instruments juridiques sous toute forme, y compris électronique ou numérique, prouvant la propriété de ou les intérêts sur lesdits fonds ou autres biens, y compris, mais de façon non limitative, les crédits bancaires, les chèques de voyage, les chèques bancaires, les mandats, les actions, les valeurs mobilières, les obligations, les traites ou lettres de crédit, ainsi que les éventuels intérêts, dividendes ou autres revenus ou valeur tirés de ou produits par de tels fonds ou autres biens.
e) Le terme terroriste fait référence à toute personne physique qui : (i) commet ou tente de commettre des actes terroristes [6] par tout moyen, directement ou indirectement, illégalement et délibérément ; (ii) participe en tant que complice à des actes terroristes ou au financement du terrorisme ; (iii) organise ou donne instruction à d’autres de commettre des actes terroristes ou de se livrer au financement du terrorisme ; ou (iv) contribue à la commission d’actes terroristes ou au financement du terrorisme par un groupe de personnes agissant dans un but commun, lorsque ladite contribution est intentionnelle et vise à réaliser l’acte terroriste ou le financement du terrorisme ou en ayant connaissance de l’intention du groupe de commettre un acte terroriste ou de se livrer au financement du terrorisme.
f) L’expression ceux qui financent le terrorisme fait référence à toute personne, groupe,
entreprise ou autre entité qui fournit ou réunit, par tous moyens, directement ou
indirectement, des fonds ou autres biens susceptibles de servir, pour tout ou partie, à
faciliter la commission d’actes terroristes, ou à toute personne ou entité agissant pour le
compte ou sur instruction de tels personnes, groupes, entreprises ou autres entités. Sont
compris ici ceux qui fournissent ou réunissent des fonds ou autres biens dans l’intention
qu’ils servent ou en sachant qu’ils vont servir, pour tout ou partie, à la commission d’actes
terroristes.
g) Le terme organisation terroriste fait référence à toute personne morale, groupe, entreprise ou autre entité contrôlé(e) directement ou indirectement par un ou des terroristes.
h) Le terme personnes visées fait référence aux personnes ou entités visées par le Comité des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban aux termes de la résolution
S/RES/1267(1999) ou les personnes ou entités inscrites comme telles sur des listes ou
considérées comme telles, le cas échéant, par des pays aux termes de la résolution
S/RES/1373(2001).
i) L’expression sans délai, aux fins de la résolution S/RES/1267(1999), signifie, dans l’idéal, dans un délai de quelques heures à compter de l’inscription sur les listes du Comité des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban. Aux fins de la résolution S/RES/1373(2001), l’expression sans délai signifie que, dès lors que l’on a des motifs raisonnables ou une base raisonnable permettant de soupçonner ou de penser qu’une personne ou entité est un terroriste, une personne qui finance le terrorisme ou une
organisation terroriste. L’expression sans délai doit être interprétée au regard de la
nécessité de prévenir la fuite ou la dispersion de fonds ou autres biens liés au terrorisme,
ainsi que de la nécessité d’une action mondiale, concertée pour bannir rapidement et
interrompre leurs flux de financement.
Gel sans délai des fonds ou autres biens liés au terrorisme
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Pour satisfaire aux visées préventives de la Recommandation spéciale III, les pays devraient prévoir les prérogatives nécessaires et adopter les normes et procédures suivantes pour geler les fonds ou autres biens des terroristes, de ceux qui financent le terrorisme et des organisations terroristes, conformément aux deux résolutions S/RES/1267(1999) et S/RES/1373(2001):
a) Pouvoir de geler les fonds ou autres biens de personnes visées, de les débloquer et
d’interdire les transactions sur lesdits fonds ou biens. Les pays devraient interdire par des
mesures exécutoires, le transfert, la conversion, la cession ou le déplacement de fonds ou d’autres biens. Parmi les options offertes pour l’habilitation à geler ou débloquer les fonds ou autres biens de terroristes, on retiendra : (i) l’habilitation ou la désignation d’une autorité ou d’un tribunal compétent pour prendre, administrer et faire appliquer des mesures de gel ou de déblocage aux termes des mécanismes pertinents, ou (ii) promulguer une loi attribuant la responsabilité du gel des fonds ou autres biens de personnes visées, publiquement identifiées par une autorité ou un tribunal compétent, à la personne ou l’entité détenant lesdits fonds ou autres biens et en la soumettant à des sanctions en cas de non-respect de ladite loi. Le pouvoir de geler et débloquer les fonds ou autres biens doit aussi s’étendre aux fonds ou autres biens provenant de ou produits ar des fonds ou d’autres biens possédés ou contrôlés, directement ou indirectement, par de tels terroristes, ceux qui financent le terrorisme ou des organisations terroristes. Quelle que soit l’option retenue, il doit y avoir une autorité compétente clairement identifiable chargée de faire appliquer ces mesures. Les autorités compétentes veilleront à interdire à leurs ressortissants ou à toute personne ou entité se trouvant sur leur territoire de fournir de quelconques fonds ou autres biens, ressources économiques ou services financiers ou autres, de façon directe ou indirecte, intégralement ou conjointement, au profit de personnes visées, de terroristes, de ceux qui financent le terrorisme, d’organisations terroristes, d’entités détenues ou contrôlées, directement ou indirectement, par de telles personnes ou entités, ainsi qu’au profit de personnes ou d’entités agissant pour le compte ou sur instruction de telles personnes ou entités.
