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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 5 de l'Etude économique de la Pologne, publiée le 28 Juin 2006.
Contenu
Comment faire pour rendre le travail payant et accroître la mobilité ?
S’il est vrai que la formation améliore les perspectives d’emploi de nombreux chômeurs, il faut aussi inciter ces derniers à chercher du travail. Une grande partie de la population reçoit des transferts sociaux, dont certains sont généreux par rapport au salaire moyen, sans être obligée de chercher du travail. Le régime de pensions d’invalidité, qui couvre une part importante des inactifs, est généralement le principal accusé. Les conditions d’accès à ce régime ont été durcies, et la réévaluation de la situation des personnes qui recevaient auparavant des pensions temporaires a permis de réduire notablement le nombre de bénéficiaires. Cependant, rien n’a été fait pour réévaluer la condition de ceux qui bénéficiaient auparavant de pensions permanentes, même si beaucoup d’entre eux étaient aptes à occuper certains emplois. Les bénéficiaires de prestations d’invalidité devraient être soumis à un suivi régulier de leur aptitude au travail. Le droit aux prestations sociales pour ceux qui sont en état de travailler devrait être lié à l’obligation de chercher un emploi et d’accepter une formation de reconversion s’il leur en est offert une ; quant aux chômeurs de longue durée, il faudrait peut-être les obliger à se déplacer pour aller là où il y a du travail. Ces mesures requièrent une intervention plus active et plus responsable des services publics de l’emploi (SPE). Le personnel des SPE devrait être lui même mieux formé et incité à améliorer les résultats.
L’accès à d’autres prestations, comme les pensions de survivant, n’a pas été modifié, et les régimes de préretraite se sont développés rapidement, annulant en partie l’effet positif de la réforme du régime d’invalidité sur l’offre de main-d’œuvre : l’âge effectif moyen de la retraite a en fait baissé ces dernières années. Il faudrait supprimer complètement, par étapes, les programmes de pré-retraite et de retraite anticipée, comme cela était prévu auparavant.
D’autres aspects du système de transferts sociaux posent aussi problème pour l’ajustement structurel. Le système distinct de sécurité sociale dont bénéficient les agriculteurs et leurs personnes à charge (KRUS) en est un. Le niveau élevé de subventionnement du KRUS crée une contre-incitation à quitter le secteur agricole, dont la productivité est pourtant extrêmement basse. Même si les agriculteurs méritaient auparavant un traitement d’exception en raison de la faiblesse de leurs revenus ou de leur position spéciale dans la société, cela ne se justifie plus aujourd’hui, du fait en particulier que les aides de la Politique agricole commune de l’UE commencent à renflouer les revenus agricoles. Le régime appliqué aux agriculteurs devrait être égal au régime général, mais pas meilleur ; à terme, les deux devraient être fusionnés. Au minimum, le système de cotisations fixes utilisé dans le KRUS devrait être remplacé par un système de cotisations proportionnelles au revenu, de sorte que les plus aisés paient davantage par rapport aux prestations qu’ils reçoivent.
Ni la législation relative à la protection de l’emploi ni le salaire minimum ne sont la cause principale du niveau élevé du chômage, mais la popularité des contrats à court terme et l’étendue probable de l’emploi informel laissent penser que ces éléments peuvent constituer un obstacle à l’obtention d’un emploi pour des groupes particuliers, comme les travailleurs peu qualifiés et les travailleurs âgés, qui représentent un coût trop élevé pour les employeurs. De plus, du fait de l’ampleur probable et du rythme de l’évolution structurelle, la Pologne ne peut pas se contenter d’une flexibilité moyenne du marché du travail ; elle a besoin de davantage de flexibilité que la plupart des autres pays :
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Les autorités devraient envisager un nouvel assouplissement de la législation relative à la protection de l’emploi, tant pour les contrats à durée indéfinie que pour les contrats à durée définie. L’interdiction de licencier des travailleurs au cours des quatre années qui précèdent leur départ en retraite devrait être abolie, car cela décourage les employeurs d’embaucher des travailleurs âgés.
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Le salaire minimum, qui est tombé aux alentours de 34 pour cent du salaire moyen au cours de la décennie passée, augmentera sensiblement en raison d’une nouvelle règle d’indexation. Même s’il est improbable qu’il atteigne l’objectif de long terme de 50 pour cent du salaire moyen dans l’avenir proche, toute hausse notable, conjuguée à l’importance du coin fiscal, maintiendra sans emploi de nombreux travailleurs peu qualifiés. Les autorités devraient réviser la règle de manière à éviter un alourdissement du coût de la main-d’œuvre non qualifiée. L’exemption actuelle en vertu de laquelle certains jeunes travailleurs peuvent être payés moins que le salaire minimum pourrait être étendue à d’autres groupes, notamment aux chômeurs de longue durée.
Bien que les incitations du marché du travail soient d’une importance capitale pour favoriser la mobilité géographique, le coût du logement peut annuler l’effet d’incitations financières même très généreuses. Dans le passé, les contrôles des loyers, la législation relative à la sécurité du bail et l’offre limitée de logements neufs dans les zones de demande croissante faisaient que ces coûts étaient, de fait, élevés. La plupart des contrôles des loyers ont maintenant été supprimés, mais la législation en matière de sécurité du bail et les délais légaux qui sont prévus si un propriétaire souhaite intenter une action en justice dissuadent toujours les propriétaires de mettre leur bien en location. S’il est vrai qu’il faut maintenir une protection raisonnable contre le comportement abusif des propriétaires, le niveau de protection des locataires devrait être réduit et le traitement des différends par les tribunaux accéléré. Il faudrait encourager l’offre de logements neufs en autorisant un développement urbain bien planifié et non en subventionnant les crédits hypothécaires, ce qui profite essentiellement à ceux qui sont déjà dans une situation relativement confortable et fait encore monter les prix.