b) Procédures de gel. Les pays devraient élaborer et appliquer des procédures permettant de geler les fonds ou autres biens précisés au (c) ci-après et ce, sans délai et sans notification préalable des personnes ou entités concernées. Les personnes ou entités conservant de tels fonds ou autres biens devraient être tenues par la loi de les geler et devraient en outre être passibles de sanctions en cas de non-respect de cette disposition. Tout retard entre la réception officielle de renseignements fournis à l’appui de l’inscription sur une liste de personnes visées et le gel effectif des fonds ou autres biens porte préjudice à l’efficacité de la procédure d’inscription en donnant aux personnes visées le temps permettant de retirer les fonds ou autres biens des comptes et lieux identifiables où ils se trouvaient. En conséquence, ces procédures doivent assurer ; (i) la détermination rapide de l’existence de motifs raisonnables ou d’une base raisonnable permettant d’engager une action dans le cadre d’un mécanisme de gel, puis (ii) le gel des fonds ou autres biens sans délai dès lors que l’existence de tels motifs ou d’une telle base a été établie. Les pays devraient se doter de systèmes efficaces et efficients pour faire connaître au secteur financier les initiatives prises dans le cadre de leurs mécanismes de gel immédiatement après les avoir prises. De même, elles devraient donner des indications claires, en particulier aux institutions financières et autres personnes ou entités susceptibles de conserver des fonds ou autres biens visés, sur les mesures à prendre obligatoirement dans le cadre des mécanismes de gel.
c) Fonds ou autres biens à geler ou, le cas échéant, à saisir. Aux termes de la Recommandation spéciale III, les fonds ou autres biens à geler comprennent ceux qui sont soumis à une procédure de gel aux termes des résolutions S/RES/1267(1999) et S/RES/1373(2001). Ces fonds ou autres biens comprennent normalement aussi ceux qui
sont possédés ou contrôlés intégralement ou conjointement, directement ou indirectement, par des personnes visées. Conformément à leurs obligations aux termes de la Convention internationale des Nations Unies pour la répression du financement du terrorisme de 1999 (la Convention de 1999 sur le financement du terrorisme), les pays devraient être en mesure de geler, ou, le cas échéant, de saisir les éventuels fonds ou autres biens qu’ils identifient, détectent et vérifient conformément aux principes juridiques applicables, comme étant des fonds ou autres biens utilisés par, attribués à ou mis à la disposition de terroristes, de ceux qui financent le terrorisme ou d’organisations terroristes. Aux termes de la Convention de 1999 sur le financement du terrorisme, le gel ou la saisie peut être réalisée dans le contexte d’une enquête criminelle ou d’une procédure pénale. Les mesures de gel aux termes de la Recommandation spéciale III seront prises sans préjudice des droits de tiers agissant de bonne foi.
d) Procédures de retrait de listes de personnes visées et de déblocage des fonds ou autres biens. Les pays devraient élaborer et appliquer des procédures portées à la connaissance du public, permettant d’examiner des demandes de retrait de listes de personnes visées sous réserve du respect de certains critères conformes aux engagements internationaux et aux principes juridiques applicables, ainsi que pour débloquer dans les meilleurs délais les fonds ou autres biens de personnes ou d’entités retirées des listes de personnes visées. Pour les personnes et entités visées par la résolution S/RES/1267(1999), ces procédures et critères doivent être conformes aux procédures adoptées par le Comité des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban dans le cadre de la résolution S/RES/1267(1999).
e) Déblocage sur vérification de l’identité. En ce qui concerne les personnes ou entités
portant le même nom que des personnes visées ou un nom semblable qui auraient été
affectées par inadvertance par un mécanisme de gel, les pays devraient élaborer et appliquer des procédures portées à la connaissance du public permettant de débloquer dans les meilleurs délais les fonds ou autres biens de ces personnes ou entités, après avoir vérifié que la personne ou l’entité concernée n’est pas une personne visée.
f) Ouverture de l’accès à des fonds ou autres biens gelés dans certaines circonstances.
Lorsque des pays ont constaté que des fonds ou autres biens, par ailleurs soumis à un gel conformément aux obligations prévues par la résolution S/RES/1267(1999), sont
nécessaires pour couvrir des dépenses de base, pour le paiement de certains types de
commissions, de frais et de rémunération de services, ou pour des dépenses
extraordinaires [7], les pays devraient autoriser l’accès à ces fonds ou autres biens
conformément aux procédures prévues dans la résolution S/RES/1452(2002) et sous
réserve de l’approbation du Comité des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban.
Pour les mêmes motifs, les pays sont invités à autoriser l’accès aux fonds ou autres biens, si des mesures de gel sont appliquées aux termes de la résolution S/RES/1373(2001).
g) Recours. Les pays devraient se doter d’un mécanisme permettant à une personne ou une entité qui fait l’objet d’un mécanisme de gel lié au financement du terrorisme de contester cette mesure en vue de sa révision par une autorité ou un tribunal compétent.
h) Sanctions. Les pays devraient adopter des mesures appropriées pour assurer un suivi
efficace du respect des lois, règles ou réglementations pertinentes régissant les mécanismes de gel par les institutions financières et autres personnes ou entités susceptibles de conserver des fonds ou autres biens, conformément aux indications données plus haut au paragraphe 8(c). Le non-respect de ces lois, règles ou réglementations doit être passible de sanctions civiles, administratives ou pénales.
Saisie et confiscation
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Conformément à la Recommandation 3 du GAFI, les pays devraient adopter des mesures
similaires à celles indiquées à l’article V de la Convention des Nations Unies de 1988 sur le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes, aux articles 12 à 14 de la Convention des Nations Unies de 2000 contre la criminalité transnationale organisée et à l’article 8 de la Convention de 1999 sur le financement du terrorisme, afin d’habiliter leurs autorités ou tribunaux compétents à saisir et confisquer les fonds ou autres biens de terroristes.
[1] Lorsqu’elle avait été adoptée, la résolution S/RES/1267(1999) était assortie d’une limite de validité d’un an. Une série de résolutions ont été adoptées depuis par le Conseil de sécurité des Nations Unies afin de proroger et affiner les dispositions de cette résolution. Par résolutions ultérieures, on entendra ici les résolutions qui prolongent la résolution S/RES/1267(1999) et qui lui sont directement liées. Au moment de la publication de cette Note interprétative, il s’agissait des résolutions S/RES/1333(2000), S/RES/1363(2001), S/RES/1390(2002) et S/RES/1455(2003). Dans cette Note interprétative, le terme résolution S/RES/1267(1999) fait référence à la résolution S/RES/1267(1999) et aux résolutions ultérieures.
[2] Par exemple, la Convention des Nations Unies de 1988 sur le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes comme la Convention des Nations Unies de 2000 contre la criminalité transnationale organisée comportent des obligations relatives au gel, à la saisie et à la confiscation dans le cadre de la lutte contre la criminalité transnationale. Ces obligations existent de façon séparée et indépendante de celles qui sont énoncées dans les résolutions S/RES/1267(1999), S/RES/1373(2001) et dans la Recommandation spéciale III.
[3] Lorsque le Conseil de sécurité des Nations Unies agit dans le cadre défini par le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, ses résolutions sont obligatoires pour tous les membres des Nations Unies.
[4] Le Conseil de sécurité agissait dans le cadre défini par le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies lorsqu’il a adopté la résolution S/RES/1373(2001) (voir note de bas de page précédente).
[5]Les décisions de confiscation ou de perte par confiscation sont généralement liées à une condamnation pénale ou à un arrêt d’un tribunal établissant que le bien confisqué ou perdu par confiscation a été acquis par suite d’une violation de la loi ou qu’il était destiné à servir à une telle violation.
[6] Un acte terroriste est un acte qui constitue une infraction relevant de et définie par l’un des traités suivants : Convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, Convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, Convention internationale contre la prise d'otages, Convention sur la protection physique des matières nucléaires, Protocole
pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l'aviation civile internationale, complémentaire à la Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, Protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, ainsi que la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme (1999).
[7] Voir l’article 1 de la résolution S/RES/1452(2002) pour les catégories spécifiques de dépenses couvertes.
Pour le directive supplémentaire : Gel des biens des terroristes
Note interprétative à la Recommandation Spéciale VI : Remise de fonds alternative
Introduction
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Les systèmes de transmission de fonds ou de valeurs se sont avérés vulnérables à une
utilisation abusive à des fins de blanchiment de capitaux et de financement de terrorisme.
L’objectif de la Recommandation Spéciale VI est d’améliorer la transparence des flux
financiers en s’assurant de la mise en oeuvre par les pays de mesures anti-blanchiment
et de lutte contre le financement du terrorisme s’appliquant à tous les types de systèmes
de transmission de fonds ou de valeurs, y compris ceux opérant hors du secteur financier
conventionnel et non assujettis actuellement aux Recommandations du GAFI. Cette
Recommandation et sa Note interprétative soulignent le besoin de soumettre l’ensemble
des services de transmission de fonds ou de valeurs, formels ou informels, à des
obligations législatives et réglementaires minimales conformément aux Recommandations pertinentes du GAFI.
-
La Recommandation Spéciale VI consiste en trois éléments essentiels :
a. Les pays devraient obliger les personnes (physiques ou morales) qui fournissent des
services de transmission de fonds ou de valeurs, y compris de manière informelle, à obtenir une autorisation d’exercer ou une inscription à un registre ;
b. Les pays devraient s’assurer que les services de transmission de fonds ou de valeurs, y compris informels (tels que décrits au paragraphe 5 ci-dessous), sont assujettis aux quarante Recommandations du GAFI (2003) (en particulier, les Recommandations 4 à 16 et 21 à 25) [1] ainsi qu’aux huit Recommandations Spéciales (en particulier RS VII) ;
c. Et les pays devraient pouvoir imposer des sanctions aux services de transmission de fonds ou de valeurs, y compris informels, qui exercent leur activité sans autorisation ou inscription à un registre, et qui ne satisfont pas à leurs obligations d’appliquer les Recommandations pertinentes du GAFI.
Champ d’application
-
Aux fins de la présente Recommandation, les définitions suivantes s’appliquent :
-
Un service de transmission de fonds ou de valeurs consiste en un service financier qui
accepte les espèces, les chèques ou tout autre instrument de paiement ou dépôt de
valeur dans un lieu donné et paye une somme équivalente en espèces ou sous toute
autre forme à un bénéficiaire situé dans une autre zone géographique au moyen d’une
communication, d’un message, transfert ou d’un système de compensation (clearing)
auquel le service de transmission de fonds ou de valeurs appartient. Les transactions
effectuées par le biais de ces services peuvent impliquer un ou plusieurs intermédiaires
et une tierce partie réceptrice du paiement final.
-
Un service de transmission de fonds ou de valeurs peut être fourni par des personnes
(physiques ou morales) en ayant formellement recours au système financier réglementé
ou de manière informelle grâce aux institutions financières non bancaires ou à d’autres
entreprises commerciales ; ou grâce à tout autre mécanisme, soit via le système financier réglementé (par l’usage par exemple de comptes bancaires), soit via un réseau de mécanismes opérant en dehors du système réglementé. Dans certains pays, les systèmes informels sont habituellement appelés remises de fonds alternatives ou
systèmes bancaires souterrains (ou parallèles). Ces systèmes présentent souvent des
liens étroits avec une zone géographique spécifique et sont ainsi désignés par une
terminologie particulière. Hawala, hundi, fei-chien et le black market peso exchange en
sont des exemples [2].
-
L’autorisation d’exercer signifie l’obligation d’obtenir d’une autorité compétente désignée
la permission de fournir en toute légalité un service de transmission de fonds ou de
valeurs.
-
L’inscription sur un registre signifie dans cette Recommandation l’obligation de
s’enregistrer ou de déclarer à une autorité compétente désignée l’existence d’un service
de transmission de fonds ou de valeurs afin de permettre l’exercice de cette activité en
toute légalité.