Comment l'environnement qui encadre l'entreprenariat et l'innovation peut-il être amélioré ?
Dans les précédentes Études, la Pologne a été régulièrement critiquée pour ses niveaux élevés de réglementation des marchés de produits (RMP) et autres obstacles à la concurrence. Beaucoup a été fait pour améliorer la situation, surtout du point de vue de la réduction des coûts de création d’entreprises. Certaines de ces réformes ont été mises en œuvre après 2003, lorsque les indicateurs les plus récents montraient que la Pologne avait le niveau global de RMP le plus élevé, mais ce niveau reste parmi les plus élevés ; les conditions offertes aux entreprises ne sont toujours pas assez propices à l’esprit d’entreprise. La faible part de l’investissement dans le PIB est une preuve supplémentaire d’un manque de confiance et de l’existence d’obstacles à l’activité industrielle et commerciale. Il faut en priorité réduire encore les obstacles réglementaires et administratifs à l’esprit d’entreprise. Même si les indicateurs de la corruption n’entrent pas en ligne de compte dans les comparaisons de la RMP, la Pologne a la pire réputation de corruption parmi les pays de l’OCDE si l’on en juge par les indicateurs plus informels publiés par des organisations non gouvernementales dignes de foi. Le gouvernement devrait persévérer dans ses tentatives d’élimination de la corruption, qui crée une contre incitation aussi bien pour les chefs d’entreprise nationaux que pour les investisseurs étrangers potentiels.
Les indicateurs de l’OCDE révèlent que, sur le marché des produits de la Pologne, la concurrence souffre tout particulièrement de l’importance de la propriété publique. La politique en matière de privatisation a été lente ces dernières années, et un conflit réglé récemment au sujet d’une fusion entre deux banques étrangères a conforté le point de vue selon lequel le gouvernement actuel est favorable au maintien d’une influence majeure de l’État dans ce secteur et peut-être dans d’autres ; cela a malheureusement aussi donné l’impression d’une attitude ambivalente à l’égard de l’investissement étranger. La privatisation devrait être poursuivie plus vigoureusement, en ne maintenant les participations de l’État que dans les cas où il y a véritablement un intérêt public ou de sécurité en jeu, dans le souci du bien-être des consommateurs et non de la protection des intérêts des producteurs.
L’on pense souvent que l’expansion industrielle et commerciale et le progrès technique dépendent de niveaux élevés de dépenses de recherche et développement (R&D) et, de fait, c’est un moyen de repousser les limites de la technologie. La R&D en Pologne représente une part du PIB moins importante que dans tous les autres pays de l’OCDE. Cependant, tous les pays à faible part de R&D n’ont pas une croissance lente. Même si, pour un pays à faible revenu comme la Pologne, cibler l’augmentation des dépenses de R&D sur la recherche fondamentale serait une erreur, des études montrent que l’activité de R&D peut aider à l’absorption plus rapide des technologies existantes. Cependant, la R&D polonaise est actuellement le fait, essentiellement, du secteur public, surtout dans les instituts de recherche spécialisés. Il faudrait réduire le financement public inconditionnel de ces instituts et les obliger de plus en plus à se financer eux-mêmes en sélectionnant les projets sur une base concurrentielle et en créant des entreprises à risque partagé ; des méthodes similaires devraient s’appliquer à la recherche dans les activités des établissements d’enseignement supérieur.
Des idées nouvelles ne signifient pas forcément une technologie nouvelle ; des améliorations sont souvent possible grâce à l’innovation dans la conception, la commercialisation ou l’organisation du travail. Outre l’investissement en capital humain qui aide à l’adoption et à la diffusion d’idées novatrices, on l’a vu plus haut, il s’agit de faire de la Pologne un pays ouvert aux idées nouvelles en provenance de l’étranger. Le gouvernement devrait réaffirmer son engagement à la participation d’entreprises étrangères dans des conditions d’égalité avec les entreprises polonaises.
Il faut aussi que les idées circulent librement en Pologne, et les réseaux régionaux gérés par la PARP ou liés à cet organisme de développement des entreprises sont un bon instrument pour donner accès à l’information et aux conseils à de nombreuses PME polonaises. La PARP devrait être encouragée à développer ses réseaux, et il faudrait les coordonner ou, de préférence, les fusionner avec d’autres réseaux similaires – ceux qui concernent l’agriculture, par exemple.
La loi de 2005 sur le soutien à l’innovation comporte un certain nombre d’idées utiles pour améliorer le flux de capitaux vers des entreprises innovantes potentielles. En mettant en œuvre cette loi, les autorités devraient tenter de mobiliser des financements privés, notamment des entreprises de capital risque, et prendre soin de vérifier l’efficacité de différentes solutions, en conservant ce qui fonctionne et en écartant ce qui ne fonctionne pas.
Obtenir cette publication
La Synthèse (en pdf) contient le résumé et les évaluations et recommandations de l'OCDE.
Pour consulter l'édition complète de l'Etude économique de la Pologne 2006:
Informations complémentaires
Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Pologne du Département des affaires économiques de l'OCDE à webmaster@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Paul O'Brien et Stéphanie Jamet sous la direction de Peter Jarrett.
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