-
Les obligations relatives à l’autorisation d’exercer ou à l’inscription sur un registre
s’appliquent aux agents. La personne (physique ou morale) détentrice de l’autorisation
d’exercer ou inscrite à un registre doit au minimum établir et maintenir actualisée une liste des agents qui doit être mise à la disposition de l’autorité compétente désignée. Un agent est une personne qui fournit une opération de transmission de fonds ou de valeurs sous la direction de ou sous contrat avec un service de transmission de fonds ou de valeurs autorisé à exercer et inscrit sur un registre (par exemple, titulaires d’un permis, franchisés, concessionnaires).
Applicabilité de la Recommandation Spéciale VI
-
La Recommandation Spéciale VI devrait s’appliquer à toute personne (physique ou
morale) qui exerce, pour le compte ou au nom d’une autre personne (physique ou
morale), les opérations décrites aux paragraphes 4 et 5 ci-dessus à titre d’activité
principale ou essentielle, régulièrement ou périodiquement et y compris accessoirement à
une autre activité.
-
Les pays ne doivent pas imposer des obligations distinctes relatives à l’autorisation
d’exercer ou à l’inscription à un registre ou désigner une autre autorité compétente à
l’égard des personnes (physiques ou morales) déjà autorisées à exercer ou déjà inscrites
sur un registre en tant qu’institutions financières (telles que définies par les quarante
Recommandations du GAFI (2003)) dans un pays où, étant autorisées à exercer ou étant
inscrites à un registre, elles sont habilitées à exercer les activités visées aux paragraphes
4 et 5 et sont déjà assujetties à l’ensemble des obligations des quarante
Recommandations (2003) (en particulier les Recommandations 4 à 16 et 21 à 25) et des
huit Recommandations Spéciales (en particulier RS VII).
L’autorisation d’exercer et l’inscription à un registre et le contrôle de la conformité
-
Les pays devraient désigner une autorité habilitée à délivrer des autorisations d’exercer
et/ou à inscrire sur un registre et à s’assurer que ces obligations sont remplies. Une
autorité responsable du contrôle de la conformité des services de transmission de fonds
ou de valeurs aux Recommandations du GAFI (les huit Recommandations Spéciales
incluses) devrait être en place. Des mécanismes efficaces devraient aussi être mis en
oeuvre afin de contrôler et de s’assurer de cette conformité. La présente interprétation de
la Recommandation VI (c’est-à-dire la nécessité de désigner des autorités compétentes)
est cohérente avec la Recommandation 23 du GAFI.
Sanctions
Les personnes fournissant des services de transmission de fonds ou de valeurs sans
autorisation d’exercer ou sans inscription à un registre devraient être assujetties à des
sanctions administratives, civiles ou pénales appropriées [3]. Les services de transmission de fonds ou de valeurs autorisés à exercer ou inscrits à un registre qui ne s’avèrent pas être totalement conformes aux mesures des quarante Recommandations du GAFI (2003) ou aux huit Recommandations Spéciales devraient aussi être assujettis à des sanctions appropriées.
[1] Lors de la publication originale de cette note interprétative, les références dans ce document renvoyaient à la version de 1996 des quarante Recommandations du GAFI. Après la publication des Recommandations révisées en juin 2003, ce texte a été mis à jour et toutes les références renvoient maintenant à la version 2003 de ces Recommandations.
[2] La mention de ces exemples ne prédispose pas du statut juridique de ces systèmes dans aucun pays en particulier.
[3] Les pays peuvent autoriser temporairement ou provisoirement des opérations de transmission de fonds ou de valeurs à des services déjà existants au moment de la mise en oeuvre de cette Recommandation Spéciale afin de permettre à ces derniers l’obtention d’une autorisation d’exercer ou d’une inscription à un registre.
Pour le directive supplémentaire : La lutte contre l'utilisation abusive des systèmes alternatifs de remise de fonds
Note interprétative révisée à la Recommandation Spéciale VII : Virements électroniques [1]
Objectif
-
La Recommandation spéciale VII (RS VII) a été élaborée dans le but d’empêcher les
terroristes et autres criminels d’avoir un accès sans entrave aux virements électroniques
lors du déplacement de leurs fonds et de détecter ces abus lorsqu’ils se produisent. Il s’agit en particulier de s’assurer que les informations essentielles relatives au donneur d’ordre du virement électronique sont rendues immédiatement disponibles : (1) aux autorités de poursuite pénale et/ou aux autorités judiciaires afin de les assister dans leur travail de détection, d’enquête et de poursuites judiciaires des terroristes et autres criminels et de recherche de leurs avoirs ; (2) aux cellules de renseignements financiers pour l’analyse des activités suspectes ou inhabituelles et sa diffusion autant que nécessaire ; et (3) aux institutions financières du bénéficiaire afin de faciliter la détection et la déclaration des opérations suspectes. En raison de la menace que font peser les virements électroniques de faibles montants au regard du financement du terrorisme, les pays devraient oeuvrer pour la mise en place d’un système de traçabilité de tous les virements électroniques et devraient réduire les seuils d’exemption en tenant compte du risque que de telles opérations échappent à tout contrôle (opérations de type « underground »). Le GAFI n’a pas pour objectif d’imposer des normes rigides ou de rendre obligatoire un mode opératoire unique qui affecterait négativement le système de paiements. Le GAFI continuera de contrôler l’impact de la Recommandation spéciale VII et mènera une évaluation de son effectivité après trois ans de pleine mise en oeuvre.
Définitions
-
Aux fins de la présente Note interprétative, les définitions suivantes s’appliquent :
a. Les termes virement électronique et virement de fonds désignent toute transaction par voie électronique effectuée au nom d’un donneur d’ordre (personnes physiques et morales) via une institution financière en vue de mettre à disposition d’un bénéficiaire une certaine somme d’argent dans une autre institution financière. Le donneur d’ordre et le bénéficiaire peuvent être une seule et même personne.
b. Un virement transfrontalier est un virement où l’institution financière du donneur d’ordre et celle du bénéficiaire sont situées dans des pays différents. Ce terme désigne également toute chaîne de virements électroniques qui comporte au moins un élément transfrontalier.
c. Un virement national est un virement où l’institution financière du donneur d’ordre et celle du bénéficiaire sont situées dans un même pays. Ce terme désigne donc toute chaîne de virements électroniques qui est entièrement exécutée à l’intérieur des frontières d’un même pays, même si le système utilisé pour effectuer un virement électronique est situé dans un autre pays.
d. Le terme institution financière est défini dans les quarante Recommandations du GAFI
(2003) [2]. Ce terme ne s’applique pas aux personnes ou entités qui fournissent uniquement aux institutions financières le message ou tout autre système de support à des fins de transmission des fonds [3].
e. Le donneur d’ordre est le titulaire du compte ou lorsqu’il n’y a pas de compte, la personne (physique ou morale) qui donne instruction à l’institution financière de procéder au virement électronique.
Champ d’application
-
La RS VII s’applique, aux conditions décrites ci-dessous, aux virements transfrontaliers et
nationaux entre les institutions financières.
Virements électroniques transfrontaliers
-
Les virements électroniques transfrontaliers devraient être accompagnés de
renseignements exacts et pertinents relatifs au donneur d’ordre. Cependant, les États
peuvent fixer un seuil minimum (n’excédant pas 1000 EUR ou USD). Pour les virements
transfrontaliers n’atteignant pas ce seuil :
a. Les pays ne sont pas obligés d’exiger des institutions financières qu’elles identifient,
vérifient et enregistrent ou transmettent des informations sur le donneur d’ordre.
b. Les pays peuvent néanmoins exiger que les virements électroniques transfrontaliers
entrants comportent des informations complètes et précises sur le donneur d’ordre.
-
Les informations accompagnant les virements électroniques transfrontaliers qualifiés
comme tels [4], doivent toujours inclure le nom du donneur d‘ordre et, lorsqu’un compte
existe, le numéro de ce compte. En l’absence d’un compte, un numéro de référence unique doit être inclus.
-
Les informations accompagnant les virements électroniques qualifiés comme tels devraient aussi inclure l’adresse du donneur d’ordre. Cependant, les pays peuvent autoriser les institutions financières à remplacer l’adresse par un numéro d’identité national, par un numéro d’identification du client ou par la date et le lieu de naissance.
-
Dès lors qu’un même donneur d’ordre procède à plusieurs virements destinés à différents
bénéficiaires dans un autre pays (virements par lots ou « batch transfers), il n’est pas
nécessaire que tous les virements comprennent toutes les informations requises sur le
donneur d’ordre. Il suffit que chaque virement contienne le numéro de compte ou un
numéro d’identification unique (conformément au paragraphe 8), et que le virement par lots comprenne des informations complètes sur le donneur d’ordre de façon à pouvoir suivre la trace de ces virements dans le pays destinataire.
Virements électroniques nationaux
-
Les informations accompagnant les virements électroniques nationaux doivent également
inclure les données relatives au donneur d‘ordre comme indiqué dans le cas des virements électroniques transfrontaliers, à moins que toutes les informations relatives au donneur d’ordre puissent être mises à la disposition de l’institution financière du bénéficiaire et des autorités compétentes par d’autres moyens. Dans ce cas, les institutions financières doivent seulement inclure le numéro de compte ou un numéro d’identification unique à condition que ce numéro de compte ou ce numéro d’identification permette de remonter la transaction jusqu’au donneur d’ordre.
-
Les informations doivent être rendues disponibles par l’institution financière du donneur
d‘ordre dans les trois jours ouvrables à réception de la demande émanant soit de
l’institution financière du bénéficiaire soit des autorités compétentes. Les services
opérationnels devraient avoir le pouvoir de contraindre à la délivrance immédiate de telles
informations.
Exemptions à la RS VII
-
La RS VII ne concerne pas les types de paiements suivants :
a. Tout transfert qui résulte d’une opération exécutée par carte de crédit ou de débit tant que le numéro de la carte de crédit ou de débit accompagne les virements découlant de
l’opération. Cependant, lorsque les cartes de crédit ou de débit sont utilisées comme
système de paiements pour effectuer un virement, elles entrent dans le champ
d’application de la RS VII et les informations nécessaires devraient être incluses dans le
message.
b. Les transferts et règlements effectués entre les institutions financières lorsque le donneur d’ordre et le bénéficiaire sont tous deux des institutions financières opérant pour leur propre compte.
Rôle des institutions financières du donneur d’ordre et du bénéficiaire et des institutions financières intermédiaires
L’institution financière du donneur d’ordre
-
L’institution financière du donneur d‘ordre doit s’assurer que les informations relatives au
donneur d’ordre contenues dans le virement électronique sont complètes. L’institution
financière du donneur d‘ordre doit aussi vérifier l’exactitude des informations et les
conserver conformément aux normes établies dans les quarante Recommandations du
GAFI (2003) [5].
L’institution financière intermédiaire
-
Pour les virements transfrontaliers et nationaux, les institutions financières agissant comme intermédiaires dans la chaîne des virements électroniques doivent s’assurer que toutes les informations relatives au donneur d’ordre qui accompagnent le virement électronique sont conservées avec le transfert.
-
Lorsque des contraintes techniques empêchent la totalité des informations relatives au
donneur d’ordre qui accompagnent un virement électronique transfrontalier d’être
transmises avec le virement électronique national correspondant (pendant la période
nécessaire d’adaptation des systèmes de paiements), toutes les informations reçues de
l’institution financière du donneur d’ordre doivent être conservées pendant cinq ans par
l’institution financière intermédiaire.
L’institution financière du bénéficiaire
-
Les institutions financières du bénéficiaire devraient mettre en place des procédures
efficaces fondées sur une évaluation du risque afin d’identifier les virements électroniques
pour lesquels l’information complète relative au donneur d’ordre fait défaut. L’absence
d’information complète relative au donneur d’ordre peut constituer un élément
d’appréciation du caractère suspect d’un virement électronique ou des transactions y
afférentes et, le cas échéant, de la nécessité de faire une déclaration de soupçons à la
cellule de renseignement financier ou toute autre autorité compétente. Dans certains cas,
l’institution financière du bénéficiaire devrait envisager de restreindre voire de mettre un
terme à ses relations commerciales avec une institution financière qui ne satisfait pas aux normes de la RS VII.
Règles de mise en oeuvre à l’égard des institutions financières qui ne respectent pas la réglementation en matière de virements électroniques
-
Les pays devraient adopter les mesures appropriées pour contrôler efficacement
l’application par les institutions financières de la réglementation en matière de virements
électroniques. Les institutions financières qui ne satisfont pas à une telle réglementation
devraient faire l’objet de sanctions civiles, administratives ou pénales.
[1] Il est admis que les pays auront besoin de temps pour mettre en oeuvre les amendements législatifs et réglementaires appropriés et pour permettre aux institutions financières de procéder aux adaptations nécessaires de leurs systèmes et procédures. Cette période ne devrait pas s’étendre au-delà du mois de décembre 2006.
[2] Lors de la publication originale de cette note interprétative, les références dans ce document renvoyaient à la version de 1996 des quarante Recommandations du GAFI. Après la publication des Recommandations révisées en juin 2003, ce texte a été mis à jour et toutes les références renvoient maintenant à la version 2003 de ces Recommandations.
[3] Ces systèmes jouent cependant un rôle en procurant aux institutions financières les moyens de satisfaire leurs obligations au regard de la RS VII et, en particulier, en préservant l’intégrité de l’information accompagnant le virement électronique.
[4] A travers cette Note interprétative, l’expression « virements électroniques qualifiés comme tels» concerne les virements transfrontaliers dépassant le seuil applicable défini au paragraphe 4.
[5] Voir la note 2.
Note interprétative à la Recommandation spéciale VIII : organismes à but non lucratif
Introduction
1. Les organismes à but non lucratif (OBNL) jouent un rôle vital dans l'économique mondiale ainsi que dans de nombreux systèmes économiques et sociaux nationaux. Ils complètent l'action des secteurs public et privé en fournissant des services essentiels, mais aussi un réconfort et un espoir aux nécessiteux du monde entier. Malheureusement, comme l'a démontré la campagne de lutte contre le financement du terrorisme que mène actuellement la communauté internationale, les terroristes et les organisations terroristes utilisent le secteur des OBNL pour se procurer des fonds et les faire circuler, pour s'assurer des appuis logistiques, pour encourager le recrutement de terroristes et pour soutenir par tout autre moyen leurs activités. Non seulement cette situation facilite les activités terroristes, mais elle a aussi pour effet de miner la confiance des donateurs et de compromettre l'intégrité même des OBNL. Protéger le secteur des OBNL des utilisations abusives à des fins terroristes est donc un aspect essentiel de la lutte mondiale contre le terrorisme, en même temps qu'une mesure nécessaire pour préserver l'intégrité des organismes concernés.
2. Les OBNL sont exposés à un risque d'utilisation abusive à des fins terroristes pour plusieurs raisons. Ils jouissent en effet de la confiance du public, ont accès à des sources de financement considérables et voient souvent circuler beaucoup de liquidités. En outre, certains d'entre eux ont une implantation internationale qui sert de cadre à des activités et à des opérations financières nationales et internationales, souvent à l'intérieur ou à proximité des zones qui sont justement le plus exposées aux activités terroristes. Selon leur forme juridique et le pays auquel ils appartiennent, les OBNL échappent souvent en grande partie, sinon totalement, à la surveillance des pouvoirs publics (par exemple en ce qui concerne les obligations d'enregistrement, de conservation des documents, de communication financière et de contrôle) ou bien alors leur création n'est qu'une simple formalité (aucune compétence particulière ni aucune mise de fonds ne sont requises, il n'est pas nécessaire de vérifier les antécédents des employés, etc.). Les organisations terroristes ont su tirer parti de ces caractéristiques pour infiltrer les OBNL, détourner leurs fonds et utiliser leurs opérations pour dissimuler ou soutenir leurs propres activités.
Objectifs et principes généraux
3. La Recommandation spéciale VIII (RS VIII) a pour objectif de garantir que les OBNL ne puissent pas être utilisés par les organisations terroristes : i) se présentant comme des entités légitimes ; ii) afin d'exploiter ces entités à des fins de financement du terrorisme, y compris pour éviter les mesures visant le gel des biens ; et iii) afin de dissimuler ou d’opacifier l'acheminement clandestin des fonds a priori destinés à des opérations légitimes mais utilisés en réalité à approvisionner les organisations terroristes. L'approche retenue dans la présente note interprétative pour atteindre cet objectif repose sur les principes généraux suivants :
a) Les détournements passés et présents du secteur des OBNL par les terroristes et les organisations terroristes doivent amener les pays à prendre des mesures pour : i) protéger le secteur contre ces abus, et ii) identifier et combattre efficacement les OBNL qui sont exploités par les terroristes ou les organisations terroristes, ou qui soutiennent activement ces derniers.
b) Les mesures adoptées par les pays pour protéger le secteur des OBNL contre toute utilisation abusive ne doivent ni déstabiliser ni décourager les activités caritatives légitimes. Au contraire, elles devraient promouvoir la transparence et renforcer le sentiment au sein même du secteur, dans la communauté des donateurs et parmi le public en général, que les fonds et les services caritatifs bénéficient bel et bien à leurs destinataires légitimes. Il est indispensable de mettre en place des systèmes à même d'assurer à tous les OBNL un haut niveau de transparence, d'intégrité et de confiance du public dans leur gestion et leur fonctionnement si l'on veut empêcher que le secteur non lucratif puisse être utilisé de façon abusive pour le financement du terrorisme.
c) Les mesures adoptées par les pays pour identifier et combattre efficacement les OBNL qui sont exploités par les terroristes ou les organisations terroristes, ou qui soutiennent activement ces derniers, devraient tendre à prévenir et à réprimer comme il convient le financement du terrorisme et toute autre forme de soutien au terrorisme. Lorsque des OBNL sont soupçonnés d'être impliqués ou sont effectivement impliqués dans le financement du terrorisme ou d'autres activités de soutien au terrorisme, la première priorité des pays doit être d'enquêter sur ce financement ou ce soutien, en s'efforçant d'éviter dans toute la mesure du possible que les mesures prises à cette fin aient un impact négatif sur les bénéficiaires innocents et légitimes des activités caritatives. Ce souci ne doit cependant pas dispenser de prendre des mesures immédiates et efficaces pour mettre un terme au financement du terrorisme ou aux autres formes de soutien apporté au terrorisme par les OBNL concernés.
d) Il est essentiel de développer la coopération entre le public, le secteur privé et les OBNL pour renforcer la vigilance et la capacité de lutter contre les usages abusifs à des fins terroristes au sein même du secteur. Les pays devraient encourager les travaux théoriques et les échanges d'informations sur les questions se rapportant au financement du terrorisme dans le secteur des OBNL.
e) La menace terroriste qui pèse sur le secteur des OBNL doit être abordée de façon sélective étant donné la diversité des organismes concernés au niveau national, le degré de vulnérabilité de certains d'entre eux face aux détournements potentiels à des fins terroristes, la nécessité de préserver les activités caritatives légitimes, ainsi que les ressources et les compétences limitées dont dispose chaque pays ou territoire pour lutter contre le financement du terrorisme.
f) Face au problème que pose le financement du terrorisme dans le secteur des OBNL, il est également essentiel que les pays élaborent au niveau national une riposte souple qui puisse évoluer en même temps que la menace contre laquelle elle est dirigée.
Définitions
4. Aux fins de la Recommandation spéciale VIII et de la présente note interprétative, on appliquera les définitions suivantes :
a) Le terme organisme à but non lucratif ou OBNL désigne une entité juridique ou un organisme ayant pour objet principal la collecte ou la distribution de fonds à des fins caritatives, religieuses, culturelles, éducatives, sociales ou confraternelles, ou pour d'autres types de "bonnes œuvres".
b) Les termes CRF, construction juridique, et personne morale sont définis dans Les quarante recommandations du GAFI (2003) (les Recommandations du GAFI).
c) Le terme fonds est défini dans la note interprétative à la Recommandation spéciale II du GAFI.
d) Les termes geler, terroriste et organisation terroriste sont définis dans la note interprétative à la Recommandation spéciale III du GAFI.
e) Le terme autorités appropriées désigne les autorités compétentes, les organismes d'autorégulation, les organismes d'habilitation et d'autres autorités administratives.
f) Le terme bénéficiaires désigne les personnes physiques ou les groupes de personnes physiques qui reçoivent une aide caritative, humanitaire ou autre par l'intermédiaire des services de l'OBNL.
Mesures
5. Les pays devraient procéder à un examen de leur secteur non lucratif ou tout au moins avoir la capacité d'obtenir des informations à jour sur les activités, la taille et d'autres aspects pertinents de ce secteur. Ils devraient utiliser pour cela toutes les sources d'informations disponibles afin de recenser les types d'OBNL qui, par leurs activités ou par leurs caractéristiques, risquent de faire l'objet d'un usage abusif à des fins de financement du terrorisme [1]. Il conviendrait également de réévaluer périodiquement le secteur en examinant les nouvelles données disponibles relatives à la vulnérabilité potentielle de ce dernier face aux activités terroristes.
6. Pour identifier, prévenir et combattre l'utilisation abusive des OBNL par le terrorisme, plusieurs approches sont possibles. Cependant, seules sont efficaces celles qui associent les quatre éléments suivants : a) sensibilisation du secteur des OBNL au problème du financement du terrorisme, b) surveillance et contrôle, c) enquêtes et collecte d'informations, et d) mécanismes efficaces de coopération internationale. Les mesures présentées ci-après sous chacune de ces rubriques sont celles que les pays devraient prendre en particulier pour protéger leur secteur non lucratif contre toute utilisation abusive ayant pour but de financer le terrorisme.
a. Sensibilisation du secteur des OBNL au problème du financement du terrorisme
i) Les pays devraient explicitement chercher à favoriser la transparence et l'intégrité de tous les OBNL de façon à renforcer la confiance du public dans leur gestion et leur fonctionnement.
ii) Les pays devraient mener des campagnes de sensibilisation auprès des OBNL ou encourager les initiatives visant à leur faire prendre conscience de leur vulnérabilité face aux risques d'utilisation abusive et de financement du terrorisme, et à mieux les informer sur les mesures qu'ils peuvent prendre pour se protéger de ces abus éventuels.
iii) Les pays devraient travailler avec le secteur des OBNL pour mettre au point les meilleures pratiques à adopter en vue de remédier à la vulnérabilité du secteur au regard du financement du terrorisme et de le protéger contre les utilisations abusives à des fins terroristes [2].
iv) Les pays devraient encourager les OBNL à effectuer leurs transactions par l'intermédiaire de circuits financiers réglementés, chaque fois qu'ils le peuvent, sans perdre de vue que les capacités du secteur financier ne sont pas les mêmes dans tous les pays ni dans tous les domaines de l'action caritative et humanitaire d'urgence.
b. Surveillance et contrôle du secteur des OBNL
Les pays devraient prendre des mesures pour promouvoir une surveillance et un contrôle efficaces de leur secteur non lucratif. En pratique, ils devraient être en mesure de démontrer que les normes énumérées ci-dessous s'appliquent aux OBNL qui représentent 1) une proportion significative des ressources financières du secteur, et 2) une part importante de ses activités internationales.
i) Les OBNL devraient pouvoir produire à tout moment des informations sur : 1) l'objet et la finalité de leurs activités déclarées, et 2) l'identité de la personne ou des personnes qui possèdent, contrôlent ou gèrent leurs activités, y compris les dirigeants, les membres du conseil d'administration et les administrateurs. Il conviendrait que ces informations soient rendues publiques directement par les OBNL ou par les autorités appropriées.
ii) Les OBNL devraient publier des états financiers annuels présentant une ventilation détaillée de leurs recettes et de leurs dépenses.
iii) Les OBNL devraient faire l'objet d'une procédure d'autorisation ou d'enregistrement et les informations correspondantes devraient être mises à la disposition des autorités compétentes [3].
iv) Les OBNL devraient être dotés de mécanismes de contrôle propres à garantir que tous les fonds sont dûment comptabilisés et utilisés conformément à l'objet et à la finalité des activités déclarées de l'organisme.
v) Les OBNL devraient appliquer la règle d'identification des bénéficiaires et des OBNL associés [4], c'est-à-dire faire tous les efforts possibles pour vérifier l'identité, les références et la réputation de leurs bénéficiaires et OBNL associés. Ils devraient également tout faire pour établir l'identité de leurs donateurs importants et respecter la confidentialité des données les concernant.
vi) Les OBNL devraient conserver pendant cinq ans au moins et tenir à la disposition des autorités appropriées des relevés de leurs transactions nationales et internationales suffisamment détaillés pour pouvoir vérifier que les fonds ont bien été dépensés conformément à l'objet et à la finalité de l'organisation. Cela s'applique également aux informations mentionnées aux alinéas i) et ii).
vii) Les autorités appropriées devraient contrôler la conformité des activités des OBNL avec les règles et réglementations applicables [5]. Elles devraient en outre être en mesure de sanctionner comme il convient toute infraction commise par des OBNL ou par des personnes agissant en leur nom [6].
c. Enquêtes et collecte d'informations
i) Les pays devraient veiller à promouvoir une coopération, une coordination et des échanges d'informations efficaces à tous les niveaux et entre toutes les autorités appropriées ou organisations en possession de renseignements pertinents sur les OBNL.
ii) Les pays devraient disposer de moyens et de compétences spécialisées en matière d'investigation pour pouvoir enquêter sur les OBNL soupçonnés d'être exploités par des terroristes ou de soutenir activement des activités ou des organisations terroristes.
iii) Les pays devraient veiller à ce que toutes les informations concernant l'administration et la gestion d'un OBNL donné (y compris les données financières et les programmes d'activités) puissent être accessibles dans le cadre d'une enquête en cours.
iv) Les pays devraient prévoir des mécanismes appropriés pour faire en sorte, lorsque l'on soupçonne ou que l'on a de bonnes raisons de soupçonner un OBNL donné : 1) de servir de façade à une organisation terroriste pour la collecte de fonds, 2) d'être exploité comme un moyen de financement du terrorisme, y compris pour éviter des mesures de gel de ses actifs, ou 3) de dissimuler ou d'opacifier le détournement clandestin de fonds a priori destinés à des fins légitimes mais utilisés au profit de terroristes ou d'organisations terroristes, que ces informations soient rapidement communiquées à toutes les autorités compétentes afin de pouvoir prendre des mesures préventives ou déclencher des enquêtes.
d. Capacité à répondre à des demandes étrangères portant sur un OBNL suspect
Conformément à la Recommandation spéciale V, les pays devraient désigner des points de contact et définir des procédures appropriées pour répondre aux demandes internationales de renseignements concernant tout OBNL soupçonné de financer le terrorisme ou de soutenir par tout autre moyen des activités terroristes.
[1] Ces sources d'informations peuvent être, par exemple, les autorités de surveillance, les autorités fiscales, les CRF, les donateurs, la justice et la police, les services de renseignements, etc.
[2] Le document du GAFI intitulé La lutte contre l'utilisation abusive des organismes à but non lucratif : meilleures pratiques internationales constitue une référence utile dans cette perspective.
[3] Il n'est pas nécessaire de prévoir une procédure d'autorisation ou d'enregistrement spéciale aux fins de la lutte contre le financement du terrorisme. Dans certains pays, par exemple, les OBNL sont déjà enregistrés auprès du fisc et contrôlés dans le cadre des régimes préférentiels dont ils bénéficient en matière d'imposition (qu'il s'agisse de dégrèvements fiscaux ou d'exonérations).
[4] Le terme OBNL associés s'applique aux antennes étrangères des OBNL internationaux.
[5] Dans ce contexte, les règles et réglementations peuvent comprendre celles qu'appliquent les organismes d'autorégulation et les organismes d'habilitation.
[6] Au nombre des sanctions possibles figurent notamment le gel des comptes, la révocation des administrateurs, les amendes, le retrait des habilitations, agréments et autorisations, et la radiation des registres. L'application de telles sanctions ne devrait pas exclure le recours à des procédures parallèles de sanctions civiles, administratives ou pénales à l'encontre des ONL ou des personnes agissant pour leur compte.
Pour la directive supplémentaire : Détection et prévention du transport transfrontalier d'espèces par des terroristes ou autres criminels
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